L'attivazione del procedimento di adeguamento-revisione dei prezzi e lo svolgimento della necessaria istruttoria costituiscono un preciso ed inderogabile dovere per la stazione appaltante, in quanto non le è consentito di eludere con espedienti diversi, dietro i quali trincerarsi per prendere tempo. L'articolo 115 codice dei contratti pubblici, per il suo carattere di norma imperativa, non può essere, infatti, derogato dalla stazione appaltante, la quale è, dunque, tenuta ex lege ad effettuare, alle singole scadenze prescritte, la verifica dell'eventuale mutamento dei prezzi per l'esecuzione dell'appalto.
E’ quanto statuito dal Tar Lazio, sez. Roma III-quater, nella sentenza 18 marzo 2014, numero 2952. La condotta elusiva della stazione appaltante. L'Azienda ospedaliera San Giovanni Addolorata in Roma conferiva, in favore di L.I.V. spa, l'appalto relativo al servizio di lavanolo, trasporto, ritiro e consegna della biancheria piana, confezionata e dei kits sterili per le camere operatorie. La durata dell'appalto era stabilita in 5 anni. Il capitolato, all’articolo 27, prevede l’obbligo di procedere alla revisione prezzi, a decorrere dal secondo anno di durata del contratto. In applicazione di tale disposizione, l’impresa, già dal secondo anno di appalto, richiese di attivare la procedura di revisione prezzi. A fronte di tale legittima richiesta, la stazione appaltante pose in essere una condotta elusiva. In un primo momento, comunicò che era necessario avviare un'istruttoria, al fine di accertare se e quanto era dovuto alla ditta appaltatrice del servizio. Successivamente, motivò la sua inerzia, strumentalizzando la mancata elaborazione, da parte dell'ISTAT, dei costi dei beni e servizi acquisiti dalla Pubblica amministrazione. Contestazione indubbiamente equivoca, in quanto, in assenza di tale elaborazione, per prassi e per giurisprudenza costante C.d.S., sez. V, numero 2461/2002 , si fa riferimento all’indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati c.d. indice Foi , mensilmente pubblicato dal medesimo Istituto Nazionale di Statistica. Infine, a fronte dei calcoli di revisione prezzi, autonomamente elaborati dall’appaltatore, rispose che non sarebbero state prese in considerazione le fatture emesse, in quanto fondate su di una revisione prezzi autonomamente determinata, in base a domande generiche e non dimostrative degli aumenti richiesti. A fronte di tale condotta, insorge l’appaltatore, ricorrendo al Tar e lamentando la violazione dell’articolo 115 del Codice dei contratti pubblici d.lgs. numero 163/2006 . Il necessario adeguamento-revisione dei prezzi nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa. Occorre osservare che, ai sensi del citato articolo 115, riproduttivo del disposto dell’articolo 6 legge numero 537/1993, «tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c e comma 5». Orbene, dunque, costituisce principio generale che tutti i contratti, la cui esecuzione si prolunghi nel tempo, devono avere una clausola di revisione prezzi. L'istituto della revisione è preordinato, come segnalato dalla giurisprudenza Tar Puglia, sez. Lecce, III, numero 898/2010 alla tutela dell'esigenza dell'Amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario, sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto. In tal senso, sempre la giurisprudenza evidenzia che l'articolo 115 presenta i caratteri tipici delle norme “imperative”. Siffatte norme, denominate pure “di ordine pubblico”, sono particolari disposizioni normative, la cui applicazione viene imposta dall’ordinamento, indipendentemente dalla volontà dei singoli soggetti. Tale peculiare ed invasivo effetto imposizione di un precetto normativo, al di là della volontà dei soggetti contraenti trova giustificazione nel fatto che siffatte norme sono dirette a tutelare un interesse pubblico generale. Il fondamento teorico e normativo di tale effetto deve essere rinvenuto nell’articolo 1.339 c.c., disciplinante l’inserzione automatica nel contratto di clausole imposte dalla legge. Precisamente, la norma codicistica prevede che le clausole, i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge sono, di diritto, inseriti nel contratto, anche in sostituzione di possibili ed eventuali clausole difformi, introdotte dalle parti, cioè anche in presenza di una diversa volontà delle parti medesime. In altri termini, la clausola di revisione prezzi trova applicazione anche se non è prevista dalle parti, cioè dal contratto, attraverso il noto corollario dell’eterointegrazione precettiva, che può essere così riassunto a la disposizione trova applicazione indipendentemente dalla lex specialis bando di gara o lettera d’invito disciplinante la procedura, o dal contratto, nel senso che la sua omissione non crea alcun affidamento in favore dei soggetti inottemperanti b la disposizione si aggiunge, di diritto, ai requisiti ed alle prescrizioni di gara od al contratto. Non solo la giurisprudenza fa osservare che la revisione prezzi trova applicazione anche se le parti hanno previsto una diversa e contraria clausola «Ai contratti di fornitura di beni o servizi, ad esecuzione periodica o continuativa, stipulati dagli enti pubblici, si applica l'articolo 115 codice dei contratti pubblici, norma di carattere imperativo, di tipo cogente e di natura inderogabile. Ne consegue che la contraria previsione pattizia, inserita nel contratto, secondo cui la revisione dei prezzi non è ammessa , deve ritenersi come non apposta, in quanto nulla per contrasto con norma imperativa» Consiglio di Giustizia Amministrativa Siciliana, numero 1186/2009 . Fra l’altro, recente giurisprudenza Tar Lazio, sez. Latina I, numero 188/2014 , evidenzia che, in ragione della natura indisponibile del diritto alla revisione prezzi, la richiesta di adeguamento può essere presentata entro il termine di prescrizione quinquennale. La corretta analisi del Tar Lazio. I giudici amministrativi laziali accolgono in parte le doglianze, avanzate dall'impresa ricorrente, anche perché fondate sulle considerazioni sin qui illustrate. Precisamente, il Tar afferma che il procedimento di revisione prezzi non è affatto discrezionale, ma obbligatorio, in quanto incidente, nell'interesse di entrambe le parti, sull'equilibrio contrattuale. L'obbligatorietà deriva dalla natura di norma imperativa, che non può essere elusa attraverso condotte inerziali o, peggio, elusive. Dunque, la revisione deve essere sempre posta in essere, mediante attivazione del relativo procedimento, anche se questo potrebbe concludersi con l'invarianza dei prezzi contrattuali. Pertanto, il Tar dichiara sussistente l'obbligo della stazione appaltante ad attivare la procedura revisionale, a cui la medesima si è inspiegabilmente sottratta per ben otto anni con argomentazioni palesemente evasive. Tuttavia, i giudici amministrativi non accolgono l'ulteriore richiesta, avanzata dall'impresa ricorrente, di intimare il pagamento della somma richiesta a titolo di revisione. Ciò, in quanto la revisione prezzi, ed il suo eventuale impatto in aumento sui concordati prezzi contrattuali, deve essere effettuata dalla medesima Pubblica amministrazione interessata. In conclusione, il Tar, accogliendo il ricorso, accerta e dichiara l'obbligo della stazione appaltante di attivare il procedimento revisionale entro sessanta giorni.
TAR Lazio, sez. Roma III quater, sentenza 12 – 18 marzo 2014, numero 2952 Presidente Riggio – Estensore Ferrari Fatto 1. Con ricorso notificato in data 1 giugno 2012 e depositato il successivo 15 giugno la Lavanderie Industriali Lavin s.p.a. ha chiesto l'accertamento del proprio diritto, ai sensi dell'articolo 115, d.lgs. 12 aprile 2006, numero 163, alla revisione prezzi dell'appalto per il servizio di lavanolo, trasporto, ritiro e consegna della biancheria piana, confezionata e dei kits sterili per le camere operatorie, per le esigenze dell'Azienda ospedaliera San Giovanni Addolorata in Roma, di cui al contratto rep. numero 47150, raccomma 8525, stipulato il 6 luglio 2006 tra la Lavin s.p.a. e l'Azienda Ospedaliera Complesso Ospedaliero San Giovanni Addolorata ha quindi chiesto la condanna dell'Amministrazione resistente al pagamento dei dovuti importi revisionali quantificati, alla data del 31 ottobre 2011, nell'importo complessivo di € 569.477,81, maggiorato degli interessi legali maturati e maturandi sino alla data dell'effettivo soddisfo nonché della rivalutazione monetaria o, comunque, al pagamento della maggiore o minore somma che verrà ritenuta di giustizia, maggiorata degli interessi legali maturati e maturandi sino alla data del'effettivo soddisfo nonché della rivalutazione monetaria, previamente disponendo, ove necessario, apposita CTU finalizzata alla verifica della congruità degli importi richiesti. Espone, in fatto, che la gara le era stata aggiudicata per una durata di cinque anni dall'1 aprile 2006 al 31 marzo 2011 , per un corrispettivo a degenza pro die pari ad € 6,82 e per un corrispettivo unitario chirurgico parti ad € 25.00. L'articolo 27 del disciplinare, parte integrante del regolamento contrattuale, ha previsto la revisione prezzi a decorrere dal secondo anno di durata del contratto. Nel corso dell'esecuzione del contratto si sono registrati progressivi incrementi dell'indice Istat – Foi, ai quali è corrisposto l'aumento dei prezzi dell'esecuzione dell'appalto per come originariamente pattuiti, e segnatamente dei corrispettivi per le degenze e gli interventi chirurgici. Nel corso dello svolgimento del servizio la ricorrente ha più volte rappresentato all'Azienda Ospedaliera l'intervenuto aumento degli originari prezzi d'appalto, richiedendo il pagamento dei maggiori importi derivanti dall'applicazione dell'indice Istat - Foi secondo gli incrementi verificatisi nei periodi di riferimento. 2. Avverso il mancato riconoscimento del diritto alla revisione prezzi ex articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006 la ricorrente è insorta deducendo Violazione e falsa applicazione articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006 – Violazione e falsa applicazione articolo 6, commi 4 e 6, l. numero 537 del 1993 – Violazione e falsa applicazione articolo 27 del Disciplinare. L'intervenuto aumento degli originari prezzi d'appalto comporta, ai sensi dell'articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006, l'obbligo dell'Azienda Ospedaliera di adeguarsi ad essi nel momento in cui paga all'aggiudicataria esecutrice dell'appalto il corrispettivo pattuito. Tale diritto della società, che ha eseguito l'appalto, sussiste anche in mancanza dell'elaborazione, da parte dell'Istat, dei costi dei beni e servizi acquisiti dalla P.A., essendo le stazioni appaltanti tenute a riconoscere comunque il diritto alla revisione prezzi sulla base dell'indice Istat – Foi relativo alle variazioni dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati. 3. Si è costituita in giudizio l'Azienda Ospedaliera Complesso Ospedaliero San Giovanni Addolorata , che ha sostenuto l'inammissibilità del ricorso e nel merito, la sua infondatezza. 4. Con memorie depositate alla vigilia dell'udienza di discussione le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive. 5. All'udienza del 12 marzo 2014 la causa è stata trattenuta per la decisione. Diritto 1. Alcune precisazioni si rendono necessarie, al fine di chiarire nei suoi dati obiettivi la vicenda contenziosa all'esame del Collegio. La ricorrente Lavanderie Industriali Lavin s.p.a. è stata affidataria dell'appalto relativo al servizio di lavanolo, trasporto, ritiro e consegna della biancheria piana, confezionata e dei kits sterili per le camere operatorie, per le esigenze dell'Azienda ospedaliera San Giovanni Addolorata in Roma , di cui al contratto rep. numero 47150, raccomma 8525, stipulato il 6 luglio 2006. La durata dell'appalto era stabilita in cinque anni dall'1 aprile 2006 al 31 marzo 2011 , per un corrispettivo a degenza pro die pari ad € 6,82 e per un corrispettivo unitario chirurgico pari ad € 25,00. L'articolo 27 del disciplinare, parte integrante del regolamento contrattuale, ha imposto la revisione prezzi a decorrere dal secondo anno di durata del contratto. Di conseguenza già dal secondo anno di servizio la ricorrente ha chiesto alla stazione appaltante di attivare la procedura di revisione prezzi e, in mancanza dell'elaborazione, da parte dell'Istat, dei costi dei beni e servizi acquisiti dalla P.A., ha fatto riferimento all'indice Istat – Foi relativo alle variazioni dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati. A detta richiesta l'Azienda ospedaliera si è opposta affermando – con una argomentazione palesemente elusiva della stessa – che, ai sensi dell'articolo 115, d.lgs. 12 aprile 2006, numero 163, era necessario avviare un'istruttoria al fine di accertare se e quanto era dovuto alla ditta appaltatrice del servizio. Di conseguenza ha respinto gli aumenti di costo indicati dalla ricorrente con note numero 18002 del 24 giugno 2008, relativamente al periodo 1 agosto 2007-31 luglio 2008, e numero 912 del 21 luglio 2008, relativamente al periodo 1 gennaio 2008-30 giugno 2008, affermando essere compito suo esclusivo effettuare l'istruttoria. Infine, con nota numero 23246 del 18 settembre 2008 ha ribadito che non sarebbero state prese in considerazione le fatture emesse dall'appaltatrice sulla base di una revisione prezzi autonomamente determinata, in base a domande generiche e non dimostrative degli aumenti richiesti. 2. Ciò chiarito, nel merito il ricorso deve essere accolto nei sensi che saranno di seguito indicati. L'articolo 115 del Codice dei contratti pubblici dispone che a tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi e forniture debbono contenere una clausola di revisione periodica del prezzo b la revisione viene operata sulla base di un'istruttoria fondata sui dati di cui all'articolo 7, comma 4, lett. c , e comma 5, dello stesso Codice. Più in particolare è previsto che l'attività di revisione deve essere svolta dai dirigenti della stazione appaltante, responsabili della acquisizione dei beni e servizi, sulla base dei dati rilevati e pubblicati semestralmente dall'Istat sull'andamento dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle P.A A sua volta una antica e consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo ha chiarito che - a fronte della mancata pubblicazione da parte dell'Istituto nazionale di statistica di tali dati - la revisione prezzi deve essere effettuata utilizzando l'indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati c.d. indice Foi mensilmente pubblicato dal medesimo Istat Cons. St., sez. V, 8 maggio 2002, numero 2461 Tar Lecce, sez. II, 9 febbraio 2012, numero 262 . Il succitato articolo 115, entrato in vigore l'1 luglio 2006 che peraltro riproduce l'articolo 6, comma 4, l. 24 dicembre 1993, numero 537, abrogato per effetto dell'articolo 256, comma 1, d.lgs. numero 163 del 2006 , è applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, sia in relazione alla data di stipula del contratto 6 luglio 2006 che all'anno a decorrere dal quale, in base al disciplinare, era obbligatorio effettuare la prima revisione prezzi. Come chiarito da Cons. St., sez. VI, 27 novembre 2012, numero 5997, il Legislatore ha imposto una sequenza che rende obbligatori non soltanto l'inserzione automatica nel contratto della clausola di revisione, ma anche il suo concreto svolgimento sul piano procedimentale, non avendo senso imporre per legge una norma integrativa del contratto, non dispositiva ma cogente, per poi consentire che la stessa resti disapplicata perchè, alla prefissata scadenza, non viene attivata la procedura revisionale, vanificando così l'effettività dell'inserzione automatica della clausola. Corollario obbligato di tale premessa è che la revisione deve essere sempre svolta, mediante attivazione del relativo procedimento, anche se questo si conclude con l'invarianza dei prezzi contrattuali se a questo risultato conduca l'istruttoria. Segue da ciò che la procedura revisionale non è discrezionale né nell'an né tanto meno nel quantum, costituendo quest'ultimo il risultato di una ricognizione di dati che, per la loro obiettività e per la fonte da cui pervengono, s'impongono sia alla stazione appaltante che all'appaltatore. L'articolo 115 prevede, dunque, espressamente che la stazione appaltante è obbligata ad effettuare annualmente un'istruttoria. basata, per lo stesso articolo 115, direttamente e soltanto sui dati di cui all'articolo 7 dello stesso Codice appalti. In conclusione, nella previsione di un meccanismo di revisione del prezzo di un appalto di durata su base periodica è la riprova che la legge ha inteso munire i contratti di forniture e servizi di un meccanismo che a cadenze determinate comporti - all'occorrenza e sussistendo i richiesti presupposti - la definizione di un nuovo corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti, poiché l'appaltatore vede ridotta, anche se non eliminata, l'alea propria dei contratti di durata e la stazione appaltante vede diminuito il pericolo di un peggioramento della qualità o quantità di una prestazione divenuta per l'appaltatore eccessivamente onerosa o, comunque, non remunerativa Cons. St., sez. III, 19 luglio 2011, numero 4362 Tar Lecce, sez. III, 13 settembre 2013, numero 1926 . Quindi, il provvedimento di applicazione della clausola di revisione non è affatto discrezionale e, in quanto incidente sull'equilibrio contrattuale, è di interesse di entrambe le parti. Per l'emanazione di tale atto non discrezionale, anche se porti a non variare i prezzi contrattuali, si deve disporre della determinazione dei costi standardizzati che, in quanto base necessaria per l'istruttoria strumentale all'applicazione della revisione nell'esecuzione contrattuale, afferisce altresì al detto interesse del privato, pur trattandosi di atto generale Cons. St., sez. VI, 27 novembre 2012, numero 5997 . Quanto sopra chiarito dal Collegio rende da un lato priva di pregio l'eccezione sollevata dall'Amministrazione resistente che in tale asserito profilo di discrezionalità aveva ravvisato un fattore di inammissibilità del proposto gravame. Dall'altro, porta a ritenere fondato il primo motivo di doglianza, con il quale la ricorrente chiede, in sostanza e innanzi tutto, che il giudice adito accerti e dichiari il suo diritto – normativamente e contrattualmente riconosciuto – all'attivazione della procedura di revisione per ciascuno degli anni di attività imprenditoriale svolta al servizio della stazione appaltante, obbligo alla quale questa si è sistematicamente sottratta per otto anni con argomentazioni palesemente evasive. Come innanzi dimostrato, l'attivazione del procedimento di verifica e lo svolgimento della necessaria istruttoria costituiscono un preciso e inderogabile dovere per la stazione appaltante, che non le è consentito eludere con espedienti diversi, dietro i quali trincerarsi per prendere tempo e sostanzialmente, in una fase di grave crisi economica che ha colpito anche gli enti erogatori di servizi pubblici, per evitare ulteriori esborsi di danaro, disattendendo la disamina delle richieste di revisione prezzi della ditta esecutrice dell'appalto. L'articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006, per il suo carattere di norma imperativa Tar Lecce, sez. II, 3 giugno 2013, numero 1293 sez. III, 25 ottobre 2012, numero 1944 , non può essere infatti derogato dalla stazione appaltante, la quale è dunque tenuta ex lege ad effettuare, alle singole scadenze prescritte, la verifica dell'eventuale mutamento dei prezzi dei materiali occorrenti per l'esecuzione dell'appalto. In doverosa applicazione della norma primaria articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006, che peraltro riproduce l'articolo 6, comma 4, l. 24 dicembre 1993, numero 537 e del disciplinare di gara articolo 12 la stazione appaltante era obbligata a verificare puntualmente la necessità di procedere alla revisione prezzi e, in caso affermativo, alla sua liquidazione. Aggiungasi che a tale istruttoria la stessa Azienda Ospedaliera si era impegnata a provvedere già dal lontano 2008 ed il suo mancato espletamento non può trovare giustificazione alcuna, soprattutto a seguito delle ripetute istanze di revisione fatte pervenire dalla società e dei pretestuosi dinieghi ad esse opposti. Ed invero, come chiarito dal giudice di appello Cons. St., sez. V, 24 gennaio 2013, numero 465 , il procedimento, una volta avviato su istanza di parte, deve essere concluso dall'Amministrazione competente mediante l'adozione di un provvedimento espresso, di contenuto positivo o negativo, ampiamente motivato e soprattutto fondato su dati accertati, documentati e quindi non obiettivamente contestabili. 3. E' invece da disattendere il secondo motivo di gravame, con il quale la ricorrente chiede al Collegio giudicante di intimare all'Azienda di pagarle le differenze di prezzo che essa stessa ha quantificato con riferimento ad ogni anno di servizio, sulla base di documenti asseritamente ufficiali. E' agevole infatti opporre che sia la fase istruttoria che la fase determinativa della procedura revisionale rientrano, per legge e per contratto, nella esclusiva competenza della stazione appaltante, autorità alla quale si deve l'adozione del provvedimento finale che riconosce o nega l'aumento dei prezzi. La tesi della ricorrente, secondo cui nella persistente e colpevole inerzia della stazione appaltante spetterebbe a lei definire il se e il quanto dovutole, è quindi da disattendere. Né maggior valore assume la sua affermazione secondo cui il sistema revisionale – allo stato vigente – non richiederebbe una fase istruttoria la riprova è nel fatto che essa fonda la sua richiesta su dati da essa stessa raccolti. 4. Il ricorso deve pertanto essere accolto nei sensi innanzi indicati con il conseguente obbligo per l'Azienda Ospedaliera Complesso Ospedaliero San Giovanni Addolorata, in considerazione del lungo tempo trascorso, di procedere alla revisione prezzi ex articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006, entro sessanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza. Quanto alle spese di giudizio, in considerazione della vicenda contenziosa, può disporsene l'integrale compensazione fra le parti costituite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza Quater definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l'effetto obbliga l'Azienda Ospedaliera Complesso Ospedaliero San Giovanni Addolorata di procedere alla revisione prezzi ex articolo 115, d.lgs. numero 163 del 2006 nei termini indicati nella parte motiva. Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.