Lotta agli sprechi: prassi applicative e prospettive del nucleo di valutazione

di Pietro Schiavone

di Pietro Schiavone Giro di vite sulla finanza locale istruzioni per l'uso. La linea di tendenza inaugurata con il Dl 168/04, convertito con modificazioni nella legge 191/04, recante Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica e avente lo scopo di razionalizzare e ridurre le spese per consulenze, rappresentanze, relazioni pubbliche, convegni, missioni all'estero e acquisti di beni e servizi degli enti locali sembra trovare un'ulteriore implementazione nella Finanziaria 2006, attualmente all'esame del Parlamento. È necessario indagare, a tal proposito, quali interazioni si pongano in essere tra l'esigenza di contenere le spese legate lato sensu alle consulenze da parte degli enti locali da un lato e la ratio, che è alla base di un organismo diretto a verificare l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa, quale è il nucleo di valutazione, anche alla luce di un'ormai consolidata prassi applicativa, dall'altro. ORGANISMI FUNGIBILI Risulta essere fondamentale, dunque, definire le funzioni e, conseguentemente, i rapporti del nucleo di valutazione con la funzione del controllo di gestione P. Drucker, Controls, Control and management, in J. Bonini, Management controls New directions in Basic research, Toronto, 1994, p. 286 e seguenti sia perché lo stesso D.Lgs 286/99 le considera due funzioni da svolgere in modo integrato sia perché nella prassi applicativa nonché nella precedente normativa la distinzione non è affatto chiara. Tale confusione di ruoli è testimoniata dal fatto che le amministrazioni locali hanno applicato la norma, fornendo della stessa interpretazioni diverse e talvolta divergenti. Alcune hanno considerato coincidente la funzione di controllo di gestione con il nucleo di valutazione e hanno dunque istituito una sola funzione molte altre amministrazioni le hanno considerate diverse e, quindi, hanno istituito due organi distinti. Tuttavia, preliminarmente all'analisi di questo rapporto, occorre chiarire la relazione tra il nucleo di valutazione ed il servizio di controllo interno R. Dunbar, Budgeting for control, Administrative science quarterly, march 2001, p. 13 e seguenti . L'articolo 20 del D.Lgs 29/1993 menzionava i servizi di controllo interno o nuclei di valutazione, riconoscendo ad entrambi le medesime funzioni di verifica dei risultati per ciò stesso sembra corretto considerare fungibili i due organismi. Il focus, dunque, della questione risiede nel definire i rapporti tra nucleo di valutazione o servizio di controllo interno e controllo di gestione. Sicuramente nella teoria e nella prassi aziendalistica il controllo di gestione è una tipica funzione di staff alla direzione strategica, che, in quanto responsabile del risultato complessivo dell'impresa, ha anche il potere e il dovere di valutare i dirigenti/manager responsabili delle diverse linee di business e conseguentemente, sulla base del fatto che abbiano raggiunto o meno il risultato, premiarli o punirli J.D. Dermer-R.G. Lucas, The illusion of managerial control, in Accounting organizations and society, vol. 11, n. 6, 1986 . Nella teoria e prassi pubblica le cose sono più complesse. L'articolo 196 del D.Lgs 267/00 testo unico degli enti locali definisce il controllo di gestione procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicità nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi . L'articolo 197 del D.Lgs 267/00 stabilisce che il controllo di gestione si articoli in almeno tre fasi a predisposizione di un piano dettagliato degli obiettivi b rilevazione dei dati nonché dei risultati c valutazione dei dati, al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l'efficacia, l'efficienza e il grado di economicità dell'azione intrapresa. AUTONOMIA ORGANIZZATIVA E FUNZIONI DI STAFF L'articolo 4 del D.Lgs 286/99 prevede che ogni pubblica amministrazione si doti di unità operative responsabili del controllo di gestione. Tale funzione, quindi, è affidata ad un'unità organizzativa interna all'organizzazione, che è alle dirette dipendenze dei vertici gestionali e che supporta i dirigenti nella propria attività. Le modalità del controllo di gestione, oltre che dal testo unico sugli enti locali, sono stabilite dagli statuti e dai regolamenti dei vari enti locali. L'articolo 147 del D.Lgs 267/00 prevede un notevole rafforzamento dell'autonomia normativa e organizzativa. Il Dpr 194/96, attuativo del D.Lgs 77/1995, oggi abrogato, nel definire la struttura del bilancio prevedeva il controllo di gestione all'interno dei servizi finanziari. Epperò questa soluzione, che da un punto di vista operativo può forse essere comprensibile e auspicabile in fase di prima introduzione, non è sicuramente quella ideale dal punto di vista del modello logico di riferimento. Fermo restando, quindi, che la funzione di controllo di gestione e, conseguentemente, la funzione di pianificazione e controllo devono essere necessariamente svolte internamente all'ente, la loro collocazione dal punto di vista organizzativo può evolvere nel tempo. Certamente a regime è da prevedersi in posizione di staff alla direzione generale. Nella teoria e nella prassi aziendalistica, del resto, il controllo di gestione è una tipica funzione di staff alla direzione strategica, responsabile del risultato complessivo dell'impresa J. March-H. Simon, Organizations, New York, 1958 J.D. DermerR.G. Lucas, The illusion of managerial control, in Accounting organizations and society, vol. 11, n. 6, 1986 . IL RUOLO DELL'ORGANO POLITICO Rispetto al passato vi è una distinzione sufficientemente chiara tra il controllo di gestione e la valutazione del personale con qualifica dirigenziale, che costituiscono due funzioni da esercitare in modo integrato. Il testo unico degli enti locali non risolve la quaestio, lasciando ampia autonomia agli enti locali. Esso, infatti, si limita a prevedere che gli enti locali individuino strumenti e metodologie per verificare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. L'articolo 5 del D.Lgs 286/99 prevede, sulla base dei risultati anche del controllo di gestione , che le pubbliche amministrazioni valutino, in coerenza con quanto stabilito al riguardo dai contratti collettivi nazionali di lavoro, le prestazioni dei propri dirigenti , secondo i principi di conoscenza diretta dell'attività del valutato da parte dell'organo proponente o valutatore, dell'approvazione o della verifica della valutazione da parte dell'organo competente, della partecipazione al procedimento del valutato. Tale funzione, per quanto riguarda le amministrazioni dello Stato, è svolta dai dirigenti sovraordinati e, per il dirigente a più alto livello, dal ministro, sulla base degli elementi forniti dall'organo di valutazione e controllo strategico. Nel caso degli enti locali la titolarità della funzione spetta all'organo politico, affiancato dal nucleo di valutazione, organo di supporto all'amministrazione, indipendente da un punto di vista funzionale. Tale organo può essere composto anche da soggetti esterni all'amministrazione stessa, oltre che da soggetti interni, ovviamente non sottoposti al controllo stesso, come nel caso del segretario comunale o del direttore generale. Lo stesso contratto collettivo nazionale di lavoro per i dirigenti prevede all'articolo 14 l'adozione di meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dai dirigenti. Il Ccnl nell'ordinamento professionale, inoltre, all'articolo 6 stabilisce che in ogni ente sono adottate metodologie permanenti per la valutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti e all'articolo 8 prevede esplicitamente lo svolgimento di attività di controllo, caratterizzate da elevata autonomia ed esperienza . Negli enti locali le modalità della valutazione del personale, così come quelle del controllo di gestione, sono definite dagli statuti e dalle fonti regolamentari in particolare il regolamento degli uffici e dei servizi , nel rispetto delle norme sovraordinate. MATURITÀ MANAGERIALE Potendo discostarsi dai principi contenuti nell'articolo 1 del D.Lgs 286/99, per il quale l'attività di valutazione dei dirigenti è svolta da strutture diverse da quelle a cui è demandato il controllo di gestione , gli enti locali possono oggi affidare ad un unico soggetto le due diverse funzioni. Potrebbe così accadere che il segretario comunale o il direttore generale svolgano direttamente la valutazione dei dirigenti, avvalendosi della struttura del controllo di gestione. Tale soluzione sembra assolutamente inopportuna, sia perché le due attività, profondamente diverse, richiedono specifiche professionalità sia perché l'affidamento della valutazione di dirigenti a soggetti interni offre minori garanzie di funzionalità e di equità rispetto alla presenza di un Nucleo di valutazione, composto anche da elementi esterni. Per quanto attiene, quindi, la valutazione dei risultati si può arrivare ad una prima, parziale conclusione id est, al di là della lettura pedissequa delle varie norme di legge, non esiste una soluzione valida in assoluto per qualsiasi tipo di organizzazione, per qualsiasi ente, in ogni momento storico, a prescindere dalla specifica struttura organizzativa nonché dalla cultura giuridica dominante. Ne consegue, dunque, che è necessario fare riferimento ad un'ipotesi statisticamente prevalente, sulla base di una situazione media in termini di maturità manageriale e cultura organizzativa dominante, interpretata in senso evolutivo. Si parte dall'attuale fase di ancora diffusa immaturità delle organizzazioni pubbliche, dominate da un approccio gestionale di tipo adempimentale, per orientarsi verso una cultura del risultato con un progressivo affinamento delle tecniche di gestione manageriale P. Strebel, Quando il dipendente resiste alle novità , in Harvard Business Review ed. italiana, n. 6, 2002, p. 14 e seguenti . Ebbene, in una visione prospettica ogni ente pubblico dovrà prevedere una struttura operativa di supporto al nucleo di valutazione e questa non può che essere la struttura di controllo di gestione. Peraltro, deve essere attribuito, nell'ambito delle dotazioni organiche vigenti , un apposito contingente di personale. Tale personale può essere rappresentato dalla struttura operativa di controllo di gestione, composta quindi da professionalità esperte nella gestione dei dati e dei sistemi informativi, oltre che del controllo di gestione. Sebbene il testo unico lasci aperta ogni possibilità, il controllo di gestione, indipendentemente dal modello adottato, dovrebbe risultare una struttura con compiti esclusivamente operativi, cui non compete la valutazione degli organi dirigenti. Questo compito, che nell'organizzazione aziendale è tipico delle funzioni strategiche, quali l'amministratore delegato o il direttore generale in relazione alla suddivisione delle deleghe, negli enti locali sarà così svolto da chi ricopre funzioni di direzione generale, coadiuvato o meno da esperti esterni. Ne consegue che la verifica della realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche compete esclusivamente ai servizi di controllo interno o ai nuclei di valutazione. Il nucleo si deve far carico di esprimere valutazioni sulla base dei dati forniti dalla struttura operativa del controllo di gestione. Quello del nucleo di valutazione, dunque, è un compito di carattere generale, che prescinde dalla dimensione dell'ente e, in particolare, dal fatto che siano presenti o meno all'interno dell'ente figure dirigenziali. Se è vero, infatti, che l'istituzione del nucleo di valutazione, di fatto, è divenuta effettiva solo con l'entrata in vigore del contratto dei dirigenti, è altrettanto vero che la sua funzione prescinde dalla attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti stessi ad abundantiam si può sostenere che questo risulta essere semplicemente un sottoprodotto dell'attività di verifica del raggiungimento degli obiettivi. Preliminare ad ogni altra attività del nucleo è la definizione dei parametri del controllo i nuclei determinano almeno annualmente, i parametri di riferimento del controllo . L'attività di pianificazione comprende in questo senso anche la pianificazione dei parametri, id est l'individuazione degli indicatori e la definizione, in termini misurabili, degli obiettivi da raggiungere. In questo senso l'attività del nucleo di valutazione assume un ruolo strategico anche negli enti di minori dimensioni, al cui interno non sono presenti figure dirigenziali. LE CONTRADDIZIONI DEL LEGISLATORE A fronte della centralità rivestita dal nucleo di valutazione nel favorire l'innestarsi di un circolo virtuoso nella gestione del personale degli enti locali, va sottolineato come i tratti caratterizzanti l'intervento del legislatore sul tema de quo abbiano assunto negli ultimi anni sfumature iridescenti e, in alcuni casi, contraddittorie. In particolare, a decise declinazioni e affermazioni di valori e principi di efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa in una visione deregolativa , si contrappone, invece, una politica legislativa di tipo neointerventista nei confronti degli enti locali, che si esplica nell'apposizione di vincoli di carattere economico-finanziario nonché in indicazioni cogenti sulla destinazione di parte delle risorse trasferite. L'articolo 22, comma 2 e comma 3 del disegno di legge assegnato alla presidenza del Senato il 30 settembre 2005 con il numero 3613 Finanziaria 2006 stabilisce le percentuali di diminuzione di spesa per le Regioni articolo 22, comma 2 e per gli altri enti locali articolo 22, comma 3 , con esclusione dei Comuni al di sotto dei tremila abitanti. Le spese, che non vengono assoggettate al patto di stabilità interno previsto dall'articolo 22, sono tassativamente previste dai commi 4 e 5 dello stesso articolo 22 rispettivamente per le Regioni e gli altri enti locali. Orbene, se le spese sostenute dagli enti locali per la costituzione e il funzionamento dei nuclei di valutazione vengono considerate di tipo lato sensu consulenziale, rischiano di divenire insufficienti a consentire l'operato di tale organismo epperò tale conseguenza mal si concilia con la ratio, che è alla base di tutto il D.Lgs 267/00, id est l'economicità dell'azione amministrativa. Il corollario giuridico di tale ricostruzione logica consiste allora nel fatto che il legislatore nell'articolo 22, comma 4 e comma 5 del disegno di legge assegnato alla presidenza del Senato il 30 settembre scorso con il numero 3613 Finanziaria 2006 minus dixit quam voluit oltre alle spese tassativamente elencate, andrebbero escluse dall'applicazione dell'articolo 22, comma 2 e comma 3 anche quelle che sono dirette espressamente a verificare l'efficacia, l'efficienza e il livello di economicità dell'azione amministrativa articolo 197 del D.Lgs 267/00 . Tali sono quelle per l'istituzione e il funzionamento del nucleo di valutazione, le cui funzioni, se correttamente implementate all'interno dell'ente, devono poter consentire un risparmio netto e, a fortiori, l'implicito rispetto dei limiti di spesa fissati dall'articolo 22, comma 3 del disegno di legge As il 3613/05, id est legge finanziaria 2006.