Spoil system regionale: rapporti fiduciari o illegittimità costituzionale per la dirigenza?

Sarà la Consulta a esaminare il caso di una direttrice generale nominata dalla giunta laziale di Francesco Storace e licenziata da quella di Piero Marrazzo

Spoil system, troppa precarietà per i direttori generali dell'Arpa. Del resto, l'articolo 55 del nuovo Statuto regionale del Lazio permette di sciogliere in anticipo il rapporto di lavoro rispetto alla durata triennale stabilita dal contratto statale. Ancora una volta sarà la Corte costituzionale a stabilire se la disposizione che ha permesso al governatore del Lazio, Piero Marrazzo, di rimuovere i manager, scelti dal Centrodestra per i vertici dell'Arpa sia conforme o meno alla nostra Carta fondamentale. A rimettere la questione nelle mani dei giudici delle leggi è stato il Consiglio di Stato con l'ordinanza 490/06 depositata lo scorso 7 febbraio e qui leggibile nei documenti correlati . La vicenda Una direttrice generale dell'Arpa, dopo essere stata defenestrata si era rivolta alla magistratura amministrativa per ottenere giustizia. Il Tar Lazio, in prima istanza aveva concesso una sospensiva temporanea del provvedimento con il quale la Giunta guidata da Marrazzo aveva stabilito la sua cessazione dall'incarico di direttore generale dell'Arpa. La sospensione, tuttavia, era stata impugnata dalla Regione Lazio, la quale sosteneva la necessità di un rapporto fiduciario che leghi il direttore generale al Consiglio regionale. L'ordinanza di Palazzo Spada. Lo scorso 7 febbraio, invece, Palazzo Spada ha sospeso il giudizio e ha rimesso la questione alla Consulta, che dovrà stabilire se il meccanismo dello spoil system non presenti profili di illegittimità costituzionale. L'articolo 55.4 dello Statuto regionale determina, del resto - hanno continuato i consiglieri di Stato - un'interruzione dell'azione amministrativa stabilita dal titolare della carica istituzionale, che non è strettamente connessa ad una valutazione della qualità del servizio prestato dal direttore generale. Al contrario, è una conseguenza dell'insediamento del nuovo Consiglio regionale all'esito della consultazione elettorale. Inoltre, la legislazione statale nel regolamentare i contratti di lavoro dei direttori generali ha prescritto che il rapporto non possa durare meno di tre anni e non più di cinque. Per cui la norma regionale introduce una condizione di precarietà che urta con quanto stabilito dal legislatore statale. Infine, hanno concluso i giudici di Piazza Capo di Ferro, la decadenza dalla carica sembra rientrare nella competenza statale e non in quella regionale. Questa è la settima volta che i consiglieri di Stato rimettono la questione dello spoil system regionale all'Alta corte. Resta il fatto che, in attesa della pronuncia della Consulta, i manager scelti dalla Giunta Marrazzo rimangono comunque al loro posto, mentre ai colleghi defenestrati non resta che attendere il verdetto dei giudici delle leggi. cri.cap

Consiglio di Stato - Sezione quinta - ordinanza 13 dicembre 2005- 7 febbraio 2006, numero Presidente Elefante - estensore Metro Ricorrente Regione Lazio controricorrente Marino Fatto e diritto La ricorrente ha impugnato innanzi al Tar per il Lazio il provvedimento con il quale la Regione Lazio ha dichiarato la sua cessazione dall'incarico di Direttore generale dell'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio A.R.P.A. , in applicazione dell'articolo 55 del nuovo Statuto regionale, approvato con legge regionale 1/2004 e dell'articolo 71 della legge regionale 9/2005. Ha impugnato, altresì, il successivo provvedimento di nomina di un Commissario straordinario dell'A.R.P.A. La domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato, avanzata in via incidentale, è stata accolta con ordinanza del TAR Lazio, Sezione prima ter, 6147/05, avverso la quale la regione Lazio ha proposto l'appello indicato in epigrafe, sostenendo i seguenti motivi 1-inammissibilità del ricorso di I grado per difetto di giurisdizione 2-inammissibilità del ricorso di I grado per carenza di interesse alla impugnativa della nomina di un Commissario straordinario dell'ARPA, in considerazione della decadenza automatica della ricorrente dall'incarico di Direttore generale, per effetto delle richiamate norme 3-erroneità dell'ordinanza appellata, avendo i giudici di I grado ritenuto ingiustamente, in adesione a quanto sostenuto dalla ricorrente, che le disposizioni di cui all'articolo di 71 della legge regionale 9/2005 c.d. spoil system sarebbero applicabili ai soli Enti indicati nell'articolo 55 dello Statuto regionale, con esclusione, quindi, dell'ARPA, che sarebbe regolata dall'articolo 54 dello Statuto e che avrebbe una forte caratterizzazione tecnico funzionale, esercitando attività connesse a competenze non riconducibili esclusivamente alla Regione, della quale non potrebbe, perciò, considerarsi Ente dipendente 4-infondatezza della censura secondo cui la nomina del Commissario straordinario sarebbe stata disposta in violazione dei presupposti di legge. La ricorrente in I grado, costituitasi in giudizio, ha chiesto la reiezione dell'appello sulla domanda cautelare, sostenendo la fondatezza dei suoi motivi di ricorso. Con ordinanza 6048/05, questa Sezione ha disposto la sospensione del giudizio cautelare in vista della remissione degli atti alla Corte costituzionale, essendo la questione analoga, per i profili di incostituzionalità di seguito richiamati, a quanto già rilevato con altra ordinanza , riferita ai Direttori generali delle Ausl. La domanda cautelare in esame, infatti, sotto i combinati profili delle ragionevole previsione sull'esito del ricorso e della valutazione del pregiudizio allegato dalla ricorrente, come prescrive l'articolo 21 della legge 1034/71, nel testo modificato dalla legge 205/00, per la gravità e difficile riparabilità del pregiudizio non solo economico ma anche professionale e sociale, che dall'esecuzione dei provvedimenti impugnati deriverebbe a carico dell'interessata, implica una adeguata valutazione in relazione al fumus boni iuris delle doglianze dedotte. Non si dubita, in primo luogo che, nella specie, sussista la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto i provvedimenti impugnati sono chiara espressione di uno straordinario potere attribuito all'Amministrazione regionale in ordine all'organizzazione degli Enti da essa dipendenti, sulla base di una valutazione discrezionale circa la sussistenza dei presupposti di legge, a fronte della quale non sono ipotizzabili se non posizioni di interesse legittimo al suo corretto esercizio. Superata in tal modo la questione di rito, occorre passare all'esame degli ulteriori motivi di appello. Deve concordarsi, con la Regione Lazio, sulla infondatezza del 4 motivo proposto dalla ricorrente, secondo cui la nomina del Commissario straordinario sarebbe stata disposta in violazione di legge, per sopperire all'impossibilità di nominare, entro il 16 agosto 2005, il nuovo Direttore generale, atteso che il potere di commissariamento deve ritenersi un potere di natura generale, attribuito a chi esercita la vigilanza sull'Ente, al fine di far fronte in via straordinaria e temporanea al periodo transitorio, allorché non siano più in carica gli organi ordinari C.S. 507/05 . Resta, pertanto, da esaminare il 3 motivo di appello, a cui è collegato il 2 motivo, relativi all'applicabilità, anche all'ARPA, del c.d. spoil system . Ai sensi della legge regionale 45/1998, istitutiva dell'ARPA, la stessa è un Ente strumentale della Regione dotato di personalità giuridica articolo 2 , la cui natura di Ente dipendente risulta chiaramente dalle funzioni in materia ambientale svolte a favore della Regione stessa, degli Enti locali e degli Enti gestori delle aree naturali regionali articolo 3 , dal suo assoggettamento alla vigilanza e al controllo, riservato alla Giunta regionale articolo 9 , dal fatto che la nomina del Direttore generale è riservata al Consiglio regionale articolo 5 , dal fatto che il personale, i beni e le dotazioni sono della Regione articolo19 e che i finanziamenti sono, in prevalenza, regionali articolo 20 . All'ARPA, pertanto, in quanto Ente pubblico dipendente, va applicato l'articolo 55 dello Statuto. In ogni caso, poi, quand'anche si volesse, in ipotesi, ritenere applicabile l'articolo 54 dello Statuto, l'ARPA, in quanto unità amministrativa , rientrerebbe ugualmente nel sistema dello spoil system , per effetto del richiamo, contenuto nell'articolo 71 legge regionale 9/2005, all'articolo 53, II comma dello Statuto, che prevede l'applicazione di tale istituto anche alle posizioni amministrative di particolare rilievo e responsabilità. Né può ritenersi che l'autonomia tecnica, amministrativa e contabile di cui gode l'ARPA e la sua competenza su una materia riservata allo Stato possa annullare la sua dipendenza funzionale e politico amministrativa dalla Regione, posto che, come ha rilevato la stessa Corte costituzionale Sentenza 108/05 , in relazione all'articolo 117 Costituzione non può parlarsi, in senso tecnico, di una materia qualificabile come tutela dell'ambiente , riservata rigorosamente alla competenza statale giacché essa configurandosi piuttosto come un valore costituzionale protetto investe altre competenze che ben possono essere generali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale . Deriva, da tutto ciò, la correttezza della qualificazione dell'ARPA come Ente dipendente dalla Regione, il che comporterebbe l'applicabilità, nei confronti del suo Direttore generale, dell'istituto dello spoil system e l'accoglimento dell'appello cautelare proposto dalla Regione Lazio. Peraltro, come già rilevato con ordinanza di questa Sezione, 5836/05, che qui si richiama, la normativa applicata appare sospetta di incostituzionalità sotto vari profili. L'articolo 55 dello Statuto regionale stabilisce la decadenza generalizzata dalla carica dei componenti degli organi istituzionali di tutti gli Enti dipendenti, decorso il novantesimo giorno dalla prima seduta del Consiglio regionale. La norma statutaria è stata estesa dall'articolo 71 della legge regionale 9/2005 anche alle ipotesi in cui la carica sia in atto alla data di entrata in vigore dello Statuto, disponendo, a tal fine, l'adeguamento di diritto della durata del contratto regolante il rapporto di lavoro sottostante. Ancorché differita di novanta giorni, la cessazione dalla carica è, evidentemente, connessa al rinnovo del Consiglio regionale, massimo organo politico della Regione, con l'evidente finalità di consentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo Consiglio, di sostituire i preposti agli organi istituzionali. La disciplina, tuttavia, è atta ad introdurre una cesura nella continuità dell'azione amministrativa esplicata dal titolare della carica, non in dipendenza della valutazione della qualità di questa, ma di un evento oggettivo, qual è l'insediamento del nuovo Consiglio all'esito della consultazione elettorale. Ciò appare in contrasto con i principi costituzionali del buon andamento e dell'imparzialità, dettati dall'articolo 97 della Costituzione. Invero, la norma di cui al ripetuto articolo 55, comma 4, come attuata con l'articolo 71 legge regionale 9/2005, anche in relazione all'eventualità di cessazioni infrannuali, comporta la possibile incisione, avulsa da ogni vaglio di rendimento cfr. in proposito Corte Costituzionale 193/02 , su quella stabilità ed autonomia che consente al dirigente di improntare il suo operato al rispetto dei richiamati principi. In proposito, peraltro, non può trascurarsi di osservare che la dilazione trimestrale della decadenza e l'ampiamente discrezionale facoltà dell'Amministrazione di conferma nella carica, lungi dal dissipare il dubbio di incostituzionalità, lo confortano in quanto suscettibili di condizionare il comportamento dell'interessato ancora in servizio, proprio in vista della possibile riconferma. Va anche rilevato che la legge regionale 45/1998 Istituzione dell'ARPA prevede, all'articolo 5.6, che il rapporto di lavoro del Direttore generale è a tempo pieno ed è regolato da contratto di diritto privato di durata quinquennale e che l'incarico è incompatibile con ogni attività professionale e con cariche elettive pubbliche. Appare evidente, allora, come da queste disposizioni emerge il principio fondamentale della materia secondo il quale al rapporto del Direttore generale deve essere garantita una stabilità ed autonomia in misura, certamente rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore regionale, ma comunque congrua per l'esercizio, da parte di tale funzionario, delle sue specifiche attribuzioni, secondo i canoni -ora precisati dall'articolo 1 della legge 241/90, come novellato con legge 15/2005 - di adeguatezza dell'azione amministrativa all'articolo 97 Costituzione. La contestata normativa regionale, invece, ha introdotto una condizione di precarietà di quel rapporto che, evidentemente, urta contro il principio ora indicato. Il che si riscontra proprio nel caso di specie, in cui, in forza dei provvedimenti impugnati, il rapporto è stato sciolto in anticipo rispetto alla sua durata quinquennale stabilita nel contratto. Non può, infine, omettersi il rilievo che la previsione della decadenza dalla carica sembra esulare dalla competenza legislativa regionale, in quanto in incidendo sulla disciplina del sottostante rapporto di lavoro di cui determina la cessazione, si esplica in realtà nella materia dell' ordinamento civile , affidato dall'articolo 117, comma 2, lett. l , Costituzione alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. Per tale profilo, in relazione ai richiamati principi, va rilevata l'incostituzionalità anche dell'articolo 19 del D.Lgs.165/01, relativo alle amministrazioni statali, che in relazione agli incarichi di cui al co. 3, da un lato fissa gli obiettivi da conseguire con riferimento alle priorità , ai piani, ai programmi, nonché la durata dell'incarico in relazione agli obiettivi prefissati, durata che non può essere inferiore ai tre anni né eccedere i cinque anni, e dall'altro, al comma 8, ne dispone, comunque, la cessazione, decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo, violando l'obiettivo della separazione fra indirizzo politico e gestione amministrativa, che ispira la riforma della dirigenza. Per le ragioni sin qui esposte, la delineata questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell'articolo 53, comma 2 e/o dell'articolo 55, comma 4 dello Statuto della Regione Lazio, approvato con legge regionale 1/2004 e dell'articolo 71, comma 1, 3 e 4 della legge regionale 9/2005, per contrasto con gli articoli 97, 117, comma 3 ultimo periodo e 117 comma 2,lett. l della Costituzione, è rilevante ai fini del decidere e non è manifestamente infondata. Pertanto, essa va sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale nei termini che precedono. PQM Il CdS in sede giurisdizionale, Sezione quinta, sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe ed ordina l'immediata trasmissione degli atti di causa alla Corte Costituzionale. Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. ?? 4 N . RIC. Luigi