Trasporto pubblico locale, a Roma concorrenza ""frenata""

Aperta un'istruttoria per verificare una presunta intesa restrittiva tra aziende esercenti di autolinee. Un coordinamento illecito avrebbe praticamente tenuto lontane alcune imprese straniere interessate ai servizi sul territorio romano e non solo

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha deciso di avviare un'istruttoria per una presunta intesa restrittiva della concorrenza nei confronti delle società SITA - Società per Azioni, A.P.M. Esercizi S.p.A. e Autolinee Regionali Pubbliche Abruzzesi A.R.P.A. S.p.A All'origine della decisione dell'Autorità l'offerta, presentata dalle tre società, riunitesi in un'apposita ATI Associazione Temporanea d'Impresa , per l'affidamento della gestione della rete di trasporto pubblico di linea di Roma per 26,5 milioni di vetture-km annui i cosiddetti servizi aggiuntivi , che corrispondono a circa il 20% del trasporto pubblico del Comune di Roma . Secondo l'Autorità l'accordo, che ha dato origine all'ATI tra le tre società per la partecipazione alla gara del 2005, potrebbe costituire un'intesa restrittiva della concorrenza. L'obiettivo delle tre società sarebbe stato quello di mantenere le posizioni acquisite con l'aggiudicazione della precedente gara del 2001, attraverso un'artificiosa limitazione del confronto competitivo con i principali concorrenti nazionali e stranieri. Diversi operatori, infatti, fra cui alcune importanti imprese straniere, come i francesi RaTP e gli inglesi ARRIVA, avevano mostrato interesse per la fornitura del servizio, riscontrando però l'estrema difficoltà legata alla disponibilità di rimesse e strutture logistiche necessarie per la gestione del servizio stesso. Presupposto che implicava in pratica l'obbligo di concludere accordi con imprese di trasporto già presenti sul territorio e in possesso di tali strutture. Questa disponibilità conferisce dunque un indubbio vantaggio competitivo e ha determinato una difficoltà oggettiva, per qualsiasi concorrente, a reperire le infrastrutture necessarie e, pertanto, a presentare un'offerta competitiva con l'unica presentata, cioè quella di SITA, A.P.M. e A.R.P.A. attualmente infatti il servizio, in base all'esito della gara del 2001, è gestito proprio da un'ATI costituita dalle suddette società insieme alla francese TRANSDEV . Secondo l'Autorità, inoltre, il presunto coordinamento delle tre società potrebbe anche segnalare l'esistenza di una rete di accordi paralleli, dal contenuto analogo, in altre realtà territoriali. Anche in questo caso l'obiettivo sarebbe quello di preservare gli assetti industriali e di mercato esistenti, impedendo l'ingresso di nuovi operatori. Nel provvedimento l'Autorità sottolinea, peraltro, che dalla lettura degli esiti delle prime procedure di gara espletate in tutta Italia per l'affidamento di servizi di trasporto locale, a seguito del processo di liberalizzazione avviato nel 1997, emerge una ridotta partecipazione delle imprese, a fronte della quale si assiste ad una costante conferma dell'operatore dominante, eventualmente in alleanza con altri operatori.

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato Provvedimento n. 14830 del 9 novembre 2005 Servizi aggiuntivi di trasporto pubblico nel comune di Roma L'Autorità garante della concorrenza e del mercato nella sua adunanza del 9 novembre 2005 sentito il Relatore Professor Nicola Occhiocupo vista la legge 10 ottobre 1990, n. 287 visto l'articolo 81 del Trattato CE visto il Regolamento del Consiglio n. 1/2003 del 16 dicembre 2002 vista la segnalazione del 2 novembre 2005, relativa a presunte distorsioni della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale, con particolare riferimento alla gara d'appalto bandita dalla società Atac Spa per l'affidamento di 26,5 milioni di vetture-km annui di servizio pubblico, e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 16 agosto 2005 - foglio delle inserzioni, n. 189 visti gli atti del procedimento considerato quanto segue I. La segnalazione 1. In data 2 novembre 2005, è pervenuta una segnalazione relativa a presunte distorsioni della concorrenza in relazione all'assegnazione, a mezzo di gara, dei servizi aggiuntivi di trasporto pubblico nel Comune di Roma che corrispondono a circa il 20% del totale del servizio di trasporto pubblico del Comune . Detta segnalazione allega il ricorso al TAR del Lazio promosso da un'azienda di trasporto avverso il bando dell'agenzia della Mobilità del Comune di Roma Atac S.p.A. per l'affidamento di 26,5 milioni di vetturekm annui di servizio pubblico 1 . II. Le parti 2. SITA - Società per Azioni di seguito SITA è una società attiva principalmente nella fornitura di autoservizi di trasporto pubblico locale, urbani ed extraurbani, regionali ed interregionali. Il capitale sociale di SITA è detenuto nella totalità da SOGIN S.r.l., a sua volta controllata da Ferrovie dello Stato S.p.A. di seguito FS , attraverso una partecipazione del 55% del suo capitale sociale. La restante quota, pari al 45% è detenuta dal gruppo Vinella e, in particolare, per il 35% da persone fisiche appartenenti alla famiglia Vinella e per il 10% da FIN-PART S.p.A., società finanziaria facente capo alla medesima famiglia. 3. A.P.M. Esercizi S.p.A. di seguito APM è una società principalmente attiva negli autoservizi di trasporto pubblico locale, urbani ed extraurbani. Il capitale sociale di APM è totalmente detenuto da APM - Azienda Perugina della Mobilità S.p.A. il cui capitale è a sua volta detenuto per il 54,01% dalla Provincia di Perugia e per il 45,99% dal Comune di Perugia. 4. Autolinee Regionali Pubbliche Abruzzesi A.R.P.A. S.p.A. di seguito ARPA è una società principalmente attiva negli autoservizi di trasporto pubblico locale, urbani ed extraurbani, regionali ed interregionali. Il capitale sociale è detenuto al 95,4% dalla Regione Abruzzo mentre il rimanente 4,6% da altri Enti Locali regionali. III. Il bando Il contesto giuridico di riferimento 5. Il settore del trasporto pubblico locale di seguito TPL è disciplinato dal Decreto Legislativo 19 novembre 1997, n. 422, come modificato dal Decreto Legislativo n. 400/99 e dall'articolo 45 della legge n. 166/02 collegato infrastrutture e trasporti , che ha operato il conferimento alle regioni ed agli enti locali delle funzioni e dei compiti in materia di trasporto pubblico locale , prevedendo come regola per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, su gomma e per ferrovia, alla scadenza degli affidamenti in essere, l'espletamento di gare pubbliche per la scelta del gestore del servizio. Il termine ultimo di validità degli atti concessori in essere, fissato originariamente al 31 dicembre 2003, è slittato al 31 dicembre 2005, ai sensi del D.L. 24 dicembre 2003, n. 355, convertito con modificazioni in legge 47/2004 2 . 6. Nel Comune di Roma il quadro normativo testé delineato ha comportato la riorganizzazione del modello di gestione del TPL, attuata, in primo luogo, con la trasformazione dei vecchi gestori ATAC e COTRAL in società di capitali. In particolare, con delibera n. 173 del 19 ottobre 2000, veniva disposta la trasformazione dell'azienda speciale ATAC, con contestuale scissione in due società per azioni partecipate al 100% dal Comune di Roma - ATAC S.p.A., agenzia della mobilità con funzioni di pianificazione, programmazione e regolazione dei servizi di TPL, gestione del patrimonio, monitoraggio sulla qualità, promozione del TPL, marketing, vendita dei titoli di viaggio e gestione dei ricavi da traffico - Trambus S.p.A., con funzioni di erogazione dei servizi, in affidamento diretto fino all'indizione delle gare, nei termini previsti dalla vigente normativa 3 . 7. Le funzioni di ATAC S.p.A., in particolare, sono state completamente definite nel primo contratto di servizio stipulato con il Comune di Roma per il triennio 2002-2004, in cui viene altresì prevista l'attribuzione alla Società del ruolo di stazione appaltante, per l'affidamento dei servizi di trasporto a terzi attraverso procedure concorsuali 4 . A tal fine, il Comune ha scorporato l'intero patrimonio necessario per l'esercizio del servizio e lo ha attribuito ad ATAC che si obbliga a mettere a disposizione i beni che compongono detto patrimonio ai gestori del servizio. Caratteristiche della procedura di gara bandita 8. Il Bando in oggetto bando di gara n. 17/2005 , mette a gara, in un unico lotto, l'affidamento per la durata di tre anni della gestione di una rete di trasporto pubblico di linea per 26,5 milioni di vetture-km annui per un importo complessivo pari a 188.415.000 euro i cosiddetti servizi aggiuntivi , che corrispondono a circa il 20% del trasporto pubblico del Comune di Roma 5 . Tali servizi sono allo stato gestiti da un'ATI della quale fanno parte SITA con il 55% , APM con il 25% , ARPA e Transdev S.A. 6 entrambe con una quota pari al 10% . Tale ATI è risultata, infatti, vincitrice nel 2001 di una precedente gara, articolata in tre lotti, per l'affidamento dello stesso servizio per una durata di tre anni. 9. L'attuale Bando prevede requisiti soggettivi di partecipazione particolarmente stringenti fra i quali emerge con immediata evidenza quello relativo alla disponibilità di rimesse e strutture logistiche idonee alla gestione del servizio art. 12, sub a5 . Il punto 8.11 del capitolato tecnico, cui rinvia il bando, prevede, infatti, la necessaria disponibilità di almeno due rimesse e altre strutture logistiche nel territorio del Comune di Roma ciascuna delle due rimesse dovrà avere una superficie non inferiore a 15.000 m2, un rapporto fra superficie coperta e superficie scoperta almeno pari al 10% ed essere in grado di ospitare almeno 100 autobus contemporaneamente. Secondo lo stesso Capitolato, in sede di offerta, dovrà essere dichiarata la disponibilità di tali strutture con indicazione del numero, dell'esatta ubicazione, della capacità di rimessaggio, e del numero dei veicoli che si intende dislocare. 10. La previsione relativa alla disponibilità delle infrastrutture inciderebbe in misura determinante sull'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Il Capitolato, infatti, prevede, tra i criteri di valutazione dell'offerta, che sarà attribuito il massimo punteggio al progetto di ottimizzazione finalizzato alla massima riduzione delle percorrenze a vuoto e tale parametro, ovviamente, non può che dipendere anche dalla localizzazione delle rimesse e delle altre strutture logistiche. 11. Alla scadenza del termine previsto per la presentazione delle offerte, fissato per il 17 ottobre 2005, risultava depositata un'unica offerta formulata dall'ATI composta da SITA, APM e ARPA. IV. Le informazioni agli atti 12. Da informazioni acquisite risulta che diversi operatori, fra cui alcune importanti imprese straniere, come i francesi RaTP e gli inglesi ARRIVA, avevano mostrato un certo interesse per la gara in oggetto. Veniva riconosciuta, tuttavia, l'estrema difficoltà legata alla previsione del bando che impone la disponibilità di rimesse il che implicava la necessità, nell'ottica di una eventuale partecipazione, di concludere accordi con imprese di trasporto già presenti sul bacino messo a gara, che avessero disponibilità di tali strutture 7 . 13. La disponibilità delle rimesse ed altre strutture logistiche, già utilizzate per l'esercizio del medesimo servizio oggetto di gara, conferisce dunque un indubbio vantaggio competitivo alle tre imprese rimaste in ATI. Tale circostanza viene a determinare per qualunque potenziale concorrente una difficoltà oggettiva a reperire le infrastrutture richieste dal bando di gara e, pertanto, a presentare un'offerta realisticamente competitiva con quella presentata da SITA, APM e ARPA. 14. La costituzione dell'ATI, nella nuova formazione SITA, APM, ARPA, costituirebbe pertanto il modo per eludere qualsiasi confronto competitivo, essendo preordinato a preservare lo status quo 8 . 15. La predetta elusione del confronto competitivo potrebbe, peraltro, segnalare l'esistenza di una più ampia rete di accordi reciproci di analogo contenuto diretti ad ostacolare la concorrenza in altri contesti territoriali, al fine di perpetuare gli assetti industriali e di mercato esistenti, anche impedendo l'ingresso di nuovi operatori. A tal proposito, si consideri che dalla lettura degli esisti delle prime procedure di gara espletate per l'affidamento di servizi di trasporto locale a seguito del processo di liberalizzazione avviato con il Decreto Legislativo n. 422/97 emerge una ridotta partecipazione delle imprese, a fronte della quale si assiste ad una costante conferma dell'operatore incumbent, eventualmente in alleanza con altri operatori 9 . 16. Con riferimento al caso di Roma, le stesse fonti evidenziano anche come la cooperazione fra TRANSDEV - che nel 2001 risultava vincitrice, in ATI con SITA, APM e ARPA, della gara per l'affidamento del medesimo servizio ripartito però su tre lotti - e le tre società si sia progressivamente deteriorata, determinando nei fatti la costituzione di un nuovo raggruppamento al quale l'azienda francese non risulta aver partecipato 10 . Alla base dell'interruzione dei rapporti tra TRANSDEV e le altre tre imprese rimaste nell'ATI odierna offerente, vi sarebbe il mancato rispetto di un accordo sulla base del quale TRANSDEV, dopo l'ingresso nel 2001 nel bacino di Roma, si sarebbe impegnata a coinvolgere le aziende partner in alcune gare espletate ovvero da espletare all'estero 11 . 17. A fronte di tali elementi, si segnala che la procedura in oggetto ha visto, quale risultato, la presentazione di una sola offerta pervenuta da parte dell'ATI composta da SITA, APM e ARPA. V. Il mercato rilevante 18. Il settore interessato dal presente procedimento è quello dei servizi pubblici di trasporto locale urbano ed extraurbano, provinciale, regionale ed interregionale. La fattispecie oggetto del presente procedimento riguarda, in particolare l'affidamento dei servizi di trasporto locale urbano ed extraurbano. Ai sensi della vigente normativa, gli enti appaltanti possono affidare l'esercizio di tali servizi a soggetti stabiliti nel territorio dell'UE ed individuati a seguito di procedure ad evidenza pubblica. In linea generale, nell'ambito delle singole gare indette dagli Enti o altri organismi di diritto pubblico, il contesto competitivo è suscettibile di differenziarsi, di volta in volta, in funzione dei criteri prescelti e delle modalità adottate dalle singole amministrazioni nell'indizione delle gare, nonché in relazione al comportamento che le medesime seguono nel corso delle procedure e nella fase di aggiudicazione dei contratti 12 . 19. Ai fini del presente procedimento, ad una prima valutazione, il mercato rilevante può ritenersi coincidente con la gara bandita da ATAC S.p.A. per l'affidamento della durata di tre anni della gestione di una rete di trasporto pubblico di linea per 26,5 milioni di vetture-km annui per un importo complessivo pari a 188.415.000 euro. VI. Valutazioni 20. Dalle informazioni complessivamente acquisite in relazione alla gara bandita da ATAC S.p.A. per l'affidamento della durata di tre anni della gestione di una rete di trasporto pubblico di linea per 26,5 milioni di vetture-km annui per un importo complessivo pari a 188.415.000 euro, emergono elementi che possono ricondurre all'esistenza di un coordinamento almeno tra le società SITA, APM e ARPA, attuali gestori del medesimo servizio a seguito di aggiudicazione della precedente gara del 2001. 21. In quest'ottica, anche l'ATI, costituita tra SITA, APM, ARPA e TRANSDEV, in occasione della gara bandita, nel 2001, per l'affidamento del medesimo servizio, potrebbe rappresentare un episodio inquadrabile nello stesso contesto di limitazione della concorrenza. Rileverebbe, in tal senso, la costituzione dell'ATI per l'aggiudicazione di tre lotti distinti da parte di operatori che avrebbero avuto i requisiti per partecipare alla gare singolarmente o in almeno in una diversa formazione. Si rammenta come, in tema di raggruppamenti temporanei di imprese RTI , l'Autorità si sia espressa più volte, sottolineando che la ratio delle RTI sia da individuarsi nella sua capacità di ampliare e non di ridurre il novero dei partecipanti alla gara 13 . 22. Di conseguenza, l'accordo che ha dato origine all'ATI tra le tre società sopra individuate per la partecipazione alla gara del 2005, alla luce delle previsioni del bando, del capitolato e delle altre informazioni acquisite, appare costituire un'intesa restrittiva della concorrenza finalizzata, nello specifico, al mantenimento delle posizioni acquisite a seguito dell'esito della procedura bandita nel 2001, attraverso un'artificiosa limitazione del confronto competitivo con i principali concorrenti nazionali e stranieri. 23. Tale coordinamento potrebbe anche segnalare l'esistenza di una rete di accordi paralleli dal contenuto analogo, strumentale all'alterazione del meccanismo concorrenziale in altre realtà territoriali, al fine di preservare gli assetti industriali e di mercato esistenti, anche impedendo l'ingresso di nuovi operatori. 24. I comportamenti sopra descritti sono potenzialmente idonei a pregiudicare il commercio intracomunitario e pertanto appaiono integrare gli estremi per un'infrazione dell'articolo 81, par. 1, del Trattato CE. Secondo la Comunicazione della Commissione 2004/C 101/07 - Linee direttrici sulla nozione di pregiudizio al commercio tra Stati membri di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, su GUCE C 101/81 del 27 aprile 2004, il concetto di pregiudizio al commercio intracomunitario deve essere interpretato tenendo conto dell'influenza diretta o indiretta, reale o potenziale, sui flussi commerciali tra gli Stati membri. Si consideri che l'intesa in questione, relativa alla gara bandita da ATAC S.p.A., ha condizionato le possibilità di partecipazione e di aggiudicazione del relativo contratto di servizio, con riferimento a qualificati concorrenti nazionali e comunitari. Di conseguenza, la fattispecie oggetto del presente procedimento, apparendo idonea ad arrecare pregiudizio al commercio tra Stati membri, deve essere valutata ai sensi dell'articolo 81 del Trattato CE. RITENUTO, pertanto, che quanto sopra descritto è suscettibile di configurare un'intesa restrittiva della concorrenza in violazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del Trattato CE, da parte delle società Delibera a l'avvio dell'istruttoria, ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 287/90, nei confronti delle società SITA - Società per Azioni, A.P.M. Esercizi S.p.A. e Autolinee Regionali Pubbliche Abruzzesi A.R.P.A. S.p.A. b la fissazione del termine di giorni sessanta, decorrente dalla notificazione del presente provvedimento, per l'esercizio da parte dei rappresentanti legali delle parti, o di persone da essi delegate, del diritto di essere sentiti, precisando che la richiesta di audizione dovrà pervenire alla Direzione C di questa Autorità almeno sette giorni prima della scadenza del termine sopra indicato c che il responsabile del procedimento è il Dott. Marco Benacchio d che gli atti del procedimento possono essere presi in visione presso la Direzione C di questa Autorità dai legali rappresentanti delle parti o da persone da essi delegate e che il procedimento deve concludersi entro il 31 dicembre 2006. Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato ai sensi di legge. 1- Al 7 novembre 2005, la vertenza risulta provvisoriamente definita in via cautelare, inaudita altera parte, con la sospensione dell'efficacia del bando decreto cautelare n. 5949/05 . 2- E' attualmente all'esame della Camera dei Deputati un testo unificato N. 3053-4358-4815-4957-5057-A delle proposte di legge nn. 3053, 4358, 4815, 4957 e 5057 volto a disciplinare un ulteriore periodo di proroga rispetto all'obbligo di affidamento del servizio a mezzo di procedura di gara. 3- Nel 2000, l'articolo 113 del Decreto Legislativo n. 267 del 18 agosto 2000 Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali - T.U.E.L. ha introdotto una disciplina di carattere generale sulla gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, ricomprendendo il trasporto pubblico locale nei servizi pubblici locali e, conseguentemente, estendendo a questo le deroghe alla regola della gara di volta in volta introdotte, con successive modificazioni normative. In particolare, l'articolo 113 T.U.E.L. ha previsto tre alternative per l'affidamento della gestione del servizio i espletamento di gare ad evidenza pubblica ii affidamento a società a capitale misto pubblico privato, con socio privato scelto mediante gara iii affidamento in house, alle seguenti condizioni 1 sussistenza tra amministrazione aggiudicatrice e affidatario del servizio di rapporto di delegazione interorganica 2 titolarità in capo all'ente pubblico di un controllo su tale soggetto analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi 3 il soggetto erogatore deve realizzare la parte più importante della propria attività in favore dell'ente che lo controlla. Recentemente, la legge 15 dicembre 2004, n. 308 Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione , sancendo l'esclusione della materia del TPL dall'ambito di applicazione dell'articolo 113 T.U.E.L. e riconducendola all'alveo del Decreto Legislativo n. 422/97, ha ribadito che la regola per l'affidamento dei servizi di TPL è la procedura concorsuale ad evidenza pubblica. 4 Tale contratto è stato ratificato con deliberazione di Giunta Comunale n. 360 del 25 giugno 2002. 5 4- Tale contratto è stato ratificato con deliberazione di Giunta comunale 360/02. 5- Base d'asta per vettura-km 2,37 euro. 6- Transdev è uno dei 5 principali operatori di Trasporto Locale a livello europeo, attivo principalmente in Francia, Inghilterra, Italia Torino, Roma, Savona, Mantova e Genova , Portogallo e in Australia. 7- Si vedano gli articoli Roma, Maxilotto unico pubblicato su Sole 24 ore Trasporti, anno V, numero del 12-23 settembre 2005, e Roma, i grandi in pista ibidem n. 16 del 26 settembre - 7 ottobre 2005. 8- Si veda l'articolo Roma, sospesa la gara pubblicato su Sole 24 ore Trasporti, anno V, numero del 24 ottobre - 4 novembre 2005. 9- Per una disamina completa dei risultati delle procedure concorsuali bandite per l'affidamento dei servizi di TPL, cfr. Mangia G. 2005 , Le alleanze organizzative tra gli operatori del trasporto pubblico locale , Ed. Franco Angeli Cambini C., Boitani A., Le gare per i servizi di trasporto locale in Europa e in Italia molto rumore per nulla? , disponibile su www.hermesricerche.it. 10- Una volta uscita dall'alleanza con APM, SITA e ARPA, TRANSDEV avrebbe ufficialmente manifestato l'intenzione di partecipare individualmente alla gara in oggetto, in concorrenza anche con l'ATI di cui faceva parte. Analogamente ad altri concorrenti, non mancava di sottolineare anch'essa la difficoltà di reperire i depositi così come richiesti dal capitolato. 11- Si veda l'articolo Roma, i grandi in pista cit. 12- La possibilità di individuare, in casi specifici, un mercato distinto per ogni ente appaltante è stata confermata dal Consiglio di Stato, secondo il quale pur essendo possibile l'individuazione del mercato rilevante con riguardo ad un più ampio contesto geografico e alla domanda di più enti pubblici, ciò non esclude che, come nel caso di specie, anche in base alla domanda di un singolo ente che per dimensioni rappresenta una parte rilevante del mercato dei servizi assicurativi richiesti da enti pubblici possa essere individuato il mercato, all'interno del quale verificare la consistenza della restrizione della concorrenza provocata dall'intesa , Consiglio di Stato, sent. n. 1189/01. 13- Cfr. segnalazione AS 187, Bandi di gara in materia di appalti pubblici del 28 settembre 1999, in Bollettino n. 48/99 e AS 251 Bandi predisposti dalla concessionaria Servizi Informatici pubblici - CONSIP S.p.A. del 30 gennaio 2003, in Bollettino n. 5/03.