Rapporto di servizio tra Pa e cooperativa in caso di convenzione. E l'amministratore diventa un pubblico funzionario

di Teodoro Elisino

di Teodoro Elisino Quando una cooperativa svolge attività strumentale a quella del ministero del Lavoro, l'Amministratore di essa di fatto assume le funzioni proprie di un funzionario pubblico, instaurando un rapporto di servizio anche se limitato al periodo di esecuzione dei progetti con il Ministero stesso. Tale amministratore, è, quindi, soggetto alla giurisdizione della Corte dei Conti, per i danni arrecati all'amministrazione pubblica per la quale ha agito. È quanto deciso dalla corte dei Conti Sezione prima giurisdizionale centrale di appello, con la sentenza 7/2006, qui leggibile nei documenti correlati. Con la sentenza della Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo 601/03, l'appellante, già Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Cooperativa Cooperativa Progetto Giovani Arl , era stata condannata al pagamento, a favore dell'erario, della somma di euro 144.000,00, comprensive della rivalutazione monetaria, con interessi legali decorrenti dalla data di pubblicazione della sentenza fino all'effettivo soddisfo, e alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.806,44. Peri i giudici abruzzesi, la cooperativa di cui sopra è stata destinataria di contributi, da parte del ministero del Lavoro, per la realizzazione, negli anni 1988 - 1990, di n. 7 progetti di utilità collettiva, di cui all'articolo 23 della legge 67/1988, per lire 1.692.000.000, non compiutamente realizzati. Nei motivi d'appello avverso la citata sentenza l'appellante sostiene, principalmente, l'errore nell'individuazione del convenuto e difetto di giurisdizione, perché non sussisterebbe un rapporto di servizio tra la Cooperativa e la Pa, e, comunque, nel caso di esistenza del rapporto di servizio, l'azione si sarebbe dovuta esercitare soltanto nei confronti della Cooperativa e non già nei confronti del legale rappresentante. Il Procuratore generale, nelle sue conclusioni, in ordine allo specifico punto, ritiene infondato l'appello e, come tale, da respingere, osservando che la cooperativa ha svolto attività strumentale a quella del ministero del Lavoro, conseguentemente l'appellante, in qualità di Amministratore della Cooperativa, aveva di fatto assunto le funzioni proprie di un funzionario pubblico, instaurando un rapporto di servizio anche se limitato al periodo di esecuzione dei progetti con il ministero del Lavoro. In merito alla lamentata erronea individuazione del convenuto e al difetto di giurisdizione, il Collegio ritiene che la cooperativa è configurabile come organo sussidiario del ministero del Lavoro, per perseguire finalità di pubblico interesse. Il Ministero ha erogato i mezzi finanziari sulla base di una documentazione rivelatasi poi ideologicamente falsa , attestante l'esecuzione dei progetti. La cooperativa, pertanto, ha svolto attività strumentale a quella del pubblico potere, qualificandosi come suo ente strumentale conseguentemente, l'appellante, in qualità di Amministratore della Cooperativa e in forza della convenzione con il ministero del Lavoro, in relazione alle attività convenzionate e limitatamente ad esse, è stata inserita nella Pa, assumendo le funzioni proprie di un funzionario pubblico, instaurando un rapporto di servizio anche se limitato al periodo di esecuzione dei progetti con il ministero del Lavoro. In presenza di un rapporto di servizio convenzionato, l'appellante risulta soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, per i danni arrecati all'amministrazione pubblica per la quale ha agito, nella specie, conseguenti alla mancata realizzazione dei progetti, di cui la stessa era responsabile, in virtù della funzione rivestita. Tra i motivi d'appello è interessante evidenziare la lamentata violazione del principio del ne bis in idem , perché già pendente processo civile davanti al giudice ordinario, nei confronti dell'appellante. In merito alla specifica questione, il Collegio rileva che la pendenza dell'azione risarcitoria davanti al giudice civile non preclude l'esercizio dell'azione di responsabilità patrimoniale da parte della Procura regionale davanti alla Corte dei conti. Come più volte evidenziato dalla giurisprudenza di questa Corte - è detto in motivazione -, la giurisdizione contabile e quella civile sono reciprocamente indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, poiché l'interferenza può avvenire tra i giudizi ma non fra le giurisdizioni Corte dei conti, Sezione prima Giurisdizionale Centrale 221/01 . In base al principio di autonomia dell'azione di responsabilità amministrativa rispetto all'azione civile di risarcimento danno, l'azione della Procura Regionale non è preclusa dalla pendenza di un giudizio civile. Per i giudici contabili, pertanto, la disciplina della litispendenza non può trovare applicazione quando le controversie siano incardinate presso giurisdizioni diverse, con profili del tutto autonomi e distinti per l'esercizio dell'azione.

Corte dei conti - Sezione prima - sentenza 25 ottobre 2005-11 gennaio 2006, n. 7 Presidente Simonetti - Relatore Di Passio Ricorrente Antoccia Svolgimento del processo Con l'appellata sentenza, la sig.ra Eleonora Antoccia, già Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società Cooperativa Cooperativa Progetto Giovani Arl , con altro non appellante, è stata condannata al pagamento, a favore dell'erario, della somma di euro 144.000,00, comprensive della rivalutazione monetaria, con interessi legali decorrenti dalla data di pubblicazione della sentenza fino all'effettivo soddisfo, e alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.806,44. Secondo il primo Giudice, la cooperativa di cui sopra è stata destinataria di contributi, da parte del ministero del Lavoro, per la realizzazione, negli anni 1988 - 1990, di n. 7 progetti di utilità collettiva, di cui all'articolo 23 della legge 67/1988, per lire 1.692.000.000, non compiutamente realizzati. L'appellante, con atto del 23 gennaio 2004 e la memoria depositata il 6 ottobre 2005, ritiene ingiusta, illegittima ed erronea la sentenza appellata, sostenendo 1 errore nell'individuazione del convenuto e difetto di giurisdizione, perché non sussisterebbe un rapporto di servizio tra la Cooperativa e la Pa, e, comunque, nel caso di esistenza del rapporto di servizio, l'azione si sarebbe dovuta esercitare soltanto nei confronti della Cooperativa e non già nei confronti del legale rappresentante, Eleonora Antoccia 2 violazione del principio del ne bis in idem, perché già esistente davanti al giudice ordinario un processo civile, promosso dal ministero del Lavoro, nei confronti dell'attuale appellante 3 inesistenza del danno e della responsabilità dell'appellante, perché sarebbero stati utilizzati nel giudizio di responsabilità, come fonti di prova, non soltanto i fatti sottoposti al contraddittorio nel processo penale, ma anche quelli acquisiti nella fase preprocessuale in particolare in sede di indagini preliminari dal Pm penale. In conclusione, chiede che sia mandata assolta dalla domanda attrice e, in via subordinata, l'applicazione del potere riduttivo. Il Procuratore generale, nelle sue conclusioni, ritiene infondato l'appello e, come tale, da respingere, rilevando in ordine all'eccepito difetto di giurisdizione e di individuazione del convenuto, che la cooperativa ha svolto attività strumentale a quella del ministero del Lavoro, conseguentemente l'appellante, in qualità di Amministratore della Cooperativa, aveva di fatto assunto le funzioni proprie di un funzionario pubblico, instaurando un rapporto di servizio anche se limitato al periodo di esecuzione dei progetti con il ministero del Lavoro circa la presunta violazione del ne bis in idem, richiamata l'autonomia dei giudizi civile e contabile, ritiene irrilevante, alla fine dell'instaurazione del presente giudizio, la pendenza di quello civile in ordine all'inesistenza del danno e della responsabilità dell'appellante e sull'inutilizzabilità delle prove acquisite al di fuori del contraddittorio processuale penale, fa presente che tutti gli elementi utili per la conoscenza dei fatti, comunque acquisiti, sia autonomamente valutati, ai fini che qui interessano, dal Giudice contabile. In conclusione, chiede che l'appello sia dichiarato infondato e comunque respinto, con la conseguente conferma dell'impugnata sentenza, condannando l'appellante al pagamento delle spese di giudizio. Nell'udienza di discussione, le parti hanno ribadito, ulteriormente esplicitando, le argomentazioni e le richieste formulate nei rispettivi atti scritti. Motivazione È infondato il primo motivo di gravame, riguardante l'erronea individuazione del convenuto e il difetto di giurisdizione, poiché la cooperativa è configurabile come organo sussidiario del ministero del Lavoro, per perseguire finalità di pubblico interesse. Il Ministero ha erogato i mezzi finanziari sulla base di una documentazione rivelatasi poi ideologicamente falsa , attestante l'esecuzione dei progetti. La cooperativa, pertanto, ha svolto attività strumentale a quella del pubblico potere, qualificandosi come suo ente strumentale conseguentemente, l'appellante, in qualità di Amministratore della Cooperativa e in forza della convenzione con il ministero del Lavoro, in relazione alle attività convenzionate e limitatamente ad esse, è stata inserita nella pubblica amministrazione, assumendo le funzioni proprie di un funzionario pubblico, instaurando un rapporto di servizio anche se limitato al periodo di esecuzione dei progetti con il ministero del Lavoro. In presenza di un rapporto di servizio convenzionato, l'appellante risulta soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, per i danni arrecati all'amministrazione pubblica per la quale ha agito, nella specie, conseguenti alla mancata realizzazione dei progetti, di cui la stessa era responsabile, in virtù della funzione rivestita. Circa la eccepita violazione del principio del ne bis in idem , il Collegio rileva che la pendenza dell'azione risarcitoria davanti al giudice civile non preclude l'esercizio dell'azione di responsabilità patrimoniale da parte della Procura regionale davanti alla Corte dei conti. Come più volte evidenziato dalla giurisprudenza di questa Corte, la giurisdizione contabile e quella civile sono reciprocamente indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, poiché l'interferenza può avvenire tra i giudizi ma non fra le giurisdizioni Corte dei Conti, Sezione prima Giurisdizionale Centrale 221/01 . In base al principio di autonomia dell'azione di responsabilità amministrativa rispetto all'azione civile di risarcimento danno, l'azione della Procura Regionale non è preclusa dalla pendenza di un giudizio civile. La disciplina della litispendenza, pertanto, non può trovare applicazione quando le controversie siano incardinate presso giurisdizioni diverse, con profili del tutto autonomi e distinti per l'esercizio dell'azione. Circa l'inesistenza del danno e della responsabilità dell'appellante e dell'inutilizzabilità delle prove acquisite al di fuori del contraddittorio processuale penale, soprattutto in sede di indagini preliminari penali, si rileva che tutti gli elementi utili per la conoscenza dei fatti, comunque acquisiti, in sede processuale e preprocessuale penale, possono e devono essere oggetto di autonoma valutazione da parte del giudice contabile, al fine di formare il proprio convincimento sull'esistenza di danni e di responsabilità amministrative. I fatti, comunque emersi in sede penale, sono autonomamente apprezzati dal Giudice contabile a fini qualificatori diversi, rispetto al giudizio penale, indirizzato esclusivamente all'accertamento dell'esistenza di reati e alla erogazione delle pene nei confronti dei colpevoli. Il primo giudice, nella sentenza appellata, ha evidenziato i fatti, che dimostrano l'esistenza di un danno erariale, dando rilievo alla mancanza di effettive prestazioni lavorative da parte dei giovani, destinati all'attuazione dei progetti, a fronte dell'esistenza di ripetuti e costanti pagamenti da parte del ministero del Lavoro a favore della Cooperativa, sulla base di documentazione non veritiera, redatta dall'appellante. La stessa sentenza argomenta in maniera logica e chiara la responsabilità dell'appellante nella vicenda ed il nesso causale tra i suo comportamento e la produzione del danno, evidenziando che la medesima, responsabile dell'esecuzione dei progetti, predisponeva una documentazione artificiosa, volta ad acquisire un ingiusto profitto in danno dell'Amministrazione. Risulta pienamente provata la responsabilità dell'appellante nella produzione dei danni erariali, che si sono verificati in conseguenza diretta del suo comportamento. Ella ha attestato mensilmente il regolare ed effettivo svolgimento del progetto, senza effettuare alcun controllo in merito, recependo acriticamente la documentazione, rivelatasi non veritiera, formata da altri soggetti. Tenuto conto dell'apporto causale, nella produzione del danno, tenuto dalla stessa in relazione a quello consistente degli altri, il Collegio ritiene che il risarcimento del danno, da parte della stessa, debba limitarsi ad euro 100.000,00 centomila . Pertanto, l'appello non merita accoglimento . Le spese seguono la soccombenza. PQM La Corte dei conti - Sezione prima giurisdizionale centrale di appello, rigetta l'appello indicato in epigrafe e, in riforma della sentenza appellata, condanna l'appellante al risarcimento del danno, a favore dell'erario, in euro 100.000,00 centomila . Spese liquidate in euro 100,12 Cento/12 .