Piccoli Comuni, le consulenze del Sindaco e i danni erariali

Se il Municipio non supera i cinquemila abitanti e se non rispetta il patto di stabilità, il primo cittadino non può assumere personale a tempo determinato. In caso contrario l'amministratore ne risponde economicamente

Patto di stabilità, se il Comune non ha rispettato le regole e non supera i 5 mila abitanti, il Sindaco non può assumere personale a tempo determinato, altrimenti deve rifondere l'erario per il danno subito. A chiarirlo è stata la sezione giurisdizionale per la Regione Calabria della Corte dei conti con la sentenza 396/06 depositata lo scorso 27 aprile e qui leggibile nei documenti correlati . I giudici contabili hanno condannato il primo cittadino del Comune di Rocca di Neto a rimborsare alle casse dello Stato circa 41 mila euro per aver assunto personale, vìolando così quanto stabilito nella legge 350/03, la Finanziaria 2004. Del resto, la stipula dei contratti a tempo determinato è avvenuta senza che fosse data alcuna informativa ai revisori, ma non solo. Gli incarichi temporanei vìolavano anche il divieto, previsto dall'articolo 3 commi 53 e 65 della Finanziaria 2004, di assunzione a qualsiasi titolo di personale dipendente per quei Comuni superiori a 5 mila abitanti che non fossero stati in grado di rispettare i parametri previsti dal cosiddetto patto stabilità. e questo era proprio il caso del Comune di Rocca di Neto. Tuttavia, i giudici contabili non hanno avuto dubbi il ricorso al personale esterno, sia mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, sia attraverso il ricorso a convenzioni per avvalersi delle collaborazioni esterne, è stato disposto dal primo cittadino in palese contrasto con le disposizioni di legge e regolamentari. In questo modo, ha concluso la Corte dei conti, il Sindaco ha dimostrato il più totale dispregio per il principio di legalità che invece deve costituire la direttrice guida lungo la quale deve incanalarsi l'azione di ogni buon amministratore comunale. cri.cap

Corte dei conti - Sezione Calabria - sentenza 16 marzo-27 aprile 2006, n. 396 Presidente Oriani - Relatore Guzzi Ricorrente Benincasa Fatto La Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, con atto di citazione depositato il 12 luglio 2005 ha convenuto in giudizio Benincasa Maria Francesco per sentirlo condannare al risarcimento del danno di euro 82.623,03, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio in favore del Comune di Rocca di Neto. Su segnalazione del Collego dei revisori, l'Organo inquirente ha accertato che nella qualità di sindaco, il sig. Benincasa ha provveduto alla stipula di tre contratti di lavoro a tempo determinato con durata dall'1 gennaio 2004 al 31 marzo dello stesso anno e al loro rinnovo dall'1 aprile 2004 al 30 giugno 2004, nonché all'affidamento di quattro incarichi di collaborazione esterna di cui tre agli stessi soggetti previamente assunti con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato per il periodo 1 agosto 2004 - 31 dicembre 2004. La stipula dei contratti a tempo determinato, qualificati come conferimento di incarico temporaneo, è avvenuta senza che fosse data alcuna informativa ai Revisori i quali, una volta venuti a conoscenza di tale situazione e ravvisata la violazione delle disposizioni in materia ed in particolare del divieto, previsto dall'articolo 3, commi 53 e 65, della legge 350/03, di assunzione a qualsiasi titolo di personale dipendente per quei comuni superiori a 5.000 abitanti che non fossero stati in grado di rispettare i parametri previsti dal cosiddetto patto di stabilità e tale era il caso del Comune di Rocca di Neto, con nota del 16 agosto 2004 hanno invitato l'amministrazione a porre rimedio alle irregolarità in atto. Tale richiesta veniva avanzata dopo che il Collegio di revisione, una volta presi in esame i quattro decreti sindacali per il conferimento degli incarichi temporanei di collaborazione esterna, il 9 agosto 2004 avevano invitato l'ente a trasmettere specifici e ben definiti relativi programmi di impiego delle professionalità interessate a tali incarichi. Non avendo ricevuto riscontro, con nota del 4 novembre 2004 il Collegio ha ritenuto opportuno informare il Consiglio Comunale e sebbene tale sua segnalazione veniva portata in discussione nella seduta consiliare del 20 novembre 2004, con deliberazione n. 36 in pari data, il Consiglio affrontava la questione ma senza adottare alcuno specifico provvedimento idoneo a sanare la situazione venutasi a creare. Secondo quanto asserito dalla Procura regionale, dalle assunzioni così disposte e dagli incarichi di collaborazione esterna, è derivato un danno erariale rispettivamente di euro 47.632,95 ed euro 34.990,08 di cui deve essere ritenuto responsabile il sindaco odierno convenuto, nella condotta del quale ha infatti ravvisato sia il nesso di causalità rispetto al danno, sia l'elemento soggettivo della colpa grave. Con le assunzioni a tempo determinato e tali erano secondo il Requirente quelle che hanno interessato soggetti esterni per il periodo compreso tra l'1 gennaio e il 30 giugno 2004 - in riferimento alle quali la Procura regionale contesta anche la qualificazione incarico temporaneo per esse utilizzata in sede provvedimentale, trattandosi di una qualifica che oltre ad essere erronea, rappresenta anche un'aggravante della colpa per altro verso attribuita al Benincasa, in quanto il definire incarichi temporanei rapporti che erano in realtà di lavoro subordinato a tempo determinato avrebbe agevolmente consentito di eludere le disposizioni in materia di procedure concorsuali per l'assunzione di personale ed anche di permettere all'incaricato di avanzare pretese in ordine alla costituzione di un rapporto a tempo determinato con tutte le prevedibili conseguenze giuridiche ed economiche - e con il conferimento degli incarichi ai collaboratori esterni, secondo la Procura regionale è stato violato il regolamento comunale per la disciplina del personale ed in particolare non è stato osservato il limite del 5% della dotazione organica per il ricorso ad assunzioni a tempo determinato, limite che al più avrebbe consentito la stipula di soli 2 contratti, per i quali in ogni caso occorreva indicare i programmi da realizzare, i tempi di esecuzione e gli organi preposti alla verifica dei risultati è stato violato il già citato articolo 3, commi 53 e 65 della legge 350/03, norma da cui discendeva il divieto assoluto di assunzioni a qualsiasi titolo, visto che nell'esercizio finanziario 2003 non erano stati rispettati i parametri del patto di stabilità non è stato altresì osservato l'articolo 1, comma 9, del Dl 168/04, che prevedeva la possibilità di affidare incarichi ma, previa adeguata motivazione, solo nei casi espressamente previsti dalla legge ovvero in situazioni caratterizzate dal verificarsi di eventi straordinari, che certo non si erano realizzati nei casi di specie ancora, è stato derogato l'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165/01 e l'articolo 110, comma 6, del D.Lgs 167/00, norme che consentono di ricorrere ad esperti di provata competenza e professionalità nei casi in cui le esigenze amministrative e gestionali lo impongono e non sia possibile farvi fronte con personale interno, tale non era il caso del Comune di Rocca di Neto. Né si può dire che siffatte scelte abbiano costituito altrettante ipotesi di determinazioni discrezionali insindacabili nel merito, atteso che la giurisprudenza della cassazione e della stesa Corte dei conti ha delimitato i contorni del sindacato giudiziale in confronto alle cosiddette scelte discrezionali, sì da ammetterlo in tutti i casi in cui si configurano, come nel caso di specie, evidenti ipotesi di vizi di legittimità nell'operato dell'amministrazione. Il convenuto si è costituito con il ministero dell'avv. Francesco Scalzi. Quest'ultimo ha invece messo in risalto la natura discrezionale delle scelte compiute dal sindaco Benincasa ed asserendone l'insindacabilità nel merito da parte del giudice contabile, ha innanzi tutto eccepito l'inammissibilità dell'azione risarcitoria per difetto di giurisdizione. Nel merito, il legale ha confutato l'ipotesi accusatoria in ordine all'elemento soggettivo, asserendo che nella condotta del Benincasa non è ravvisabile il dolo e nemmeno la colpa grave, avendo egli agito con prudenza, diligenza e nel pieno rispetto delle regole disciplinanti la materia. Infatti, riguardo ai contratti a tempo determinato, in riferimento ai quali è da ritenersi privo di rilievo giuridico il nomen attribuito in sede di provvedimento conferimento di incarico temporaneo piuttosto che contratto a tempo determinato , il difensore ha evidenziato che dei tre stipulati, uno era destinato a coprire un posto vacante, per cui gli altri due erano perfettamente compatibili con il limite massimo previsto dal regolamento organico 5 per cento della dotazione organica . Inoltre, le assunzioni si sono rese necessarie per assicurare il buon funzionamento dell'apparato amministrativo, considerato, da un lato, il tasso di scopertura di organico e dall'altro la mancanza, tra i dipendenti in servizio, di professionalità idonee ad assicurare un corretto espletamento dei carichi di lavoro. A questo riguardo il legale ha evidenziato che sono stati contrattualizzati un architetto, un esperto contabile e un avvocato. Quanto alle collaborazioni esterne, in aggiunta alle considerazioni svolte riguardo ai contratti a tempo determinato, il difensore ha asserito che anche tali incarichi sono stati conferiti nel pieno rispetto delle vigenti disposizioni, soprattutto alla luce del fatto che l'organico dell'ente non era in grado di fornire corrispondenti specifiche professionalità. Oltre a ciò, occorre considerare il vantaggio che l'ente ha tratto da siffatte prestazioni, vantaggio che sicuramente rappresenta un'utilità per l'ente, la cui considerazione, o porta ad escludere il danno erariale a carico del convenuto oppure, laddove si consideri che da dette prestazioni non possa derivare alcun tipo di utilità perché considerato nullo il contratto da cui esse discendono, si dovrebbe per converso ammettere che gli stessi professionisti assunti o incaricati non avrebbero avuto diritto ad alcun compenso e sarebbero ora tenuti a reintegrare il Comune per quanto già percepito, potendosi diversamente configurare a loro carico anche la partecipazione nella produzione dell'illecito erariale. Da qui, ferma restando l'eccezione di inammissibilità di cui sopra, il difensore ha preliminarmente chiesto che sia disposta l'integrazione del contraddittorio con i sigg.ri Salvatore Carvelli, Maria Caterina Podella, Maurizio Apa e Raffella Marangolo nel merito, l'avv. F. Scalzi ha invece concluso con la richiesta di assoluzione del proprio assistito, fermo restando l'esercizio del potere riduttivo. All'odierno dibattimento è intervenuto l'avv. A. Zimatore che, su delega dell'avv. F. Scalzi, si è riportato agli atti di causa e alle difese svolte con la memoria di costituzione della quale ha chiesto che siano accolte le conclusioni siccome precisate. Il dott. Pier Paolo Grasso, Pubblico Ministero, ha invece insistito per l'integrale accoglimento della richiesta di condanna rassegnata con l'atto di citazione in giudizio, sostenendo che la condotta tenuta dal Benincasa non può essere in alcun modo giustificata, soprattutto alla luce del divieto legislativo di assumere personale dipendente per quegli enti che, come il Comune di Rocca di Neto, non aveva rispettato i vincoli imposti dal cosiddetto patto di stabilità. Considerato in diritto I. In via preliminare, il Collegio è tenuto a pronunciarsi sull'eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione sollevata dal difensore del convenuto Benincasa con la memoria di costituzione in giudizio. L'avv. Francesco Scalzi ha infatti osservato che il conferimento degli incarichi a personale esterno rappresenta una scelta discrezionale dell'amministrazione, rispetto alla quale il giudice contabile non può estendere il suo sindacato all'articolazione concreta e specifica dell'iniziativa intrapresa dal pubblico amministratore, la quale rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali di cui la legge stabilisce l'insindacabilità pag. 2 dell'atto costitutivo . Come è noto, il principio della insindacabilità delle scelte discrezionali è stato introdotto dall'articolo 3, comma 1, punto 1, lettera a del Dl 543/96, convertito con la legge di conversione 639/96, di modifica dell'articolo 1, comma 1, della legge 20/1994. Detta norma ha stabilito che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali . Come già evidenziato con pronunce rese su analoghe fattispecie Sezione giurisdizionale regionale Calabria sentenza 74/2005 e sentenza 249/06 del 21 febbraio 2006 , ad avviso del Collegio la disciplina in rassegna conduce ad alcune fondamentali deduzioni. In primo luogo, è di tutta evidenza che il giudice contabile, nel valutare le condotte degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici al fine di accertare la loro eventuale responsabilità amministrativa per danno erariale, non può sostituirsi alla stessa amministrazione e ripercorrere l'iter argomentativo seguito nelle scelte discrezionali già operate, essendo tenuto infatti a rispettare la sfera di autonomia decisionale nella gestione degli interessi da amministrare. L'altra considerazione da farsi è che l'insindacabilità delle scelte amministrative è in perfetta sintonia con uno dei principi cardine del nostro ordinamento pubblicistico, quello che prevede la cosiddetta separazione dei poteri, per cui non può essere ammessa alcuna ingerenza od invasione della funzione giurisdizionale negli ambiti di competenza della cosiddetta amministrazione attiva e dunque deve essere esclusa ogni possibilità per il giudice di ricostruire e a suo modo ripercorrere i passaggi motivazionali che hanno portato l'amministratore pubblico ad adottare una scelta piuttosto che un'altra. In presenza di una lesione causata all'integrità patrimoniale dell'ente amministrato, il Collegio ritiene però che l'insindacabilità delle scelte amministrative non possa essere spinta fino al punto da costituire un'area entro la quale ogni atto o fatto di amministrazione attiva possa essere sottratto al sindacato giurisdizionale. Opinando in tal senso, infatti, si giungerebbe all'inammissibile conseguenza di ammettere che i principi del buon andamento dell'azione amministrativa e della tutela dell'integrità erariale possano configurarsi non più come insopprimibili valori dell'ordinamento pubblicistico, ma come mere petizioni di principio, dai contorni e dagli scopi non ben definiti. Stando così le cose, la conclusione non può che essere quella secondo la quale il principio della insindacabilità delle scelte discrezionali debba trovare senz'altro affermazione in presenza di atti all'evidenza adeguati rispetti ai fini pubblici che si intende perseguire ma in presenza di condotte che denotano il ricorso dell'amministratore a scelte tanto illogiche quanto palesemente inadeguate rispetto agli interessi in gioco o assunte in violazione di divieti legislativi, sì da risolversi in decisioni sostanzialmente arbitrarie o illecite, il giudice ha viceversa il diritto-dovere di conoscere siffatti comportamenti, ben inteso con il solo obiettivo di appurare l'inadeguatezza o l'illiceità delle decisioni adottate, inopinatamente foriere, per quel che interessa questa magistratura, anche di danno all'erario cfr., da ultimo, Cassazione civile, Su, 6851/03 . Quanto sin qui evidenziato vale, ovviamente, anche nel caso in cui il problema sia quello di valutare la condotta di amministratori pubblici che hanno deciso di fare ricorso a personale esterno all'organico comunale per l'espletamento di attività tecnico-gestionali rientranti nella competenza dell'apparato burocratico. In tal caso, infatti, la questione che rileva ai nostri fini non è certo rappresentata dal fatto che il sindaco del Comune di Rocca di Neto abbia adottato i provvedimenti di conferimento degli incarichi temporanei nel periodo compreso tra l'1 gennaio 2004 e il 30 giungo 2004 e abbia successivamente sottoscritto le convenzioni di collaborazione professionale dall'1 agosto 2004 al 31 dicembre dello stesso anno, in quanto la possibilità di fare ricorso a personale esterno mediante i suddetti istituti era in linea di principio sicuramente consentita dalle disposizioni legislative e regolamentari di cui già in narrativa s'è dato conto. Il problema è invece quello di accertare se il convenuto amministratore, nel momento in cui si è determinato a siffatte scelte, avesse il dovere e la possibilità di effettuare un'attenta valutazione delle disposizioni di legge e regolamentari disciplinanti la materia, onde accertarsi se i provvedimenti che aveva l'intendimento di adottare sarebbero stati conformi alle vigenti previsioni normative. Sul punto va evidenziato, quand'anche ce ne fosse bisogno, che la scelta di avvalersi di personale esterno non costituisce certo l'oggetto di un atto vincolato a cui gli amministratori non possono sottrarsi e conseguentemente non v'è dubbio che in tali casi, quando lo si fà, si adotta un atto di amministrazione attiva che, al pari degli altri, senz'altro impone una attenta, quanto prudente ponderazione degli interessi in gioco al solo fine di prevedere le possibili conseguenze in termini di vantaggi e di svantaggi patrimoniali che una scelta amministrativa eventualmente in contrasto con vincoli e parametri legislativi possa rappresentare per il Comune. Sotto questo profilo non v'è dubbio che la condotta degli amministratori sia suscettibile di una verifica da parte del giudice contabile onde appurare se il preminente valore costituito dall'integrità patrimoniale dell'ente sia stato tenuto nella dovuta considerazione nel momento in cui si sia deciso di fare ricorso a personale esterno da impiegare nei servizi e nelle attività di competenza del Comune. II. Nel merito la domanda attrice deve essere accolta nei termini di seguito esposti. II.1 A tal proposito occorre preliminarmente osservare che la richiesta risarcitoria è la risultante di due diversi capitoli di danno il primo attiene alla costituzione di rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato per il periodo 1 gennaio 2004 - 30 giugno 2004 tranne che per la sig.ra Marangolo, incaricata per il secondo trimestre 2004 , con l'arch. Apa Maurizio, al quale è stato conferito l'incarico di coadiuvare il 3 Settore Area Tecnica con i decreti sindacali n. 7 del 12 gennaio 2004 e n. 21 del 29 marzo 2004 il dott. Salvatore Carvelli, al quale è stato conferito l'incarico di direzione del 4 Settore Area Economico-Finanziaria con i decreti sindacali n. 4 del 12 gennaio 2004 e n. 18 del 29 marzo 2004 l'avv. Maria Caterina Podella, alla quale è stato conferito l'incarico di coadiuvare il 1 Settore Area Amministrativa con i decreti sindacali n. 5 del 12 gennaio 2004 e n. 22 del 29 marzo 2004 la sig.ra Marangolo Raffaella, alla quale è stato conferito l'incarico per la realizzazione del progetto di registrazione e riordino atti ufficio di segreteria delibere, decreti, ordinanze con il decreto sindacale n. 14 dell'1 marzo 2004. Da tali incarichi, secondo la prospettazione di parte attrice è derivato un danno pari ad euro 47.632,95. Il secondo fa invece riferimento agli incarichi di collaborazione esterna conferiti per il periodo 1 agosto 2004 - 31 dicembre 2004 all'arch. Apa Maurizio con il decreto sindacale n. 33 del 30 luglio 2004 per progettazioni varie, espletamento pratiche fondi strutturali e contribuzioni leggi nazionali e regionali al dott. Carvelli Salvatore con il decreto sindacale n. 34 del 30 luglio 2004 per consulenza, tenuta ed evasione adempimenti del servizio economico finanziario all'avv. Maria Caterina Podella con il decreto sindacale n. 32 del 30 luglio 2004 per la gestione delle pratiche legali alla sig.ra. Marangolo Raffaella con il decreto sindacale n. 35 del 30 luglio 2004 per la realizzazione del progetto di incameramento dati e messa a regime del protocollo informatico ed atti della segreteria comunale . Da detti incarichi di collaborazione esterna, la Procura regionale asserisce sia derivato un danno all'erario comunale di euro 34.990,08. II.2 Riguardo alla prima tipologia di provvedimenti assunti dal sindaco Benincasa, val la pena innanzi tutto osservare che nell'elencarli non a caso il Collegio si è riferito ad essi qualificandoli rapporti di lavoro a tempo determinato. E' di tutta evidenza, infatti, che tali erano le assunzioni così disposte, sia per le prestazioni richieste e per le modalità del loro espletamento in relazione all'orario da osservare, sia per l'inserimento degli interessati nell'apparato organizzativo e burocratico dell'ente, per cui di nessuna utilità si è rivelato il nomen utilizzato nei decreti sopra indicati, ossia quello di incarico temporaneo l'altra precisazione da fare è che la censura di parte attrice secondo la quale con dette assunzioni sono state violate le disposizioni di cui all'articolo 110 del D.Lgs 267/00 e all'articolo 89 del Regolamento comunale sull'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, ossia la disciplina che ha previsto il divieto di stipulare contratti di lavoro a tempo determinato in misura superiore al limite del 5 per cento della dotazione organica determinata con la deliberazione della Giunta comunale n. 105 del 28 luglio 2004, è inconferente e in ogni caso priva di fondamento. Sia alla Procura regionale, sia all'avv. Francesco Scalzi, che pure non ha mancato di contestare siffatta accusa il legale ha sostenuto che l'assunzione del dott. Carvelli, in quanto diretta alla copertura di un posto vacante, era da considerarsi in ogni caso al di fuori del suddetto limite percentuale , è sfuggito che dette assunzioni sono state effettuate in vigenza della dotazione organica prevista con la deliberazione della Giunta comunale n. 189 del 22 dicembre 2003, provvedimento con il quale, infatti, l'organico complessivo era stato determinato in 51 dipendenti. Tale delibera è rimasta in vigore fino al 28 luglio 2004, quando è stata appunto ridotta la dotazione organica e portata a 48 dipendenti con la citata deliberazione n. 105. II.3 Se, dunque, con i suddetti decreti, il sindaco Benincasa ha dato corso per il primo semestre dell'esercizio 2004 ad altrettante assunzioni di personale dipendente a tempo determinato, il Collegio è parimenti convinto che tali rapporti di lavoro siano stati costituiti in violazione di legge. Infatti, nonostante le premesse ed i richiami operati nella narrativa dei relativi provvedimenti, non pare che le assunzioni siano conformi alle fattispecie contemplate dalla disciplina generale di cui ai citati articoli 110 del D.Lgs 267/00 e 89 del Regolamento organico comunale. Tali disposizioni, dettando una disciplina generale volta a consentire negli enti locali gli incarichi a contratto con personale esterno all'amministrazione, fanno riferimento alle figure apicali dirigenziali e di funzionario direttivo, ma nel concreto delle fattispecie all'esame occorre invece osservare che tutti gli interessati tranne la sig.ra Marangolo per la quale dall'esame del decreto sindacale n. 14 dell'1 marzo 2004 non emerge alcun inquadramento in corrispondenti figure organiche, ma solo un conferimento di incarico retribuito con un compenso forfettario di euro 5.199,72 al lordo delle ritenute di legge sono stati inquadrati nella qualifica funzionale D1, ossia in una qualifica che non esprime una particolare specializzazione professionale connessa ad una oggettiva apicalita' organica di area o di settore. Ancora, l'arch. Apa Maurizio e l'avv. Maria Caterina Podella, inquadrati rispettivamente nell'Area tecnica e nell'Area Amministrativa, sono stati assunti con la motivazione che le altre unità di categoria D presenti nel settore non erano in grado di garantire il normale svolgimento dei compiti di istituto Conseguentemente, poichè nell'area in cui i soggetti in questione venivano chiamati a svolgere le proprie prestazioni di lavoro subordinato, va da sè che i relativi provvedimenti di assunzione risultano estranei alla ratio dei citati articoli 110 del Tu sull'ordinamento degli enti locali e 89 del Regolamento organico comunale, per ricadere nell'ambito della disciplina prevista dall'articolo 81 e segg. del regolamento medesimo, in cui appunto si disciplinano le assunzioni di personale a tempo determinato al di fuori dei casi contemplati dalla normativa sopra richiamata e cioè per la copertura dei posti di responsabili degli uffici e dei servizi, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione articolo 110, comma 1, del D.Lgs 267/00 . Sotto questo profilo, l'unica figura per la quale si fornisce una diversa motivazione e cioè che l'assunzione era finalizzata alla copertura di un posto di organico vacante, trattandosi di una particolare figura apicale professionale, è quella del dott. Carvelli Salvatore, nominato responsabile dell'Area finanziaria. A questo riguardo, però, va notato che nel settore finanziario era sì previsto in organico un posto vacante, ma si trattava invero di un posto D1 e non ad esempio di un posto D3 - Funzionario, laddove l'assunzione avrebbe senz'altro risposto ai requisiti previsti dal citato articolo 110 e se a ciò si aggiunge che in detta area era già presente un altro dipendente e precisamente il sig. Raccioppo Francesco, anch'egli titolare di profilo professionale D1, si deve ragionevolmente concludere che anche per l'assunzione del dott. Carvelli valgono le censure poc'anzi formulate riguardo alle altre figure di personale esterno assunte dal sindaco Benincasa. Tutto ciò precisato, si potrebbe sostenere che la possibilità prevista dall'articolo 110 del Tu 267/00 e dall'articolo 89 del regolamento comunale di assumere oltre alle figure dirigenziali e a quelle munite di alta specializzazione, anche funzionari dell'area direttiva e tali sono appunto i soggetti inquadrati nell'area D1, legittimerebbe almeno sotto questo profilo i provvedimenti sindacali in rassegna. Ciò è vero, ma a condizione che tali assunzioni non sfuggano alla regola prevista dall'articolo 90 peraltro puntualmente richiamato nei decreti sindacali di assunzione del citato regolamento organico per la disciplina degli uffici e dei servizi, ossia di assunzioni in presenza di oggettive, concrete e puntuali situazioni di fatto rispecchianti carenze organizzativo-funzionali di specifiche aree di attività, tali da non poter essere risolte mediante interventi amministrativo-gestionali con l'ausilio di figure professionali già presenti e tali comunque da non poter ricorrere a procedure concorsuali , ovvero quando le necessità corrispondono a specifica ed urgente domanda di servizi qualificati da parte della cittadinanza tale da non poter essere soddisfatta mediante assunzione operata con contratto di diritto pubblico previo espletamento di pubblico concorso . Si tratta di situazioni che, per quanto in precedenza osservato nel concreto delle assunzioni disposte dal sindaco Benincasa per il primo semestre dell'anno 2004, non si può dire che ricorressero nel caso di specie e ciò vale ancor di più ove si osservi che i dott. Apa, Carvelli e l'avv. Podella erano in servizio alle dipendente del Comune di Rocca di Neto sin dagli anni precedenti il 2004. Risulta in atti che con provvedimenti di analogo tenore e contenuto di quelli oggetto dell'atto di citazione decreti n. 2 del 27 settembre 2001, n. 3 del 12 ottobre 2001, n. 4 del 18 ottobre 2001 , i sunnominati sono stati assunti già a partire dal bimestre ottobre - dicembre 2001 e successivamente, sempre con provvedimenti del sindaco Benincasa, hanno visto rinnovato l'incarico per l'anno 2002 e per l'esercizio 2003. Stando così le cose, ipotizzare anche lontanamente esigenze amministrative e gestionali tanto imprevedibili ed urgenti, da non poter consentire il ricorso alla pubblica selezione per l'assunzione di figure di cui si aveva necessità è ad avviso del Collegio insostenibile. Un discorso a parte deve invece essere fatto per l'assunzione della sig.ra Marangolo Raffaella, che per il periodo 1 marzo 2004 - 30 giugno 2004 è stata assunta con il decreto sindacale n. 14 dell'1 marzo 2004. Da quanto poc'anzi evidenziato, all'interessata è stato conferito l'incarico di registrazione e riordino degli atti dell'ufficio di segreteria delibere, decreti e ordinanze ed a tal fine, oltre all'articolo 110 del citato testo unico sull'ordinamento degli enti locali, nella narrativa del provvedimento di incarico si è fatto riferimento all'articolo 95 del regolamento comunale per la disciplina degli uffici e dei servizi. Ora, tale disposizione è a sua volta riconducibile alla disciplina di cui all'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165/01 e cioè ai casi in cui occorra fronteggiare esigenze cui non si può sopperire con personale in servizio, per cui le amministrazioni possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione . Ciò precisato e tornando alla fattispecie in rassegna, occorre però evidenziare che, pur senza voler minimamente dubitare della competenza della sig.ra Marangolo, al Collegio pare poco verosimile che, data la natura delle prestazioni richieste normale riordino di documenti di segreteria , l'amministrazione non avesse la possibilità di farvi fronte con altri dipendenti in organico, così come pare irragionevole e arbitrario giacchè in tal modo è stata elusa la disciplina di cui agli articoli 81 e segg. del regolamento organico, ossia delle disposizioni che per le assunzioni di personale a tempo determinato non dotato di particolari specializzazioni, impongono l'osservanza delle ordinarie procedure di selezione improntate all'evidenza pubblica aver fatto ricorso agli strumenti previsto dal D.Lgs 165/01 per il conferimento di un incarico che, tenuto conto delle qualità dell'interessata munita del diploma di maturità scientifica ma senza alcuna specifica professionalità od esperienza pregressa nel settore di impiego e della natura delle prestazioni richieste, era tutt'altro che connotato da alta specializzazione sì da legittimare una scelta immotivatamente fiduciaria e ad personam. Ma l'altro è non meno decisivo profilo di illiceità che connota le assunzioni in rassegna è rappresentato dalla violazione dell'articolo 3, comma 65, della legge 24 dicembre 2003 legge finanziaria 2004 , norma che ha infatti sancito il divieto per i Comuni con una popolazione superiore a 5.000 abitanti che non hanno rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2003, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, secondo quanto previsto dall'articolo 29, comma 15, della legge 289/02 quest'ultima disposizione, nel chiarire che la verifica circa l'osservanza dei vincoli deve essere effettuata secondo quanto previsto dal comma 16, oltre al divieto di assunzione, ha anche previsto che gli enti interessati non possono avvalersi nemmeno delle eventuali deroghe e per il periodo di riferimento ha previsto altresì il divieto di ricorrere all'indebitamento per gli investimenti. Come si può osservare si tratta di una legislazione fortemente penalizzante, siccome coerente con l'obiettivo di perseguire il contenimento della spesa pubblica anche mediante il virtuoso apporto degli enti locali, una disciplina che per la chiarezza della sua portata letterale e per la sua collocazione sistematica legge finanziaria dello Stato , si caratterizza di una cogenza che non lascia spazio a dubbi interpretativi. II.3 E che di ciò avessero consapevolezza gli amministratori del Comune di Rocca di Neto è dimostrato dalle scelte operate per il periodo compreso tra l'1 agosto 2004 e il 31 dicembre 2004. Durante questo arco temporale, l'amministrazione si è avvalsa delle prestazioni del dott. Carvelli, dell'arch. Apa, dell'avv. Podella e della sig.ra Marangolo non mediante la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato, bensì ricorrendo all'istituto del conferimento di incarico previa convenzione di collaborazione esterna, mediante cioè contratti di collaborazione coordinata continuativa. Ciò a seguito della deliberazione n. 106 del 28 luglio 2004 con la quale la Giunta comunale approvava il fabbisogno del personale per il triennio 2004/2006. Con detto provvedimento, infatti, l'amministrazione dava atto di trovarsi nella impossibilità di procedere ad assunzioni di personale stante l'inosservanza nell'esercizio finanziario 2003 dei vincoli previsti per l'attuazione del patto di stabilità, per cui esprimeva il convincimento che per disimpegnare i compiti indispensabili per l'ente, non restava altra possibilità che quella di stipulare contratti di consulenza e co.co.co. e così deliberando poneva in risalto, oltre al fatto di avere consapevolezza del divieto di assunzione sancito dall'articolo 3, comma 65, della legge 350/03 - a nulla rilevando che tale constatazione sia avvenuta nel mese di luglio 2004, giacchè la disposizione in rassegna era in vigore dall'1 gennaio 2004, mentre diligenza nell'amministrare e rispetto per il principio di legalità avrebbero imposto un attento esame dei dati di contabilità a consuntivo 2003 prima di procedere all'assunzione degli interessati mediante i citati decreti adottati il 12 gennaio 2004, oppure prima del rinnovo dei contratti a partire dall'1 marzo 2004, tanto più che proprio uno degli assunti, precisamente il dott. Carvelli, tra le funzioni da svolgere aveva anche quella di occuparsi della verifica dei risultati di gestione rispetto ai vincoli imposti dal patto di stabilità - anche l'intendimento di continuare comunque in un rapporto di lavoro con personale esterno, ritenendo di poter applicare a tal fine qualunque disposizione di legge che potesse consentire di aggirare il divieto di assunzione altrimenti previsto. E così come evidenziato con la deliberazione della Giunta n. 106/2004, la disposizione normativa alla quale si fece riferimento fu appunto l'articolo 1, comma 11, del Dl 168/04, ossia quella norma che per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti ammetteva il ricorso a studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione, inclusi quelli ad alto contenuto di professionalità attribuiti ai sensi dell'articolo 110 del Tu 267/00, a condizione che la spesa da sostenersi nell'esercizio 2004 non fosse superiore a quella mediamente sostenuta per la stessa causale negli anni 2001-2003 ridotta del 10 per cento. Ma dell'articolo 1 del Dl 168/04 occorre altresì mettere in risalto che il comma 9 aveva altresì previsto che l'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge, ovvero nelle ipotesi di eventi straordinari l'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale . Stando così le cose non si può che ritenere violata detta disposizione, nonché l'articolo 95 del regolamento comunale per la disciplina degli uffici e dei servizi, giacchè, considerato quanto già osservato a proposito delle assunzioni a tempo determinato operate per il primo semestre 2004, il conferimento degli incarichi di collaborazione esterna non è avvenuto per avvalersi di personale dotato di alta specializzazione e in grado di far fronte a situazioni contingenti, imprevedibili e straordinarie - personale per il reclutamento del quale l'articolo 96 del regolamento aveva addirittura previsto l'esperimento di procedure all'evidenza pubblica mediante l'indizione e la conseguente pubblicizzazione di un apposito bando - ma per dotarsi di personale da impiegare per le esigenze d'ufficio rientranti nelle ordinarie attività di istituto, che per giunta si protraevano da più di un triennio. III. Di tali provvedimenti contra legem è responsabile il sindaco Benincasa, dalla cui condotta discende dunque il danno configurato da parte attrice. Si tratta a questo punto di valutare se detta condotta possa considerarsi connotata dall'elemento soggettivo della colpa grave. Sul punto occorre in generale premettere che la giurisprudenza contabile ha statuito Corte conti, SS.RR. 10 giugno 1997 n. 56/A che la colpa grave consiste nella evidente e marcata trasgressione degli obblighi di servizio o di regole di condotta che siano ex ante ravvisabili e riconoscibili per dovere professionale d' ufficio, e che, in assenza di oggettive ed eccezionali difficoltà, si concretizzano nell'inosservanza di quel minimo di diligenza imposto dalle circostanze del caso concreto ovvero in una evidente imperizia o in un irrazionale imprudenza con la citata pronuncia, le Sezioni Riunite hanno altresì chiarito che non ogni condotta in ipotesi censurabile può integrare gli estremi della colpa grave, ma solo quella connotata da precisi elementi qualificanti, che - in mancanza di un criterio generale - vanno accertati di volta in volta dal giudice in relazione alle caratteristiche del fatto, all'atteggiamento soggettivo dell'autore, nonché al rapporto tra tale atteggiamento e l' evento dannoso. Tali principi, nell'applicazione fatta dai giudici di merito, hanno contribuito a far assumere diverse accezioni qualificanti all'elemento in parola e tra queste è opportuno ricordare, in quanto esaustivamente espressive del significato che ad avviso del Collegio occorre dare alla colpa grave affinché sia elevata ad elemento essenziale della responsabilità amministrativa, quella che l'identifica con un'intensa negligenza Corte conti, Sezione prima, Centr. 16 marzo 2000 n. 83/A o, ancora più significativamente, quella che riconduce la colpa grave a un'inescusabile negligenza e una antigiuridicità evidente Sezione prima, Centr. 27 gennaio 2003 n. 32 . Tornando alla vicenda in esame non si può che convenire sul fatto che il ricorso al personale esterno, sia mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, sia mediante il ricorso di convenzioni per avvalersi delle cosiddette collaborazioni esterne, è stato disposto dal sindaco Benincasa in palese contrasto con le disposizioni di legge e regolamentari, così dimostrando il più totale dipregio per il principio di legalità che invece deve costituire la direttrice guida lungo la quale deve incanalarsi l'azione di ogni buon amministratore comunale. IV. Occorre ora valutare in quale misura il danno, che parte attrice ha quantificato in euro 82.623,03, debba essere imputato al responsabile Benincasa. A questo riguardo il legale del convenuto ha sostenuto con la sua memoria di costituzione che l'entità del danno deve essere commisurata all'utilità conseguita dall'amministrazione danneggiata . Sul punto, non essendo controverso il fatto che le prestazioni lavorative siano state effettivamente espletate dal personale interessato in favore del Comune di Rocca di Neto, si tratta di decidere se il danno esiste e in quale misura, atteso che l'articolo 3, comma 1bis, del testo del Dl 546/96 coordinato con la legge di conversione 639/96, così recita nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrativa in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità . Al riguardo, va preliminarmente osservato che l'orientamento manifestato da questa Sezione sentenza n. 110/2006 del 25 gennaio 2006 nel porsi il problema se la disposizione in questione introduca una vera e propria compensatio lucri cum damno , oppure detti una regola che il giudice contabile deve sempre e comunque osservare, è quello secondo il quale, uniformandosi al principio affermato dalla recente giurisprudenza della Corte dei conti, attesa la chiarissima latitudine terminologica della norma che impone di tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dalla P.A. o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento che ha dato luogo al danno, non par dubbio - ad avviso del Collegio - che si sia in presenza di un principio che trascende l'istituto della compensatio lucri cum damno nei suoi termini ontologici Sezione centr. seconda - sentenza 184/05 . Così opinando, non potendosi sottrarre all'obbligo normativamente previsto di tenere conto delle prestazioni eseguite dai soggetti incaricati, ritiene tuttavia il Collegio che la valutazione dell'incidenza di questi vantaggi sul danno risarcibile non può essere spinta fino al punto da concretizzarsi in una integrale compensazione tra il danno e l'utilità pervenuta alla collettività. Ciò in quanto la richiamata giurisprudenza d'appello ha significativamente messo in risalto che occorre, in ogni caso, tenersi in preminente considerazione il violato interesse pubblico della corrispondenza della spesa alle deliberazioni adottate secondo i canoni previsti dalla legge e la programmazione fissata dagli organi istituzionalmente a ciò deputati altrimenti opinando, verrebbe meno la certezza del rispetto della regolarità della spesa pubblica . Nel caso di specie, con riferimento alla tipologia di danno derivante da prestazioni rese da personale illegittimamente assunto, la giurisprudenza contabile ha ravvisato una utilitas quando dette prestazioni siano state in concreto conformi alle necessità ed ai fini dell'ente e, quindi, remunerate cfr., Corte dei conti, Sr, 10 novembre 1997, n. 76/A . Del pari è stata ritenuta corretta la quantificazione del danno in via equitativa da parte del giudice contabile cfr., Corte dei conti, Sezione prima, 1 ottobre 2003, n. 325/A id., sez. riun., 12 giugno 1998, n. 27/A . Alla luce delle suesposte considerazioni, risultando evidente che le prestazioni svolte fossero conformi alle esigenze istituzionali dell'ente, il Collegio esprime il convincimento che la responsabilità del sig. Francesco Maria Benincasa debba trovare affermazione mediante l'imputazione di un danno da quantificarsi in via equitativa nella misura del 50% della spesa sostenuta dal Comune in euro 82.623,03. Nè può condividersi la tesi difensiva, peraltro foriera della richiesta di integrazione del contraddittorio avanzata nei confronti dei sigg.ri Carvelli Salvatore, Apa Maurizio, Maria Caterina Podella e Marangolo Raffaella, secondo la quale dovendosi ritenere nullo il rapporto di lavoro espletato sulla base del titolo viziato, i soggetti che hanno reso l'attività non avrebbero diritto al compenso e sarebbero tenuti a reintegrare il comune di quanto percepito senza valido titolo . Al riguardo è sufficiente osservare che il principio di diritto comune a cui bisogna rifarsi nei casi di contratto di lavoro nullo o annullabile è quello in base al quale il motivo di nullità o di annullamento non può produrre effetto a carico del lavoratore per il periodo in cui il rapporto ha avuto esecuzione, salvo che la nullità derivi dalla illiceità dell'oggetto o della causa articolo 2126 del Cc . Ora, posto che non può certamente dubitarsi della liceità dell'oggetto dei contratti di lavoro in rassegna, ritiene il Collegio che ad analoga conclusione si deve pervenire in riferimento alla causa, la quale può considerarsi illecita quando è contraria a norme imperative, all'ordine pubblico o al buon costume, ovvero quando il contratto è il mezzo per eludere l'applicazione di norme imperative. Ciò posto e non potendo seriamente ipotizzare che i rapporti di lavoro in questione fossero contrarie all'ordine pubblico o al buon costume, si tratta di capire se essi fossero sorretti da una causa negoziale contraria a norme imperative. Sul punto è sufficiente considerare che imperative in materia contrattuale sono quelle che, a differenza delle disposizioni inderogabili che non entrano nel merito dell'operazione negoziale privata, nè sìndacano le scelte delle parti nel porre condizioni ad una data contrattazione, pongono limiti al contenuto dell'atto privato per motivi di interesse generale, dettando ad esempio il contenuto vincolante di determinate pattuizioni. È di tutta evidenza che non è questo il caso delle disposizioni di legge violate con i provvedimenti che vedono responsabile il sig. Benincasa. Conclusivamente il convenuto deve essere condannato al risarcimento di un danno pari ad euro 41.311,515, che dovrà essere maggiorato in conformità a quanto di seguito statuito. PQM La Sezione, definitivamente pronunciando condanna Benincasa Francesco Maria a risarcire il danno cagionato al Comune di Rocca di Neto che si liquida in euro 41.311,515. Tale importo dovrà inoltre essere aggiornato sulla base della svalutazione monetaria rilevata dall'indice Istat nel periodo compreso tra la data della domanda giudiziale e quella della pubblicazione della presente sentenza e successivamente aumentato degli interessi legali da tale ultima data fino al pieno ed effettivo soddisfo. Alla soccombenza segue la condanna al pagamento delle spese di giudizio che sino alla pubblicazione della presente sentenza si liquidano in Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito. ?? ?? ?? ?? 5