Gli accordi e protocolli d'intesa tra enti ai sensi dell'articolo 15 della legge 241/1990 sono da considerarsi obbligazioni? Si, ma frustrate le aspettative dell'Università di Catanzaro a vedersi liquidato dalla regione il danno patito a causa della mancata attuazione degli impegni assunti con il protocollo d'intesa.
L'accordo tra l'Università e la regione Calabria. Il protocollo-quadro d’intesa con il quale la Regione Calabria e l’Università di Catanzaro avevano convenuto di allocare negli edifici siti in Germaneto alcune strutture del servizio sanitario deputate allo svolgimento di attività scientifico-didattico-assistenziali inscindibilmente connesse con l’attività universitaria, costituisce esempio di accordi tra amministrazioni la cui disciplina si rinviene, in via generale, nell’articolo 15 della legge numero 241/1990 e, nello specifico settore in esame, nell’articolo 6 d.lgs. numero 502/1992 e nell’articolo 1 d.lgs. numero 517/1999. L'articolo 15 della legge numero 241 contiene una vera e propria clausola generale che consente alle pubbliche amministrazioni di concludere accordi per disciplinare lo svolgimento, in collaborazione, di attività di interesse comune, riconducibili all'esercizio delle pubbliche funzioni loro assegnate dall’ordinamento. La disciplina speciale. Nel settore sanitario, per organizzare e disciplinare l’esercizio dell’attività assistenziale, svolta dalla Regione, con l’attività didattica svolta dall’Università, prima l’articolo 6 d.lgs. numero 502/1992 e poi l’articolo 1 d.lgs. numero 517/1999 hanno previsto la sottoscrizione di appositi protocolli d’intesa fra le regioni e le università. In particolare, l’articolo 1, comma 1, del d.lgs. numero 517/1999 prevede che l'attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università sia determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca, secondo specifici protocolli d'intesa stipulati dalla regione con le università ubicate nel proprio territorio. Il successivo comma 2 aggiunge che i protocolli d'intesa, di cui al comma 1, sono stipulati in conformità ad apposite linee guida, al fine di promuovere e disciplinare l'integrazione dell'attività assistenziale, formativa e di ricerca tra il Servizio sanitario nazionale e l’università informare i rapporti tra Servizio sanitario nazionale e università al principio della leale cooperazione definire le linee generali della partecipazione delle università alla programmazione sanitaria regionale indicare i parametri per l'individuazione delle attività e delle strutture assistenziali complesse, funzionali alle esigenze di didattica e di ricerca dei corsi di laurea della facoltà di medicina e chirurgia, delle Aziende sanitarie definire il volume ottimale di attività ed il numero massimo di posti letto e di strutture assistenziali anche in rapporto al numero degli studenti iscritti ai corsi di laurea della facoltà di medicina e chirurgia ed alle esigenze della ricerca. L'impegno della Regione e le obbligazioni. All'attenzione del Collegio è stato posta, quindi, la natura degli impegni, di rilevanza economica, assunti dalla Regione in sede di sottoscrizione dei suindicati protocolli d’intesa e le conseguenze derivanti, nel descritto quadro normativo, dalla mancata attuazione di parte degli impegni assunti. Relativamente a questi aspetti, la Sezione osserva che il comma 2 del già citato articolo 15 della legge numero 241/1990 prevede, in generale, che anche agli accordi fra amministrazioni si applichino, se compatibili con la natura degli stessi, le disposizioni dettate dall'articolo 11, commi 2 e 3 per gli accordi che, ai sensi dello stesso articolo 11, hanno il fine di determinare il contenuto discrezionale di un provvedimento ovvero di sostituirlo. Pertanto anche agli accordi fra amministrazioni, disciplinati dall’articolo 15 legge numero 241/1990 e da specifiche discipline di settore, possono applicarsi «i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili» articolo 11, comma 2 della legge numero 241 . L’applicazione della disciplina civilistica delle obbligazioni dipende peraltro dal contenuto degli accordi e delle singole clausole contenute negli stessi. Gli accordi fra amministrazioni possono avere, infatti, contenuti molto diversi ed essere, prevalentemente, di natura politico istituzionale come gli accordi quadro e i protocolli d’intesa fra Ministri o fra Ministri e Presidenti di Regione , che necessitano di successivi molteplici atti per il perseguimento in concreto degli obiettivi comuni indicati, o essere viceversa molto dettagliati nella definizione dei reciproci impegni, come quando sono sottoscritti al fine di risolvere singole problematiche comuni di carattere gestionale. Il contenuto dell'accordo. Accordi e protocolli d’intesa possono coinvolgere poi anche soggetti privati come nelle intese istituzionali di programma, gli accordi di programma quadro, i patti territoriali, i patti d’area in cui soggetti pubblici diversi Stato, Regioni, amministrazioni locali e anche soggetti privati concordano l’uso di risorse delle quali hanno la disponibilità per lo sviluppo di determinati ambiti settoriali o di determinate aree territoriali impegnandosi, anche con strumenti paracivilistici, al reciproco rispetto dei diritti e dei doveri contenuti negli accordi. Se il protocollo d’intesa ha un contenuto prevalentemente politico istituzionale all’eventuale mancata attuazione di uno degli impegni assunti non potrà che provvedersi con modalità istituzionali. Infatti, tali protocolli d’intesa non contengono, normalmente, clausole idonee ad assumere rilievo anche sul piano civilistico. Viceversa il mancato adempimento di un impegno assunto in un protocollo d’intesa riguardante la gestione comune di un servizio pubblico può comportare anche conseguenze di natura civilistica. In uno stesso protocollo d’intesa possono poi individuarsi disposizioni più o meno cogenti e, normalmente, gli stessi protocolli d’intesa prevedono le conseguenze per il mancato rispetto di una o più delle clausole contenute nell’accordo sottoscritto. Il caso in Calabria. Nella fattispecie, l’Università di Catanzaro aveva sostenuto che la Regione Calabria era venuta meno all’impegno assunto, con i protocolli d’intesa, di provvedere agli oneri economici assunti per l’acquisizione di beni, servizi e attrezzature necessarie per lo svolgimento integrato, nei nuovi locali di Germaneto dell’Azienda “Mater Domini, dei compiti assistenziali, di didattica e di ricerca. Peraltro, come la Regione aveva sostenuto nel suo appello, sia il protocollo d’intesa quadro, approvato il 25 ottobre 2004, sia il protocollo d’intesa aggiuntivo, approvato il 23 settembre 2005, avevano essenzialmente il fine politico istituzionale di programmare ed organizzare l’integrazione dell’attività assistenziale, svolta dalla Regione, con l’attività didattica svolta dall’Università nella struttura di Germaneto affidata all’Azienda “Mater Domini”. La Sezione ha quindi ritenuto che anche inquadrando tali protocolli nello schema degli accordi fra amministrazioni, di cui all’articolo 15 della legge numero 241/1990, la mancata ottemperanza dei suddetti impegni, che erano stati assunti in tali atti ma che risultavano privi di una concreta determinazione, non può determinare effetti civilistici di carattere risarcitorio. Una conclusione istituzionale. Sta di fatto che, al di là della mancanza - nel concreto - di impegni formali dl punto di vista economico,da parte della Regione, la stessa ha rilevato come l’articolo 16, comma 2, delle legge regionale numero 15 del 2008, nel fornire l’interpretazione autentica dell’articolo 43 della legge regionale numero 8 del 2002, ha chiarito che «i provvedimenti, i contratti, gli accordi che comportano spese a carico della Regione sono inefficaci, e comunque non impegnano l’Amministrazione, sino a che non sussista autorizzazione nei modi di legge ed impegno contabile regolarmente registrato sul pertinente capitolo del bilancio di previsione». Tale disposizione, contrariamente a quanto aveva ritenuto dal T.A.R., è certamente applicabile anche alla fattispecie, in quanto espressione di un pacifico principio generale di diritto. Di conseguenza era da considerarsi inforndata la pretesa dell’Università di ottenere un risarcimento del danno o anche un indennizzo dalla Regione Calabria per il mancato adempimento degli impegni assunti dalla stessa Regione per conto anche dell’Azienda “Mater Domini” con i protocolli d’intesa, né si può configurare in capo alla Regione Calabria, afferma il Consiglio di Stato contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., una promessa dell’obbligazione o del fatto del terzo, ai sensi dell’articolo 1381 c.c.
Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 20 marzo – 24 giugno 2014, numero 3194 Presidente Romeo – Estensore D’Alessio Fatto e diritto 1.- L’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro si era rivolta al T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, per ottenere la condanna della Regione Calabria al pagamento di € 35.870.000,00, oltre interessi, rivalutazione e maggior danno, per la mancata attuazione dei protocolli di intesa che erano stati sottoscritti fra la Regione e l’Università. 1.1.- L’Università di Catanzaro aveva ricordato che, con protocollo-quadro d’intesa, approvato con deliberazione della Giunta Regionale numero 799 del 25 ottobre 2004, era stato convenuto di allocare negli edifici universitari siti in Germaneto alcune strutture del servizio sanitario deputate allo svolgimento di attività scientifico-didattico-assistenziali inscindibilmente connesse con l’attività universitaria. Tale accordo prevedeva l’impegno della Regione di sostenere gli oneri economici per l’acquisizione di beni, servizi e attrezzature necessarie per lo svolgimento integrato dei compiti assistenziali, di didattica e di ricerca che le procedure di acquisizione sarebbero state condotte dall’Università, con successione dell’azienda regionale “Mater Domini” nei contratti in corso, nonché nell’obbligo di sopportare i relativi costi che l’azienda “Mater Domini” avrebbe ricevuto in uso i beni e le infrastrutture in questione. 1.2.- Con successiva deliberazione della Giunta Regionale numero 822 del 23 settembre 2005 era stato poi approvato un protocollo aggiuntivo fra l’Università e la Regione in cui era stato previsto che, «per far fronte ai costi di acquisizione, in capo all’Azienda ovvero al Centro oncologico, delle apparecchiature presenti in Germaneto», la Regione si impegnava a reperire idonei finanziamenti presso i Ministeri della Salute e dell’Economia, assicurando, in mancanza, «adeguata copertura finanziaria in un arco temporale non superiore a tre anni dalla data della presente scrittura». 1.3.- Essendo decorso inutilmente il termine di tre anni dalla data di adozione della delibera numero 822 del 2005 e non avendo la Regione assicurato la necessaria provvista finanziaria, l’Università, che aveva provveduto agli adempimenti di propria competenza, aveva chiesto al T.A.R. la condanna della Regione al risarcimento dei danni subiti. 2.- Il T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, con sentenza della Sezione II, numero 268 del 28 febbraio 2011, ha accolto il ricorso in parte ed ha, quindi, condannato la Regione Calabria a corrispondere all’Università di Catanzaro «un importo pari alle spese vive da quest’ultima sostenute per l’acquisizione delle apparecchiature presenti nella struttura dell’Azienda “Mater Domini” di Germaneto alla data della stipula del protocollo integrativo approvato con deliberazione di Giunta Regionale numero 822 del 23 settembre 2005, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali a far data dalla scadenza del termine triennale contemplato nel protocollo integrativo e sino all’effettivo soddisfo». 3.- Tale sentenza è stata appellata, con due distinti ricorsi, sia dalla Regione Calabria che dall’Università di Catanzaro. 4.- Ciò premesso, si deve preliminarmente disporre la riunione dei due ricorsi che sono stati proposti avverso la stessa sentenza, ai sensi dell’articolo 96, comma 1, del c.p.a. 5.- Per ragioni logiche si ritiene poi di esaminare prima l’appello proposto dalla Regione Calabria. 5.1.- Con il primo e centrale motivo la Regione ha sostenuto che i protocolli d’intesa sui quali si basa la pretesa dell’Università, approvati con deliberazioni della Giunta Regionale numero 799 del 25 ottobre 2004 e numero 822 del 23 settembre 2005, non hanno la natura privatistica di fonte di obbligazioni ma hanno la natura di intese politico istituzionali e sono stati sottoscritti, ai sensi dell’articolo 6 del d. lgs. numero 502 del 1992 e dell’articolo 1 del d. lgs. numero 517 del 1999, nonché delle Linee Guida concernenti i protocolli d'intesa da stipularsi tra Regioni e Università, emanate con D.P.C.M. 24 maggio 2001, al solo fine di programmare ed organizzare l’integrazione dell’attività assistenziale, svolta dalla Regione, con l’attività didattica svolta dall’Università. 5.2.- Secondo la Regione, anche a voler inquadrare tali protocolli nello schema degli accordi fra amministrazioni, di cui all’articolo 15 della legge numero 241 del 1990, ciò nondimeno tali protocolli non contenevano clausole idonee ad assumere rilievo sul piano civilistico. In particolare, la Regione ha sostenuto che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., non si può ritenere che la clausola di cui all’articolo 8, comma 5, del protocollo d’intesa del 25 ottobre 2004 configuri una promessa dell’obbligazione o del fatto del terzo, ai sensi dell’articolo 1381 c.c. Né tale promessa si può rinvenire nel successivo protocollo d’intesa del 23 settembre 2005 con il quale la Regione si era solo politicamente impegnata a reperire idonei finanziamenti presso i Ministeri della Salute e dell’Economia e ad assicurare, in mancanza, una adeguata copertura finanziaria in un arco temporale non superiore a tre anni . 5.3.- La Regione ha poi aggiunto che, in ogni caso, il citato articolo 8, comma 5, del protocollo d’intesa del 25 ottobre 2004 prevedeva un elenco delle attrezzature già acquisite o in via di acquisizione dall’Università per la sede di Germaneto e che tuttavia, come è pacifico ed è stato rilevato dallo stesso T.A.R. , tale elenco non è stato predisposto, con la conseguente nullità della clausola del protocollo d’intesa. 5.4. La Regione ha poi sostenuto che, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge articolo 8 sexies del d. lgs. numero 502 del 1992 e articolo 7, comma 1, del d. lgs. numero 517 del 1999 , spetta all’Università farsi carico degli oneri economici per l’acquisizione delle attrezzature delle aziende sanitarie nelle quali si svolge anche attività didattica, e tale regola si applica anche alle attrezzature acquisite per l’Azienda “Mater Domini” di Germaneto, mentre l’apporto economico della Regione è costituito esclusivamente dalla remunerazione delle prestazioni rese in favore del servizio sanitario pubblico, con la conseguenza che non possono essere addossati alla Regione gli oneri economici per l’acquisizione delle attrezzature in questione. 5.5.- La Regione ha infine sostenuto, in via gradata, che comunque i citati protocolli d’intesa dovevano ritenersi inefficaci in quanto sottoscritti dal Presidente della Regione, che è privo di poteri gestionali, ed ha aggiunto che, in ogni caso, la provvista finanziaria per l’acquisizione delle attrezzature in questione era stata poi assicurata all’Università di Catanzaro dal M.I.U.R. 6.- L’appello della Regione Calabria è fondato. 7.-Si deve, al riguardo, preliminarmente osservare che il protocollo-quadro d’intesa con il quale la Regione Calabria e l’Università di Catanzaro avevano convenuto di allocare negli edifici siti in Germaneto alcune strutture del servizio sanitario deputate allo svolgimento di attività scientifico-didattico-assistenziali inscindibilmente connesse con l’attività universitaria, approvato con deliberazione della Giunta Regionale numero 799 del 25 ottobre 2004, nonché il successivo protocollo aggiuntivo d’intesa, approvato con deliberazione della Giunta Regionale numero 822 del 23 settembre 2005, costituiscono esempi di accordi tra amministrazioni la cui disciplina si rinviene, in via generale, nell’articolo 15 della legge numero 241 del 1990 e, nello specifico settore in esame, nell’articolo 6 del d. lgs. numero 502 del 1992 e nell’articolo 1 del d. lgs. numero 517 del 1999. 7.1.- L'articolo 15 della legge numero 241 contiene una vera e propria clausola generale che consente alle pubbliche amministrazioni di concludere accordi per disciplinare lo svolgimento, in collaborazione, di attività di interesse comune, riconducibili all'esercizio delle pubbliche funzioni loro assegnate dall’ordinamento. 7.2.- Nel settore sanitario, per organizzare e disciplinare l’esercizio dell’attività assistenziale, svolta dalla Regione, con l’attività didattica svolta dall’Università, prima l’articolo 6 del d. lgs. numero 502 del 1992 e poi l’articolo 1 del d. lgs. numero 517 del 1999 hanno previsto la sottoscrizione di appositi protocolli d’intesa fra le regioni e le università. 7.3.- In particolare, l’articolo 1, comma 1, del d. lgs. numero 517 del 1999 prevede che l'attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università sia determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca, secondo specifici protocolli d'intesa stipulati dalla regione con le università ubicate nel proprio territorio. Il successivo comma 2 aggiunge che i protocolli d'intesa, di cui al comma 1, sono stipulati in conformità ad apposite linee guida, al fine di promuovere e disciplinare l'integrazione dell'attività assistenziale, formativa e di ricerca tra il Servizio sanitario nazionale e l’università informare i rapporti tra Servizio sanitario nazionale e università al principio della leale cooperazione definire le linee generali della partecipazione delle università alla programmazione sanitaria regionale indicare i parametri per l'individuazione delle attività e delle strutture assistenziali complesse, funzionali alle esigenze di didattica e di ricerca dei corsi di laurea della facoltà di medicina e chirurgia, delle Aziende sanitarie definire il volume ottimale di attività ed il numero massimo di posti letto e di strutture assistenziali anche in rapporto al numero degli studenti iscritti ai corsi di laurea della facoltà di medicina e chirurgia ed alle esigenze della ricerca. 7.4.- Per la redazione di tali protocolli d’intesa sono state quindi redatte, con il D.P.C.M. 24 maggio 2001, apposite Linee guida che, all'articolo 2, commi 2 e 3, prevedono che I protocolli d'intesa stipulati tra la regione e le università indicano i criteri e le modalità attraverso i quali le aziende ospedaliero-universitarie, nonché le altre strutture pubbliche o private, individuate secondo la disciplina in essi prevista, assicurano lo svolgimento dell'attività assistenziale necessaria per l'assolvimento dei compiti istituzionali delle università in coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca, prevedendo, nella propria organizzazione, attività, strutture semplici, strutture complesse e programmi di cui all'articolo 5, comma 4, del decreto legislativo numero 517 del 1999, che soddisfino le esigenze inerenti ai settori scientifico-disciplinari del corso di laurea in medicina e chirurgia ». 7.5.- Per quanto riguarda gli oneri necessari per il funzionamento delle strutture nelle quali si svolge l’attività assistenziale e l’attività didattica il comma 1 dell’articolo 7 del decreto legislativo numero 517 del 1999 prevede che al sostegno economico-finanziario delle attività svolte dalle Aziende concorrono risorse messe a disposizione sia dall'Università sia dal Fondo sanitario regionale e, in particolare, che alle attività correnti concorrono le Università, con l'apporto di personale docente e non docente e di beni mobili ed immobili, ai sensi del successivo articolo 8, e le regioni mediante il corrispettivo dell'attività svolta secondo l'ammontare globale predefinito di cui all'articolo 8-sexies del d. lgs. numero 502 del 1992, «previa definizione degli accordi di cui all'articolo 8-quinquies del medesimo decreto legislativo». Regioni ed università concorrono poi con propri finanziamenti anche all'attuazione di programmi di rilevante interesse per la regione e per l'università, definiti d'intesa. Il successivo articolo 8, comma 4, del d. lgs. numero 517 del 1999, stabilisce poi che i protocolli d’intesa regolamentano il trasferimento, l’uso e l’assegnazione dei beni attualmente utilizzati dai policlinici universitari, in ossequio al criterio della concessione a titolo gratuito alle nuove aziende, dei beni demaniali o comunque in uso gratuito e perpetuo alle università, nonché dei beni immobili e mobili di proprietà dell'università, già destinati in modo prevalente all’attività assistenziale, con oneri di manutenzione a carico delle aziende citate e con vincolo di destinazione ad attività assistenziale, previa individuazione dei singoli beni con un apposito protocollo di intesa o atto aggiuntivo al medesimo. 8.- Ciò chiarito, la questione sottoposta all’attenzione di questa Sezione riguarda la natura degli impegni, di rilevanza economica, assunti dalla Regione in sede di sottoscrizione dei suindicati protocolli d’intesa e le conseguenze derivanti, nel descritto quadro normativo, dalla mancata attuazione di parte degli impegni assunti. 9.- Si deve, al riguardo, osservare che il comma 2 del già citato articolo 15 della legge numero 241 del 1990 prevede, in generale, che anche agli accordi fra amministrazioni si applichino, se compatibili con la natura degli stessi, le disposizioni dettate dall'articolo 11, commi 2 e 3 per gli accordi che, ai sensi dello stesso articolo 11, hanno il fine di determinare il contenuto discrezionale di un provvedimento ovvero di sostituirlo. Pertanto anche agli accordi fra amministrazioni, disciplinati dall’articolo 15 della legge numero 241 del 1990 e da specifiche discipline di settore, possono applicarsi «i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili» articolo 11, comma 2 della legge numero 241 . 10.- L’applicazione della disciplina civilistica delle obbligazioni dipende peraltro dal contenuto degli accordi e delle singole clausole contenute negli stessi. Gli accordi fra amministrazioni possono avere, infatti, contenuti molto diversi ed essere, prevalentemente, di natura politico istituzionale come gli accordi quadro e i protocolli d’intesa fra Ministri o fra Ministri e Presidenti di Regione , che necessitano di successivi molteplici atti per il perseguimento in concreto degli obiettivi comuni indicati, o essere viceversa molto dettagliati nella definizione dei reciproci impegni, come quando sono sottoscritti al fine di risolvere singole problematiche comuni di carattere gestionale. Accordi e protocolli d’intesa possono coinvolgere poi anche soggetti privati come nelle intese istituzionali di programma, gli accordi di programma quadro, i patti territoriali, i patti d’area in cui soggetti pubblici diversi Stato, Regioni, amministrazioni locali e anche soggetti privati concordano l’uso di risorse delle quali hanno la disponibilità per lo sviluppo di determinati ambiti settoriali o di determinate aree territoriali impegnandosi, anche con strumenti paracivilistici, al reciproco rispetto dei diritti e dei doveri contenuti negli accordi. 10.1- Se il protocollo d’intesa ha un contenuto prevalentemente politico istituzionale all’eventuale mancata attuazione di uno degli impegni assunti non potrà che provvedersi con modalità istituzionali. Infatti, tali protocolli d’intesa non contengono, normalmente, clausole idonee ad assumere rilievo anche sul piano civilistico. 10.2.- Viceversa il mancato adempimento di un impegno assunto in un protocollo d’intesa riguardante la gestione comune di un servizio pubblico può comportare anche conseguenze di natura civilistica. 10.3.- In uno stesso protocollo d’intesa possono poi individuarsi disposizioni più o meno cogenti e, normalmente, gli stessi protocolli d’intesa prevedono le conseguenze per il mancato rispetto di una o più delle clausole contenute nell’accordo sottoscritto. 11.- Nella fattispecie, l’Università di Catanzaro ha sostenuto che la Regione Calabria era venuta meno all’impegno assunto, con i due citati protocolli d’intesa, di provvedere agli oneri economici assunti per l’acquisizione di beni, servizi e attrezzature necessarie per lo svolgimento integrato, nei nuovi locali di Germaneto dell’Azienda “Mater Domini, dei compiti assistenziali, di didattica e di ricerca. 12.- Peraltro, come la Regione ha sostenuto nel suo appello, sia il protocollo d’intesa quadro, approvato il 25 ottobre 2004, sia il protocollo d’intesa aggiuntivo, approvato il 23 settembre 2005, avevano essenzialmente il fine politico istituzionale di programmare ed organizzare l’integrazione dell’attività assistenziale, svolta dalla Regione, con l’attività didattica svolta dall’Università nella struttura di Germaneto affidata all’Azienda “Mater Domini”. Ritiene la Sezione che, anche inquadrando tali protocolli nello schema degli accordi fra amministrazioni, di cui all’articolo 15 della legge numero 241 del 1990, la mancata ottemperanza dei suddetti impegni, che erano stati assunti in tali atti ma che risultavano privi di una concreta determinazione, non può determinare effetti civilistici di carattere risarcitorio. 13.- Dalla lettura del protocollo d’intesa quadro, approvato il 25 ottobre 2004, si evince che la Regione. che si era impegnata, nell’ambito delle proprie competenze, ad assicurare all’Azienda sede dell’attività universitaria le necessarie risorse per lo svolgimento dell’attività assistenziale articolo 3 e segg. , non aveva assunto un proprio onere nei confronti dell’Università per la copertura anche delle spese riguardanti la fornitura delle attrezzature e degli altri beni e dei servizi necessari per l’avvio e lo svolgimento delle attività della nuova struttura. 13.1.- In particolare, un onere della Regione diretto o anche indiretto di provvedere agli oneri economici sostenuti dall’Università non si ricava dall’articolo 8 atto aziendale del Protocollo d’intesa che, al comma 4, prevede che i beni immobili destinati dall’Università alle attività integrate didattico-scientifico-assistenziali dell’Azienda e le infrastrutture, identificati con apposita convenzione attuativa, sono dati in uso alla stessa Azienda con onere di manutenzione a carico della medesima e con vincolo di destinazione. Mentre il successivo comma 5, richiamato dall’Università a sostegno delle proprie ragioni, prevede che l’Azienda succede all’Università nei contratti in essere per la fornitura di beni e servizi nonché nelle procedure e per gli oneri per le attrezzature assistenziali già acquisite o in via di acquisizione dall’Università, elencate in apposito elenco. A ben vedere, infatti, la citata disposizione prevede semplicemente, secondo le regole ordinarie che disciplinano la successione di diversi soggetti in contratti in corso, procedure e connessi oneri, la successione dell’Azienda “Mater Domini” nei contratti per la fornitura di beni e servizi già in essere con l’Università per gli immobili in questione, con l’ulteriore previsione, riguardante il subentro dell’Azienda e non della Regione nei contratti e negli oneri per l’acquisto delle attrezzature assistenziali già acquisite o in via di acquisizione per la sede di Germaneto, peraltro non attuata per la mancata pacifica predisposizione dell’elenco allegato previsto dallo stesso comma 5. 14.- La mancata predisposizione di tale elenco che avrebbe dovuto dare concretezza, anche per la sua quantificazione, all’onere che avrebbe dovuto assumere l’Azienda , comporta che la relativa previsione era comunque priva di una concretezza tale da poter avere rilievo sul piano delle responsabilità civili. 15.- Né la doverosità e la concretezza dell’impegno della Regione poteva essere desunta dalle successive convenzioni attuative dei protocolli che avevano individuato le attrezzature trasferite all’Azienda per l’esercizio delle attività assistenziali, tenuto conto che, come esattamente rilevato dal T.A.R., le convenzioni attuative dei protocolli sono intervenute fra l’Università e l’Azienda “Mater Domini” e non fra l’Università e la Regione. 16.- Il successivo protocollo d’intesa aggiuntivo, approvato il 23 settembre 2005, prevede invece un impegno esplicito della Regione a reperire idonei finanziamenti presso i Ministeri della Salute e dell’Economia per far fronte ai costi di acquisizione delle apparecchiature presenti in Germaneto e ad assicurare, comunque, l’adeguata copertura delle spese a tal fine sostenute. Ma tale impegno ha chiaramente una valenza puramente politico istituzionale prevedendo, da un lato, un’attività politica per la ricerca delle necessarie risorse nei confronti di amministrazioni statali e, dall’altro, l’assunzione di un impegno a reperire proprie risorse all’esito di attività che sono dipendenti da scelte di carattere prevalentemente politiche da attuarsi nel rispetto degli atti di programmazione delle spese e delle disposizioni di legge nazionale e regionale. 17.- Peraltro anche tale impegno manca di ogni concretezza, non essendo stata individuata la misura dell’onere economico che la Regione avrebbe assunto. 18.- Tale impegno, inoltre, anche se in qualche modo misurabile, non risulta comunque assunto in conformità degli atti e delle procedure necessarie all’assunzione di impegni di spesa. E ciò ne conferma la valenza esclusivamente politica. 18.1.- In proposito la Regione ha richiamato l’articolo 16, comma 2, delle legge regionale numero 15 del 2008, che nel fornire l’interpretazione autentica dell’articolo 43 della legge regionale numero 8 del 2002, ha chiarito che «i provvedimenti, i contratti, gli accordi che comportano spese a carico della Regione sono inefficaci, e comunque non impegnano l’Amministrazione, sino a che non sussista autorizzazione nei modi di legge ed impegno contabile regolarmente registrato sul pertinente capitolo del bilancio di previsione». Tale disposizione, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., deve ritenersi certamente applicabile anche alla fattispecie, in quanto espressione di un pacifico principio generale di diritto. 19.- Per tutte le indicate ragioni non si può ritenere fondata la pretesa dell’Università di ottenere un risarcimento del danno o anche un indennizzo dalla Regione Calabria per il mancato adempimento degli impegni assunti dalla stessa Regione per conto anche dell’Azienda “Mater Domini” con i protocolli d’intesa in questione, né si può configurare in capo alla Regione Calabria, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., una promessa dell’obbligazione o del fatto del terzo, ai sensi dell’articolo 1381 c.c. 20.-Ciò, peraltro, risulta coerente con il quadro normativo generale di riferimento, secondo il quale, come si è già prima accennato, è l’Università a doversi far carico degli oneri economici per l’acquisizione delle attrezzature delle aziende ospedaliere universitarie mentre la Regione deve provvedere alla remunerazione delle prestazioni rese anche da tali strutture in favore del servizio sanitario pubblico articolo 8 sexies del d. lgs. numero 502 del 1992 e articolo 7, comma 1, del d. lgs. numero 517 del 1999 . 20.1.- Ed è vero che, come affermato dal T.A.R., tali disposizioni si riferiscono alle «attività correnti articolo 7, primo comma e all’assegnazione di beni “attualmente utilizzati dai policlinici universitari” e “già destinati in modo prevalente all’attività assistenziale”» articolo 8, comma 4, del d. lgs numero 517 del 1999 , ma è pur vero che da tali disposizioni si può ricavare un principio generale riguardante la ripartizione degli oneri per il funzionamento di strutture che sono di interesse comune per le Regioni, per il profilo assistenziale, e per le Università, per i profili didattici connessi all’attività assistenziale. 22.- In tale quadro si devono ritenere non prive di rilievo le osservazioni formulate dalla Regione in ordine al finanziamento che l’Università avrebbe comunque ottenuto dal MIUR per le attrezzare destinate alla struttura in questione. 23.- In conclusione, per tutti gli esposti motivi, l’appello della Regione Calabria deve essere accolto, con l’assorbimento degli altri motivi sollevati, e la sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, Sezione II, numero 268 del 28 febbraio 2011 deve essere integralmente riformata. 24.- Con il suo appello l’Università degli Studi Magna Grecia di Catanzaro ha sostenuto che non vi è ragione perché debba conseguire soltanto il limitato ristoro dell’indennizzo giudizialmente liquidato dal T.A.R., ricorrendo viceversa il proprio diritto ad ottenere l’integrale refusione dei danni patiti. L’appello dell’Università deve essere tuttavia respinto non potendosi ritenere accertata, per le ragioni che si sono già esposte, una responsabilità patrimoniale della Regione in ordine alla mancata attuazione di impegni assunti con i protocolli d’intesa in questione. 25. Le spese dei due giudizi possono essere integralmente compensate fra le parti. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Terza definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti - accoglie l’appello numero 8617 del 2011 R.G., proposto dalla Regione Calabria e per l’effetto in integrale riforma della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, Sezione II, numero 268 del 28 febbraio 2011, respinge il ricorso proposto in primo grado dall’Università degli Studi Magna Grecia di Catanzaro - respinge l’appello numero 8339 del 2011 R.G., proposto dall’Università degli Studi Magna Grecia di Catanzaro - dispone la compensazione integrale fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio - ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.