Indulto, lo svuotamento delle carceri: un'occasione da non sprecare

di Luigi Morsello

di Luigi Morsello * Nel mentre continua il balletto, relativo al numero dei detenuti scarcerati per effetto dell'indulto e si arroventano le discussioni sul che cosa occorre fare per armonizzare l'indulto ed i suoi effetti con i processi pendenti numerosissimi e quelli eventuali futuri per i reati indultati commessi fino al 2 maggio 2006, le carceri si sono svuotate come mai in passato anche se un dieci per cento hanno già fatto rientro in carcere , un'occasione, che si può definire storica , non può essere sprecata. Il Provveditorato regionale dell'Amministrazione penitenziaria della Lombardia si sta muovendo con tempestività, accantonando, a beneficio di questa finalità di carattere generale, anche un progetto di formazione-lavoro formidabile, come quello più volte oggetto di articoli dell'A. Diritto & Giustizi@ - 15.12.2005 e D& G n. 13 del 1.4.2006, pag. 104 e ss. , che si auspica venga accolto dall'Amministrazione Penitenziaria Centrale quale progetto-pilota da esperire sempre in Lombardia ma su iniziativa centrale e la partecipazione regionale nei termini oggetto di un ultimo contributo dell'A. Diritto & Giustizi@ - 14.10.2006 . L'A. conosceva già il pensiero del Provveditore regionale Pagano, dallo stesso più volte manifestatogli sia pure per accenni appena abbozzati, e la sua preoccupazione di cogliere l'occasione per riorganizzare il circuito penitenziario di sua competenza. Qui è necessario richiamare la normativa vigente, iniziando dall'articolo 115 Distribuzione dei detenuti e degli internati Dpr 230/00. Questa norma, attuativa dell'Ordinamento penitenziario, prevede che comma 1 in ciascuna regione deve essere realizzato un sistema integrato di istituti, differenziato per le varie tipologie di reati in esecuzione di pena detentiva, il cui scopo è quello di soddisfare il principio di territorialità dell'esecuzione penale, alla stregua del quale l'esecuzione penale nei limiti del possibile deve aver corso nella regione di residenza dei detenuti. Nell'ambito degli istituti destinati all'esecuzione delle pene la Lombardia non ha istituti destinati alla esecuzione delle misure di sicurezza detentive è fatto obbligo comma 2 di realizzare una distribuzione dei detenuti negli istituti o nelle sezioni, con particolare riguardo alla possibilità di procedere ad un trattamento rieducativo comune e all'esigenza di evitare influenze nocive reciproche articolo 14, comma 2, legge 354/75 La norma regolamentare comma 3 teorizza una possibilità, che l'A. ritiene - allo stato - di difficile realizzazione, che riguarda detenuti e internati di non apprezzabile pericolosità, per i quali risultano necessari interventi trattamentali particolarmente efficaci. Gli stessi possono essere attuati, in istituti autonomi o in sezioni d'istituto, a regime a custodia attenuata, che assicurino un più ampio svolgimento delle attività trattamentali predette. Si pensi poi agli istituti già destinati al trattamento delle tossicodipendenze comma 4 ancor prima della promulgazione del nuovo Regolamento di esecuzione dell'Ordinamento penitenziario, il cui articolo 115 si sta illustrando, citando, a titolo di esempio, la Casa di Reclusione a custodia attenuata di Eboli Sa , con una singolare ed involontaria coincidenza con l'opera autobiografica di Carlo Levi Cristo si è fermato ad Eboli . Un compito immane, che il sovraffollamento delle carceri non consentiva nemmeno di pensare, meno che mai di tentare, di realizzare secondo le prescrizioni regolamentari. Il metodo da seguire è previsto nell'articolo 4 Integrazione e coordinamento degli interventi R.E., che prevede comma 1 la partecipazione di tutti gli operatori penitenziari alle attività di trattamento svolte negli istituti e dai centri di servizio sociale oggi U.E.P.E. - Uffici Esecuzione Penale Esterna , secondo le rispettive competenze. Il comma 1 prevede ancora che gli interventi di ciascun operatore professionale o volontario devono contribuire alla realizzazione di una positiva atmosfera di relazioni umane e svolgersi in una prospettiva di integrazioni e collaborazione. La rilevante importanza di tale dettaglio della norma regolamentare fuga ogni dubbio, anzi chiarisce in modo inequivocabile che anche gli operatori volontari sono gli Assistenti volontari di cui all'articolo 78 legge 354/75 devono essere chiamati a far parte dell'attività di collaborazione integrata con gli operatori penitenziari. Infatti, l'articolo 78 cit., comma 1, assegna loro compiti di partecipazione all'opera rivolta al sostegno morale dei detenuti e degli internati, e al futuro reinserimento nella vita sociale , mentre gli stessi possono cooperare nelle attività culturali e ricreative dell'istituto sotto la guida del direttore, il quale ne coordina l'azione con quella di tutto il personale addetto al trattamento e possono collaborare coi centri di servizio sociale oggi U.E.P.E. per l'affidamento in prova, per il regime di semilibertà e per l'assistenza ai dimessi e alle loro famiglie. È tempo di capire l'importanza della figura dell'Assistente Volontario, che opera senza oneri per l'Amministrazione, e di coinvolgerlo anche nell'attività del Gruppo di Osservazione e Trattamento G.O.T. , potendo e dovendo lo stesso essere considerato quale il ponte ideale fra la comunità interna e quella del mondo libero. A tal fine - gli istituti penitenziari e gli Uffici dell'Esecuzione Penale Esterna U.E.P.E. comma 4 dislocati in ciascun ambito regionale, costituiscono un complesso operativo unitario, i cui programmi sono organizzati e svolti con riferimento alle risorse della comunità locale - i direttori degli istituti e degli U.E.P.E. indicono apposite e periodiche conferenze di servizio. Il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria ed i Provveditori regionali comma 5 adottano le opportune iniziative per promuovere il coordinamento operativo, rispettivamente, a livello nazionale e regionale. Il Provveditorato dell'Amministrazione Penitenziaria di Milano è stato tempestivo, ha anticipato i tempi, muovendosi con perfetto sincronismo basato su conoscenze comuni, ed ha diramato agli istituti e servizi dipendenti la lettera circolare, n. 34252 del 26.10.2006, leggibile fra i documenti correlati, che titola Linee di indirizzo ed obiettivi . Conviene esporne il contenuto, addolcendone la forma espressiva squisitamente tecnica per dare al documento una valenza divulgativa. Dopo una indispensabile premessa, il documento definisce i vari punti essenziali. Ci si atterrà allo schema seguito. DEFINIZIONE DEL CIRCUITO PENITENZIARIO REGIONALE. L'apprezzabile sforzo di dare contenuti alla definizione normativa, di chiarire cosa si intende per circuito operativo unitario sembra realizzarsi pienamente nel modo che segue recuperare l'univocità degli interventi rammentando che l'Amministrazione penitenziaria è una struttura di servizio e che il detenuto è il destinatario principale dei nostri interventi . Ciò posto, l'offerta trattamentale va rivolta, non solo ai detenuti in esecuzione di pena definitivamente irrogata, ma anche agli imputati, sia pure in modo da non ledere il principio costituzionale della presunzione d'innocenza. Per far ciò occorre l'intervento di ciascuna area di servizio, occorre, anche, la consapevolezza che nessuna area è preponderante sulle altre e che l'attività di ognuna deve essere integrata con quella delle altre aree. LINEE PROGRAMMATICHE REGIONALI. Posto che la logica degli interventi, caratterizzata dall'emergenza sovraffollamento, è ormai superata a seguito dell'eccezionale decremento della presenza di detenuti nelle carceri lombarde, posto che recenti provvedimenti legislativi decreto legislativo 146/2000 e legge 154/05 hanno adeguato le strutture e l'organico del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e dato al personale direttivo e dirigenziale della stessa un proprio autonomo ordinamento, che riporta i ruoli suddetti nell'alveo del regime di diritto pubblico, con un proprio autonomo comparto di contrattazione nell'ambito Comparto sicurezza, è senza subbio propizio il momento storico per produrre uno sforzo comune di enucleazione delle linee programmatiche regionali della Lombardia, stabilendo obbiettivi prioritari di massima comuni ad istituti e servizi penitenziari. Sono enumerati cinque punti-obbiettivo, dei quali i più rilevanti e fino ad ora carenti appaiono essere una maggiore sinergia fra esecuzione epocale esterna ed interna e la caratterizzazione delle sedi , senza trascurare un apprezzabile sforzo di potenziamento della collaborazione con la magistratura di sorveglianza . È poi da ricercare una maggiore collaborazione con gli enti e le strutture del territorio. Quindi, i vari obiettivi sono esplicitati puntualmente. Conviene rinviare alla lettura del documento correlato a tale scopo. Sinteticamente appare rilevante quanto segue. Punto 1 . È auspicata la stabilizzazione dei rapporti con gli enti territoriali e il Privato Sociale. Questo punto sembra cogliere in pieno l'auspicio di una valorizzazione della figura dell'Assistente volontario, secondo quello che é il pensiero dell'A. Temerario appare essere, anche se l'A. condivide appieno, la sollecitazione dell'abbandono di ogni atteggiamento e comportamento verticistico, che richiede da parte dei direttori di istituto una saggia e difficile compensazione fra la preminenza che loro assegnano sia la Legge penitenziaria che il suo Regolamento di esecuzione e l'atteggiamento mentale e la cultura manageriale che tali e tanti compiti a loro assegnati impone come una inderogabile necessità, pena lo scadimento generale dell'istituto o servizio cui sono preposti. Il dettaglio delle linee programmatiche é ben evidenziato da una semplice frase i processi decisionali siano condivisi fra i diversi livelli di responsabilità , mentre si introduce con maggiore chiarezza la necessità di conferenze di servizio, richiamando una recentissima direttiva della Funzione Pubblica, del 24.8.2006 n. 14377. Per i punti n. 2 raggiungimento di maggiori sinergie tra esecuzione penale esterna ed interna e n. 3 capitalizzazione degli effetti positivi determinatisi nella fase emergenziale post-indulto con particolare riferimento alle sinergie con gli enti e le strutture del territorio si rinvia alla lettura del documento correlato. POTENZIAMENTO DELLA COLLABORAZIONE CON LA MAGISTRATURA DI SORVEGLIANZA Qui si introducono, finalmente, linee comuni quali 1 riservare, in linea di massima, la richiesta di indagine preliminare alla concessione delle misure alternative alla detenzione in soggetti in esecuzione di pena detentiva anche residuale superiore ad un anno 2 effettuare, per i detenuti con condanne a pene detentive, anche residuali, inferiori ad un anno, la predisposizione solo di una relazione comportamentale 3 segnalare l'opportunità di conoscere il calendario delle udienze, presso il Tribunale di Sorveglianza con un congruo anticipo almeno 8-9 mesi . A chiarimento va detto che le istanze di affidamento in prova al servizio sociale e di concessione della semilibertà debbono essere immediatamente trasmesse al Tribunale stesso e poi successivamente istruite conoscere per tempo il calendario delle udienze significa avere la possibilità di adeguare i tempi tecnici a quelli della magistratura di sorveglianza, onde evitare spreco di risorse, a tuttoggi molto esigue 4 trasmissione di tutta la documentazione esistente presso il Tribunale di Sorveglianza 5 adozione, per i detenuti ammessi alle misure alternative, di prescrizioni coerenti con le risultanze del progetto trattamentale programma di trattamento . Questo punto appare particolarmente delicato, potendo suonare come una velata critica alla magistratura di sorveglianza, mentre, in realtà, è soprattutto uno sprone ai G.O.T., di fare bene il proprio lavoro. Circa il punto n. 5 caratterizzazioni delle sedi si rinvia al documento correlato. Segue l'individuazione di obbiettivi di carattere generale, riferiti alla 1 tutela della salute e dell'integrità psicofisica del detenuto fase dell'accoglienza 2 attività di sostegno, osservazione e trattamento fase della permanenza in istituto 3 rapporti con la famiglia 4 lavoro penitenziario nota molto dolente ! 5 sanità 6 preparazione alla reintegrazione sociale fase delle dimissioni . Fase da sempre del tutto carente, che si spera funzioni davvero dopo decenni. Seguono, a chiusura, gli Obbiettivi specifici , che riguardano 1 gli interventi di sicurezza, da adeguare alle caratteristiche degli istituti e servizi e dei detenuti che vi sono ristretti 2 il problema degli extra-comunitari privi di permesso di soggiorno. Soccorre al riguardo la massima La situazione di cittadino extracomunitario privo di valida autorizzazione alla permanenza sul territorio nazionale, non può essere di per sè solo valido motivo di rigetto dell'istanza di affidamento in prova al servizio sociale, qualora sussistano gli ulteriori presupposti richiesti dalle norme sull'ordinamento penitenziario. L'espiazione di pena detentiva consente infatti a tutti i detenuti condannati in Italia anche se stranieri, non risultando nella legislazione italiana alcuna deroga in questo senso, di poter usufruire degli strumenti trattamentali previsti dalla legge. Non pare di ostacolo in tal senso l'articolo 22 Dl 256/92 che sanziona penalmente il datore di lavoro che assume alle proprie dipendenze un cittadino extracomunitario privo di permesso di soggiorno. Dalle circolari ministeriali sul punto si evince, infatti, che non è richiesto il permesso di soggiorno per i detenuti e gli internati stranieri avviati al lavoro in misura alternativa ai sensi dell'articolo 21 ordinamento penitenziario, dovendo in tali casi gli Uffici del lavoro territorialmente competenti rilasciare un apposito atto di avviamento al lavoro. Diversamente, infatti, ne discenderebbe che i condannati extracomunitari privi di permesso di soggiorno, pur non potendo essere espulsi, di fatto non potrebbero accedere a quelle misure alternative che fondano sullo svolgimento di attività lavorativa il loro momento qualificante. Sezione Sorveglianza Milano, 15 luglio 2003 Foro ambrosiano 2003, 521. 3 detenuti tossicodipendenti, argomento da adeguare alla nuova disciplina legislativa legge 49/06 . A chiusura gli obbiettivi per i singoli istituti ed U.P.E.E Uno sforzo veramente apprezzabile, che merita di essere conosciuto, a beneficio anche degli altri istituti e servizi su scala nazionale. *Ispettore generale dell'Amministrazione penitenziaria

Dpr 230/00 in Suppl. ordinario n. 131/L, alla G. U. n. 195, del 22 agosto Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà stralcio Articolo 4 Integrazione e coordinamento degli interventi 1. Alle attività di trattamento svolte negli istituti e dai centri di servizio sociale partecipano tutti gli operatori penitenziari, secondo le rispettive competenze. Gli interventi di ciascun operatore professionale o volontario devono contribuire alla realizzazione di una positiva atmosfera di relazioni umane e svolgersi in una prospettiva di integrazioni e collaborazione. 2. A tal fine, gli istituti penitenziari e i centri di servizio sociali dislocati in ciascun ambito regionale, costituiscono un complesso operativo unitario, i cui programmi sono organizzati e svolti con riferimento alle risorse della comunità locale i direttori degli istituti e dei centri di servizio sociale indicono apposite e periodiche conferenze di servizio. 3. Il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria ed i provveditori regionali adottano le opportune iniziative per promuovere il coordinamento operativo rispettivamente a livello nazionale e regionale. Articolo 115 Distribuzione dei detenuti ed internati negli istituti 1. In ciascuna regione è realizzato un sistema integrato di istituti differenziato per le varie tipologie detentive la cui ricettività complessiva soddisfi il principio di territorialità dell'esecuzione penale, tenuto conto anche di eventuali esigenze di carattere generale. 2. Nell'ambito delle categorie di istituti di cui ai numeri 2 e 3 del primo comma dell'art. 59 della legge, è realizzata una distribuzione dei detenuti ed internati negli istituti o nelle sezioni, che valga a rendere operativi i criteri indicati nel secondo comma dell'art. 14 della legge. 3. Per detenuti e internati di non rilevante pericolosità, per i quali risultano necessari interventi trattamentali particolarmente significativi, possono essere attuati, in istituti autonomi o in sezioni di istituto, regimi a custodia attenuta, che assicurino un più ampio svolgimento delle attività trattamentali predette. 4. I detenuti e gli internati che presentino problematiche di tossicodipendenza o alcooldipendenza e quelli con rilevanti patologie psichiche e fisiche e, in particolare, con patologie connesse alla sieropositità HIV, possono essere assegnati ad istituti autonomi o sezioni di istituto che assicurino un regime di trattamento intensificato. 5. L'idoneità dei programmi di trattamento a perseguire le finalità della rieducazione è verificata con appropriati metodi di ricerca valutativa. 6. Possono essere realizzati, per sezioni sufficientemente autonome di uno stesso istituto, tipi differenti di trattamento.

Legge 354/75 in Suppl. ordinario alla G. U. 9 agosto, n. 212 Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà 1 2 3 4 5 6 . stralcio Articolo 14 Assegnazione, raggruppamento e categorie dei detenuti e degli internati Il numero dei detenuti e degli internati negli istituti e nelle sezioni deve essere limitato e, comunque, tale da favorire l'individualizzazione del trattamento. L'assegnazione dei condannati e degli internati ai singoli istituti e il raggruppamento nelle sezioni di ciascun istituto sono disposti con particolare riguardo alla possibilità di procedere ad un trattamento rieducativo comune e all'esigenza di evitare influenze nocive reciproche. Per le assegnazioni sono, inoltre, applicati di norma i criteri di cui al primo ed al secondo comma dell'articolo 42. È assicurata la separazione degli imputati dai condannati e internati, dei giovani al disotto dei venticinque anni dagli adulti, dei condannati dagli internati e dei condannati all'arresto dai condannati alla reclusione. È consentita, in particolari circostanze, l'ammissione di detenuti e di internati ad attività organizzate per categorie diverse da quelle di appartenenza. Le donne sono ospitate in istituti separati o in apposite sezioni d'istituto. Articolo 59 Istituti per adulti Gli istituti per adulti dipendenti dall'amministrazione penitenziaria si distinguono in 1 istituti di custodia preventiva 2 istituti per l'esecuzione delle pene 3 istituti per l'esecuzione delle misure di sicurezza 4 centri di osservazione. Articolo 78 Assistenti volontari L'amministrazione penitenziaria può, su proposta del magistrato di sorveglianza, autorizzare persone idonee all'assistenza e all'educazione a frequentare gli istituti penitenziari allo scopo di partecipare all'opera rivolta al a sostegno morale dei detenuti e degli internati, e al futuro reinserimento nella vita sociale. Gli assistenti volontari possono cooperare nelle attività culturali e ricreative dell'istituto sotto la guida del direttore, il quale ne coordina l'azione con quella di tutto il personale addetto al trattamento. L'attività prevista nei comuni precedenti non può essere retribuita. Gli assistenti volontari possono collaborare coi centri di servizio sociale per l'affidamento in prova, per il regime di semilibertà e per l'assistenza ai dimessi e alle loro famiglie. 1 Vedi Dm 29 agosto 1997, n. 338, recante individuazione delle particolari esigenze delle strutture giudiziarie e penitenziarie ai fini della sicurezza al loro interno. 2 Il riferimento a soprattasse e/o a pene pecuniarie, nonché ad ogni altra sanzione amministrativa, ancorché diversamente denominata, contenuto nel presente provvedimento, è sostituito con il riferimento alla sanzione pecuniaria di uguale importo art. 26, comma 1, Dl 18 dicembre 1997, n. 472 . I riferimenti eventualmente contenuti nelle singole leggi di imposta a disposizioni abrogate si intendono effettuati agli istituti e alle previsioni corrispondenti risultanti dal citato Dl 472/1997. Salvo diversa espressa previsione, i procedimenti di irrogazione delle sanzioni disciplinati dal citato Dl 472/1997, si applicano all'irrogazione di tutte le sanzioni tributarie non penali art. 26, comma 1, Dl 18 dicembre 1997, n. 472 . 3 Il Dl 19 febbraio 1998, n. 51, ha soppresso l'ufficio del pretore e, fuori dai casi espressamente previsti dal citato decreto, le relative competenze sono da intendersi trasferite al tribunale ordinario. Lo stesso decreto ha soppresso l'ufficio del pubblico ministero presso la pretura circondariale e ha provveduto a trasferirne le relative funzioni all'ufficio del pubblico ministero presso il tribunale ordinario. Inoltre, qualora il presente provvedimento attribuisca funzioni amministrative alternativamente al pretore e ad organi della Pa, le attribuzioni pretorili si intendono soppresse sono altresì soppresse le funzioni amministrative di altre autorità giurisdizionali, eccezion fatta per il giudice di pace, se attribuite in via alternativa tanto al pretore che ad organi della Pa. Inoltre il potere del pretore di rendere esecutivi atti emanati da autorità amministrative è soppresso e gli atti sono esecutivi di diritto. Infine, qualora il presente provvedimento preveda l'obbligo di determinati soggetti di rendere giuramento innanzi al pretore per l'esercizio di attività, questo si intende reso innanzi al sindaco o ad un suo delegato. 4 A partire dal 1 gennaio 1999 ogni sanzione pecuniaria penale o amministrativa espressa in lire nel presente provvedimento si intende espressa anche in Euro secondo il tasso di conversione irrevocabilmente fissato ai sensi del Trattato CE. A decorrere dal 1 gennaio 2002 ogni sanzione penale o amministrativa espressa in lire nel presente provvedimento è tradotta in Euro secondo il tasso di conversione irrevocabilmente fissato ai sensi del Trattato CE. Se tale operazione di conversione produce un risultato espresso anche in decimali, la cifra è arrotondata eliminando i decimali art. 51, Dl 24 giugno 1998, n. 213 . 5 A decorrere dalla data di nomina del primo governo costituito a seguito delle prime elezioni politiche successive all'entrata in vigore del Dl 30 luglio 1999, n. 300, le prefetture sono trasformate in uffici territoriali del governo il prefetto preposto a tale ufficio nel capoluogo della regione assume anche le funzioni di commissario del governo art. 11, Dl 300/1999, cit. . 6 In luogo di Ministro/Ministero di grazia e giustizia leggasi Ministro/Ministero della giustizia ex d.p.r. 13 settembre 1999.