Ricorso per cassazione contro le decisioni del giudice contabile per motivi di giurisdizione

Pur se sottratti alla giurisdizione di conto, i capigruppo dei Consigli regionali e tutti i consiglieri regionali restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile oltre che penale, ove ne ricorrano i presupposti , senza che rilevi la disciplina regionale che preveda l'approvazione dei rendiconti da parte dell'Ufficio di Presidenza, poiché il voto dato in tali sedi rappresenta una ratifica formale di spese già effettuate dai gruppi, e non già un atto deliberativo che ne costituisce ex ante il titolo giustificativo.

Le Sezioni Unite Ordinanza n. 1777/2022, depositata il 20 gennaio , hanno dichiarato inammissibile un ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione ed avente ad oggetto una decisione di secondo grado della Corte dei Conti, in materia di responsabilità amministrativa e contabile. Il caso. Veniva accertata una responsabilità per danno erariale nei confronti tra gli altri di un consigliere regionale. La decisione di prime cure veniva confermata in secondo grado dalla Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale centrale d'appello. Contro tale decisione veniva proposto ricorso per cassazione ai sensi dell' art. 362 c.p.c. , vale a dire per motivi attinenti alla giurisdizione. Quali aspetti può valutare la Corte dei conti? I Giudici di legittimità precisano che in tema di giudizi di responsabilità amministrativa la Corte dei conti può valutare da un lato, se gli strumenti scelti dagli amministratori siano adeguati anche con riguardo al rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti , oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire dall'altro, se nell'agire amministrativo gli amministratori stessi abbiano rispettato i principi di legalità, di economicità, di efficacia e di buon andamento, i quali assumono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell'azione amministrativa. La gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici. Con particolare riferimento alla gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali, secondo le Sezioni Unite si tratta di attività soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perché a tali gruppi - pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica - va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica attesa la funzione strumentale al funzionamento dell'organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell'origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, senza che rilevi il principio dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, comma 4, Cost. secondo cui i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni , non estensibile alla gestione del contributo, stante la natura derogatoria delle norme di immunità. Accertamento della Corte dei conti e attività politica. L'accertamento rimesso alla Corte dei conti non può investire l'attività politica del presidente e degli altri componenti del gruppo consiliare e le scelte di merito dai medesimi effettuate nell'esercizio del mandato, ma deve mantenersi nell'alveo di un giudizio di conformità alla legge dell'azione amministrativa, nel cui ambito e dunque, nei limiti interni della giurisdizione contabile rimane la verifica di difformità delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto alle finalità di interesse pubblico da perseguire con i medesimi, concernenti in particolare la congruità delle singole voci di spesa ammesse al rimborso con riferimento a criteri oggettivi di conformità e di collegamento teleologico con i predetti fini, secondo quanto imposto dal quadro normativo di riferimento. A tale stregua, pur se sottratti alla giurisdizione di conto, i capigruppo dei Consigli regionali e tutti i consiglieri regionali restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile oltre che penale, ove ne ricorrano i presupposti , senza che rilevi la disciplina regionale che preveda l'approvazione dei rendiconti da parte dell'Ufficio di Presidenza, poiché il voto dato in tali sedi rappresenta una ratifica formale di spese già effettuate dai gruppi, e non già un atto deliberativo che ne costituisce ex ante il titolo giustificativo, conducendo l'opposta interpretazione al risultato - abnorme e contrario alla natura eccezionale della guarentigia di cui all' art. 122, comma 4, Cost. - di configurare, del tutto ingiustificatamente, una tutela dell'insindacabilità delle opinioni dei consiglieri regionali più ampia di quella apprestata per i parlamentari nazionali. Principi ai quali, secondo i Giudici di legittimità, la sentenza impugnata si è attenuta l'assenza dell'eccesso di potere giurisdizionale. Non è invero affetta da eccesso di potere giurisdizionale la pronuncia della Corte dei Conti che come nella specie abbia accertato la responsabilità erariale di un consigliere regionale in ragione della ravvisata illeceità della spesa rispetto alle finalità istituzionali del gruppo consiliare ai sensi della l.r. n. 17/1992 applicabile ratione temporis ai fatti contestati e successivamente abrogata, a decorrere dal 10 luglio 2013, dalla l.r. n. 3/2013, recante essa stessa la disciplina in materia stabilendo all'art. 3, comma 4 che i rimborsi disposti dai gruppi consiliari possono riguardare soltanto le spese sostenute dai consiglieri appartenenti al gruppo che siano adeguatamente documentate. L'attività di interpretazione, anche quando la voluntas legis sia stata individuata, non in base al tenore letterale delle singole disposizioni, ma alla ratio che esprime il loro coordinamento sistematico, rappresenta d'altro canto il proprium della funzione giurisdizionale, e non può pertanto di per sé sola integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale, ma dare al più luogo ad un error in iudicando . La valutazione della Corte dei conti ha avuto ad oggetto la giustificazione delle spese non la loro utilità od opportunità. La valutazione operata dalla Corte dei conti non ha avuto nella specie ad oggetto il merito delle spese effettuate dal consigliere regionale, con controllo volto a sindacarne l'utilità o l'opportunità, bensì unicamente la giustificazione della spesa tramite adeguata documentazione della stessa, e quindi il piano dimostrativo del rapporto di correlazione tra la stessa e la finalità per la quale il contributo viene erogato, collocandosi pertanto all'interno dell'anzidetto giudizio di congruità parametrato a criteri oggettivi , del quale costituisce anzi il presupposto. Ne consegue che eventuali errori commessi dal giudice contabile nel concreto svolgersi dell'anzidetta verifica sono allora da ascriversi semmai a violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo d'esercizio della giurisdizione speciale, e non già l'essenza della giurisdizione o lo sconfinamento dai relativi limiti interni.

Presidente Spirito Relatore Scarano Svolgimento del processo Con sentenza del 31/12/2018 la Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale centrale d'appello, rigettato il gravame in via principale interposto dal sig. G.S. , in parziale accoglimento di quello spiegato dalla Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della corte dei conti per la Regione Lombardia e in conseguente parziale riforma della pronunzia Corte dei Conti Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia 16/9/2015, ha - per quanto ancora d'interesse in questa sede - rideterminato in aumento l'ammontare liquidato dal giudice di prime cure a carico del suindicato G. e del sig. B.R. - nella rispettiva qualità di Presidente del Gruppo consiliare omissis e di consigliere regionale - a titolo di condanna al risarcimento del danno contabile derivante dall'illecito rimborso -in particolare per quest'ultimo - di spese di ristorazione, di trasporto, per apparecchiature informatiche e biglietti da visita sostenute nell'espletamento del mandato consiliare durante il periodo 2010 - 2012 . Avverso la suindicata pronunzia del giudice dell'appello contabile il B. propone ora ricorso per cassazione ex art. 362 c.p.c. e art. 111 Cost. , affidato a 3 motivi. Resiste con controricorso la Procura Generale presso la Corte dei Conti. L'altro intimato non ha svolto attività difensiva. Con conclusioni scritte del 22/3/2021 il P.G. presso questa Corte ha chiesto dichiararsi l'inammissibilità del ricorso. Motivi della decisione Con tutti i motivi il ricorrente denunzia violazione dell' art. 111 Cost. , art. 362 c.p.c. . Si duole non essersi dal giudice contabile d'appello considerato che è la stessa disciplina legislativa regionale citata dai Procuratori della Corte dei Conti ad attribuire al solo Presidente del Gruppo qualsivoglia responsabilità, stante l'evidente culpa in vigilando allo stesso imputabile nel caso di specie , atteso che dopo aver effettuato una qualsiasi voce di spesa aveva consegnato il relativo scontrino, ricevuta fiscale o altro giustificativo all'Ufficio di Presidenza del Gruppo , con controllo dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale e, addirittura, l'autorizzazione del presidente del Gruppo consiliare . Lamenta non essersi dal giudice contabile d'appello considerata la sua totale buona fede , in quanto la normativa in merito prevedeva delle macro aree per cui il rimborso poteva essere chiesto, senza specificarne nel merito le modalità ed i termini , e non ha invero mai ricevuto le comunicazioni relative alle incongruenze dei documenti presentati con le spese autorizzabili , vedendosi accreditati i rimborsi sul conto corrente senza poter sapere quali spese fossero state o meno riconosciute dall'ufficio competente come appropriate all'efficiente ed efficace svolgimento del mandato , sicché non è ravvisabile alcuna sua colpa in proposito. Si duole che le motivazioni poste a fondamento dell'impugnata decisione risultano, se non prive di fondamento giuridico, almeno estremamente lacunose , in quanto non si capisce come possa essere esclusa la responsabilità dell'Ufficio di Presidenza , cui era stato riconosciuto un potere di controllo che permetteva allo stesso di sospendere immediatamente il contributo o, comunque, di richiederne una regolarizzazione e, ancora, trattenere quanto illegittimamente versato dai contributi dell'anno successivo , il che nel caso di specie non è stato mai fatto, confermando, da un lato, la bontà delle richieste e, dall'altro lato, la sussistenza di un potere di controllo da parte dell'Ufficio di Presidenza . Lamenta l'erroneità della disposta condanna alla refusione delle spese del grado di giudizio . Il ricorso è inammissibile. Come queste Sezioni Unte hanno già avuto modo di affermare, in tema di giudizi di responsabilità amministrativa la Corte dei Conti può valutare, da un lato, se gli strumenti scelti dagli amministratori siano adeguati - anche con riguardo al rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti - oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire, e, dall'altro, se nell'agire amministrativo gli amministratori stessi abbiano rispettato i principi di legalità, di economicità, di efficacia e di buon andamento, i quali assumono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell'azione amministrativa v. Cass., Sez. Un., 13/5/2020, n. 8848 . Con particolare riferimento alla gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali atteso che la funzione di autorganizzazione interna del Consiglio regionale della quale costituiscono espressione gli atti che riguardano direttamente l'organizzazione degli uffici e dei servizi, nonché le modalità di svolgimento dell'attività dell'assemblea partecipa delle guarentigie apprestate dall' art. 122 Cost. , comma 4, a tutela dell'esercizio delle primarie funzioni legislativa, di indirizzo politico e di controllo delle quali l'organo regionale di rappresentanza politica è investito, onde preservarle dall'interferenza di altri poteri, la prerogativa dell'insindacabilità peraltro non determinando l'esenzione dalla giurisdizione spettante in via tendenziale alla Corte dei Conti in tema di responsabilità per maneggio di denaro pubblico, non estendendosi all'attività materiale di gestione delle risorse finanziarie, che resta assoggettata all'ordinaria giurisdizione di responsabilità civile, penale e contabile, anche in ragione della non assimilabilità delle assemblee elettive regionali a quelle parlamentari v. Cass., Sez. Un., 28/2/2020, n. 5590 , si è sottolineato essere la stessa soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perché a tali gruppi - pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica - va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica attesa la funzione strumentale al funzionamento dell'organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell'origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, senza che rilevi il principio dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122 Cost. , comma 2, non estensibile alla gestione del contributo, stante la natura derogatoria delle norme di immunità v. Cass., Sez. Un., 17/12/2018, n. 32618 . L'accertamento rimesso alla Corte dei conti non può invero investire l'attività politica del presidente e degli altri componenti del gruppo consiliare e le scelte di merito dai medesimi effettuate nell'esercizio del mandato, ma deve mantenersi nell'alveo di un giudizio di conformità alla legge dell'azione amministrativa L. n. 20 del 1994, art. 1 , nel cui ambito e dunque, nei limiti interni della giurisdizione contabile rimane la verifica di difformità delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto alle finalità di interesse pubblico da perseguire con i medesimi, concernenti in particolare la congruità delle singole voci di spesa ammesse al rimborso con riferimento a criteri oggettivi di conformità e di collegamento teleologico con i predetti fini, secondo quanto imposto dal quadro normativo di riferimento v. Cass., Sez. Un., 28/2/2020, n. 5589 Cass., Sez. Un., 17/12/2018, n. 32618 . A tale stregua, come questa Sezioni Unite hanno già avuto modo di porre in rilievo nel fare richiamo alla pronunzia Corte Cost. n. 235 del 2015 , pur se sottratti alla giurisdizione di conto i capigruppo dei Consigli regionali e tutti i consiglieri regionali restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile oltre che penale, ove ne ricorrano i presupposti , senza che rilevi la disciplina regionale nella specie, L.R. Lombardia n. 17 del 1992 che preveda l'approvazione dei rendiconti da parte dell'Ufficio di Presidenza, poiché il voto dato in tali sedi rappresenta una ratifica formale di spese già effettuate dai gruppi, e non già un atto deliberativo che ne costituisce ex ante il titolo giustificativo, conducendo l'opposta interpretazione al risultato -abnorme e contrario alla natura eccezionale della guarentigia di cui all' art. 122 Cost. , comma 4 - di configurare, del tutto ingiustificatamente, una tutela dell'insindacabilità delle opinioni dei consiglieri regionali più ampia di quella apprestata per i parlamentari nazionali v. Cass., Sez. Un., 15/9/2020, n. 19171 Cass., Sez. Un., 28/2/2020, n. 5589 Cass., Sez. Un., 16/1/2019, n. 1034 Cass., Sez. Un., 17/12/2018, n. 32618 Cass., Sez. Un., 7/9/2018, n. 21927 Cass., Sez. Un., 8/4/2016, n. 6895 Cass., Sez. Un., 29/4/2015, n. 8622 Cass., Sez. Un., 28/4/2015, n. 8570 Cass., Sez. Un., 21/4/2015, n. 8077 Cass., Sez. Un., 31/10/2014, n. 23257 . Orbene, di tali principi l'impugnata sentenza ha fatto invero piena e corretta applicazione. Non è invero affetta da eccesso di potere giurisdizionale la pronuncia della Corte dei Conti che come nella specie abbia accertato la responsabilità erariale dell'odierno ricorrente, consigliere regionale, in ragione della ravvisata illeceità della spesa rispetto alle finalità istituzionali del gruppo consiliare ai sensi della L.R. n. 17 del 1992 applicabile ratione temporis ai fatti contestati e successivamente abrogata, a decorrere dal 10 luglio 2013, dalla L.R. n. 3 del 2013, recante essa stessa la disciplina in materia stabilendo all'art. 3, comma 4 che i rimborsi disposti dai gruppi consiliari possono riguardare soltanto le spese sostenute dai consiglieri appartenenti al gruppo che siano adeguatamente documentate cfr. Cass., Sez. Un., 15/9/2020, n. 19171 . L'attività di interpretazione, anche quando la voluntas legis sia stata individuata, non in base al tenore letterale delle singole disposizioni, ma alla ratio che esprime il loro coordinamento sistematico, rappresenta d'altro canto il proprium della funzione giurisdizionale, e non può pertanto di per sé sola integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale, ma dare al più luogo ad un error in iudicando v. Cass., Sez. Un., 28/2/2020, n. 5589 . Orbene, la valutazione operata dalla Corte dei Conti non ha avuto nella specie ad oggetto il merito delle spese effettuate dall'odierno ricorrente, con controllo volto a sindacarne l'utilità o l'opportunità, bensì unicamente la giustificazione della spesa tramite adeguata documentazione della stessa, e quindi il piano dimostrativo del rapporto di correlazione tra la stessa e la finalità per la quale il contributo viene erogato, collocandosi pertanto all'interno dell'anzidetto giudizio di congruità parametrato a criteri oggettivi , del quale costituisce anzi il presupposto cfr. Cass., Sez. Un., 17/12/2018, n. 32618 . Ne consegue che eventuali errori commessi dal giudice contabile nel concreto svolgersi dell'anzidetta verifica sono allora da ascriversi semmai a violazioni di legge - sostanziale o processuale - concernenti il modo d'esercizio della giurisdizione speciale, e non già l'essenza della giurisdizione o lo sconfinamento dai relativi limiti interni. Va per altro verso osservato che le restanti censure mosse dall'odierno ricorrente e concernenti la dedotta inconfigurabilità di una sua condotta colposa, la sussistenza viceversa di nesso di causalità tra la condotta posta al riguardo in essere dall'Ufficio di Presidenza e il danno erariale contestatogli, l'insufficienza della motivazione dell'impugnata sentenza e l'erroneità della sua condanna al pagamento delle spese di giudizio sono invero inammissibili, attenendo in ogni caso ad eventuali errores in iudicando rientranti nei limiti interni della giurisdizione contabile, e non già afferenti ai limiti esterni della medesima cfr. Cass., Sez. Un., 15/9/2020, n. 19171 . Non è a farsi luogo a pronunzia in ordine alle spese del giudizio di cassazione in favore della Procura Generale presso la Corte dei Conti, stante la sua natura di parte meramente formale, nè dell'altro intimato, non avendo il medesimo svolto attività difensiva. P.Q.M. La Corte dichiara il ricorso inammissibile. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 , comma 1-quater, come modif. dalla L. 24 dicembre 2012, n. 22 8, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.