Amministrazione penitenziaria e cassa delle ammende: finanziamento dei progetti, individuazione dei partner

di Luigi Morsello

di Luigi Morsello * Sono emerse, nell'ambito della progettazione del corso di formazione-lavoro che il Provveditorato dell'Amministrazione penitenziaria di Milano sta elaborando unitamente all'A., diverse problematiche, che debbono trovare, anche in vista della possibile 'esportazione' del progetto in altre regioni del 'pianeta carcere', acconcia soluzione. Si tratta dei seguenti quesiti 1 individuazione dei partner, segnatamente quei partner che mettono a disposizione risorse a titolo oneroso, per cui hanno diritto ai finanziamenti della Cassa 2 individuazione dello strumento contrattuale da utilizzare per i partner sia a titolo oneroso che a titolo gratuito, e cioè - il ricorso a singoli strumenti contrattuali o ad - uno strumento contrattuale multiplo, che preveda il concorso di tutti i partner ed anche dell'ente che chiede il finanziamento tramite l'apposito modulario 3 individuazione di uno strumento operativo atipico, e cioè il ricorso ad una regia di gestione diversa dal Gestore delegato. Queste tre problematiche debbono trovare acconcia soluzione. Infatti, progetti ambiziosi e di sicuro impatto sia sull'opinione pubblica che sui destinatari dei progetti stesso hanno un costo rilevante. Ritiene l'A. che il costo sia solo apparentemente rilevante e richiama per un termine di paragone quanto l'Amministrazione comunale di Lodi si accinge a fare, e cioè la ristrutturazione dei giardini posti al centro della città, per una superficie stimata in tre campi regolamentari di calcio, progetto per il quale la suddetta amministrazione comunale ha stanziato la somma di 1.600.000,00 euro. Ebbene, le zone destinate a verde nei nuovi istituti di pena della regione Lombardia hanno superfici addirittura superiori ed il progetto di che trattasi ha una finalità duplice, di qualificazione professionale teorico-pratica ed un risultato materiale la sistemazione della zona verde , ma i costi sono analoghi per singolo istituto a quello sopra segnalato. Esaminiamo il quesito n. 1. Va ricordato che l'A. si è già occupato del Regolamento della Cassa delle Ammende v. Diritto & Giustizi@ - quotidiano del 4.2.2006 . In quella circostanza emerse che l'articolo 6, comma 4 prevede che il Delegato Gestore, n.d.r. è tenuto a gestire tutte le attività di entrata e di spesa necessarie per l'attuazione del progetto e/o programma nel rispetto delle norme di contabilità generale dello Stato e di ogni altra norma vigente materia . Insomma, il Gestore esercita le funzioni tipiche del Funzionario Delegato delle Amministrazioni dello Stato, per tutta la durata dell'azione progettuale e/o programmatica è un Funzionario Delegato alla effettuazione delle spese passive di bilancio. Tale peculiarità non è limitata solo ad alcuni proponenti la domanda di finanziamento, quelli elencati all'articolo 1, lettere da a ad e , ma va estesa a tutti i soggetti legittimati a presentare i progetti rispondenti alle finalità di cui all'articolo 129 del Dpr 230/00 Regolamento di Esecuzione della legge penitenziaria del 1975 , quindi anche agli enti privati, alle fondazioni ed agli altri organismi privati impegnati in attività di volontariato e di solidarietà sociale. A giudizio dell'A. il richiamo alle norme di contabilità generale dello Stato ed alle altre norme vigenti nella materia non è limitato solo al momento di attuazione del progetto, ma deve estendersi anche a quella della scelta dei soggetti partner a titolo oneroso. Sarebbe illogica una diversa conclusione, potendo accadere che non vi siano nella gestione del progetto e/o programma spese diverse da quelle da erogare ai soggetti partner in tal caso, è di tutta evidenza che il richiamo al rispetto delle norme contabili dello Stato non può che essere riferito al momento della scelta dei partner, che è il momento topico in assoluto. È possibile al riguardo percorrere due strade 1 la prima strada è quella di una domanda preliminare di finanziamento, contenente tutte le indicazioni progettuali e/o programmatiche, che consente di dare una approvazione di massima e di accantonare le somme necessarie al finanziamento da erogare solo in un momento successivo. Tale percorso riserva la decisione finale alla avvenuta individuazione dei soggetti partner, a seconda che sia percorribile il ricorso ad una trattativa privata, ad una licitazione privata o ad una gara ad evidenza pubblica, che deve essere gestita dal soggetto proponente il progetto e la domanda di finanziamento. Appare evidente che la scelta della Cassa delle Ammende appare svincolata da precisi limiti di legge, trattandosi pur sempre di fondi fuori bilancio. Ma una gara deve per sempre essere fatta, non potendo il partner a titolo oneroso scelto intuitu personae . La scelta discrezionale del modo di individuazione dei soggetti partner è legata all'ammontare dei finanziamento per ogni singolo partner, cioè al rispetto dei limiti di spesa. 2 la seconda strada è quella di riservare al delegato Gestore l'obbligo di individuazione dei soggetti partner a titolo oneroso, con i medesimi ambiti di discrezionalità precedentemente richiamati. In tal caso, la domanda di finanziamento non conterrà l'indicazione dei partner a titolo oneroso ed il Gestore dovrà rendere conto preventivamente del criterio di scelta e delle dinamiche di effettuazione delle gare, dovrà, cioè, chiedere una ulteriore autorizzazione esponendo e sottoponendo gli atti di gara alla Cassa delle Ammende. Questo secondo percorso sembra oltremodo macchinoso e riverbera sul Gestore un compito che dovrebbe esser invece primario del soggetto proponente il progetto e/o programma e la relativa domanda di finanziamento. Esaminiamo il quesito n. 2. Va detto che il Regolamento della Cassa e la sua disposizione interna di attuazione non indicano né lo strumento contrattuale da utilizzare né quali sono i soggetti contraenti nella individuazione dei partner. Quanto alla forma contrattuale, non può che essere quella prevista dalla norme di contabilità generale dello Stato 1 il contratto di diritto privato per la trattativa privata 2 il contratto di diritto pubblico per la licitazione privata e per la gara ad evidenza pubblica, stipulato dall'Ufficiale Rogante ai contratti competente per territorio. Quanto ai soggetti contraenti, uno di essi non può che essere un rappresentante dell'Amministrazione Penitenziaria, locale direttore di istituto penitenziario, provveditore regionale dell'amministrazione penitenziaria o centrale Segretario della Cassa delle Ammende . Quanto ai soggetti contraenti è ipotizzabile la stipula di un singolo contratto per ogni partner oppure il ricorso ad una forma contrattuale multipla, tipo una Associazione Temporanea di Scopo Ats . La scelta può essere legata a motivi di economia delle procedure, non altro. Certo è che se la scelta cade sulla seconda soluzione Ats , tale forma-contratto dovrà contenere per ogni singolo partner gli obblighi contrattuali specifici, perché la scelta di tale soluzione obbliga ad assommare in unico contratto due o più contratti, necessari anche per i partner che intervengono a titolo gratuito ma che ugualmente debbono rispettare obblighi contrattuali, i quali a loro volta devono contenere, come per quelli a titolo oneroso, penali pecuniarie per singoli inadempimenti ed un meccanismo di risoluzione del contratto in caso di suo totale tradimento, fatto salvo il profilo dei danni causati da tali inadempienze, disciplinato dal Cc. Esaminiamo il quesito n. 3. È emersa nel corso della progettazione l'opportunità di far ricorso ad un organo collegiale di indirizzo delle linee di attuazione del progetto e/o programma, al quale è stata conferita la suggestiva definizione di Cabina di Regia . Alla luce delle disposizioni regolamentari della Cassa delle Ammende la Cabina di Regia si pone al di fuori della disciplina del Regolamento non è prevista e quindi è illegittima. Ma anche a volerla introdurre ugualmente, nell'ambito della facoltà di autoregolamentazione della Pubblica Amministrazione, va detto che la stessa interferisce con l'attività del Delegato Gestore dell'azione progettuale, che di regola coincide anche con l'azione finanziaria. Il Gestore ha le funzioni caratteristiche e le responsabilità del Funzionario Delegato, la cui attività soggiace ad - un controllo preventivo dei progetti e/o programmi sottoposti al finanziamento ed un - controllo successivo, da parte dagli organi provinciali e regionali di riscontro contabile e, infine, ad un - controllo di responsabilità amministrativa da parte della Corte dei conti regionale. Nella fattispecie, i controlli preventivi e successivi sono appannaggio solo unico ed esclusivo della Cassa delle Ammende, che ha creato apposito organi collegiali deputati alla verifica del rispetto da parte del gestore della disciplina vigente in materia di contabilità pubblica. *Ispettore generale dell'Amministrazione penitenziaria, in pensione ?? ?? ?? ?? 3