Finanziamenti pubblici, contratti fittizi e danno erariale: inutili le disquisizioni formali

Esiste sempre responsabilità se, attraverso la messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, ci si inserisce in via di fatto nel programma pubblico e si concorre a sviare l'erogazione pubblica dalle sue finalità istituzionali.

Il caso. L'amministratore e il presidente di una società chiedevano, con ricorsi separati, la cassazione, per carenza di giurisdizione del giudice contabile , della sentenza della Corte dei conti, che aveva confermato la sentenza di primo grado della sezione giurisdizionale della Corte stessa presso la Regione competente, con cui essi erano stati condannati, in solido tra loro e con la società rappresentata e/o gestita, a risarcire alla Regione il danno erariale conseguente alla distrazione di finanziamenti pubblici percepiti dalla suddetta società e liquidato in oltre euro 100.000,00. La controversia sorgeva all'esito delle indagini espletate dalla Procura regionale della Corte dei conti in relazione ai finanziamenti regionali erogati e nel corso delle quali era emerso che la società in oggetto predisponeva una serie di documenti finalizzati a rendicontare prestazioni professionali fittiziamente svolte e, dunque, una serie di contratti simulati aventi ad oggetto prestazioni d'opera professionale da parte di soggetti terzi, alcuni anche imparentati con l'amministratore e/o il presidente della società. Sulla scorta di questa ricostruzione dei fatti, la Corte dei conti condannava questi ultimi al risarcimento del danno erariale. In particolare, poi, per ciò che qui interessa, la Corte dei conti aveva disatteso l'eccezione di carenza di giurisdizione del giudice contabile sul rilievo dell'insussistenza di un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione e la società colpevole da loro gestita, affermando la responsabilità erariale degli odierni ricorrenti come dipendente dal fatto che, con la percezione di un contributo pubblico, si era venuto a costituire, tra l'amministrazione e il privato percettore, un rapporto di servizio in cui il privato percettore diventava agente dell'amministrazione ai fini della realizzazione del programma pubblico a cui l'erogazione del contributo era finalizzata. La decisione della Corte. La Corte di cassazione a Sezioni unite, dopo aver come disposto la riunione dei due ricorsi, precisava che il nucleo argomentativo comune agli stessi non metteva in discussione il fermo orientamento alla cui stregua, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, tra la pubblica amministrazione che eroga un contributo e il privato che lo riceve si instaura un rapporto di servizio, sicché il percettore del contributo del finanziamento risponde per danno erariale innanzi alla Corte dei conti, qualora, disponendo della somma in modo diverso da quello programmato, frustri lo scopo perseguito dell'Ente pubblico. I ricorrenti, invece continuano i Giudici - muovono dall'assunto che la società non avrebbe mai percepito contributi pubblici bensì corrispettivi contrattuali, alla medesima dovuti in forza di un contratto di diritto privato dalla stessa concluso, precisamente di un contratto di prestazione di servizi configurabile come appalto. Il percettore dei contributi, secondo la prospettazione dei ricorrenti, sarebbe stato un altro Ente, precisamente un Consorzio, il quale avrebbe utilizzato la provvista così ottenuta per adempiere alle obbligazioni dal medesimo contrattualmente assunti nei confronti della società incriminata. Tuttavia, per la Corte di Cassazione l'argomentazione difensiva non può trovare accoglimento perché essa non si misura con la considerazione che l'addebito di cui i ricorrenti sono stati chiamati a rispondere davanti al giudice contabile consiste nel fatto che la società di cui essi erano, rispettivamente, amministratore delegato e presidente avrebbe posto in essere un'attività fraudolenta mirata a distribuire a terzi, sulla base di contratti fittizi, delle somme alla stessa erogate dall'Ente pubblico. In tale prospettiva, il riferimento dei ricorrenti ad un contratto di diritto privato tra società e Consorzio è palesemente privo di concludenza dato che quella scrittura privata, lungi dall'interporre tra la pubblica amministrazione iniziale e la società uno schermo idoneo ad impedire l'insorgenza di un rapporto di servizio tra quest'ultima e la pubblica amministrazione, null'altro rappresenta che uno degli atti in cui si è sostanziata l'attività fraudolenta addebitata ai ricorrenti dalla Procura regionale della Corte dei conti. Per la Suprema Corte dunque è irrilevante che la società, gestita dai ricorrenti, non abbia ricevuto direttamente i contributi pubblici, perché la giurisdizione contabile per essere incardinata ha necessità che al convenuto venga contestato di essersi inserito, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale, così come è accaduto nella fattispecie concreta portata all'attenzione della Corte dei conti, prima, e della Corte di cassazione, dopo. Il principio di diritto applicato nel caso di specie. La Suprema Corte a Sezioni Unite conferma, dunque, il principio di diritto secondo cui colui che percepisce fondi pubblici senza aver presentato una specifica domanda ma partecipando all'attività di indebita erogazione da parte dei funzionari infedeli dell'agenzia, attraverso la messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, si inserisce, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale derivante dallo sviamento dell'erogazione dalle sue finalità istituzionali e dalla sottrazione delle risorse pubbliche allo scopo cui erano preordinate .

Presidente Spirito Relatore Cosentino Ragioni in fatto e in diritto della decisione 1. Con separati ricorsi ex art. 362 c.p.c. , iscritti al ruolo generale di questa Corte con i numeri 1059/20 e 1338/20, i sigg. T.C. ed Te.Em.An., rispettivamente amministratore e presidente della società Oliver s.r.l., hanno chiesto la cassazione - per carenza di giurisdizione del giudice contabile - della sentenza della Corte dei Conti n. 176/2019 che ha confermando la sentenza di primo grado della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Abruzzo con cui essi erano stati condannati - in solido tra di loro e con la società Oliver s.r.l. - a risarcire alla Regione Abruzzo il danno erariale conseguente alla distrazione di finanziamenti pubblici percepiti dalla suddetta società Oliver, liquidato in complessivi Euro 108.879,85. 2. Dalla narrativa della sentenza impugnata si rileva che la controversia è sorta all'esito delle indagini espletate dalla Procura Regionale della Corte dei Conti in relazione ai finanziamenti regionali erogati, nell'ambito del progetto innovazione giovani , per il tramite del Consorzio del Parco Tecnologico e Scientifico d'Abruzzo. Tale Consorzio - definito nella sentenza impugnata consorzio di secondo livello, in quanto i consorziati, a loro volta, avevano la veste di consorzi pag. 11, penultimo cpv., della sentenza - riceveva i suddetti finanziamenti dalla Regione a propria volta finanziata dal Ministero del Lavoro e li distribuiva ai soggetti attuatori del progetto, i cosiddetti Partners del P.S.T.d'A., identificabili in talune società facenti parte delle compagini sociali dei soci del Consorzio pag. 11, ultimo cpv., della sentenza . Tra i soggetti attuatori figurava anche la Oliver s.r.l., società partecipante al Consorzio Abruzzo Qualità o Consorzio Quality , a propria volta facente parte del Consorzio del Parco Tecnologico e Scientifico d'Abruzzo La Oliver s.r.l., sempre secondo quanto riportato nella sentenza impugnata, disponeva della somma messa a disposizione dall'Amministrazione in modo diverso da quello preventivato in quanto, tramite i suoi esponenti T. amministratore delegato e Te. presidente , predisponeva una serie di documenti finalizzati alla rendicontazione di prestazioni professionali fittiziamente svolta in favore del Parco vale a dire, in sostanza, concludeva una serie di contratti simulati aventi ad oggetto prestazioni d'opera professionale da parte di soggetti terzi, ossia C.P., lo stesso T.C., una società riconducibile a N.M.C. moglie di Te.Em. , I.M., Ca.Te., D.M.M. cfr. pag. 13, ultimo cpv., della sentenza . 3. Sulla scorta della suddetta ricostruzione dei fatti la Corte dei Conti ha condannato gli odierni ricorrenti al risarcimento del danno erariale. In particolare, per quanto qui specificamente interessa, la Corte dei Conti ha disatteso l'eccezione di carenza di giurisdizione del giudice contabile sollevata dai signori Te. e T. sul rilievo dell'insussistenza di un rapporto di servizio tra la Pubblica amministrazione e la società Oliver s.r.l., da loro gestita. L'impugnata sentenza - richiamata la giurisprudenza di questa Corte secondo cui l'amministratore di una società privata destinataria di fondi pubblici soggiace alla giurisdizione contabile quando venga chiamato a rispondere del danno derivato dalla distrazione di tali fondi pubblici dalla loro destinazione istituzionale - ha affermato la responsabilità erariale degli odierni ricorrenti sull'assunto che, con la percezione di un contributo pubblico, viene a costituirsi tra l'amministrazione e il privato percettore un rapporto di servizio in cui il privato percettore diventa agente dell'amministrazione ai fini della realizzazione del programma pubblico a cui l'erogazione del contributo è finalizzata. 4. Con l'unico motivo del ricorso del sig. T. n. 1059/19 R.G. riferito alla violazione dell' art. 102 Cost. , art. 103 Cost. , comma 2 e art. 111 Cost. , R.D. n. 1214 del 1934, artt. 13 e 52, L. n. 20 del 1994, art. 1 e degli artt. 1, 13 e 15 del C.G.C. D.Lgs. n. 174 del 2016 - si denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti e si sostiene che la Oliver s.r.l. non avrebbe intrattenuto alcun rapporto di servizio con la pubblica amministrazione, non avendo da quest'ultima ricevuto alcun contributo finanziario. Nel motivo di ricorso si espone che i contributi de quibus sono stati assegnati dal Ministero del Lavoro alla Regione Abruzzo soggetto promotore , la quale, per attuare il progetto OMISSIS , li ha propria volta versati al Consorzio del Parco Tecnologico e Scientifico d'Abruzzo soggetto attuatore quest'ultimo, per realizzare il suddetto progetto, si è avvalso delle società consorziate nei consorzi che lo componevano, tra le quali la Oliver s.r.l., consorziata nel menzionato Consorzio Abruzzo Qualità. La società Oliver, dunque, non avrebbe avuto alcun rapporto con la Regione Abruzzo, ma avrebbe svolto determinate prestazioni in favore del Parco Scientifico e Tecnologico sulla base di un rapporto di diritto privato a titolo oneroso sorto da una scrittura contrattuale del 10 novembre 2004 le somme percepite dalla società Oliver, quindi, sarebbero state alla stessa corrisposte a titolo di corrispettivo contrattuale di servizi relativi alle attività progettuali a questa affidate pag. 16 del ricorso e non a titolo di contributo finanziario pubblico. 5. Sotto altro aspetto, il sig. T. sostiene che, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata, il Consorzio del Parco Tecnologico e Scientifico d'Abruzzo non sarebbe qualificabile come consorzio di secondo livello perché la relativa compagine sociale era, all'epoca dei fatti, costituita non solo da altri consorzi ma anche da società per azioni, quali la Technic KPI s.p.a. e la Gea s.p.a. e che, in ogni caso, mancherebbe qualsiasi rapporto di immedesimazione organica tra la Oliver s.r.l. - ed, a fortiori, i suoi organi gestori - e la Regione Abruzzo e il Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo, con conseguente insussistenza del rapporto di servizio necessario a radicare la giurisdizione del giudice contabile. 6. Da ultimo il sig. T. argomenta l'insussistenza del rapporto di servizio necessario a radicare la giurisdizione del giudice contabile anche dall'ulteriore rilievo che egli, per un verso, non aveva mai ricoperto alcun incarico nell'ambito del Consorzio del Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo e, per altro verso, aveva sottoscritto il contratto tra tale consorzio e la società Oliver quale vicepresidente di quest'ultima, in sostituzione del presidente, compiendo un atto dovuto, al quale non poteva sottrarsi perché attuativo di decisioni assunte dalla compagine societaria. 7. Anche il sig. Te. - con l'unico motivo del suo ricorso n. 1338/19 R.G. , riferito alla violazione dell' art. 103 Cost. , comma 2, e art. 111 Cost. , comma 8, e dell'art. 1 del C.G.C. D.Lgs. n. 174 del 2016 denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, sviluppando considerazioni sostanzialmente analoghe a quelle proposte nel ricorso del sig. T In particolare il sig. Te. censura l'affermazione dell'impugnata sentenza secondo cui sarebbe irrilevante la circostanza che la provvista finanziaria sia pervenuta alla società Oliver in via indiretta, cioè tramite la intermediazione del Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo e del Consorzio Abruzzo Qualità, mediante contratti a cascata. Nel motivo di ricorso si afferma che, al contrario, la giurisdizione contabile non può ritenersi sussistente nei casi in cui la pretesa distrazione delle somme sia stata disposta da un soggetto privato, diverso da quello destinatario del contributo pubblico. 8. Il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti ha depositato controricorso sia al ricorso T. che al ricorso del sig. Te 9. La causa è stata chiamata all'adunanza camerale del 13 luglio 2021, per la quale entrambi ricorrenti hanno depositato memoria difensiva ex art. 380 bis.1 c.p.c. , mentre il Procuratore Generale presso questa Corte non ha rassegnato conclusioni. 10. Preliminarmente va disposta la riunione dei due ricorsi nn. 1059/20 R.G. e 1338/20 R.G. ai sensi dell' art. 335 c.p.c. . 11. Il nucleo argomentativo comune ai due ricorsi non mette in discussione il fermo orientamento di questa Corte alla cui stregua, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, tra la pubblica amministrazione che eroga un contributo e il privato che lo riceve si instaura un rapporto di servizio, sicché il percettore del contributo o del finanziamento risponde per danno erariale innanzi alla Corte dei conti, qualora, disponendo della somma in modo diverso da quello programmato, frustri lo scopo perseguito dall'ente pubblico SSUU n. 1775/2013 SSUU n. 2287/2014 SSUU n. 3310/2014 SSUU n. 1515/2016 SSUU n. 21297/2017 SSUU n. 28504/2017 SSUU n. 11185/2018 SSUU n. 15342/2018 SSUU n. 13245/2019 . 12. I ricorrenti muovono, piuttosto, dall'assunto che la società Oliver s.r.l. non avrebbe mai percepito contributi pubblici, bensì corrispettivi contrattuali, alla medesima dovuti in forza di un contratto di diritto privato dalla stessa concluso con il Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo contratto che nel ricorso T. si individua nella scrittura privata sottoscritta il 10 novembre 2004 tra il Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo e la Oliver s.r.l., in quell'atto rappresentata dal medesimo T. qualificato come contratto di prestazione di servizi configurabile come appalto tanto nel ricorso Te. pag. 6, rigo 2 quanto nel ricorso T. pag. 8, secondo capoverso . Il percettore dei contributi, quindi, secondo la prospettazione dei ricorrenti, sarebbe stato esclusivamente il Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo, il quale avrebbe utilizzato la provvista così ottenuta per adempiere alle obbligazioni dal medesimo contrattualmente assunte nei confronti di Oliver s.r.l 13. L'esposta argomentazione difensiva non può trovare accoglimento perché essa non si misura con la considerazione che l'addebito di cui i signori T. e Te. sono stati chiamati a rispondere davanti al giudice contabile consiste nel fatto che la società di cui essi erano, rispettivamente, amministratore delegato e presidente - la Oliver s.r.l. avrebbe posto in essere un'attività fraudolenta a cui sopra si è fatto cenno nel precedente paragrafo 2 mirata alla distribuzione a terzi, sulla base di contratti fittizi, delle somme alla stessa erogate dal Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo. 14. In tale prospettiva il riferimento dei ricorrenti ad un contratto di diritto privato tra il Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo e la Oliver s.r.l. è palesemente privo di concludenza. Infatti tale contratto, documentato dalla scrittura privata del 10 novembre 2004, lungi dall'interporre tra la pubblica amministrazione e la Oliver s.r.l. uno schermo idoneo ad impedire l'insorgenza di un rapporto di servizio tra quest'ultima e la pubblica amministrazione, null'altro rappresenta che uno degli atti in cui si è sostanziata l'attività fraudolenta addebitata agli odierni ricorrenti. La contestazione a questi ultimi mossa dalla Procura regionale della Corte dei Conti riportata a pag. 4, ultimo capoverso, del ricorso T. muoveva loro, per l'appunto, l'addebito di aver procurato a terzi ingiusti profitti, con artifici e raggiri consistiti, tra l'altro, nella formazione di una scrittura privata falsa, recante un accordo tra soggetti attuatori , in data 10.11.2004, sottoscritto dal Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo e dalla Oliver s.r.l., con la quale si assegnava a detta società un budget pari ad Euro 160.793,32 . 15. La vicenda risulta allora perfettamente illuminata dal principio di diritto che, in tema di giurisdizione contabile, sussiste la responsabilità erariale dei soggetti privati che, avendo percepito fondi pubblici, abbiano disposto della somma in modo diverso da quello programmato, ancorché non abbiano presentato la domanda di concessione del finanziamento, poiché tra la P.A. che eroga un contributo e colui che lo riceve si instaura un rapporto di servizio, inserendosi il beneficiario dell'importo nel procedimento di realizzazione degli obiettivi pubblici così SSUU n. 24858/2019 . Nella motivazione di tale sentenza si legge p. 2.1, pag. 7 Priva di fondamento si appalesa la tesi della ricorrente, incentrata sulla necessità della presentazione di una domanda di contributo perché si costituisca il rapporto di servizio fonte di responsabilità amministrativa. Deve infatti ritenersi che colui che percepisce fondi pubblici senza aver presentato una specifica domanda ma partecipando all'attività di indebita erogazione da parte dei funzionari infedeli dell'Agenzia attraverso la messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, si inserisce, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale derivante dallo sviamento dell'erogazione dalle sue finalità istituzionali e dalla sottrazione delle risorse pubbliche allo scopo cui erano preordinate . 16. Alla stregua del suddetto principio di diritto, al quale il Collegio intende dare conferma e seguito, risulta dunque irrilevante che la società gestita dagli odierni ricorrenti non abbia ricevuto direttamente i contributi pubblici. Per incardinare la giurisdizione contabile, infatti, è sufficiente che al convenuto venga contestato di essersi inserito, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale ciò che, appunto, è stato contestato alla Oliver s.r.l. ed alle persone fisiche che la gestivano, mediante l'addebito la cui fondatezza è irrilevante ai fini della giurisdizione, attenendo il relativo accertamento al merito di aver posto in essere l'artificio di formare, in data 10.11.2004, una scrittura privata falsa ideologicamente , ossia una scrittura firmata dall'amministratore T., di concerto con il presidente Te., con il fraudolento intento di distrarre i fondi pubblici assegnati al Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo dalla destinazione loro impressa dalla pubblica amministrazione. 17. La doglianza comune ai due ricorsi riuniti va quindi disattesa. 18. Parimenti da disattendere, infine, sono le ulteriori doglianze avanzate nel ricorso T., sopra sunteggiate nei paragrafi 5 e 6. 19. Quanto alle doglianze sulla qualificazione del Consorzio del Parco Tecnologico e Scientifico d'Abruzzo come consorzio di secondo livello e sulla mancanza di rapporti di immedesimazione organica della Oliver s.r.l. e dei sigg. T. e Te. con detto Consorzio e con la Regione Abruzzo - da cui deriverebbe, secondo il ricorrente, l'insussistenza del rapporto di servizio necessario a radicare la giurisdizione del giudice contabile - è sufficiente ribadire ulteriormente che per radicare tale giurisdizione nei confronti di colui al quale si addebiti la distrazione di contributi pubblici non è necessario che costui sia titolare di un rapporto organico con la pubblica amministrazione, essendo invece sufficiente che il medesimo si sia inserito, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale. 20. Quanto alla doglianza con cui il sig. T. argomenta che egli sottoscrivendo in rappresentanza della società Oliver s.r.l. il contratto da questa concluso il 10.11.2004 con il Consorzio del Parco Scientifico e Tecnologico d'Abruzzo - si sarebbe limitato a compiere un atto dovuto al quale il medesimo non aveva possibilità di sottrarsi, trattandosi di attività attuativa delle decisioni assunte dalla medesima società , è sufficiente considerare che tale doglianza non presenta alcuna attinenza con i motivi inerenti alla giurisdizione che possono - essi soltanto - essere sottoposti a questa Suprema Corte regolatrice ai sensi dell' art. 111 Cost. e art. 362 c.p.c. . 21. Entrambi i ricorsi riuniti vanno quindi rigettati. 22. Non vi è luogo a provvedere sulle spese, dovendosi riconoscere al Procuratore generale della Corte dei Conti natura di parte solo in senso formale. 23. Ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che ha aggiunto del Testo Unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per la stessa impugnazione. P.Q.M. La Corte rigetta i ricorsi riuniti. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13 , comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1 , comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per i ricorsi, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.