In tema di reati edilizi-urbanistici, non sussiste la illegittimità del permesso di costruire – e quindi non sussiste la illiceità della condotta – nell’ipotesi in cui le prescrizioni grafiche contenute nelle cartografie allegate al PRG e la situazione dell’area così come in esse descritta abbia del tutto superato lo stato dei luoghi rappresentato nel Piano Particolareggiato preesistente. Ciò in quanto le indicazioni grafiche di cui alle planimetrie del PRG hanno carattere e contenuto precettivo, e rappresentano un modo di per sé valido ed efficace di imporre vincoli e destinazioni di zona in sede di programmazione urbanistica di zona.
Tali prescrizioni vanno pertanto lette alla luce delle norme contenute nello stesso strumento, con la conseguenza che un problema di prevalenza di tali norme rispetto alle predette indicazioni grafiche può porsi solo in presenza di un contrasto insanabile. Lo ha stabilito la Terza sezione Penale della Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza n. 38883, depositata il 20 settembre 2013. Le realizzazioni abusive in zone vincolate L’art. 44, lett. c , D.P.R. n. 380/2001 cosiddetto Testo Unico sull’Edilizia, anche chiamato TUE fissa la pena edittale per gli interventi edilizi eseguiti in totale difformità, in variazione essenziale o in assenza del permesso di costruire, nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico o ambientale di cui all’art. 181, d.lgs. n. 42/2004 . Per l’individuazione del concetto di totale difformità occorre riferirsi all’art. 31 TUE, a norma del quale sono interventi eseguiti in totale difformità quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione rispetto a quelle oggetto del permesso stesso. Rispetto al permesso di costruire, dunque, la difformità totale si delinea allorché i lavori riguardino un’opera diversa per conformazione e strutturazione da quella contemplata nel provvedimento in tale ipotesi, si applica la pena di cui all’art. 44, lett. b , TUE. La difformità parziale si delinea invece allorché i lavori tendano ad apportare variazioni, circoscritte in senso qualitativo e quantitativo, alle opere così come identificate nel provvedimento in siffatta ipotesi, si applica la pena di cui all’art. 44, lett. a , TUE. La difformità totale, in effetti, si verifica allorché si costruisca aliud pro alio , in una situazione nella quale l’esecuzione dei lavori è assistita da un permesso di costruire meramente apparente o non pertinente. Altra ipotesi è quella in cui i lavori eseguiti esulino radicalmente dal progetto approvato, nel senso che essi tendano a realizzare opere aggiuntive a quelle consentite e che abbiano una loro autonomia e novità, oltre che sul piano costruttivo, anche su quello della valutazione economico-sociale come ad esempio allorché venga realizzato un edificio a più piani in aggiunta a quello o a quelli stabiliti dal permesso . Il concetto di difformità parziale si riferisce, invece, ad ipotesi residuali, tra le quali possono farsi rientrare gli aumenti di cubatura o di superficie di scarsa consistenza da valutarsi in relazione al progetto approvato , nonché le variazioni relative a parti accessorie che non abbiano specifica rilevanza e non siano suscettibili di utilizzazione autonoma. e la posizione del responsabile dell’Ufficio Tecnico comunale. In ordine a tale tipologia di reato edilizio-urbanistico, discussa è la posizione del responsabile del competente Ufficio Tecnico comunale, circa il rilascio di un permesso di costruire asseritamente illegittimo. Secondo una recente pronuncia della Suprema Corte di Cassazione, per configurare una responsabilità ex art. 40, comma 2, c.p., occorre che si sia in presenza di una omissione, cioè del mancato compimento dell’azione che si attendeva da parte di un soggetto che era obbligato a compierla. Ne consegue che la norma non è applicabile nel caso di comportamento positivo, come nel caso di dirigente che rilascia un permesso illegittimo Cass. n. 9281/2011 . In senso contrario va comunque segnalato come, in passato, altre pronunce avevano fondato la responsabilità del dirigente dell’ufficio tecnico proprio sull’art. 40 c.p., e che macroscopiche violazioni delle disposizioni in tema di rilascio del permesso di costruire potrebbero configurare, concorrendone tutti i requisiti, anche il reato di cui all’art. 323 c.p Il caso. La pronuncia in esame, nell’accogliere il secondo motivo di ricorso esposto dal difensore dell’imputato, sottolinea che sarebbe illogico un PRG che programmi uno sviluppo urbanistico già superato dalla utilizzazione censita dal medesimo PRG, come avvenuto nel caso di specie, in cui erano state realizzate numerose costruzioni in aree non rientranti fra i lotti qualificati come edificatori dallo strumento urbanistico generale. Pertanto, una sistematica interpretazione del complesso delle disposizioni del sopravvenuto PRG deve portare a qualificare come integrative le prescrizioni grafiche di quest’ultimo, rispetto a quelle del precedente Piano Particolareggiato, le quali costituiscono mere indicazioni di progetto, prive di portata precettiva.
Corte di Cassazione, sez. III Penale, sentenza 10 aprile - 20 settembre 2013, n. 38883 Presidente Teresi – Relatore Franco Svolgimento del processo Con la sentenza in epigrafe la corte d'appello di Lecce confermò la sentenza emessa l'1.12.2010 del giudice del tribunale di Lecce, sezione distaccata di Maglie, che aveva dichiarato P.D. colpevole del reato di cui all'articolo 44, lett. c , d.p.R. 6 giugno 2001, n. 380 capo A - per avere, quale responsabile del competente ufficio del comune di omissis , concorso con altri imputati alla realizzazione di una villa bifamiliare nel comparto 9S, mediante rilascio del permesso di costruire n. 4 del 29.10.2004 da ritenersi illegittimo ed inefficace perché in violazione degli strumenti urbanistici, ed in particolare con gli elaborati grafici del piano particolareggiato del 29.3.1982 e del 23.12.1982 - e lo aveva condannato alla pena di mesi uno di arresto ed Euro 32.000,00 di ammenda, mentre lo aveva assolto dal reato di cui all'articolo 44, lett. c , d.p.R. 6 giugno 2001, n. 380 capo B per non aver commesso il fatto, e dal reato di cui all'articolo 181 d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 capo C perché il fatto non sussiste. In sostanza la corte d'appello condivise l'opinione del giudice di primo grado il quale aveva ritenuto che il permesso di costruire era illegittimo perché in contrasto con il piano particolareggiato del 1982, in quanto questo non era stato abrogato, relativamente al comparto 9S, dal successivo PRG dal momento che non vi era stata una abrogazione espressa della specifica norma. Doveva perciò disattendersi quanto espressamente statuito dal TAR di Puglia, sezione di Lecce, con sentenza del 7-8.5.2009 emessa proprio con riferimento alla situazione di cui al presente processo ed al permesso di costruire n. 4 del 2004 rilasciato dall'imputato, la quale aveva invece qualificato come legittimo il provvedimento perché il piano particolareggiato del 1982 era stato abrogato anche per questa parte dal successivo PRG per incompatibilità fra le relative norme del piano particolareggiato e quelle del PRG. L'imputato, a mezzo dell'avv. Luigi Corvaglia, propone ricorso per cassazione deducendo 1 violazione degli artt. 110 cod. pen., 29 e 44, lett. c , d.p.R. 6 giugno 2001, n. 380. Osserva che si tratta di un reato proprio per il quale il ricorrente, che non riveste una delle qualità soggettive previste dalla norma, non può essere condannato a titolo di concorso con l’ intraneus , quando questo è stato assolto per non aver commesso il fatto. Condizione necessaria perché l'estraneo possa concorrere nel reato proprio è infatti che l'attività tipica sia stata posta in essere dal soggetto qualificato. Pertanto nel concorso di persone l'esclusione della responsabilità di taluni concorrenti qualificati nel reato proprio impedisce di ascrivere la stessa a quanti non rivestono la qualifica soggettiva. 2 violazione dell'articolo 44, lett. c , d.p.R. 6 giugno 2001, n. 380. Lamenta che erroneamente la corte d'appello ha ritenuto che la zona in questione, individuata nel PRG vigente come comparto 9S, e classificato dal PRG come zona B3 ex B5 di completamento edilizio, doveva invece essere assoggettata alle disposizioni del piano particolareggiato approvavo nel 1982, ritenute ancora vigenti, nonostante le stesse fossero in insanabile contrasto con le prescrizioni grafiche relative all'esistente contenute nella tavola del centro urbano del PRG. Una sistematica interpretazione del complesso delle disposizioni del sopravvenuto PRG porta a qualificare come integrative le prescrizioni grafiche in parola rispetto a quelle del PP, oggetto di interpretazione sistematica in quanto espressamente richiamate dall'articolo 33 delle NTA del PRG. Poiché le indicazioni grafiche del PP del 1982 sono indicazioni di progetto e quelle del successivo PRG sono invece rappresentazioni dell'esistente, alla base della interpretazione della volontà pianificatoria espressa dal PRG devono essere collocate queste ultime. È infatti illogico e inconcepibile che il PRG programmi uno sviluppo urbanistico che è già superato dalla utilizzazione edilizia censita dallo stesso PRG, in quanto sono state realizzate numerose costruzioni in aree non rientranti tra quei lotti qualificati come edificatori dal PRG. Alla inoperatività della specifica previsione dell'articolo 33 delle NTA per il comparto 9S consegue l'applicazione della disciplina dettata dallo stesso articolo 33 per la zona B3, nella quale è incluso il comparto 9S. Questa del resto è la soluzione data dal TAR Puglia Lecce con sentenza 7.5.2009, n. 1809 proprio in riferimento al permesso di costruire in questione. Motivi della decisione Il secondo, ed assorbente, motivo è fondato. I giudici del merito hanno affermato la penale responsabilità del P. sull'errato presupposto che il comprensorio edilizio, sul quale doveva essere edificata l'opera autorizzata, individuato nel PRG come comparto 9S classificato nel PRG comunale vigente come zona B3 ex B5 di completamento edilizio doveva essere assoggettato alle disposizioni del P.P., approvato nel 1982, ritenute ancora vigenti, nonostante fosse stato dedotto un insanabile contrasto con le prescrizione grafiche relative all'esistente contenute nella tavola del centro urbano del PRG. L'eccezione si basava sulla circostanza che gli edifici riprodotti nella planimetria n. 6 del PRG relativa al centro urbano, cioè gli edifici che lo stesso PRG censisce come esistenti, sono di gran lunga più numerosi dei lotti individuati come edificabili nella Planimetria di progetto su base catastale - Tabella lotti edificatori relativa alla zona B5 interessata dal Piano Particolareggiato. In quest'area, infatti, detta tabella prevede l'edificabilità di cinque lotti, mentre gli edifici esistenti sono molti di più dei lotti qualificati come edificabili dal P.P., sicché tutte le costruzioni site in questa planimetria e realizzate dopo l'approvazione del P.P. dato che non risultano nella planimetria di questo sono ubicate su lotti che non rientrano fra quelli qualificati e numerati come edificabili dal P.P. Secondo la difesa, una interpretazione sistematica del complesso delle disposizioni del sopravvenuto PRG, portava a qualificare come integrative le prescrizioni grafiche in parola rispetto a quelle del P.P., oggetto di interpretazione sistematica in quanto espressamente richiamate dall'articolo 33 delle NTA del PRG. La corte d'appello, seguendo l'opinione del giudice di primo grado, ha respinto la tesi difensiva osservando che a che il pur sussistente contrasto tra lo stato di fatto esistente rappresentato dalle indicazioni grafiche del PRG e quelle del PP non si atteggia in termini di radicalità ed insuperabile antinomia sì da far ritenere abrogate le norme di quest'ultimo b che con il richiamo nel nuovo PRG al PP ed alle NTA, nonostante la non coincidenza degli elaborati grafici, l'ente locale aveva manifestato la volontà di riconoscere la perdurante validità ed operatività del PP, nelle parti ancora suscettibili di essere applicate c che quindi il PP, in relazione al comparto 9S, continuava a rimanere in vigore sino alla sua formale abrogazione. Rileva questa Corte che l'interpretazione data dai giudici del merito alle norme dei due strumenti urbanistici non può essere condivisa in quanto si basa su un erroneo criterio volontaristico - come se dovessero applicarsi i criteri interpretativi valevoli per i contratti o i provvedimenti amministrativi e non già le regole dettate dalle disposizioni preliminari al codice civile per l'interpretazione delle disposizioni di diritto oggettivo - e su una erronea ritenuta prevalenza dell'abrogazione espressa su quella tacita o per regolamentazione dell'intera materia , ed inoltre senza tener conto della necessaria interpretazione sistematica. In realtà, se si esaminano congiuntamente le disposizioni del precedente PP e quelle del nuovo PRG e le si interpreta correttamente in modo sistematico, si giunge ad una interpretazione diversa, e precisamente alla stessa interpretazione affermata dal TAR Puglia Lecce, sez. III, 7/8 maggio 2009, n. 1809, con sentenza passata in giudicato emessa proprio in relazione al medesimo permesso di costruire oggetto del presente processo. Ed invero, a parte la considerazione che si tratta di sentenza passata in giudicato emessa dal giudice competente a sindacare la legittimità del permesso di costruire in esame, è pienamente condivisibile l'interpretazione delle disposizioni cui è giunto il giudice amministrativo sulla base di esatti criteri ermeneutici. Il TAR ha difatti esattamente osservato che la soluzione della questione inerente la individuazione della disciplina urbanistica applicabile non possa prescindere dalla interpretazione delle disposizioni di cui alle NTA del PRG, unitamente all'esame della situazione scaturente dalle indicazioni grafiche contenute nel PRG e nel PP. Invero, dalle cartografie allegate al PRG ed al PP emerge che la situazione dell'area in oggetto risultante dal PRG ha del tutto superato quella derivante dal PP. Quindi, interpretando in maniera sistematica, il complesso delle disposizioni del PRG sopravvenuto si evince in maniera chiara ed inequivocabile il carattere integrativo oltre che vincolante per l'interprete delle prescrizioni grafiche in parola rispetto a quelle di cui al PP, oggetto di interpretazione sistematica in quanto espressamente richiamate dall'articolo 33 delle NTA del PRG. Difatti, le indicazioni grafiche contenute nelle planimetrie di uno strumento urbanistico generale hanno carattere precettivo e rappresentano un modo di per sé valido ed efficace di imporre vincoli e destinazioni di zona in sede di programmazione urbanistica di zona esse, pertanto, vanno lette alla luce delle norme contenute nello stesso strumento, con la conseguenza che un problema di prevalenza di tali norme rispetto alle predette indicazioni grafiche può porsi solo in presenza di un contrasto insanabile” Cons. Stato, Sez. IV, 5.6 1998, n. 917 . Nel caso in esame sussiste un notevole contrasto tra le indicazioni grafiche del piano particolareggiato approvato nel 1982, al rispetto delle quali è subordinata l'utilizzazione edificatoria nel compatto 9S dall'articolo 33 delle NTA del PRG, e le indicazioni grafiche relative all'esistente contenute nella tavola del centro urbano del PRG. Se si tiene conto che le prime sono indicazioni di progetto, che disegnano lo sviluppo edilizio programmato e come tali sono state recepite dal PRG, e le seconde sono rappresentazioni dell'esistente, alla base della interpretazione della volontà pianificatoria espressa dal PRG debbono essere collocate queste ultime. Ed invero, non è possibile ritenere che il PRG. programmi uno sviluppo urbanistico quello risultante dalla tavola dei lotti edificatori del PP che è superato dalla utilizzazione edilizia censita dallo stesso PRG, in quanto sono sorte numerose costruzioni in aree non rientranti fra i lotti qualificati come edificatori dal PP. Alla inoperatività della specifica previsione dettata dall'articolo 33 delle NTA per il compatto 9S consegue la applicazione della disciplina generale dettata dallo stesso articolo 33 per la zona B3, nella quale è incluso il compatto 9S. Pertanto, per gli interventi ancora possibili si applicano gli indici specificamente previsti dall'articolo 33 delle NTA e non già le disposizioni di cui al PP. o quelle contenute nell'articolo 9 del PRG previgente, che sono superate dall'approvazione del nuovo PRG. Deriva da quanto osservato che non sussiste la illegittimità del permesso di costruire ritenuta dai giudici del merito e quindi non sussiste la pretesa illiceità della condotta posta in essere dal ricorrente nella sua funzione di Responsabile del IV Servizio Assetto del Territorio Ambiente del Comune di Santa Cesarea Terme. La sentenza impugnata deve pertanto essere annullata senza rinvio in relazione al residuo reato di cui al capo A perché il fatto non sussiste. P.Q.M. La Corte Suprema di Cassazione annulla senza rinvio la sentenza impugnata in ordine al residuo reato di cui al capo A perché il fatto non sussiste.