Terrorismo internazionale, congelamento dei capitali e tutela dei diritti fondamentali: il ruolo del giudice comunitario

di Gaetano De Amicis

di Gaetano De Amicis* Con una importante pronuncia del 21 settembre 2005 - peraltro priva di precedenti specifici - il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha stabilito i seguenti principi in ordine all'ambito di applicazione della recente disciplina comunitaria delle misure antiterrorismo a la Comunità europea è competente ad imporre il congelamento dei capitali di soggetti privati nell'ambito della lotta contro il terrorismo internazionale b le misure di congelamento dei capitali delle persone ed entità sospettate di essere legate ad attività terroristiche e di aver partecipato al finanziamento, alla pianificazione, alla preparazione o all'esecuzione di atti terroristici non possono essere ritenute una lesione arbitraria o sproporzionata dei diritti fondamentali degli interessati, traducendosi in una misura cautelare che, a differenza della confisca, non lede la sostanza del diritto di proprietà sulle loro disponibilità finanziarie, ma incide soltanto sul correlativo utilizzo c secondo il diritto internazionale gli obblighi degli Stati membri dell'ONU derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite prevalgono su qualsiasi altro obbligo, ivi compresi quelli derivanti dalla Convenzione europea su diritti dell'uomo e quelli discendenti dal Trattato CE d stante la regola della prevalenza in tal modo enunciata, le decisioni del Consiglio di Sicurezza dell'ONU, che l'impugnato regolamento comunitario ha inteso attuare, si sottraggono in linea di principio al controllo giurisdizionale dell'adito Tribunale, che non può mettere in discussione la loro legittimità rispetto al diritto comunitario ovvero ai diritti fondamentali riconosciuti nell'ordinamento giuridico comunitario e il Tribunale può tuttavia controllare la legittimità dell'impugnato regolamento comunitario, e dunque, in via indiretta, la stessa legittimità delle decisioni del Consiglio di Sicurezza attuate dalla fonte normativa comunitaria, alla luce delle norme superiori del diritto internazionale generale che appartengono al cosiddetto jus cogens, inteso quale come ordinamento pubblico internazionale cui né gli Stati membri, né le organizzazioni dell'ONU potrebbero derogare ad es., le norme imperative sulla tutela universale dei diritti fondamentali dell'uomo f il congelamento dei capitali di cui all'impugnato regolamento comunitario non viola i diritti fondamentali dei ricorrenti, quali tutelati dallo jus cogens, né, per quanto prima rilevato, in ordine all'asserita privazione del loro diritto di proprietà sulle rispettive disponibilità finanziarie, né in ordine ai profili inerenti alle denunciate limitazioni dei diritti della difesa stante la possibilità, loro riconosciuta, di rivolgersi al Comitato per le sanzioni dell'ONU, tramite l'intervento delle relative autorità nazionali, per ottenere la cancellazione dall'elenco delle persone colpite da sanzioni e il conseguente sblocco dei capitali e dell'effettiva esperibilità delle garanzie giurisdizionali in forza dell'asserita non assolutezza del diritto di adire un giudice, che nella fattispecie, ad avviso del Tribunale, si scontrerebbe con l'immunità di giurisdizione di cui gode il Consiglio di Sicurezza . È da rilevare che la decisione di rigetto del Tribunale di primo grado - adito con ricorso di annullamento da parte di alcuni soggetti privati, colpiti dalle misure restrittive previste nei loro confronti dagli impugnati regolamenti comunitari in materia di contrasto al terrorismo internazionale - può essere impugnata per motivi di diritto dinanzi alla Corte di Giustizia delle Comunità europee, ed è dunque opportuno attendere l'espressione del definitivo orientamento del supremo organo giurisdizionale comunitario per sviluppare con cognizione di causa una più approfondita riflessione sulle complesse tematiche trattate nella pronuncia in esame. Alcune brevi notazioni critiche, peraltro, s'impongono sin da ora, stante la estrema delicatezza delle questioni affrontate dal Tribunale di primo grado e la problematica condivisibilità dei relativi esiti decisori. Come è noto, a seguito degli attentati terroristici dell'11 settembre 2001, il Consiglio di Sicurezza dell'ONU ha adottato una serie di risoluzioni in particolare, da ultimo, le risoluzioni nn. 1390 del 16 gennaio 2002, 1452 del 20 dicembre 2002 e 1455 del 17 gennaio 2003 che impongono a carico dei talebani, e in seguito di altre persone, gruppi ed entità sospettati di partecipazione ad attività terroristiche, una serie di obblighi e sanzioni tra cui, appunto, quella del congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie , istituendo a tal fine un organo ausiliario, il Comitato per le sanzioni, composto da rappresentanti degli Stati membri del Consiglio di Sicurezza, con il compito di vegliare sull'attuazione delle misure da parte degli Stati membri, di individuare i capitali e le risorse da congelare, nonchè di esaminare le richieste di deroga alle misure previste e configurate come vincolanti per gli Stati membri fatta salva, da parte del Comitato, una diversa autorizzazione eventualmente concessa, caso per caso, per motivi umanitari . A tal fine, il Comitato per le sanzioni ha l'incarico di tenere un elenco aggiornato e consolidato delle persone e delle entità - sulla base delle informazioni comunicate in via riservata dagli Stati e dalle organizzazioni internazionali - da riesaminare periodicamente sulla base di termini quanto meno annuali, allo scadere dei quali occorre decidere se mantenere o perfezionare le relative misure sanzionatorie. Le risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza dell'ONU sono state poi attuate a livello comunitario da taluni regolamenti del Consiglio e della Commissione in particolare, il regolamento CE n. 881, del 27 maggio 2002, che ha abrogato il precedente regolamento CE n. 467/2001 , nonchè da posizioni comuni adottate in ambito PESC ad es., le posizioni comuni 2002/402/PESC del 27 maggio 2002 e 2003/140/PESC del 27 febbraio 2003 , che consentono di disporre il congelamento dei capitali delle persone ed entità inserite in un elenco allegato ai regolamenti comunitari, il cui contenuto viene periodicamente rivisto dalla Commissione stessa, sulla base dei relativi aggiornamenti operati dal Comitato per le sanzioni. Risalta peraltro con evidenza, sotto ogni profilo, il carattere oggettivamente afflittivo di misure sanzionatorie, la cui possibilità di adozione, pur se in via precauzionale e temporanea, appare del tutto carente di condizioni e presupposti tassativamente e preventivamente codificati, ed i cui effetti incidono direttamente ed in via immediata su beni, diritti e libertà fondamentali, la cui tutela non può in alcun modo essere garantita in via preventiva sulla base di un adeguato contraddittorio processuale con i soggetti interessati. È significativo rilevare, inoltre, sulla base delle indicazioni fornite dall'U.I.C. Ufficio italiano Cambi, le cui attribuzioni antiriciclaggio sono state estese, ex articolo 3ter della legge 73/2002, anche al contrasto del finanziamento del terrorismo , come il quadro normativo esistente si sia mostrato adeguato per bloccare i flussi finanziari, ma insufficiente nel fornire tutti gli strumenti per congelare le risorse economiche, ossia i beni patrimoniali non finanziari, il cui controllo pone problemi di grande rilievo e, al contempo, di non agevole soluzione ad es., in relazione alla loro conservazione, alla tutela dei diritti di terzi di buona fede, alla possibilità di apprestare effettivi rimedi giuridici a garanzia dei soggetti coinvolti . Del resto, la possibilità di impugnare l'inserimento nelle liste e chiedere la cancellazione è quanto mai controversa ed incerta sia in ambito ONU che in ambito UE, nonostante l'elevato numero dei soggetti inseriti nelle liste, la mancanza di dati anagrafici certi e le possibili omonimie rendano assai problematica l'individuazione dei nominativi, dando luogo talora ad errori di identificazione. A tale riguardo, è da rilevare peraltro che l'U.I.C. v. Guarnaccia, Scambio di informazioni, prevenzione e nuove forme di collaborazione con le autorità giudiziarie nelle attività di contrasto del terrorismo internazinale il ruolo degli organismi di polizia, delle F.I.U. e degli enti privati, relazione svolta nell'ambito del seminario AGIS organizzato dal C.S.M. in Roma, 24-26 ottobre 2005, sul tema Il coordinamento delle indagini in materia di terrorismo internazionale , p. 5 s., consultabile sul sito www.csm.it ha ricevuto sinora, secondo dati aggiornati al 16 settembre 2005, n. 2966 segnalazioni di operazioni sospette riguardanti nominativi di persone o gruppi che potrebbero risultare collegati a fenomeni di terrorismo internazionale, mentre il numero dei rapporti ed operazioni sottoposti a congelamento ammonta soltanto a 32 per un importo complessivo di beni congelati pari ad euro 421.188,98 , in quanto alcuni rapporti presentano saldi negativi, altri sono stati estinti da tempo, ed altri ancora attengono a casi nei quali il congelamento è ritenuto inattuabile dagli intermediari in ragione della natura del rapporto segnalato ad es., polizze assicurative . Nel nostro ordinamento è un organo di natura amministrativa, ossia il Comitato di sicurezza finanziaria C.S.F. istituito con l. n. 431/2001, a formulare le proposte di inserimento, sulla base dei dati raccolti e delle informazioni ricevute anche per via giudiziaria, nella lista ONU di cui alla risoluzione 1267/1999 ss., ovvero nell'elenco allegato al regolamento comunitario n. 2580/2001 ss. Sulla base di un assai problematico, e talora contorto, percorso argomentativo v., sul punto, Sciarabba, I diritti e i principi fondamentali nazionali ed europei e la problematica comunitarizzazione delle risoluzioni antiterrorismo dell'ONU, p. 7 s., in www.associazionedeicostituzionalisti.it , la base normativa delle su indicate misure comunitarie antiterrorismo è stata individuata dall'adito Tribunale di primo grado nel combinato disposto di cui agli articoli 60, 301 e 308 del Trattato CE anche a voler prescindere dal comunque rilevante profilo inerente alla dubbia portata generale degli impugnati regolamenti comunitari, la cui adozione, tra l'altro, incide direttamente su una serie di soggetti destinatari individualmente determinati, ed appare in quanto tale violativa del disposto di cui all'articolo 249 TCE secondo cui lo strumento del regolamento, diversamente da quello della decisione comunitaria, ha portata generale , è lo stesso ricorso allo strumento dei poteri impliciti di cui all'articolo 308 del Trattato CE ossia allorquando esiste una competenza comunitaria, ma non sono indicati i poteri per esercitarla a destare perplessità, poiché in nessun caso la riconosciuta esigenza di ampliamento dell'azione comunitaria oltre quanto previsto specificamente nel Trattato potrebbe comportare, di fatto, una sostanziale deviazione dagli scopi assegnati alla Comunità europea, il cui raggiungimento ben difficilmente potrebbe derogare dall'ineludibile esigenza di rispetto dei principi dello Stato di diritto in primo luogo, l'accesso alla giurisdizione e il diritto ad un equo processo e del quadro di garanzie inerenti alla tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, così come enunciato con forza negli articoli 6 s. T.U.E. che non a caso richiamano i principi e i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea del 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario . Del resto, le norme del Trattato CE sono espressamente richiamate nel preambolo degli impugnati regolamenti comunitari, e nello stesso articolo 1, par. 2, della Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 sulla lotta contro il terrorismo 2002/475/GAI , ossia nell'impianto normativo di un connesso atto di diritto derivato del III Pilastro rientrante nell'ambito dello stesso pacchetto di misure antiterrorismo a livello comunitario , si afferma chiaramente che l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali quali sanciti dall'articolo 6 TUE non può essere modificato per effetto della decisione quadro. Ne discende, pertanto, l'esigenza di individuare una griglia di insuperabili controlimiti o superprincipi a livello comunitario e nazionale in primo luogo rappresentati, evidentemente, dalla tutela dei diritti fondamentali , il cui rispetto solo un organo giurisdizionale e dunque la stessa Corte di Giustizia CE, ovvero la Corte costituzionale di un qualsiasi Stato membro potrebbe efficacemente garantire nell'ambito dei complessi rapporti tra i concorrenti obblighi derivanti dalla contemporanea adesione degli Stati membri all'ordinamento giuridico internazionale e a quello comunitario. A livello interno, ad es., si imporrebbe, alla luce di una ormai consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, una rigorosa verifica in ordine alla possibile rottura dei controlimiti derivanti, quanto meno, dall'articolo 10, comma 1, Costituzione, che contiene una implicita clausola di salvaguardia dei valori fondamentali che ispirano la nostra Costituzione, e dall'articolo 24 Costituzione, che richiede di accertare l'esistenza, nello Stato straniero o nell'organizzazione internazionale che beneficia dell'immunità, di procedure di soluzione delle controversie idonee a garantire le esigenze di tutela giurisdizionale richiamate da quel parametro costituzionale v. Conforti, Diritto internazionale, Editoriale scientifica, 1999, p. 307 s. . Inoltre, la regola della prevalenza del diritto dell'ONU sul diritto comunitario è stata dal Tribunale di primo grado ricavata dal contenuto dell'articolo 103 della Carta delle Nazioni Unite secondo cui in caso di contrasto tra gli obblighi contratti dai membri delle Nazioni Unite con il presente Statuto e gli obblighi da essi assunti in base a qualsiasi altro accordo internazionale prevarranno gli obblighi derivanti dal presente Statuto , in relazione al carattere vincolante delle decisioni emanate dal Consiglio di Sicurezza ai sensi del Cap. VII della Carta articoli 39 s. in caso di aggressioni o minacce alla pace internazionale siffatto enunciato, tuttavia, con il logico corollario della sottrazione delle decisioni del Consiglio di Sicurezza al controllo giurisdizionale in sede comunitaria, è stato formulato senza verificare gli effetti dell'eventuale sussistenza di limiti interni al carattere vincolante delle decisioni del Consiglio di Sicurezza, ossia la conformità stessa delle decisioni alle altre disposizioni della Carta delle Nazioni Unite ex articoli 25 Cap. V e 2, par.5 Cap.I . Deve infatti considerarsi al riguardo a che l'ONU non è configurabile propriamente come un Superstato b che manca al suo interno un organo cui sia stato riconosciuto il potere di interpretare in modo sovrano la Carta e di imporre quindi la sua interpretazione allo Stato membro in tema di controllo di legittimità degli atti con le conseguenti ricadute delle questioni sul piano di un'efficace attivazione della relativa tutela giurisdizionale a livello interno e comunitario c che una decisione in tanto vincola gli Stati membri in quanto è legittima, ossia conforme alla Carta ONU v., in particolare, Conforti, voce Organizzazione Nazioni Unite, in Enc. dir., XXXI, Giuffrè, 1981, p. 284 s. . A contraddire quell'enunciato basterebbe, infatti, il rilievo potenzialmente attribuibile al considerando n. 2 del preambolo, ovvero ai parr. 1 e 3 dell'articolo 1 della Carta delle Nazioni Unite, laddove con forza richiamano i principi della giustizia e del diritto internazionale, unitamente all'esigenza di promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione alcuna principi universali e diritti fondamentali che sostanziano il generale paradigma di riferimento rappresentato dal cosiddetto jus cogens, dal cui catalogo - sia pure di incerta e ancor vaga definizione - sembra estremamente problematico escludere il diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo, sulla base di un quadro di garanzie difensive minime , volte quanto meno al riconoscimento e all'affermazione di principi generali del diritto internazionale penale, quali il principio di legalità e il principio della responsabilità penale personale sul tema, v. Cassese, Lineamenti di diritto internazionale penale. Il Mulino, 2005, p. 179 s. . Depongono in tal senso, del resto, non solo norme generali di diritto internazionale come gli articoli 8 e 10 della Dichiarazione Universale dei diritti dell'uomo approvata dalla stessa Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948 , ovvero gli articoli 2 e 14 del Patto internazionale sui diritti civili e politici adottato a New York il 16 dicembre 1966, in tema di effettività della tutela giurisdizionale, ma lo stesso emergere progressivo di una sempre più marcata linea di tendenza volta alla definitiva istituzionalizzazione di una giurisdizione penale internazionale preposta alla tutela universale dei diritti dell'uomo e delle sue libertà fondamentali attraverso la creazione di Tribunali ad hoc per la ex-Jugoslavia ed il Rwanda, prima, e di un organo permanente quale la Corte penale internazionale, poi . Né, infine, può tralasciarsi di rilevare che se da un lato è vero, come ritenuto dal Tribunale di primo grado in tema di immunità giurisdizionale delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza, che il diritto di ricorrere ai tribunali non è assoluto , potendo lo stesso essere soggetto a restrizioni come, ad es., in caso di minaccia terroristica alla pace e alla sicurezza internazionale , dall'altro è pur vero che la limitazione del diritto di accesso alla giurisdizione non può identificarsi con una sua totale esclusione, o, peggio, con un suo annullamento, dovendo la portata dell'immunità giurisdizionale - il cui fondamento ed estensione, peraltro, sono ancora tutti da dimostrare quanto meno all'interno dell'ordinamento dei singoli Stati membri - essere opportunamente interpretata in senso relativo e non assoluto, sì da controbilanciare in misura adeguata la ratio delle concorrenti esigenze di tutela universale dei diritti e delle libertà fondamentali dell'uomo. *Magistrato