La scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità amministrativa. Il criterio del prezzo più basso, in cui assume rilievo la sola componente prezzo, può presentarsi adeguato esclusivamente quando l’oggetto del contratto abbia connotati di ordinarietà e sia caratterizzato da elevata standardizzazione in relazione alla diffusa presenza sul mercato di operatori in grado di offrire, in condizioni analoghe, il prodotto richiesto.
È quanto statuito dal Tar Lazio, sez. Roma II-ter, nella sentenza 17 febbraio 2014, numero 1871. La gara per il servizio di trasporto. Il Comune di Viterbo indiceva una gara per l’affidamento del servizio di trasporto urbano a chiamata, alternativo al trasporto di linea per i cittadini permanentemente o temporaneamente disabili, mediante invito a presentare un’offerta ad almeno cinque operatori economici e pubblicazione di apposito avviso anche sul sito istituzionale dell'ente. Il criterio di gara prescelto è stato quello del prezzo più basso, determinato mediante ribasso sull’importo complessivo del servizio. La gara veniva vinta dall'impresa M.L La cooperativa sociale C.A., seconda classificata, propone ricorso, lamentando diversi vizi nell'agire della stazione appaltante, fra cui uno in particolare la scelta del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso sarebbe illogica e, soprattutto, inadeguata rispetto alla peculiare natura ed oggetto del servizio. La scelta del criterio di gara. La materia dei criteri di gara è disciplinata dal Codice dei contratti pubblici d.lgs. numero 163/2006 , il quale, all’articolo 81, comma 2, stabilisce che le stazioni appaltanti scelgono, tra i criteri di cui al comma 1 prezzo più basso ed offerta economicamente più vantaggiosa , quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto. In base a tale puntuale disposizione normativa, bisogna individuare, fra i due criteri normativamente previsti, quello che presenta maggiori profili di collegamento, in termini di congruità e coerenza, con l’oggetto del contratto, cioè con le specifiche caratteristiche oggettive di ciò che si richiede agli operatori economici. In buona sostanza, la stazione appaltante deve compiere una «valutazione di adeguatezza», che, si compone di due essenziali momenti a attenta ed esaustiva analisi delle specifiche caratteristiche dell’oggetto del contratto b individuazione dei possibili elementi di congruità e coerenza “adeguatezza” che uno dei due criteri di gara può presentare in relazione all’oggetto del contratto. Dunque, una precisa attività di valutazione, caratterizzata da profili di sicura discrezionalità tecnica, che non può che essere motivata. Al riguardo, l’Autorità di Vigilanza, nella determinazione numero 5/2008, con estrema chiarezza, evidenzia che «nella fase di elaborazione della strategia di gara, la stazione appaltante è tenuta ad interrogarsi se lo specifico interesse pubblico, che intende perseguire attraverso l’indizione della gara sia più adeguatamente soddisfatto tenendo conto esclusivamente del fattore prezzo o se, invece, sia preferibile valutare una giusta combinazione di elementi quantitativi e qualitativi delle offerte». Orbene, tale attività di valutazione la «valutazione di adeguatezza» non può che dar luogo ad una motivazione. In altri termini, appare ben chiaro che la stazione appaltante deve dar contezza del percorso logico-motivazionale, che l’ha condotta a preferire l’un criterio rispetto all’altro. Dunque, secondo l’Autorità di vigilanza, è possibile affermare che il criterio del prezzo più basso appare congruo quando l'oggetto del contratto non è caratterizzato da un particolare valore tecnologico o quando sia correlato a procedure largamente standardizzate. Al riguardo, l’Autorità segnala che, laddove la stazione appaltante sia in grado di predeterminare, in modo sufficientemente preciso, l’oggetto del contratto, potrà avere interesse a valorizzare i soli elementi quantitativi ed a trascurare quelli qualitativi. Viceversa, afferma sempre l’Autorità, il distinto criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa appare congruo laddove le caratteristiche oggettive del contratto inducano a ritenere rilevanti, ai fini dell'aggiudicazione, vari aspetti qualitativi. Secondo la giurisprudenza, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ha lo scopo di premiare il merito tecnico dell’offerta oggettivamente considerata, per cui è necessario che gli elementi di valutazione prescelti siano tali da evidenziare un maggior pregio della proposta contrattuale che dovrà essere resa in favore dell’amministrazione appaltante Tar Sardegna, sez. I, numero 1.674/2007 . La corretta analisi del Tar Lazio. I giudici amministrativi laziali si dimostrano pienamente consapevoli delle illustrate considerazioni. Precisamente, il Tar ricorda che, ai sensi del citato articolo 81, le stazioni appaltanti devono scegliere, tra i due criteri normativamente previsti, quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto. Il criterio del prezzo più basso si caratterizza per prendere in considerazione esclusivamente la convenienza economica dell’offerta, per cui presenta un carattere automatico, richiedendo per l’individuazione della migliore offerta un semplice raffronto tra cifre. Viceversa, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si presenta come maggiormente complesso, dal momento che l’offerta è composta non solo dall’elemento prezzo, ma anche da altri elementi afferenti ai profili qualitativi della prestazione ed a ciascuno di tali elementi viene attribuito un punteggio. La reale differenza fra i due criteri viene individuata nei poteri effettivamente esercitati dalla stazione appaltante. Precisamente «nel criterio del prezzo più basso, l’amministrazione aggiudicatrice compie un mero accertamento tecnico, nel senso che verifica la migliore offerta sulla base di scienze esatte e senza alcun tipo di valutazione, mentre nell’altro caso, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, esercita la c.d. discrezionalità tecnica, nel senso che valuta quale sia la migliore offerta con riferimento a parametri opinabili . Orbene, secondo il Tar, la scelta del criterio del prezzo più basso è legittima allorquando l’oggetto del contratto abbia connotati di ordinarietà e sia caratterizzato da elevata standardizzazione in relazione alla diffusa presenza sul mercato di operatori in grado di offrire in condizioni analoghe il prodotto richiesto». Venendo alla concreta vicenda, i giudici amministrativi respingono il ricorso, evidenziando che l’oggetto del contratto si presenta indubbiamente semplice, in quanto si concreta in un servizio di trasporto “a chiamata”, inerente il solo trasporto dell’utente dal luogo di partenza a quello di arrivo, con esclusione assoluta di assistenza domiciliare e/o personale. Quindi, sono poste in gara prestazioni semplici, ordinarie e del tutto standardizzate, come dimostrato dai seguenti elementi - orario prefissato e delimitato del servizio - indicazione del numero medio di corse giornaliere e del numero medio di chilometri giornalieri - imposizione dell’obbligo di una sede operativa nel territorio del Comune. Tali prestazioni non esigono valutazioni ed apprezzamenti complessi, per cui la scelta del criterio del prezzo più basso appare sicuramente congrua.
TAR Lazio, sez. II – ter, sentenza 29 gennaio – 17 febbraio 2014, numero 1871 Presidente Filippi – Estensore Caponigro Fatto La Città di Viterbo, con determinazione dirigenziale numero 2518 del 4 agosto 2010, ha deliberato di provvedere all’espletamento di una procedura di gara per l’affidamento per il periodo 1.10.2010 – 30.9.2011 del servizio di trasporto urbano a chiamata alternativo al trasporto di linea per i cittadini permanentemente o temporaneamente disabili, mediante invito a presentare un’offerta ad almeno cinque operatori economici e pubblicazione di apposito avviso anche sul sito internet del Comune di Viterbo. La determina a contrarre ha specificato che l’aggiudicazione avrebbe avuto luogo al prezzo più basso determinato mediante ribasso sull’importo complessivo del servizio posto a base di gara di € 70.000,00 oltre IVA se ed in quanto applicata, per l’intero periodo. L’amministrazione, con determinazione numero 3080 de 13 settembre 2010, ha aggiudicato in via definitiva la gara alla ditta Molinari Luciano, alle condizioni tutte del capitolato speciale di appalto e verso il corrispettivo di cui all’offerta economica presentata, pari a complessivi € 66.031,00 oltre IVA. La cooperativa ricorrente, quale “seconda graduata”, ha proposto il presente ricorso, articolando i seguenti motivi d’impugnativa Violazione dell’articolo 81, comma 2, d.lgs. numero 163 del 2006. Eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà e illogicità manifesta. La scelta del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso sarebbe illogica e contrastante con l’impostazione, relativa alla procedura di accreditamento, in precedenza adottata dall’Ente nonché irrispettosa del precetto di cui alla norma in epigrafe. La determinazione del 4 agosto 2010 e l’avviso del 12 agosto 2010 sarebbe caratterizzati da contraddittorietà essendo stata trascurata ogni attenzione per i profili che avevano costituito il perno centrale della procedura di accreditamento “fallita”. Il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso sarebbe comunque inadeguato rispetto alla natura del servizio. Violazione degli articolo 7, commi 1 e 2, e 8, commi 1 e 2, l. numero 21 del 1992. Violazione della lex specialis di gara. La ditta Luciano Molinari sarebbe carente del requisito stabilito nella tabella facente parte dell’articolo 2 del capitolato speciale, vale a dire della titolarità di autorizzazione all’esercizio del servizio di noleggio con conducente. La formula del capitolato speciale di disponibilità di un autoveicolo “abilitato al servizio N.C.C.”, infatti, implicherebbe necessariamente la titolarità dell’autorizzazione amministrativa all’esercizio del noleggio con conducente. Il sig. Luciano Molinari, titolare della ditta individuale aggiudicataria, sarebbe privo dell’iscrizione nel ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea, requisito essenziale per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente. Né il controinteressato potrebbe avvalersi della prestazione di un soggetto terzo titolare di autorizzazione amministrativa o acquisire la stessa a titolo di conferimento. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha esteso l’impugnativa, deducendo gli stessi vizi già prospettati nell’atto introduttivo del giudizio che si trasmetterebbero in via derivata, ad altri atti, tra cui l’informativa dell’avvenuta stipula del contratto di appalto in data 28 dicembre 2010 con Autoservizi Tuscia Srl inoltre, prendendo atto che la stipulazione del contratto ha avuto luogo nell’osservanza del termine dilatorio di legge, ha formulato domanda di dichiarazione di inefficacia ai sensi dell’articolo 122 c.p.a. Il Comune di Viterbo ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse atteso che il contratto d’appalto avrebbe già prodotto tutti i suoi effetti. Nel merito, il Comune e la controinteressata hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2014, la causa è stata trattenuta per la decisione. Diritto 1. L’infondatezza del ricorso nel merito esime il Collegio dall’esame dell’eccezione di improcedibilità dello stesso per sopravvenuta carenza di interesse. 2. Con un primo ordine di censure, la ricorrente ha contestato la scelta della stazione appaltante di utilizzare il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso. Tale scelta sarebbe contrastante con l’impostazione, relativa alla procedura di accreditamento, in precedenza adottata dall’Ente nonché inadeguata rispetto alla natura del servizio. Le doglianze non sono persuasive. 2.1 In primo luogo, la circostanza che, con avviso pubblico del 13 maggio 2010, l’amministrazione avesse indetto un bando di accreditamento per l’erogazione del servizio di trasporto urbano a chiamata rivolto a cittadini permanentemente o temporaneamente disabili residenti nel Comune di Viterbo prevedendo il possesso dei requisiti indicati nel relativo disciplinare non pregiudica né rende contraddittorio o illogico che, conclusa la procedura senza che alcuna delle partecipanti sia stata iscritta alla lista dei soggetti accreditati, il Comune abbia stabilito di soprassedere, per il momento, alla modalità di gestione del servizio tramite il rilascio di voucher sociale previo accreditamente di fornitori specializzati deliberazione della Giunta Comunale di Viterbo numero 373 del 23 luglio 2010 ed abbia proceduto ad affidare il servizio di trasporto attraverso l’espletamento di una gara da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso per il periodo 1.10.2010/30.9.2011. 2.2 La censura relativa all’adeguatezza del criterio di aggiudicazione della gara rispetto alla natura del servizio, invece, costituisce il punto centrale della controversia. L’articolo 81, comma 1, d.lgs. numero 163 del 2006 stabilisce che nei contratti pubblici la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Le stazioni appaltanti, ai sensi del secondo comma, scelgono, tra i detti criteri, quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto. Il criterio del prezzo più basso si connota per prendere in considerazione esclusivamente la convenienza economica dell’offerta, per cui ha carattere automatico richiedendo per l’individuazione della migliore offerta un semplice raffronto tra cifre. Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, invece, è maggiormente complesso perché l’offerta è composta non solo dall’elemento prezzo, ma anche da altri elementi afferenti ai profili qualitativi della prestazione ed a ciascuno di tali elementi è attribuito un punteggio. Di talché, tale criterio si rivela più idoneo, potendosi assegnare ad elementi diversi dal prezzo una rilevanza più o meno estesa in ragione delle singole fattispecie, in presenza di appalti il cui oggetto presenta anche minime complessità. La differenza tra i due criteri, sotto altro angolo visuale, si concreta nella circostanza che in un caso, il criterio del prezzo più basso, l’amministrazione aggiudicatrice compie un mero accertamento tecnico, nel senso che “verifica” la migliore offerta sulla base di scienze esatte e senza alcun tipo di valutazione, mentre nell’altro caso, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, esercita la c.d. discrezionalità tecnica, nel senso che “valuta” quale sia la migliore offerta con riferimento a parametri opinabili. Peraltro, in entrambe le ipotesi, la stazione appaltante svolge un’attività amministrativa vincolata in quanto – individuata, per mezzo dell’accertamento tecnico o dell’esercizio di discrezionalità tecnica, la migliore offerta – deve aggiudicare la gara all’operatore economico che ha presentato la stessa. La scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità amministrativa e, in quanto tale, è sottratta al sindacato del giudice amministrativo, tranne che, in relazione alla natura ed all’oggetto del contratto, non sia manifestamente illogica o basata su travisamento di fatti. Le stazioni appaltanti, in sostanza, scelgono tra i due criteri quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto in quanto la specificazione del tipo di prestazione richiesta e delle sue caratteristiche peculiari consente di determinare correttamente ed efficacemente il criterio più idoneo all’individuazione della migliore offerta. Va da sé che il criterio del prezzo più basso, in cui assume rilievo la sola componente prezzo, può presentarsi adeguato esclusivamente quando l’oggetto del contratto abbia connotati di ordinarietà e sia caratterizzato da elevata standardizzazione in relazione alla diffusa presenza sul mercato di operatori in grado di offrire in condizioni analoghe il prodotto richiesto, mentre nelle altre fattispecie è arduo ipotizzare che un sia pur minimo rilievo agli aspetti qualitativi della prestazione offerta sia indifferente per la scelta del contraente. Nel caso in esame, l’oggetto del contratto si presenta indubbiamente semplice in quanto si concreta in un servizio di trasporto “a chiamata” e, ai sensi dell’articolo 2, lett. c , del capitolato tecnico, è inerente il solo trasporto dell’utente dal luogo di partenza a quello di arrivo, con esclusione assoluta di assistenza domiciliare e/o personale. La prestazione richiesta è connotata da ordinarietà ed elevata standardizzazione. L’articolo 2 del capitolato tecnico, inoltre, ha disciplinato le modalità di svolgimento del servizio e, nel prevedere anche l’obbligo di attivare, se non già presente, una sede operativa nel territorio del Comune di Viterbo, ha dettato i livelli qualitativi e quantitativi che l’affidatario si impegna a garantire, vale a dire orario dal lunedì al venerdì dalle ore 7.30 alle ore 18.30, sabato dalle ore 7.30 alle ore 13.30 numero medio corse giornaliere 22 numero medio chilometri giornalieri 100 mezzi messi a disposizione dal proponente, abilitati al servizio N.C.C., idonei al trasporto di passeggeri anche non deambulanti, omologati e collaudati conformemente alle vigenti normative . Tra le altre prescrizioni, il capitolato articolo 2 lett. n ha stabilito che, “nel caso due o più richieste siano incompatibili tra loro o non vi sia disponibilità momentanea di automezzi per il trasporto, fermo restando il criterio di cui al precedente punto b , l’aggiudicatario predisporrà una lista d’attesa per le chiamate rimaste inevase”. Di talché - in presenza di una prestazione semplice e del tutto standardizzata, di un orario prefissato e delimitato del servizio, della indicazione del numero medio di corse giornaliere e del numero medio di chilometri giornalieri, dell’imposizione dell’obbligo di una sede operativa nel territorio del Comune di Viterbo nonché in assenza di un obbligo di evadere tutte le richieste – il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, determinato mediante ribasso sull’importo complessivo a base di gara, costituisce esercizio di discrezionalità non connotato da manifesta illogicità. 3. Con un secondo ordine di censure, la ricorrente ha sostenuto, da un lato, che la ditta Luciano Molinari sarebbe carente del requisito dell’autorizzazione all’esercizio del servizio di noleggio con conducente, dall’altro, che il sig. Luciano Molinari, titolare della ditta individuale aggiudicataria, sarebbe privo dell’iscrizione nel ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea, requisito essenziale per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente. Le censure non possono essere condivise. L’impresa individuale Luciano Molinari esercita attività di noleggio autobus da rimessa con conducente dal 23 gennaio 1990 cfr. allegato 11 produzione del Comune di Viterbo . Il Comune di Capodimonte Viterbo , in data 11 maggio 1999, ha rilasciato licenza al sig. Luciano Molinari per il servizio di noleggio da rimessa con conducente mediante autobus cfr. allegato 12 produzione del Comune di Viterbo . L’articolo 2, comma 4, l. numero 218 del 2003 ha stabilito che, fermo restando il regime autorizzativo di cui alla legge numero 21 del 1992, le imprese di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente, in qualsiasi forma costituite, si considerano abilitate all’esercizio dei servizi di noleggio con conducente di cui alla citata legge numero 21 del 1992. Ne consegue che l’impresa individuale Luciano Molinari, al momento dello svolgimento della gara, doveva ritenersi ex lege abilitata all’esercizio dei servizi di noleggio di veicoli con conducente. Ad ogni buon conto, a seguito di contratto d’affitto d’azienda, l’Autoservizi Tuscia a r.l., ai sensi dell’articolo 51 d.lgs. numero 163 del 2006, è subentrata nell’intervenuta aggiudicazione. 4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 3.000,00 tremila/00 , sono poste a carico della ricorrente ed a favore, in parti uguali ciascuna per € 1.500,00 dell’amministrazione comunale resistente e della controinteressata. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Ter, respinge il ricorso in epigrafe. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00 tremila/00 , in favore, in parti uguali ciascuna per € 1.500,00 , del Comune di Viterbo e dell’Impresa individuale Luciano Molinari. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.