La riforma della carriera dei dirigenti penitenziari: un'occasione perduta

di Luigi Morsello

di Luigi Morsello * In tema di carriera dirigenziale penitenziaria il 13 luglio 2005 si è concluso l'iter legislativo di un provvedimento presentato in data 26 febbraio 2005. Un semplice raffronto fra i due articolati, di partenza e di conclusione dell'iter legislativo, è sufficiente per capire come il processo di legificazione sia stata lungo, complesso e tormentato. Il DDL originario era costituito da tre articoli ed era formulato in modo semplicistico, mirando in via primaria alla riconquista della perduta equiparazione alla Polizia di Stato dei ruoli direttivi e dirigenti dell'Amministrazione Penitenziaria, contenuta nell'articolo 40 della legge 395/90 e definitivamente cancellata dall'articolo 41, comma 4, primo periodo della legge 27.12.199 n. 449, con decorrenza 1 gennaio 2005 comma 5 . Va detto per il personale direttivo la succitata equiparazione veniva meno con il CCNL Accordo del 24.5.2002, stipulato in base a quanto previsto dal CCNL del 16.2.1999 articolo 1. comma 2 , mentre per il personale dirigente dell'amministrazione penitenziaria il CCNL Accordo del 18.11.2004 articoli 11-12-13-14-15 prevedeva la decadenza della equiparazione il giorno successivo alla firma definitiva dell'accordo. Ebbene, non v'è chi non veda come tale norma contrattuale violi l'obbligo di legge, contenuto nell'articolo 41, comma 5 l. 499/97 , di far decorrere la decadenza della equiparazione articolo 40 l. 395/90 cit. dalla data del 1 gennaio 2000. A tale aspirazione rispondeva l'articolo 3 Disposizioni finali e transitorie dell'articolato originario, che nel procedimento di approvazione subiva una radicale trasformazione, divenendo l'articolo 4 Disposizioni finali e transitorie decisamente più funzionale agli interessi della P.A. Inoltre, l'articolato approvato in via definitiva ed in terza lettura dal Senato della Repubblica il 13.7.2005 non si sottrae al fenomeno dell'inserimento al suo interno di norme che nulla hanno a che vedere con il titolo. Nel nostro caso ciò si è verificato con l'articolo 3 Esecuzione penale esterna , argomento evidente spurio ad una legge-delega per la disciplina dell'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria. A tale ultimo riguardo va osservato che il legislatore omette di indicare nel titolo la carriera direttiva penitenziaria, che viene poi pesa in esame nel corpo della legge-delega. Dall'osservazione che precede può partire una breve disamina delle norme appena approvate. Tutto il complesso normativo rappresenta, in buona sostanza, una smagliante vittoria del personale direttivo e dirigenziale dell'Amministrazione Penitenziaria, al quale è stato così definitivamente attribuito lo 'status' di rapporto di lavoro di diritto pubblico, uscendo quindi definitivamente dal rapporto di lavoro pubblico-privatizzato, nel quale per alcuni anni si è trovato calato per effetto del D.Lgs. n. 29 del 1993, una volta cessata l'efficacia dell'articolo 40 l. n. 395/91. L'avere ottenuto un proprio ordinamento è sicuramente la premessa fondativa sulla quale deve poggiare - si osa affermare - la rinascita del corpo direttivo e dirigenziale dell'Amministrazione Penitenziaria. Non a caso si usa il termine rinascita, perché ormai da molti anni il personale direttivo e dirigenziale si sentiva ed era considerato, dopo una breve parentesi successiva alla riforma della legge n. 395 del 1991, che consentì di trasformare la Direzione Generale degli Istituti di Prevenzione e Pena in Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria gli Ispettorati Distrettuali che comprendevano più regioni in Provveditorati Regionali di adibire ai vertici degli Uffici dipartimenti oggi trasformati in Direzioni Generali non più esclusivamente magistrati fuori ruolo ma anche funzionari dirigenti apicali dell'A.P., e sembrava essersi nuovamente smarrito nel limbo dell'incertezza ordinamentale. La legge-delega pone fine a questa incertezza, ripesca il ruolo direttivo e dirigenziale soprattutto il primo dalla palude della stagnazione in cui si era calato soprattutto per frustrazione, consente, finalmente, di rimettere in modo gli istituti giuridici più significativi dell'Ordinamento Penitenziario lavoro esterno, misure alternative . In tale ottica l'istituzione dell'Ufficio dell'esecuzione penale esterna potrebbe ben collocarsi organicamente in una norma iniziata per altri scopi. Ma iniziamo l'esame degli articoli dall'articolo 1 Carriera dirigenziale penitenziaria , la norma che detta i principi e criteri direttivi che il Governo deve seguire nell'adozione della norma delegata. La lett. a sembra ispirarsi alla volontà di far convergere in un unico livello dirigenziale apicale le qualifiche di tutto il personale direttivo e dirigenziale, sembra ispirarsi all'assetto della Polizia di Stato, in ogni caso si vuole creare un monolite organizzativo all'evidente scopo di recuperare, migliorandola, una efficienza perdita ormai da tempo. Il senso di quanto precede sembra esprimere la volontà di porre alla direzione degli istituti e servizi penitenziari solo ' dirigenti ' 'primi dirigenti - dirigenti superiori ' . Il legislatore sembra essere incorso in una distrazione, la prima ma non l'unica, laddove cita fra i settori dell'amministrazione al quale il personale è preposto i Centri di Servizio Sociale per Adulti C.S.S.A. , che il successivo articolo 3 sopprime, come vedremo. La lett. b inibisce l'accesso alla carriera dirigenziale dall'esterno, prevedendo che alla stessa si accede dal grado iniziale ed esclusivamente per concorso. La lett. c si occupa di piante organiche, che dovranno necessariamente essere rifatte sia per il personale direttivo e dirigenziale sia per gli istituti e servizi cui dovrà essere preposto. La lett. d è l'ovvia conseguenza della creazione di un ordinamento proprio, che non può non prevedere una autonoma area di contrattazione è questa la vera grande conquista, che fa uscire l'Amministrazione Penitenziaria dal destino di ' ultima della classe ', nel quale versava da tempo immemorabile. Si affonda nella notte dei tempi, al 1926, ad una legge del regime fascista che preveda ai vertici dell'Amministrazione Centrale I.P.P. solo magistrati fuori ruolo ed adibiti a compiti amministrativi. Si comprende, dunque, la odierna difesa ad oltranza, che la magistratura ha tentato di attuare, della propria autonomia, perché quella data viene ricordata come nefasta per l'autonomia della magistratura del tempo. La lett. e si occupa delle linee direttive per l'avanzamento in carriera sulla base del solo scrutinio per merito comparativo, sulla base di incarichi espletati, responsabilità assunte, percorsi di formazione seguiti. Questo criterio appare, anche ad un esame superficiale, ispirato alla sola volontà di controllo assoluto sui funzionari direttivi e dirigenziali. Si chiarisce. Il rientro del rapporto di lavoro nell'alveo del diritto pubblico sottrae l'amministrazione gli atti amministrativa della al controllo di merito del giudice del lavoro per riportarlo in quello di legittimità del magistratura amministrativa. Sarebbe stato utile introdurre uno sbarramento almeno di un avanzamento mediante concorso riservato per esami e per titoli, oltre quello di accesso ai ruoli della dirigenza penitenziaria, intendendosi comprensiva sia del ruolo direttivo che di quelle dirigenziale sarebbe stato più opportuno intestare la norma come segue Carriera direttiva e dirigenziale penitenziaria, per evitare - come accaduto in passato per l'articolo 40 più volte citato - di defatiganti sforzi esegetici che motivarono numerosi ricorsi alla magistratura amministrativa. La lett. f riguarda la individuazione degli incarichi e delle funzioni da attribuire ai funzionari. La lett. g prevede l'applicabilità di alcune norme previste per le forze di polizia articolo 17 della legge n. 266 del 1999 e la legge n. 86 del 2001. La lett. h prevede la copertura assicurativa del rischio da responsabilità civile e la difesa da parte dell'Avvocatura dello Stato, in tutte le controversie con estranei all'amministrazione per motivi di servizio. Chiudono l'articolo 1 alcune previsioni procedimentale di approvazione dei decreti delegati, che non prevedono il parere Consiglio di Stato in sede consultiva in adunanza generale. L'articolo 2 Natura del rapporto di impiego del personale della carriera dirigenziale penitenziaria riconosce il rapporto d'impiego come rapporto di diritto pubblico e prevede una opportuna modifica dell'articolo 3 D.Lgs n. 165 del 2001. L'articolo 3 esecuzione penale esterna è l'altra grande novità introdotta a margine dell'ordinamento, essendosi così voluta cogliere l'occasione di riformare, abolendoli, i Centri di Servizio Sociale, la cui denominazione scompare, divenendo appunto ' Uffici locali di esecuzione penale esterna '. Con questa norma si è voluto sostituire l'articolo 72 della legge n. 354 del 1975, che unitamente all'articolo 112 Dpr 230 del 2000 disciplinava l'attività dei centri, la quale consisteva essenzialmente in effettuare inchieste sociali, denominate corrente inchieste socio-familiari, su richiesta del Magistrato di sorveglianza o della Sezione oggi Tribunale di sorveglianza seguire i sottoposti a misura di sicurezza non detentiva, al fine di favorirne il reinserimento collaborare con le direzioni degli istituti penitenziari nell'attività di osservazione e trattamento, su loro richiesta, prestando opera di consulenza. Si deve osservare che l'articolo 3 della legge-delega non delega assolutamente nulla ma, invece, modifica definitivamente, sostituendolo, l'articolo 72 cit. L'attuale articolo 72 sostituito prevede al comma 1 la emanazione di un regolamento da parte del Ministro della Giustizia articolo 17, comma 3 legge 400 del 1988 che disciplinerà sia l'assetto degli uffici che la loro organizzazione. Dunque, i compiti degli uffici sono definitivamente stabiliti e sono svolgere, su richiesta dell'Autorità Giudiziaria, le inchieste necessarie alla gestione delle misure di sicurezza applicazione, modificazione, proroga e revoca svolgere le indagini socio-familiari l'espressione è dunque entrata nel campo del diritto per l'applicazione delle misure alternative alla detenzione ai condannati. Appare evidente che questa funzione, in passato ricompresa fra i doveri di collaborazione, è divenuta sistematica, non essendo stata riprodotta la necessità della richiesta delle direzioni degli istituti penitenziari. propongono all'autorità giudiziaria il programma di trattamento per i detenuti che chiedono la detenzione domiciliari e l'affidamento in prova. Questa è una assoluta novità, ma condivisibile, perché responsabilizza quegli organi dello Stato che devono provvedere alla esecuzione di quelle due misure alternative alla detenzione, facendo incombere su loro il diritto-dovere di elaborare il programma di trattamento. La norma non lo dice ma appare evidente che è necessario interagire con il Gruppo di Osservazione e Trattamento G.O.T. dell'istituto penitenziario presso il quale si trovano i detenuti, che finisce con il divenire organo solo consultivo. I direttori di istituto ne dovrebbero essere contenti, considerati i loro alti lai del passato. controllano l'esecuzione dei programmi da parte dei detenuti ammessi alle misure alternative tutte , riferiscono all'autorità giudiziaria, propongono modifiche e revoche. Anche questo è un notevole salto di qualità, che sgrava il compito dei direttori di tali controlli, che esercitavano per il tramite dei C.S.S.A. rimane la consulenza su richiesta dei direttori di istituto penitenziario, al fine di favorire il buon esito del trattamento penitenziario, questa ancora ancora su richiesta delle direzione degli istituti penitenziari. Tuttavia, rimangano dei lati oscuri, che evidentemente dovrà l'interprete o la giurisprudenza provvedere ad illuminare, quali la definizione dei compiti di consulenza, e cioè se tra tali compiti debbano farsi rientrare anche le indagini socio-familiari non finalizzate alla applicazione di una misura alternativa alla detenzione, come nel caso dell'ammissione al lavoro esterno, prevista dall'articolo 21 dell'ordinamento penitenziario. L'articolo 4 Disposizioni finali e transitorie consente in sede di prima applicazione all'A.P. di provvedere alla nomina a 'dirigenti' di quei funzionari appartenenti alla categorie C3 direttore di istituto penitenziario, direttore medico coordinatore, direttore di servizio sociale, che hanno fatto accesso mediante ' pubblico concorso ' , nonché degli ' ispettori generali dei ruoli ad esaurimento ' secondo la posizione occupata nel rispettivo ruolo. Peccato che alla data di entrata in vigore della legge-delega il ruolo ad esaurimento non esiterà più, in quanto le ultime due unità sono ormai in pensione, ed anche da un pezzo. Va inoltre detto che ancora una volta l'interprete dovrà chiarire il significato del termine ' dirigente ' infatti, il reingresso del ruolo nel rapporto di lavoro di diritto pubblico reintroduce ' ipso facto ' la doppia qualifica di I Dirigente e Dirigente Superiore. Si opina che per ' dirigente ' debba intendersi ' primo dirigente '. Infatti, il comma 3 destina tali nuovi ' dirigenti ' al rapporto di diritto pubblico, unitamente al personale già appartenente alle medesime qualifiche dirigenziali ancora una volta appare opportuno chiarire che si tratta dei famosi Primi Dirigenti, già presenti nella legge istitutiva della dirigenza del 1972 . In conclusione appare opportuno dire che con la legge-delega ed i successivi decreti delegati gli strumenti giuridici necessari per fare il proprio lavoro ed il proprio dovere entrambi talvolta un po' attenuati sono stati approntati. C'è solo da augurarsi che bastino per far funzionare il meccanismo. Chi scrive esprime il proprio scetticismo. * Ispettore Generale dell'amministrazione penitenziaria

Senato della Repubblica Delega al Governo per la disciplina dell'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria Legge definitivamente approvata 13 luglio 2005 Articolo 1 Carriera dirigenziale penitenziaria 1. Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine di disciplinare l'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria ed il trattamento giuridico ed economico di tale carriera nella quale ricomprendere il personale direttivo e dirigenziale dell'Amministrazione penitenziaria appartenente agli ex profili professionali di direttore penitenziario, di direttore di ospedale psichiatrico giudiziario e di direttore di servizio sociale, ai quali hanno avuto accesso a seguito di concorso, nonché il personale del ruolo amministrativo ad esaurimento della medesima Amministrazione penitenziaria, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi a revisione delle qualifiche mediante il massimo accorpamento possibile, prevedendo all'interno di ciascuna di esse la specificazione del particolare settore dell'amministrazione al quale il personale è preposto direzione di istituto penitenziario, di centro di servizio sociale per adulti, di ospedale psichiatrico giudiziario e la loro convergenza in un unico livello dirigenziale apicale b previsione dell'accesso alla carriera dirigenziale penitenziaria esclusivamente dal grado iniziale, mediante concorso pubblico, con esclusione di ogni immissione dall'esterno c individuazione della pianta organica dirigenziale penitenziaria in relazione alle unità di personale in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge e appartenenti alle qualifiche indicate nell'alinea del presente comma, destinando allo scopo anche le risorse di organico previste dall'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146, e le risorse finanziarie previste dall'articolo 50, comma 9, lettera d , della legge 23 dicembre 2000, n. 388 d previsione di un procedimento negoziale fra una delegazione di parte pubblica e una delegazione delle organizzazioni sindacali rappresentative del personale della carriera dirigenziale penitenziaria, da attivare con cadenza quadriennale per gli aspetti giuridici e biennale per quelli economici del rapporto di impiego del personale della carriera stessa, i cui contenuti sono recepiti con decreto del Presidente della Repubblica, finalizzato alla determinazione di un trattamento economico onnicomprensivo, non inferiore a quello della dirigenza statale contrattualizzata, articolato in una componente stipendiale di base, in una componente correlata alle posizioni funzionali ricoperte e agli incarichi di responsabilità esercitati, in una componente rapportata ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi fissati ed alle risorse assegnate e alla disciplina di quanto attiene l'orario di lavoro, il congedo ordinario e straordinario, la reperibilità, l'aspettativa per motivi di salute e di famiglia, i permessi brevi, le aspettative e i permessi sindacali e individuazione di criteri obiettivi per l'avanzamento di carriera secondo il principio dello scrutinio per merito comparativo in ragione degli incarichi espletati, delle responsabilità assunte, dei percorsi di formazione seguiti f individuazione, nell'organizzazione degli uffici centrali e periferici dell'Amministrazione penitenziaria, degli incarichi e delle funzioni da attribuire ai funzionari della carriera dirigenziale penitenziaria g previsione dell'applicabilità al personale della carriera dirigenziale penitenziaria delle disposizioni di cui all'articolo 17 della legge 28 luglio 1999, n. 266, e successive modificazioni, e alla legge 29 marzo 2001, n. 86, per favorirne la mobilità h previsione della copertura assicurativa del rischio di responsabilità civile e patrocinio da parte dell'Avvocatura dello Stato in tutte le controversie insorte per motivi di servizio con estranei all'amministrazione. 2. Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1, ciascuno dei quali deve essere corredato di relazione tecnica sugli effetti finanziari delle disposizioni in esso contenute, sono trasmessi alle Camere ai fini dell'espressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario, che sono resi entro quaranta giorni dall'assegnazione, trascorsi i quali i decreti sono adottati anche in assenza del parere. Articolo 2 Natura del rapporto di impiego del personale della carriera dirigenziale penitenziaria 1. In considerazione della particolare natura delle funzioni esercitate dal personale appartenente alla carriera dirigenziale penitenziaria, il relativo rapporto di lavoro è riconosciuto come rapporto di diritto pubblico. 2. In attuazione del comma 1 del presente articolo, dopo il comma 1-bis dell'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è inserito il seguente 1-ter. In deroga all'articolo 2, commi 2 e 3, il personale della carriera dirigenziale penitenziaria è disciplinato dal rispettivo ordinamento . Articolo 3 Esecuzione penale esterna 1. Alla legge 26 luglio 1975, n. 354, sono apportate le seguenti modificazioni a la rubrica del capo III del titolo II è sostituita dalla seguente ESECUZIONE PENALE ESTERNA ED ASSISTENZA b l'articolo 72 è sostituito dal seguente CAPO III ESECUZIONE PENALE ESTERNA Art. 72. - Uffici locali di esecuzione penale esterna . - 1. Gli uffici locali di esecuzione penale esterna dipendono dal Ministero della giustizia e la loro organizzazione è disciplinata con regolamento adottato dal Ministro ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni. 2. Gli uffici a svolgono, su richiesta dell'autorità giudiziaria, le inchieste utili a fornire i dati occorrenti per l'applicazione, la modificazione, la proroga e la revoca delle misure di sicurezza b svolgono le indagini socio-familiari per l'applicazione delle misure alternative alla detenzione ai condannati c propongono all'autorità giudiziaria il programma di trattamento da applicare ai condannati che chiedono di essere ammessi all'affidamento in prova e alla detenzione domiciliare d controllano l'esecuzione dei programmi da parte degli ammessi alle misure alternative, ne riferiscono all'autorità giudiziaria, proponendo eventuali interventi di modificazione o di revoca e su richiesta delle direzioni degli istituti penitenziari, prestano consulenza per favorire il buon esito del trattamento penitenziario f svolgono ogni altra attività prescritta dalla legge e dal regolamento . 2. I riferimenti ai centri di servizio sociale per adulti contenuti in disposizioni di leggi e di regolamenti si intendono effettuati, dalla data di entrata in vigore della presente legge, agli uffici locali di esecuzione penale esterna. 3. Le risorse e il personale previsti per i centri di servizio sociale per adulti alla data di entrata in vigore della presente legge sono destinati agli uffici locali di esecuzione penale esterna di cui al comma 1. 4. Dalle disposizioni del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato. Articolo 4 Disposizioni transitorie e finali 1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 1, in fase di prima attuazione e per le immediate esigenze di funzionamento dell'Amministrazione penitenziaria, il personale che alla data di entrata in vigore della presente legge è inquadrato nella posizione economica C3, già appartenente ai profili professionali di direttore coordinatore di istituto penitenziario, di direttore medico coordinatore e di direttore coordinatore di servizio sociale dell'Amministrazione penitenziaria, ai quali hanno avuto accesso mediante concorso pubblico, nonché gli ispettori generali del ruolo ad esaurimento, sono nominati dirigenti secondo la posizione occupata da ciascuno nel rispettivo ruolo, in considerazione della esperienza professionale maturata nel settore avendo già svolto funzioni riconosciute di livello dirigenziale. 2. Per le medesime esigenze di cui al comma 1, fino alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi previsti dall'articolo 1, comma 1, il personale non inquadrato nella posizione economica C3 delle medesime figure professionali indicate al comma 1 del presente articolo consegue l'inquadramento nella posizione economica superiore, in relazione alle vacanze determinate nel ruolo, secondo la posizione nello stesso occupata. 3. Nelle more dell'entrata in vigore dei decreti legislativi previsti dall'articolo 1, comma 1, il rapporto di lavoro del personale nominato dirigente ai sensi del comma 1 del presente articolo e del personale già appartenente alle medesime qualifiche dirigenziali è regolato dalle disposizioni previste per il personale statale in regime di diritto pubblico. 4. All'articolo 4, comma 3, del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146, le lettere a , b , d , e ed l sono abrogate. Articolo 5 Copertura finanziaria 1. Agli oneri derivanti dall'attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 1 e 4, valutati in euro 4.021.784 annui per le differenze stipendiali connesse ai passaggi di qualifica e determinati nel limite massimo di euro 1.240.505 annui per le maggiori prestazioni di lavoro straordinario, è autorizzata la spesa complessiva di euro 5.262.289 annui a decorrere dall'anno 2005. 2. Per l'attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 1, comma 1, lettera g , è autorizzata la spesa nel limite massimo di euro 70.711 annui a decorrere dall'anno 2005. 3. All'onere complessivo di cui ai commi 1 e 2 si provvede mediante corrispondente riduzione, a decorrere dall'anno 2005, dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 33, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289. 4. Il Ministro dell'economia e delle finanze provvede al monitoraggio dell'attuazione delle disposizioni di cui al comma 1 del presente articolo limitatamente alle differenze stipendiali per passaggi di qualifica, valutate in euro 4.021.784, anche ai fini dell'applicazione dell'articolo 11-ter, comma 7, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, e trasmette alle Camere, corredati da apposite relazioni, gli eventuali decreti adottati ai sensi dell'articolo 7, secondo comma, numero 2 , della legge n. 468 del 1978. 5. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio .