La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 51, comma 1, l. Regione Liguria numero 23/2011, il quale, prevedendo che in attesa dell’adozione dei criteri per l’assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche continuino ad applicarsi i criteri regionali previgenti, è intervenuto in un contesto ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
Così si è pronunciata la Corte Costituzionale nella sentenza numero 245, depositata il 24 ottobre 2013, nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri. Intreccio di norme regionali, nazionali e comunitarie. Questi, con ricorso, ha, tra gli altri, impugnato l’articolo 51, comma 1, l. Regione Liguria numero 23/2011, recante modifiche al Testo unico in materia di commercio. La norma impugnata prevede che, in attesa dell’adozione dei criteri per l’assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche, continuino ad applicarsi i criteri regionali previgenti. L’articolo che si è presunto violato è il 117 comma 1 e comma 2 lett. e Cost., in base ai quali è prevista la competenza esclusiva – nel rispetto anche dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario - dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Secondo il rimettente, i criteri finora previsti dalla legislazione regionale – ossia dall’articolo 30, comma 4, l.r. Liguria numero 1/2007 T.U. in materia di commercio , nella formulazione antecedente alle modifiche introdotte dalla l.r. numero 23/2011 – contrastano con i principi comunitari posti a tutela della concorrenza e, in particolare, con quelli di libertà di stabilimento e di parità di trattamento tra i partecipanti, «in quanto impongono di tener conto, nel rilascio dell’autorizzazione, del maggior numero di presenze maturate nel mercato o nella fiera e, a parità di anzianità di presenze, della complessiva anzianità maturata quale risultante dal registro delle imprese». I suddetti criteri attribuendo un vantaggio a coloro che hanno svolto in precedenza l’attività nel mercato o nella fiera, anziché promuovere la concorrenza hanno l’effetto di limitare l’accesso di nuovi soggetti all’esercizio dell’attività commerciale e violano l’articolo 12 della direttiva numero 2006/123/CE Direttiva relativa ai servizi nel mercato interno , in base al quale, qualora debba attuarsi una selezione tra diversi candidati, a causa del numero limitato delle autorizzazioni disponibili, non è possibile accordare vantaggi al prestatore uscente. Disposizioni transitorie per le concessioni in essere. La Regione Liguria, costituitasi, ha osservato che la trasposizione della direttiva nell’ordinamento italiano ha previsto che con intesa in sede di Conferenza si procederà – anche in deroga al divieto di accordare vantaggi al prestatore uscente articolo 16 – all’individuazione dei criteri per il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e delle disposizioni transitorie da applicare anche alle concessioni in essere ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino all’applicazione di tali disposizioni transitorie articolo 70, comma 5, d. lgs. numero 59/2010 . Dunque, per la Regione, il censurato articolo 51, comma 1, risulta in linea con l’impianto del citato comma 5 dell’articolo 70, configurandosi quale disposizione transitoria in attesa dell’individuazione dei criteri, onde evitare un inammissibile vuoto di disciplina in un settore cruciale dell’economia regionale. A tale proposito, la Regione ha ribadito che – nella attuale fase preparatoria dell’intesa – la norma adottata è destinata ad evitare una paralisi nel campo del commercio su aree pubbliche, con gravi danni ad un settore economico al cui interno si collocano numerosissime imprese. Il Giudice delle Leggi ha ritenuto la questione fondata. Previsione di ipotesi in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti alla liberalizzazione delle attività economiche. Innanzitutto, è stato sottolineato che la direttiva numero 2006/123/CE – pur ponendosi, in via prioritaria, finalità di liberalizzazione delle attività economiche – consente, comunque, di porre dei limiti all’esercizio della tutela di tali attività, nel caso che questi siano giustificati da motivi imperativi di interesse generale come quelli derivanti dalla scarsità delle risorse naturali, che determina la necessità della selezione tra i diversi candidati , come previsto, dal d. lgs. di attuazione della direttiva comunitaria. Peraltro, la Corte Costituzionale ha rilevato che l’articolo 70, consente, espressamente di derogare alle regole dettate per tale regime autorizzatorio, proprio nel caso della regolamentazione del commercio al dettaglio su aree pubbliche, prevedendo che, «con intesa in sede di Conferenza unificata, anche in deroga al disposto di cui all’articolo 16 del presente decreto, sono individuati, senza discriminazioni basate sulla forma giuridica dell’impresa, [] le disposizioni transitorie da applicare, con le decorrenze previste, anche alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino all’applicazione di tali disposizioni transitorie». Trattandosi di normativa «indiscutibilmente» riconducibile alla materia “tutela della concorrenza”, va dunque ribadito che «è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex articolo 117, secondo comma, lettera e , Cost.», essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della stessa. Nella specie, è dunque lo stesso articolo 70, comma 5, d.lgs. numero 59/2010 a stabilire che, attraverso lo strumento dell’intesa, si adottino anche in deroga non solo i criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, ma anche le disposizioni per il passaggio tra il vecchio ed il nuovo regime con ciò individuando espressamente, nella medesima sede partecipata, il luogo ove adottare la normativa transitoria, da intendersi quale ordinario strumento teleologicamente diretto a regolamentare i rapporti pendenti in caso di successione delle leggi nel tempo . Viceversa, come rilevato dai giudici, – nel prevedere che continuino ad applicarsi criteri regionali previgenti in attesa della adozione dei criteri – la norma impugnata contrappone autonomamente scelte unilaterali del legislatore regionale, prese al di fuori di ogni procedimento partecipativo, con ciò violando l’evocato parametro. D’altronde, la circostanza che, nel frattempo in data 5 luglio 2012 , sia intervenuta l’intesa in sede di Conferenza unificata conferma tale conclusione, giacché, l’intesa medesima risulta adottata «in attuazione dell’articolo 70, comma 5, d. lgs. numero 59/2010, di recepimento della direttiva 2006/123/CE», in un contesto dunque ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Perciò, l’articolo 51, comma 1, l.r. Liguria numero 23/2011, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione del comma 2, lettera e , articolo 117 Cost., rimanendo assorbito l’ulteriore profilo di censura.
Corte Costituzionale, sentenza 24 ottobre 2013, numero 245 Presidente Silvestri – Redattore Grossi Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 51, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, numero 23, recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, numero 1 Testo unico in materia di commercio anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 ottobre 2011, depositato in cancelleria il 26 ottobre 2011 ed iscritto al numero 126 del registro ricorsi 2011. Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria udito nell’udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice relatore Paolo Grossi uditi l’avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Orlando Sivieri per la Regione Liguria. Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 17-21 ottobre 2011 e depositato il successivo 26 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha tra gli altri impugnato – per violazione dell’articolo 117, primo e secondo comma, lettera e , della Costituzione – l’articolo 51, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, numero 23, recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, numero 1 Testo unico in materia di commercio anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno». La norma impugnata prevede che, in attesa dell’adozione dei criteri per l’assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche i quali, come stabilito dall’articolo 17 della stessa legge regionale, devono essere adottati dalla Giunta regionale ai sensi dell’intesa in sede di Conferenza unificata , continuino ad applicarsi i criteri regionali previgenti. Secondo il rimettente, i criteri finora previsti dalla legislazione regionale – ossia dall’articolo 30, comma 4, della legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007, numero 1 Testo unico in materia di commercio , nella formulazione antecedente alle modifiche introdotte dalla legge reg. numero 23 del 2011 – contrastano con i principi comunitari posti a tutela della concorrenza e, in particolare, con quelli di libertà di stabilimento e di parità di trattamento tra i partecipanti, «in quanto impongono di tener conto, nel rilascio dell’autorizzazione, del maggior numero di presenze maturate nel mercato o nella fiera e, a parità di anzianità di presenze, della complessiva anzianità maturata quale risultante dal registro delle imprese». I suddetti criteri attribuendo un vantaggio a coloro che hanno svolto in precedenza l’attività nel mercato o nella fiera, anziché promuovere la concorrenza hanno l’effetto di limitare l’accesso di nuovi soggetti all’esercizio dell’attività commerciale e violano l’articolo 12 della direttiva 12 dicembre 2006, numero 2006/123/CE Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno , in base al quale, qualora debba attuarsi una selezione tra diversi candidati, a causa del numero limitato delle autorizzazioni disponibili, non è possibile accordare vantaggi al prestatore uscente. Si è costituita la Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore, la quale osserva che, con la trasposizione della direttiva numero 2006/123/CE nell’ordinamento italiano da parte del decreto legislativo 26 marzo 2010, numero 59 Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno , lo Stato ha disciplinato anche il settore delle aree pubbliche da un lato, sancendo la necessità di determinare nuovi criteri e modalità per la selezione tra diversi candidati/aspiranti ad ottenere l’autorizzazione/concessione di posteggio sulle aree pubbliche e stabilendo che il titolo è rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, né possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente articolo 16 . E, dall’altro lato, prevedendo che con intesa in sede di Conferenza unificata ex articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, numero 131 Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, numero 3 si procederà – anche in deroga al disposto di cui al predetto articolo 16 – all’individuazione dei criteri per il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e delle disposizioni transitorie da applicare anche alle concessioni in essere ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino all’applicazione di tali disposizioni transitorie articolo 70, comma 5 . Per la Regione, il censurato articolo 51, comma 1, risulta, dunque, in linea con l’impianto del citato comma 5 dell’articolo 70, configurandosi quale disposizione transitoria in attesa dell’individuazione dei criteri, onde evitare un inammissibile vuoto di disciplina in un settore cruciale dell’economia regionale. A tale proposito, la Regione ribadisce che – nella attuale fase preparatoria dell’intesa – la norma adottata è destinata ad evitare una paralisi nel campo del commercio su aree pubbliche, con gravi danni ad un settore economico al cui interno si collocano numerosissime imprese. Nella memoria di udienza, la difesa dello Stato conferma le censure già svolte e le rassegnate conclusioni, deducendo il permanere dell’interesse allo scrutinio di costituzionalità della norma censurata, nonostante il sopravvenuto raggiungimento, in data 5 luglio 2012, della intesa in sede di Conferenza unificata ed il recepimento dell’accordo da parte della Giunta regionale con deliberazione del 1° febbraio 2013. Anche la Regione resistente, nella propria memoria difensiva, ribadisce le proprie difese e conclusioni. Considerato in diritto Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato tra gli altri l’articolo 51, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, numero 23, recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, numero 1 Testo unico in materia di commercio anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno». La norma prevede che, in attesa dell’adozione dei criteri per l’assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche ad opera della Giunta regionale ai sensi dell’intesa in sede di Conferenza unificata, come stabilito dall’articolo 17 della stessa legge regionale , «continuano ad applicarsi i criteri regionali previgenti». Secondo il ricorrente, la norma contrasta con l’articolo 117, primo e secondo comma, lettera e , della Costituzione poiché i criteri finora previsti dalla legislazione regionale –in particolare dall’articolo 30, comma 4, della legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007, numero 1 Testo unico in materia di commercio , nella formulazione antecedente alle modifiche introdotte dalla legge reg. numero 23 del 2011 – vulnerano i principi comunitari posti a tutela della concorrenza di libertà di stabilimento e di parità di trattamento tra i partecipanti, in quanto impongono di tener conto, nel rilascio dell’autorizzazione, del maggior numero di presenze maturate nel mercato o nella fiera e, a parità di anzianità di presenze, della complessiva anzianità maturata quale risultante dal registro delle imprese, con l’effetto di limitare l’accesso di nuovi soggetti all’esercizio dell’attività commerciale, con ciò violando l’articolo 12 della direttiva 12 dicembre 2006, numero 2006/123/CE Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno . La trattazione della presente questione di legittimità costituzionale perviene qui differenziata dalle altre proposte con il medesimo ricorso, già riservate a separata pronuncia ordinanza numero 197 del 2012 . Con riferimento alla denunciata violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera e , Cost. essendo la verifica della conformità della norma impugnata alle regole di competenza interna preliminare al controllo del rispetto dei princípi comunitari sentenze numero 127 e numero 120 del 2010 la questione è fondata. Come recentemente sottolineato sentenza numero 98 del 2013 , la direttiva numero 2006/123/CE – pur ponendosi, in via prioritaria, finalità di liberalizzazione delle attività economiche e, tra queste, la libertà di stabilimento di cui all’articolo 49 [ex articolo 43] del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – consente, comunque, di porre dei limiti all’esercizio della tutela di tali attività, nel caso che questi siano giustificati da motivi imperativi di interesse generale come quelli derivanti dalla scarsità delle risorse naturali, che determina la necessità della selezione tra i diversi candidati , come previsto, in termini generali, dagli articolo 14, 15 e 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, numero 59 Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno . Peraltro, questa Corte ha, contestualmente, rilevato che l’articolo 70, comma 5, dello stesso d.lgs. numero 59 del 2010 consente, a sua volta, espressamente di derogare alle regole dettate per tale regime autorizzatorio, proprio nel caso della regolamentazione del commercio al dettaglio su aree pubbliche, prevedendo che, «con intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, numero 131, anche in deroga al disposto di cui all’articolo 16 del presente decreto, sono individuati, senza discriminazioni basate sulla forma giuridica dell’impresa, i criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e le disposizioni transitorie da applicare, con le decorrenze previste, anche alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto ed a quelle prorogate durante il periodo intercorrente fino all’applicazione di tali disposizioni transitorie». Trattandosi di normativa «indiscutibilmente riconducibile alla materia “tutela della concorrenza” che si attua anche attraverso la previsione e la correlata disciplina delle ipotesi in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti all’esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attività economiche sentenza numero 291 del 2012 », va dunque ribadito che «è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex articolo 117, secondo comma, lettera e , Cost.», essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della stessa sentenze numero 18 del 2013, numero 271 del 2009, numero 153 e numero 29 del 2006 . Nella specie, è dunque lo stesso articolo 70, comma 5, del d.lgs. numero 59 del 2010 a stabilire che, attraverso lo strumento dell’intesa, si adottino anche in deroga non solo i criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, ma anche le disposizioni per il passaggio tra il vecchio ed il nuovo regime con ciò individuando espressamente, nella medesima sede partecipata, il luogo ove adottare la normativa transitoria, da intendersi quale ordinario strumento teleologicamente diretto a regolamentare i rapporti pendenti in caso di successione delle leggi nel tempo . Viceversa – nel prevedere che continuino ad applicarsi criteri regionali previgenti in attesa della adozione dei criteri di cui al citato articolo 30, comma 4, del testo unico regionale in materia di commercio come peraltro modificati dall’articolo 17 della medesima legge reg. numero 23 del 2011 – la norma impugnata contrappone autonomamente scelte unilaterali del legislatore regionale, prese al di fuori di ogni procedimento partecipativo, con ciò violando l’evocato parametro. D’altronde, la circostanza che, nel frattempo in data 5 luglio 2012 , sia intervenuta l’intesa in sede di Conferenza unificata conferma tale conclusione, giacché, come testualmente specificato nella stessa intestazione, l’intesa medesima risulta adottata «in attuazione dell’articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, numero 59, di recepimento della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno», in un contesto dunque ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Il comma 1 dell’articolo 51 della legge reg. Liguria numero 23 del 2011, deve essere dunque dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione del secondo comma, lettera e , dell’articolo 117 Cost., rimanendo assorbito l’ulteriore profilo di censura. Per questi motivi La Corte Costituzionale riservata a separata pronuncia la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 51, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, numero 23, recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, numero 1 Testo unico in materia di commercio anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno». Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2013.