Demolizione di alcuni manufatti abusivi e carattere permanente degli illeciti amministrativi

Gli illeciti amministrativi contemplati dall'art. 31, comma 4-bis , d.p.r. n. 380/2001 e dall'art. 15, comma 3, l. Reg. Lazio n. 15/2008 hanno carattere permanente, in quanto con il vano decorrere del termine nelle norme medesime contemplato per la spontanea ottemperanza non vengono meno né gli interessi tutelati da dette previsioni né il dovere del destinatario dell'ingiunzione a demolire di dare ottemperanza, anche tardiva, al legittimo ordine dell'autorità .

La Corte di Cassazione ha avuto modo di esprimersi su una controversia, inerente la sanzione pecuniaria di 20.000 inflitta a F.C. e A.N., in quanto non avrebbero ottemperato alle precedenti ordinanze comunali, con le quali era stata ingiunta agli opponenti la demolizione di alcuni manufatti abusivi realizzati sul fondo di loro proprietà. Il Collegio ricorda a riguardo che in tema di sanzioni amministrative, la permanenza dell'illecito omissivo proprio è configurabile solo con riferimento a quelle condotte che l'autore avrebbe potuto porre in essere utilmente anche dopo la prima omissione Cass. n. 15025/2019 . Ne consegue che, nel caso di specie, gli illeciti contestati ai controricorrenti abbiano carattere permanente. Per questi motivi la sentenza va cassata con rinvio per un nuovo esame alla Corte d'Appello di Roma, in diversa composizione, la quale si atterrà al seguente principio di diritto gli illeciti amministrativi contemplati dall'art. 31, comma 4-bis , d.p.r. 19 dicembre 2001, n. 380 -introdotto dall'art. 17, comma 1, lett. q-bis , del d.l. 12 settembre 2014, n. 133- e dall'art. 15, comma 3, L. Reg. Lazio 11 agosto 2008, n. 15 hanno carattere permanente , in quanto con il vano spontanea decorrere del termine nelle norme medesime contemplato per la ottemperanza non vengono meno né gli interessi tutelati da dette previsioni né il dovere del destinatario dell'ingiunzione a demolire di dare ottemperanza, anche tardiva, al legittimo ordine dell'autorità. Conseguentemente, da un lato, il termine di prescrizione di cui all'art. 28, l. 689/1981 , non decorre prima momento della cessazione della permanenza, dall'altro lato, le previsioni medesime sono applicabili anche all'inottemperanza rispetto ad ingiunzioni a demolire notificate in epoca anteriore alla loro entrata in vigore, a condizione che l'inottemperanza medesima, quale che sia stata la sua durata pregressa, si protragga per ulteriori novanta giorni successivamente alla data di entrata in vigore delle suddette previsioni .

Presidente Manna Relatore Rolfi Fatti di causa 1. C.F. ed N.A. hanno proposto ricorso davanti al Tribunale di Velletri contro l'ordinanza-ingiunzione del COMUNE DI in data 17 novembre 2016, con la quale era stata loro inflitta la sanzione pecuniaria di Euro 20.000,00 per non avere ottemperato alle precedenti ordinanze - del medesimo COMUNE DI - del 18 gennaio 2006 e del 1 marzo 2007, con le quali era stata ingiunta agli opponenti la demolizione di alcuni manufatti abusivi realizzati sul fondo di loro proprietà. 2. Respinto il ricorso da parte del Tribunale di Velletri con sentenza n. 2418 del 2017, C.F. ed N.A. hanno proposto gravame accolto dalla Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 4800 del 2018. Ha osservato, in particolare, la Corte capitolina che - fondate erano, in primo luogo, le doglianze degli appellanti circa la qualificazione come istantaneo - e non permanente - dell'illecito contestato, il quale doveva ritenersi commesso alla scadenza del termine di novanta giorni decorrente dalla notifica delle due ordinanze del 18 gennaio 2006 notificata il 9 marzo 2006 e del 1 marzo 2007 notificata il 12 marzo 2007 , e quindi rispettivamente - il 7 giugno 2006 ed il 10 giugno 2007, quando non erano ancora vigenti nè il D.P.R. 19 dicembre 2001, n. 380, art. 31, comma 4-bis in quanto introdotto dal D.L. 12 settembre 2014, n. 133, art. 17, comma 1, lett. q-bis , nè la L.R. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, art. 15, comma 3 dalla qualificazione come istantaneo e non permanente dell'illecito contestato discendeva altresì che, al momento della notifica dell'ordinanza ingiunzione 17 novembre 2016 avvenuta in data 5 dicembre 2016 - era decorso il termine quinquennale di prescrizione di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 28 . 3. Il COMUNE DI ha proposto ricorso per cassazione, resistito con controricorso da C.F. ed N.A. . 4. La trattazione del ricorso è stata fissata in Camera di consiglio, a norma dell'art. 375 c.p.c. , comma 2 e art. 380 bis.1 c.p.c. . 5. Fissata per la decisione l'adunanza del 3 marzo 2022 - in vista della quale le parti hanno altresì depositato memorie - la causa è stata rinviata a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza, in considerazione della particolare rilevanza delle questioni in diritto poste dalla controversia. 6. In data 20 maggio 2022 i controricorrenti hanno formulato tempestiva istanza di trattazione orale. Il COMUNE DI ha depositato ulteriore memoria. Ragioni della decisione 1. Il ricorso si articola in tre motivi. 1.1. Con il primo motivo si deduce, in relazione all'art. 360 c.p.c. , n. 3, la violazione o falsa applicazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, comma 4-bis, L.R. Lazio n. 15 del 2008, art. 15, comma 3, e della L. n. 689 del 1981, art. 1 . Il ricorso lamenta una erronea interpretazione delle due previsioni -statale e regionaleda parte della Corte d'Appello, in quanto la corretta interpretazione delle medesime verrebbe ad evidenziare che l'insorgenza del potere sanzionatorio si collega non alla mera inottemperanza dell'ordine di demolizione, bensì all'accertamento della inottemperanza medesima da parte del Comune. Argomenta, quindi, il ricorso che, poiché l'accertamento dell'inottemperanza alle due ordinanze del 18 gennaio 2006 e del 1 marzo 2007 risulta avvenuto rispettivamente - in data 3 giugno 2013 e 8 settembre 2015, trovano legittima applicazione la previsione della legge regionale, nel primo caso, e ulteriormente - la previsione della legge statale, nel secondo. 1.2. Con il secondo motivo si deduce, in relazione all'art. 360 c.p.c. , n. 3, la violazione o falsa applicazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, L.R. Lazio n. 15 del 2008, art. 15 e della L. n. 689 del 1981, art. 28 . Lamenta il ricorso che erroneamente la Corte d'appello di Roma abbia ritenuto decorso il termine di prescrizione quinquennale, per un duplice ordine di ragioni, in quanto 1 il termine di prescrizione deve essere collegato non alla scadenza del novantesimo giorno dalla notifica dell'ordinanza che ingiunge la demolizione, bensì alla data dell'accertamento dell'inottemperanza e quindi 3 giugno 2013 e 8 settembre 2015 2 deve ritenersi che l'illecito contestato abbia natura permanente, consistendo nel protrarsi dell'inottemperanza all'ordine di demolizione. 1.3. Con il terzo motivo si deduce, in relazione all'art. 360 c.p.c. , n. 3, la violazione o falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. . Il ricorso lamenta che la Corte capitolina non abbia disposto la compensazione delle spese di lite, alla luce della novità della questione. 2. I primi due motivi possono essere esaminati congiuntamente, in quanto toccano i temi, strettamente congiunti, del carattere istantaneo o permanente dell'illecito e del conseguente rapporto con il regime temporale di applicazione delle previsioni poste a fondamento della sanzione amministrativa irrogata dal COMUNE DI . 2.1. Come rammentato poc'anzi, le previsioni che vengono in rilievo sono il D.P.R. 19 dicembre 2001, n. 380, art. 31, comma 4-bis, introdotto dal D.L. 12 settembre 2014, n. 133, art. 17, comma 1, lett. q-bis , L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 Euro e 20.000 Euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui dell'art. 27, comma 2, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente . - La L.R. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, art. 15, comma 3 L'atto di accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire definisce la consistenza dell'area da acquisire, previo frazionamento catastale effettuato dall'ufficio tecnico comunale, ovvero, in caso di carenza di organico e/o delle necessarie strumentazioni topografiche, da tecnici esterni all'amministrazione. L'atto di accertamento dell'inottemperanza, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, comma 6, e successive modifiche è eseguita gratuitamente. L'accertamento dell'inottemperanza comporta, altresì, l'applicazione di una sanzione pecuniaria da un minimo di 2 mila Euro ad un massimo di 20 mila Euro, in relazione all'entità delle opere . 2.2. Le previsioni in questione presentano carattere distinto rispetto all'originario illecito di abuso edilizio, in quanto - come anche opinato dalla giurisprudenza amministrativa - la loro finalità è quella non di reprimere l'abuso stesso - già autonomamente destinatario di un meccanismo sanzionatorio - bensì di sanzionare la distinta ed autonoma condotta di inottemperanza al provvedimento di ingiunzione a demolire precedentemente adottato, una volta accertato l'abuso, dall'autorità amministrativa. Esse, quindi, hanno lo scopo, semmai, di incentivare la rimozione dell'abuso edilizio già commesso, e manifestano, perciò, una finalità di rafforzamento della tutela ripristinatoria - finalità specifica ed autonoma rispetto repressione dell'abuso edilizio in sé - nell'ottica della tutela dell'interesse generale ad un ordinato e programmato assetto urbanistico. A tali funzioni, peraltro, si cumula - nel caso del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31 - anche la funzione - contemplata al comma 4-ter i proventi delle sanzioni di cui al comma 4-bis, spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all'acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico - di finanziare economicamente i provvedano direttamente alla demolizione e rimessione in pristino, in modo da evitare che il precedente abuso venga a presentarsi come fonte di un ulteriore danno economico per la collettività, danno consistente nel drenaggio di risorse pubbliche, sottratte ad altri scopi per procedere alla materiale eliminazione degli abusi. 2.3. L'autonomia degli illeciti in questione pone, evidentemente, il problema del loro carattere istantaneo o permanente, problema la cui soluzione si deve mantenere nel solco dei principi già enunciati in materia da questa Corte, a cominciare da quello per cui in tema di sanzioni amministrative occorre distinguere il momento perfezionativo dell'illecito che nel caso di specie va individuato nella scadenza del termine di novanta giorni per ottemperare all'ingiunzione di demolizione dal momento consumativo, che nell'illecito permanente è caratterizzato da una situazione giuridica già realizzata ma che si protrae nel tempo finché perdura la condotta illecita del contravventore Cass. Sez. 1, Sentenza n. 21190 del 29/09/2006 - Rv. 592857 - 01 Cass. Sez. 2, Sentenza n. 28652 del 23/12/2011 - Rv. 620357 - 01 . Tale indirizzo interpretativo, del resto, trova conferma nell'affermazione della regola per cui in tema di sanzioni amministrative, la permanenza dell'illecito omissivo proprio è configurabile solo con riferimento a quelle condotte che l'autore avrebbe potuto porre in essere utilmente anche dopo la prima omissione Cass. Sez. 2 - Sentenza n. 15025 del 31/05/2019 - Rv. 654189 - 01 . 2.4. Alla luce di tali principi, si deve ritenere che gli illeciti contestati ai controricorrenti abbiano carattere permanente, sulla scorta di almeno due considerazioni. La prima è che l'interesse tutelato dalle previsioni sanzionatorie in questione - si ripete assicurare l'ottemperanza all'ingiunzione a demolire e, in ultima analisi, tutelare l'interesse generale ad un ordinato e programmato assetto urbanistico - non viene certamente meno una volta decorso il termine per procedere alla demolizione, ed anzi subisce un vulnus costante, se non crescente, dal protrarsi nel tempo dell'impernotteanza. La seconda è che lo scadere del termine per l'ottemperanza non comporta il venir meno, per il soggetto responsabile, della concreta possibilità di procedere, seppur tardivamente, alla demolizione così come, ancor prima, non fa venir meno il dovere del destinatario dell'ingiunzione a demolire di dare ottemperanza anche tardiva al legittimo ordine dell'autorità, permanendo egli nel possesso dell'immobile abusivo anche dopo l'acquisizione dell'immobile, e dell'area di sedime, ai sensi del medesimo art. 31, comma 3 e fino al momento dell'integrarsi degli elementi di cui al successivo comma 4 immissione nel possesso e trascrizione nei registri immobiliari . 2.5. Dal carattere permanente della condotta in rilievo deriva, come prima conseguenza, che il termine di prescrizione, sia riguardo alla violazione che alla sanzione, decorre dal momento della cessazione della permanenza - e cioè dalla demolizione del manufatto in ottemperanza all'ingiunzione a demolire - o dal momento della contestazione dell'illecito, la quale vale come atto interruttivo Cass. Sez. 2 - Sentenza n. 6310 del 05/03/2020 - Rv. 657130 - 01 Cass. Sez. 1, Sentenza n. 2204 del 14/02/2003 - Rv. 560498 - 01 , senza che qui venga invece in rilievo la questione circa la possibilità o meno di conferire all'eventuale successiva protrazione della violazione il carattere di autonomo illecito amministrativo, ulteriormente sanzionabile, come peraltro ammesso in linea di principio sempre dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, al suo comma 4-quarter. 2.6 Dal carattere permanente dell'illecito contemplato dalle norme in rilievo decorre, poi, un'ulteriore conseguenza, e cioè che esse sono applicabili anche all'inottemperanza ad ingiunzioni a demolire notificate in epoca anteriore all'entrata in vigore delle previsioni stesse, subordinatamente ad una condizione, imposta dalla L. n. 689 del 1981, art. 1, e cioè al protrarsi dell'inottemperanza per i novanta giorni successivi alla data di entrata in vigore della previsione sanzionatoria. Se è vero, infatti, che le fattispecie contemplate nella previsione nazionale ed in quella regionale possono operare ed integrarsi solo in relazione condotte successive alla loro entrata in vigore, è parimenti vero che l'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, per il suo carattere permanente, quand'anche sia iniziata in epoca anteriore all'entrata in vigore delle suddette previsioni, ben può cadere sotto il loro ambito di applicazione, una volta che, entrate in vigore le norme già richiamate, la condotta permanente venga a ulteriormente protrarsi per il lasso temporale previsto dalle medesime per procedere alla spontanea ottemperanza. Ad essere sanzionata, infatti, non sarà l'inottemperanza anteriore all'entrata in vigore delle previsioni - stante la preclusione di cui L. n. 689 del 1981, già citato art. 1 - bensì l'ulteriore, protratta, inottemperanza seppure in continuità con la precedente che, vigenti ormai le nuove previsioni, si sia prolungata per il lasso temporale rilevante ai fini dell'applicazione di queste ultime. 3. Dalle considerazioni che precedono il primo ed il secondo motivo di ricorso devono essere accolti, non essendosi la Corte territoriale conformata ai principi appena enunciati. Dall'accoglimento dei primi due motivi deriva l'assorbimento del terzo. La sentenza impugnata va pertanto cassata con rinvio per un nuovo esame alla Corte d'Appello di Roma, in diversa composizione, la quale si atterrà al seguente principio di diritto Gli illeciti amministrativi contemplati dal D.P.R. 19 dicembre 2001, n. 380, art. 31, comma 4-bis - introdotto del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, art. 17, comma 1, lett. q-bis - e dalla L.R. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, art. 15, comma 3, hanno carattere permanente, in quanto con il vano decorrere del termine nelle norme medesime contemplato per la spontanea ottemperanza non vengono meno nè gli interessi tutelati da dette previsioni nè il dovere del destinatario dell'ingiunzione a demolire di dare ottemperanza, anche tardiva, al legittimo ordine dell'autorità. Conseguentemente, da un lato, il termine di prescrizione di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 28, non decorre prima momento della cessazione della permanenza, dall'altro lato, le previsioni medesime sono applicabili anche all'inottemperanza rispetto ad ingiunzioni a demolire notificate in epoca anteriore alla loro entrata in vigore, a condizione che l'inottemperanza medesima, quale che sia stata la sua durata pregressa, si protragga per ulteriori novanta giorni successivamente alla data di entrata in vigore delle suddette previsioni . Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese di questo giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il primo e secondo motivo di ricorso, assorbito il terzo, e per l'effetto cassa la sentenza impugnata, e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte d'Appello di Roma in diversa composizione.