Il Consiglio di Stato e le casse di previdenza dei professionisti

In un recente convegno organizzato da Adepp, l’Associazione che raggruppa le Casse di previdenza dei professionisti, è intervenuto il prof. Sabino Cassese il quale ha sostenuto quanto riportato sul sito istituzionale dell’Adepp, che di seguito riproduciamo integralmente.

L'ex giudice della Corte Costituzionale e ex Ministro della Funzione pubblica, Sabino Cassese, non ha dubbi In poche occasioni si sono registrate involuzioni normative tanto gravi e pericolose quanto quelle che riguardano le Casse professionali private . E sui controlli Spesso pluralità di controlli non significa controllo efficace, troppi sono inutili, bloccano i moscerini e fanno passare gli avvoltoi. E' più opportuno un controllo unico . Nel suo intervento durante l'evento organizzato dall'AdEPP il professore emerito ha affrontato temi di grande importanza per il sistema dall'autonomia e i tentativi di ripubblicizzazioneal futuro decreto investimenti che Cassese ha definito pericoloso perché non potendo tener conto delle singole realtà delle Casse che si differenziano per dimensione, flussi contributivi, tipologia di iscritti, porrà dei paletti che limiteranno l'efficienza gestionale . Non chiediamo una maggior autonomia, ma un'autonomia migliore in linea con i principi originariamente dati dal legislatore ha sottolineato il Presidente dell'AdEPP e dell'Enpam, Alberto Oliveti, nell'introdurre il seminario Ma quella autonomia che ci fu assegnata, nel tempo ha assunto una dinamica regressiva al punto che si può parlare ora di ripubblicizzazione di fatto, dato che registriamo volatilità e contraddittorietà legislativa e giurisprudenziale, controlli molteplici e poco coordinati, ingerenza nella gestione, tassazione sui rendimenti come da investitori speculativi . L'autonomia è un requisito indispensabile per essere realmente a servizio dei professionisti nel loro esercizio professionale, riconosciuto motore di sviluppo e crescita per il Paese. E in questo quarto di secolo ha ribadito Oliveti le Casse dei professionisti lavoratori autonomi non solo hanno regolarmente pagato le pensioni e l'assistenza prevista dai regolamenti ma costruito un Patrimonio considerevole, contribuito alla fiscalità generale e dato un sostegno straordinario ai propri iscritti . E i numeri che il presidente Oliveti ha portato all'attenzione della platea parlano chiaro. La situazione dell'associazione, fotografata dall'ultimo rapporto AdEPP e dalla recentissima relazione della COVIP ha detto il Presidente AdEPP ci parla di 1.680.000 iscritti, centomila pensionati ancora al lavoro, 560mila professionisti dipendenti che producono reddito da lavoro autonomo, di un patrimonio praticamente raddoppiato negli ultimi dieci anni, 100,7 miliardi di euro, undici miliardi di contribuzioni verso 7,5 miliardi di prestazioni, mezzo miliardo di welfare e mezzo miliardo di tasse pagate allo Stato . Un Sistema che nel lungo cammino dalla privatizzazione ad oggi nell'assolvere ai propri doveri istituzionali e fondanti ha dovuto fare i conti, come ha ribadito nella sua lezione il professore Sabino Cassese, con Troppe norme nel corso degli anni e troppi controlli inutili . Dal 1994 sono intervenute numerose norme che hanno assimilato gli Enti di previdenza privati alla Pubblica amministrazione ha sottolineato Cassese che quindi vanno in controtendenza, rispetto alla disciplina del 1993/94 che sottraeva al regime pubblicistico le Casse professionali. Ma queste non concorrono alla formazione del patrimonio pubblico, perché le loro risorse sono costituite con contributi di privati professionisti e sono destinate ad uno scopo specifico, su di esso e sulla sua gestione non possono applicarsi norme relative al contenimento della spesa pubblica . I nuovi vincoli ha detto il professore Cassese sono contenuti in complessi normativi diretti ad aumentare i controlli, a consentire interventi dell'Agenzia per l'Italia digitale, ad applicare il codice dei contratti pubblici , ad inserire le Casse nell'elenco Istat collegato al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali della Comunità, ad applicare agli enti la spending review per la riduzione della spesa pubblica, a sottoporre le Casse a controlli dell'Autorità nazionale anticorruzione e alla disciplina del pubblico impiego. A questa normativa potrebbe aggiungersi ora quella relativa agli investimenti delle Casse privatizzate, pericolosa perché non potendo tener conto delle singole realtà delle Casse che si differenziano per dimensione, flussi contributivi, tipologia di iscritti, porrà dei paletti che limiteranno l'efficienza gestionale . Le Casse ha concluso Cassese dovrebbero fare muro contro la graduale volontà del Legislatore di attrarle nell'area della Pubblica Amministrazione. Le Casse devono uscire dall'equivoco in cui si trovano attraverso una norma interpretativa che ripristini lo status quo ante, che stabilisca che è implicito nell'autonomia delle Casse l'essere enti privati e quindi non possono essere considerate organismi di diritto pubblico, non sono assimilabili alla Pa, non possono avere vincoli sugli investimenti. Le Casse dovrebbero stare sotto un unico controllore che potrebbe essere anche la Banca d'Italia . Quasi a rispondere al prof. Sabino Cassese, è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza 5089/2022 del 21.06.2022, leggibile nell'allegato. La questione agitata avanti il Consiglio di Stato concerne l'applicazione della disciplina del cd. accesso civico agli enti di previdenza privatizzati, nel caso di specie da Fondazione ENPAM. Il TAR Lazio aveva accolto la domanda del ricorrente. La Fondazione ENPAM ha contestato la sentenza del TAR Lazio sostenendo la non riconducibilità della Fondazione ENPAM tra i soggetti tenuti agli obblighi di pubblicazione degli atti e documenti richiesti dal ricorrente, precisamente carta dei servizi, costi contabilizzati e class action . Il Consiglio di Stato, dopo aver ricostruito la disciplina dell' accesso civico generalizzato richiamando la sentenza n. 10/2020 dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato e la più recente sentenza n. 4735/2022 della stessa Sezione, ha affrontato il tema dibattuto della Pubblica Amministrazione affermando che la veste privatistica non osta all'esercizio dell'accesso cd. documentale affermando l'applicabilità delle regole sull'accesso, oltre che alle Pubbliche Amministrazioni formalmente intese, anche ai soggetti privati chiamati all'espletamento di compiti di interesse pubblico, alla luce dell' art. 23 l. n. 241/1990 , anche in sede di processo amministrativo d'esecuzione. Per il Consiglio di Stato il criterio è dunque quello della rilevanza dell'attività in relazione all'interesse pubblico . La Fondazione ENPAM, per contro, pretendeva, sotto questo profilo, di scindere le attività oggetto della domanda ostensiva del ricorrente di primo grado dall'attività istituzionale vera e propria. Per il Consiglio di Stato tale pretesa tuttavia non ha fondamento normativo, in quanto la relazione di strumentalità che lega, sul piano materiale ed organizzativo, attività apparentemente distinte ma funzionali come quelle oggetto di contesa ad assicurare l'ammissione dell'Ente, o comunque necessarie per il controllo democratico sotteso all'accesso civico, comporta l'assimilazione delle stesse sul piano del regime dell'accesso civico. Il Consiglio di Stato ha ricordato altresì l'ordinanza n. 7645/2020 delle SS.UU. civili della Corte di Cassazione per le quali La nuova configurazione dell'ENPAM, trasformato in fondazione con personalità giuridica di diritto privato con autonomia gestionale, organizzativa e contabile, non ne ha intaccato, dunque, gli essenziali connotati pubblicistici. Rileva il D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 1, comma 3, ai cui sensi Gli enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione . Le risorse della Fondazione sono assicurate iure imperli dall'ordinamento generale in base ad obblighi imposti da norme di diritto pubblico. L'esclusione di un intervento a carico della solidarietà generale consegue alla stessa scelta di trasformare l'Ente, in quanto implicita nella premessa che nega finanziamenti pubblici diretti o indiretti ma l'obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione espressione della solidarietà interna ai professionisti, a vantaggio dei quali l'Ente è stato istituito - consente di convogliare risorse economiche in favore della Fondazione in adempimento di obbligazioni ex lege cui i soggetti interessati non possono liberamente sottrarsi. 6. - Considerata isolatamente, ciascuna di siffatte peculiarità potrebbe non essere ritenuta sufficiente a smentire la natura esclusivamente privata di un ente che dal sistema normativo è qualificato come fondazione di diritto privato. Sennonchè, quae singula non prosunt collecta iuvant. Proprio l'insieme e l'intrinseca reciproca connessione delle suaccennate peculiarità legali - trattandosi di verificare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in tema di azione di responsabilità esercitabile nei confronti degli organi e dipendenti dell'ENPAM, ed avuto riguardo alle finalità di pubblica tutela per le quali il legislatore ha istituito quella speciale giurisdizione - vale a persuadere che la trasformazione operata dal D.Lgs. n. 509 del 1994 , ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dall'ENPAM. L'Ente svolge una attività pubblica che si colloca nel quadro dell' art. 38 Cost. , che prevede la funzione di previdenza e di assistenza obbligatoria e lo svolgimento di questo compito attraverso organi od istituti predisposti o integrati dallo Stato. La privatizzazione dell'Ente rappresenta una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo . Se un tale approccio vale ai fini dell'individuazione della giurisdizione contabile come sede competente per le azioni di responsabilità, a fortiori un simile criterio ermeneutico, che correttamente stigmatizza l'approccio atomistico e al contrario valorizza la necessaria unitarietà degli indici normativi del regime dell'attività dai quali risulta l'assenza di un regime di piena autonomia, diversamente da quanto sostenuto dall'appellante , condiziona l'esito dell'indagine relativa alla in scindibilità di segmenti di attività al fine della loro esclusione dall'accesso civico . Nelle sue difese la Fondazione ENPAM ha sostenuto che ferma la missione istituzionale di cura dell'interesse pubblico alla garanzia delle prestazioni di previdenza e assistenza a favore dei professionisti conserva, per ogni altro ambito della propria attività, la propria connotazione privatistica . Il Consiglio di Stato ha rigettato tale impostazione affermando che può predicarsi in relazione agli enti privatizzati, che continuano ad esercitare le medesime funzioni di pubblico interesse loro attribuite in quanto enti pubblici, il principio che dottrina e giurisprudenza hanno elaborato in materia di limitata capacità di diritto privato degli enti pubblici economici [positivizzato, per le cc.dd. società strumentali, dall' art. 13, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 , convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 , ed abrogato dall'art. 28, comma 1, lett. d , del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175] il ricorso agli atti di autonomia negoziale è, per tali enti, comunque subordinato alla sussistenza di un vincolo sostanziale finalistico, correlato alla funzione statutaria, connessa alla tutela di interessi superindividuali. Per cui non può, in assoluto, ipotizzarsi un'attività privatistica del tutto libera, e non concepita come mezzo a fine rispetto alla missione istituzionale dell'ente . Da ultimo, la Fondazione ENPAM ha lamentato che l'accoglimento della pretesa del ricorrente comporterebbe una radicale destabilizzazione di tutto l'ordinamento normativo ed istituzionale che regola il funzionamento delle Casse nonché un utilizzo del tutto distorto di uno strumento nato per tutelare posizioni del tutto diverse, sia dal punto di vista soggetto che oggettivo. A tale argomentazione, giustamente definita antistorica dall'appellato, ha già peraltro fornito risposta, ancora una volta, l'articolata ricostruzione operata con la già citata sentenza n. 10/2020 dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

Presidente Noccelli Estensore Tulumello Fatto e diritto 1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. del Lazio, sede di Roma, ha accolto il ricorso proposto dal dott. F.p. per l'annullamento della nota in data 19 maggio 2021 del Direttore Generale ENPAM che ha negato la sussistenza degli obblighi di pubblicazione richiesti dal ricorrente. Con ricorso in appello ritualmente notificato e depositato l'ENPAM ha impugnato l'indicata sentenza. Si è costituito in giudizio, per resistere, il ricorrente in primo grado. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all'udienza camerale del 26 maggio 2022. 2. La questione dedotta all'esame del Collegio concerne l'applicazione della disciplina del c.d. accesso civico agli enti di previdenza privatizzati e, segnatamente, all'appellante Il T.A.R., argomentando dalla giurisprudenza che ha distinto fra privatizzazioni in senso formale e in senso sostanziale, e rilevando come gli enti previdenziali pur dopo l'avvenuta privatizzazione in chiava eminentemente formale, si ripete sono comunque sottoposti alla vigilanza dei Ministeri del lavoro e dell'economia nonché dei Ministeri ratione materiae rispettivamente competenti , ha ritenuto fondata la pretesa del ricorrente, in quanto persistono chiari indici di matrice pubblica in senso sostanziale del soggetto in questa sede intimato, sì da ritenerlo ancora sottoposto agli obblighi di trasparenza e di pubblicità previsti sia dalla legge n. 241 del 1990 accesso agli atti sia dal predetto decreto legislativo n. 33 del 2013 c.d. accesso civico . 3. L'appellante ha contestato tale sentenza, deducendo Error in judicando omessa ed erronea motivazione in ordine alla ritenuta riconducibilità della Fondazione Enpam tra i soggetti tenuti agli obblighi di pubblicazione degli atti e documenti richiesti dal Dott. P. con istanza in data 24 marzo 2021 precisamente carta dei servizi, costi contabilizzati e class action . Illogicità ed ingiustizia manifesta. Travisamento dei fatti, insufficienza ed illogicità della motivazione. Violazione e falsa applicazione del D. Lgs. n. 509/1994, della L. 241/1990 e del D. lgs. n. 33/2013 . Nello specifico, la parte appellante oltre a lamentare una supposta carenza motivazionale della sentenza di primo grado in relazione alle difese spiegate dall'ente in quel giudizio - non nega che l'attività previdenziale e quella assistenziale ricadano in ambito pubblicistico, e come tali siano soggetti alla disciplina in questione. Si oppone, nondimeno, all'estensione di tale ambito anche alla carta dei servizi, ai costi contabilizzati ed alla class action, come invece richiesto dal ricorrente in primo grado. 4, Preliminarmente osserva il Collegio che la sentenza gravata resiste alla censura con cui se ne denuncia il preteso difetto motivazionale, e con la quale reiteratamente si critica il suo essere succinta, nonché la sua asserita erroneità, superficialità e genericità . In argomento mette conto rilevare in primo luogo l' art. 3, comma 2, del codice del processo amministrativo stabilisce ponendo un preciso parametro - che Il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica, secondo quanto disposto dalle norme di attuazione . Inoltre in materia di accesso l'art. 116, comma 4, dello stesso codice prevede che Il giudice decide con sentenza in forma semplificata , che a norma dell'art. 74 può essere motivata mediante un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme . Già dall'esame delle disposizioni regolanti la redazione dello specifico provvedimento si evince che la qualificazione come succinta non indica evidentemente un vizio della sentenza, ma semmai la sua rispondenza allo specifico parametro normativo. Nel caso di specie, peraltro, non soltanto la sentenza gravata è del tutto conforme allo standard motivatorio normativamente richiesto, ma essa risulta altresì pienamente motivata con riferimento ai profili asseritamente ostativi rappresentati dalla difesa resistente nel giudizio di primo grado. Ciò che l'appellante lamenta è in realtà il fatto che gli argomenti in quella sede rappresentati non sono stati condivisi con motivazione che peraltro ne ha colto pienamente il senso, pur senza riportare ogni affermazione non essenziale il che tuttavia fuoriesce, all'evidenza, dall'ambito del vizio motivazionale. 5. Venendo all'esame delle ulteriori censure, va anzitutto osservato che la disciplina dell'accesso civico generalizzato è stata oggetto di ampia ricostruzione sistematica da parte della sentenza n. 10/2020 dell'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato che ne ha delineato i tratti normativi ed il rilievo, tra l'altro, sul piano della necessaria democraticità del processo continuo di informazione e formazione dell'opinione pubblica . Tale ricostruzione è stata articolata, come recentemente ricordato dalla sentenza di questa Sezione numero /2022, mediante affermazioni relative all'eccesso civico generalizzato' di cui all'art. 5, comma 2, citato, ma valevoli, a fortiori, per quello semplice di cui all'art. 5, comma 1 . . L' art. 2-bis del d.lgs. n. 33 del 2013 , nel disciplinare l'ambito soggettivo di applicazione dell'accesso civico, così dispone 1. Ai fini del presente decreto, per pubbliche amministrazioni si intendono tutte le amministrazioni di cui all' articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 , e successive modificazioni, ivi comprese le autorità portuali, nonché le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione. 2. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche, in quanto compatibile a agli enti pubblici economici e agli ordini professionali b alle società in controllo pubblico come definite dall' articolo 2, comma 1, lettera m , del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 . Sono escluse le società quotate come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p , dello stesso decreto legislativo, nonché le società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche c alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni. 3. La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea, alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell' articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124 , e alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici . Tale disciplina non è stata oggetto diretto di esame da parte della sentenza n. 5447/2017 di questa Sezione, relativa a fattispecie analoga, dal momento che essa è stata resa sul regime preesistente, e che il richiamo, in motivazione, al citato art. 2-bis è stato operato solo in chiave descrittiva delle nuove disposizioni, che conforterebbero l'interpretazione resa in quella sede anche con riferimento alla bozza di linee guida ANAC. L'appellante invoca a sostegno delle proprie tesi la sentenza di questa Sezione n. 5498/2017 tale pronuncia, tuttavia, riguarda anche sul piano della giurisdizione il diverso tema delle modifiche statutarie, sicchè le considerazioni in quella sede svolte in merito ai profili organizzatori dell'ente non possono avere refluenza in questa sede, dove l'esegesi del parametro normativo come meglio si dirà in seguito - chiama l'interprete ad una diversa valutazione. 6. A bene vedere, la giurisprudenza invocata dall'appellante, relativa al profilo organizzatorio, non smentisce ma anzi conferma la tesi ritenuta dal primo giudice della privatizzazione solo formale. La disposizione sopra riportata perimetra l'ambito soggettivo di applicazione della disciplina dell'accesso civico in relazione ad un parametro oggettivo, vale a dire alla riconducibilità ad attività di pubblico interesse dei relativi dati e documenti. Il criterio, a ben vedere, assume la medesima consistenza ontologica ancorché, come si dirà, con una peculiare accentuazione funzionale di quello, correttamente evocato dal primo giudice, della c.d. teoria della funzionalizzazione. A seguito del fenomeno delle privatizzazioni di enti pubblici si era anzitutto osservato come il mutamento - in senso privatistico - della veste formale degli enti, non avesse avuto, di per sé, la forza di eliminare il rilievo pubblicistico dell'attività da questi svolta, come ha lucidamente osservato la dottrina che, interrogandosi sul rapporto fra qualificazione formale e realtà sociale degli enti pubblici, ha posto in evidenza lo scontro tra qualificazione formale e realtà sociale ed una insofferenza dell'ordinamento, inteso come comunità, a subire l'onnipotenza del legislatore o la sua indifferenza rispetto a problemi di qualificazione . Anche la Corte costituzionale, con la sentenza n. 466 del 28 dicembre 1993 , ha chiarito - esaminando lo specifico profilo del controllo contabile - che altro è il mero mutamento della veste giuridica, ed altro è la modifica sostanziale nell'imputazione del patrimonio, tale da sottrarre la gestione finanziaria degli enti trasformati alla disponibilità dello Stato. Inserendosi in linea di continuità con l'impostazione teorica fatta propria dalla Corte costituzionale, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato a partire dalla decisione n. 498 del 20 maggio 1995 ha affermato che le attuali società continuano ad essere affidatarie della cura di rilevanti interessi pubblici la cui tutela, per le ragioni perspicuamente evidenziate dalla Corte Costituzionale, non può risultare soppressa solo in conseguenza del mutamento della veste formale del soggetto giuridico che per il resto mantiene inalterate le proprie funzioni e quindi la propria connotazione pubblicistica . 7. Nella specifica materia del diritto di accesso disciplinata dalla legge n. 241 del 1990 , seguendo una linea di tendenza che coerentemente con un radicato percorso culturale maturato a seguito del processo di privatizzazione di aziende ed enti pubblici - privilegia il dato sostanziale rispetto a quello meramente formale, la giurisprudenza Consiglio di Stato, VI sez., decisione n. 1303 del 2002 , ha affermato che Se, quindi, la ratio del riferimento normativo contenuto nel previdente art. 23, L. n. 241/90 , ai concessionari di pubblici servizi è quella di garantire la trasparenza di un'attività connotata, al pari di quella propria delle tradizionali pubbliche amministrazioni, dal doveroso rispetto del principio di imparzialità, non appare coerente l'indirizzo che intende limitare l'ambito oggettivo del diritto all'accesso ai soli atti emanati dal concessionario nell'ambito del rapporto di concessione, immotivatamente escludendo, invece, tutto ciò che, pur attenendo ai rapporti del concessionario con la pubblica amministrazione o con altri concessionari o anche con privati, incide sulla concreta osservanza da parte del concessionario medesimo del dovere di imparzialità. Sulla base di queste premesse, di un articolato esame dell'evoluzione della giurisprudenza amministrativa e del richiamo alla citata sentenza della Corte costituzionale n. 466 del 1993 relativa al problema del controllo contabile, la decisione da ultimo citata ha chiarito che l'adozione del modello societario, ed il conseguente agire per atti di diritto privato, non oblitera la rilevanza pubblicistica dell'attività di gestione del servizio pubblico, e delle attività ad essa strumentali quali quelle relative alla gestione del personale , rispetto alle quali la connotazione pubblicistica pone un dovere di imparzialità La strumentalità all'interesse pubblico sotteso alla gestione del servizio pubblico, quindi, se certo va ridimensionata allorchè il gestore sia un soggetto del tutto privato, tenuto, pur nel dovuto rispetto degli obblighi di servizio, al perseguimento di finalità sue proprie, non può non subire una scontata dilatazione quando la gestione è affidata a soggetti a forte impronta, se non addirittura a natura pubblica si tratta, infatti, di soggetti per i quali il dovere di imparzialità riviene non solo dalla natura dell'attività espletata, ma anche dal persistente collegamento strutturale con il potere pubblico. In questa accezione allargata di strumentalità non può non rientrare l'attività in relazione alla quale è stata presentata nel caso di specie la richiesta di accesso, in prima battuta respinta dalla società odierna appellante. Ed invero, l'attività di elaborazione delle schede di valutazione personale utilizzate da Poste italiane S.p.A. in seno al procedimento volto alla compilazione di una graduatoria suscettibile di incidere sulla scelta del personale da assegnare ad una sede, anziché ad un'altra, non può non essere improntata al rispetto di quel principio di imparzialità destinato a condizionare il modus operandi dell'organismo in questione, anche per quel che attiene alle determinazioni non direttamente riguardanti la gestione, ma in qualche modo intese al perseguimento efficace dell'interesse pubblico a quella sotteso si è al cospetto, infatti, di attività di cui non è possibile escludere l'incidenza potenziale sulla qualità di un servizio, il cui rilievo pubblicistico va valutato tenendo conto non solo della dimensione oggettiva, ma anche di quella propriamente soggettiva . La veste privatistica non osta, dunque, all'esercizio dell'accesso c.d. documentale. Questi consolidati convincimenti sono stati poi fatti propri dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 5 del 2005, che ha affermato l'applicabilità delle regole sull'accesso, oltre che alle Pubbliche Amministrazioni formalmente intese, anche ai soggetti privati chiamati all'espletamento di compiti di interesse pubblico, alla luce dell' art. 23 ella legge n. 241 del 1990 , anche in sede di processo amministrativo d'esecuzione. Del resto, già la sentenza dell'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 4 del 1999 aveva indicato come criterio discretivo in materia di ostensibilità degli atti dei concessionari di pubblici servizi quello della strumentalità o meno dell'attività rispetto al perseguimento dell'interesse pubblicistico da parte della persona giuridica di diritto privato. 8. Il citato art. 2-bis qui in esame pone, come accennato, una regola analoga, stabilendo che gli enti di diritto privato attributari di funzioni di pubblico interesse sono soggetti alla disciplina dell'accesso civico nei limiti di tale ambito materiale individuato sulla base di una connessione funzionale . Il criterio è dunque quello della rilevanza dell'attività in relazione all'interesse pubblico. L'appellante pretende, sotto questo profilo, di scindere le attività oggetto della domanda ostensiva del ricorrente di primo grado dall'attività istituzionale vera e propria. La pretesa tuttavia non ha fondamento normativo, in quanto la relazione di strumentalità che lega, sul piano materiale ed organizzativo, attività apparentemente distinte ma funzionali come quelle oggetto di contesa - ad assicurare la missione dell'ente, o comunque necessarie per il controllo democratico sotteso all'accesso civico Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 10/2020 , comporta l'assimilazione delle stesse sul piano del regime dell'accesso civico. Come affermato recentemente sia pure al diverso fine del riparto della giurisdizione dalle SS.UU. civili della Corte di Cassazione nell'ordinanza n. 7645/2020 , La nuova configurazione dell'ENPAM, trasformato in fondazione con personalità giuridica di diritto privato con autonomia gestionale, organizzativa e contabile, non ne ha intaccato, dunque, gli essenziali connotati pubblicistici. Rileva il D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 1, comma 3, ai cui sensi Gli enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione . Le risorse della Fondazione sono assicurate iure imperli dall'ordinamento generale in base ad obblighi imposti da norme di diritto pubblico. L'esclusione di un intervento a carico della solidarietà generale consegue alla stessa scelta di trasformare l'Ente, in quanto implicita nella premessa che nega finanziamenti pubblici diretti o indiretti ma l'obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione espressione della solidarietà interna ai professionisti, a vantaggio dei quali l'Ente è stato istituito - consente di convogliare risorse economiche in favore della Fondazione in adempimento di obbligazioni ex lege cui i soggetti interessati non possono liberamente sottrarsi. 6. - Considerata isolatamente, ciascuna di siffatte peculiarità potrebbe non essere ritenuta sufficiente a smentire la natura esclusivamente privata di un ente che dal sistema normativo è qualificato come fondazione di diritto privato. Sennonchè, quae singula non prosunt collecta iuvant. Proprio l'insieme e l'intrinseca reciproca connessione delle suaccennate peculiarità legali - trattandosi di verificare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in tema di azione di responsabilità esercitabile nei confronti degli organi e dipendenti dell'ENPAM, ed avuto riguardo alle finalità di pubblica tutela per le quali il legislatore ha istituito quella speciale giurisdizione - vale a persuadere che la trasformazione operata dal D.Lgs. n. 509 del 1994 , ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dall'ENPAM. L'Ente svolge una attività pubblica che si colloca nel quadro dell' art. 38 Cost. , che prevede la funzione di previdenza e di assistenza obbligatoria e lo svolgimento di questo compito attraverso organi od istituti predisposti o integrati dallo Stato. La privatizzazione dell'Ente rappresenta una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo . Se un tale approccio vale ai fini dell'individuazione della giurisdizione contabile come sede competente per le azioni di responsabilità, a fortiori un simile criterio ermeneutico, che correttamente stigmatizza l'approccio atomistico e al contrario valorizza la necessaria unitarietà degli indici normativi del regime dell'attività dai quali risulta l'assenza di un regime di piena autonomia, diversamente da quanto sostenuto dall'appellante , condiziona l'esito dell'indagine relativa alla in scindibilità di segmenti di attività al fine della loro esclusione dall'accesso civico. 9. L'appellante poggia le proprie ragioni sull'affermazione per cui l'ente ferma la missione istituzionale di cura dell'interesse pubblico alla garanzia delle prestazioni di previdenza e assistenza a favore dei professionisti conserva, per ogni altro ambito della propria attività, la propria connotazione privatistica cfs. Cons. di Stato sent. n. 4882/2014 . Ora, in disparte il rilievo che la sentenza invocata concerne altro ente, e che la stessa è relativa ad un problema di riparto della giurisdizione, essa nondimeno in motivazione afferma che la trasformazione operata dal d.lgs. n. 509 del 1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all'interesse pubblico è a tale attività, e alla connessa rilevanza, che si correlano il potere di ingerenza e di vigilanza ministeriale e il controllo della Corte dei conti, anche in considerazione che il finanziamento connesso con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali, insieme alla obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione, garantiti agli enti previdenziali privatizzati dall'art. 1 comma 3 del predetto decreto legislativo, valgono a configurare un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali. E' quindi l'attività degli enti previdenziali privatizzati ad avere rilievo pubblicistico ma tale conclusione non impinge sulla natura della loro personalità giuridica, che il d.lgs. n. 509 attrae inequivocabilmente nella sfera privatistica . Il richiamo, dunque, conferma letteralmente la tesi posta a fondamento della sentenza gravata quella per cui l'attribuzione della personalità giuridica di diritto privato non oblitera la natura pubblicistica dell'attività svolta. Non è in discussione il fatto che le attività di cui si discute siano poste in essere da un soggetto formalmente di diritto privato, né che le stesse abbiano formale veste privatistica ciò che non è condivisibile è la successiva deduzione tauto logica per cui tali attributi sarebbero sufficienti per affermarne, per ciò solo, l'estraneità all'ambito dell'accesso civico. Per tale ragione, il fatto che la sentenza da ultimo citata affermi la sussistenza della giurisdizione ordinaria in relazione alle vicende relative alla vendita del patrimonio immobiliare in quanto La vendita del patrimonio immobiliare rientra nella sfera di capacità propria della persona giuridica privata e non ha attinenza con l'attività previdenziale in forza della quale alla Cassa è riconosciuto rilevo pubblicistico , non autorizza l'automatica esportabilità di un simile principio nella materia in esame posto che il regime normativo dell'accesso civico è funzionale alla tutela di un interesse che è indifferente alle forme pubblicistiche o privatistiche dei singoli atti di gestione, essendo radicato sulla diversa nozione di attività di interesse pubblico , il che non esclude dunque l'accesso civico ad attività dell'ente privatizzato che, pur avendo veste e conseguente regime anche giurisdizionale formalmente privata, siano connesse alla complessiva gestione dell'ente stesso, e come tali incidano sull'attività di interesse pubblico soggetta all'accesso civico. L'attributo formale non è dunque decisivo a fronte del diverso rilievo sostanziale dell'attività, in quanto connessa alla gestione complessiva dell'ente. Del resto, può predicarsi in relazione agli enti privatizzati, che continuano ad esercitare le medesime funzioni di pubblico interesse loro attribuite in quanto enti pubblici, il princìpio che dottrina e giurisprudenza hanno elaborato in materia di limitata capacità di diritto privato degli enti pubblici economici [positivizzato, per le cc.dd. società strumentali, dall' art. 13, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 , convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 , ed abrogato dall'art. 28, comma 1, lett. d , del d. lgs. 19 agosto 2016, n. 175] il ricorso agli atti di autonomia negoziale è, per tali enti, comunque subordinato alla sussistenza di un vincolo sostanziale finalistico, correlato alla funzione statutaria, connessa alla tutela di interessi superindividuali. Per cui non può, in assoluto, ipotizzarsi un'attività privatistica del tutto libera, e non concepita come mezzo a fine rispetto alla missione istituzionale dell'ente. D'altra parte l'appellante non ha fornito specifici e concreti argomenti od elementi per dimostrare che i settori oggetto della pretesa sarebbero del tutto avulsi dall'attività pubblicistica dell'ente come tali, non soggetti ad accesso civico , essendosi limitato all'affermazione per cui in tale attività rientrerebbero soltanto le prestazioni previdenziali ed assistenziali con esclusione di ogni altro settore gestionale . In argomento giova ricordare che, come ben chiarito dalla sentenza n. 10/2022 dell'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, Se il nostro ordinamento ha ormai accolto il c.d. modello FOIA non è l'accesso pubblico generalizzato degli atti a dover essere, ogni volta, ammesso dalla legge, ma sono semmai le sue eccezioni a dovere rinvenire un preciso, tassativo, fondamento nella legge . La prospettazione dell'appellante del resto appare condizionata da un'impostazione diffusamente esplicitata alle pagine 16 e seguenti del ricorso in appello ancorata alla disciplina dell'accesso documentale benché si riconosca che tale disciplina non sia stata invocata dal Dott. P. nella sua istanza né tantomeno nel ricorso ex art. 116 c.p.a . . Peraltro se elemento comune alle due discipline è il criterio della natura pubblicistica dell'attività dei soggetti privati tenuti all'ostensione in punto di perimetrazione dell'oggetto del diritto , non del tutto coincidente è, nei due diversi ambiti disciplinari, la declinazione dello stesso, in ragione della differenza fra i due istituti sul piano funzionale. Il collegamento con l'interesse pubblico va infatti inteso certamente in modo più intenso in materia di accesso civico, in ragione della connotazione normativa e delle caratteristiche funzionali dell'istituto, come ricostruite dalla citata sentenza n. 10/2020 dell'Adunanza Plenaria. 10, L'appellante lamenta ancora che l'accoglimento della pretesa del ricorrente comporterebbe una radicale destabilizzazione di tutto l'ordinamento normativo ed istituzionale che regola il funzionamento delle Casse nonché un utilizzo del tutto distorto di uno strumento nato per tutelare posizioni del tutto diverse, sia dal punto di vista soggettivo che oggettivo A tale argomentazione, giustamente definita antistorica dall'appellato, ha peraltro già fornito risposta, ancora una volta, l'articolata ricostruzione operata con la già citata sentenza n. 10/2020 dell'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, ai punti 36.2. e seguenti della motivazione che il Collegio condivide e alla quale rinvia , laddove si sono indicate le ragioni per cui Non deve nemmeno essere drammatizzato l'abuso dell'istituto, che possa condurre a una sorta di eccesso di accesso . 11. Quanto, infine, alle difformi conclusioni cui sul punto sono giunte le Nuove Linee Guida ANAC invocate dall'appellante, è sufficiente sul punto richiamare la già citata sentenza n. 5447/2017 di questa Sezione nella parte in cui ha ribadito la non vincolatività di tali orientamenti . 12. Il ricorso in appello è infondato, e come tale deve essere respinto. Sussistono le condizioni di legge, avuto riguardo alla parziale novità della questione dedotta, per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Terza , definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Spese compensate.