L’ineleggibilità individuale di un candidato non incide sul risultato complessivo delle elezioni.
La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione del 24 novembre, numero 24812 pone termine ad un contenzioso elettorale che si era creato a seguito dell’elezioni del Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma per il biennio 2010/2011. Il caso. Ed infatti, era accaduto che nel febbraio 2010 si era tenuto il ballottaggio per le elezioni dei quindici componenti di quel consiglio dell’ordine e, dopo la proclamazione degli eletti, un avvocato – primo dei non eletti - aveva proposto reclamo al Consiglio nazionale forense. La richiesta dell’avvocato escluso ineleggibilità del membro della commissione di esame. Con quel reclamo aveva chiesto, da un lato, che fosse dichiarata l’ineleggibilità alla carica di consigliere dell’avvocato che era stato membro delle commissioni di esame di avvocato in violazione del sesto comma dell’articolo 22 dell’Ordinamento professionale secondo il quale «gli avvocati componenti della commissione e delle sottocommissioni non possono candidarsi ai rispettivi consigli dell’ordine [] alle elezioni immediatamente successive all’incarico ricoperto». Surrogazione o elezioni suppletive? Dall’altro lato, poi, aveva chiesto che il Consiglio nazionale dichiarasse direttamente eletto il ricorrente per la conseguente vacanza nella graduatoria degli eletti del sesto posto illegittimamente assegnato all’avvocato la cui eleggibilità era stata contestata. Il Consiglio nazionale forense, con la decisione 26 luglio 2011, numero 130, da un lato, accoglieva il primo motivo di ricorso – riconoscendo l’incandidabilità dell’avvocato nelle elezioni successive a quelle in cui ha preso parte alla commissione di esame di avvocato, ma dall’altro lato, rigettava la seconda richiesta affermando che l’avvocato, primo dei non eletti, non poteva essere surrogato nella posizione dell’escluso, essendo necessario indire un’elezione suppletiva. Ecco allora che l’avvocato propone ricorso per cassazione notificato al consiglio dell’ordine di Roma, al controinteressato e a tutti i membri del consiglio in carica, nonché al Procuratore generale della repubblica avverso la decisione del C.N.F. sostenendo che la fattispecie oggetto di decisione non doveva essere risolta con l’indizione delle elezioni suppletive viceversa richieste per la decadenza nel corso del biennio di uno dei componenti , bensì con la sostituzione dell’eletto non eleggibile con il primo dei non eletti. Nel sistema elettorale plurinominale e a preferenze multiple, in caso di ineleggibilità di un candidato non servono nuove elezioni. La S. C., con la sentenza in esame, accoglie il ricorso. Ed infatti, secondo le Sezioni unite, in un sistema elettorale plurinominale a preferenze multiple nel quale ciascun titolare dell’elettorato attivo può indicare sino a un massimo di quindici preferenze, e cioè, fino al numero massimo di componenti da eleggere nel caso di specie – quale è quello per le elezioni dei consigli dell’ordine professionale – «la rilevata ineleggibilità individuale in tale contesto comporta la sola nullità originaria della candidatura del soggetto non candidabile e del voto dato allo stesso, con conseguente invalidità originaria della sua elezione, senza incidere sul risultato complessivo della tornata elettorale, che resta valido ed efficace, così come i voti validamente espressi agli iscritti eleggibili». Peraltro, la normativa che prevede la necessità di indire le elezioni suppletive – ritenuta applicabile dal Consiglio nazionale nella propria decisione – si riferisce unicamente alla diversa ipotesi di successiva decadenza o dimissioni dell’eletto e non può essere estesa alla ipotesi che ricorreva nel caso di specie riguardante un soggetto che sin dal momento delle elezioni non era eleggibile e la cui ineleggibilità – va ricordato – determina la nullità della sua elezione e non già di quella di tutto il collegio . E ciò non soltanto perché la normativa che non prevede la surrogazione è di carattere eccezionale, ma anche perché il principio personalistico che essa tutela deve trovare diversa declinazione nei due casi. Nel caso di voto originariamente valido che ha portato ad una valida elezione di un soggetto poi decaduto o che si è dimesso, la legge prevede la necessità che la Corte costituzionale non ha ritenuto costituzionalmente illegittima di chiedere nuovamente una preferenza ai titolari dell’elettorato attivo. Viceversa, nel caso di voto sin dall’origine invalido, perché caduto su un soggetto non eleggibile, quello stesso principio si realizza, più semplicemente, con la proclamazione come eletto di quello che ha riportato il maggior numero di voti dopo il quattordicesimo eletto. Ecco allora che, le S. U., nell’accogliere il ricorso proposto, non essendovi necessità di ulteriori accertamenti di merito, decidono la controversia «dichiara[ndo] eletto alle elezioni del consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma per il biennio in luogo dell’avv. Alessandro Graziani illegittimamente proclamato eletto, pur essendo incandidabile». I tempi di definizione del contenzioso elettorale. Sia consentito, da ultimo, fare un cenno ai tempi di definizione di questo contenzioso richiamandone gli snodi principali - elezione del Consiglio dell’ordine 9 febbraio 2010 - reclamo al Consiglio nazionale forense 11 febbraio 2010 - incidente di costituzionalità sollevato con ordinanza del 26 aprile 2010 deciso il 15 aprile 2011 ord. 138/2011 - decisione del Consiglio nazionale forense 26 luglio 2011 decomma 130/2011 - sentenza Sezioni Unite 24 novembre 2011. Tempi del tutto invidiabili rispetto al normale contenzioso, ma in ogni caso “troppo lunghi” rispetto al mandato consiliare di due anni del Consiglio che, se non erro, a breve dovrà essere rinnovato.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 15 – 24 novembre 2011, numero 24812 Presidente Vittoria – Relatore Forte Svolgimento del processo Ai sensi dell'articolo 56 del R.D.L. 2 7 novembre 193 3 numero 1578, convertito nella L. 22 gennaio 1934 numero 36, l'avv. T.C. ha proposto ricorso per la cassazione della decisione del consiglio nazionale forense che ha solo parzialmente accolto il suo reclamo dell'11 febbraio 2010, ex articolo 6 del D. Lgs. Lgt. 23 novembre 1944 numero 382, contro i risultati elettorali e l'elezione dell'avv. G.A., notificandolo l'8 agosto 2011 a quest'ultimo e a ciascuno degli altri intimati indicati in epigrafe, tra cui gli altri colleghi eletti nella tornata elettorale del 9 febbraio 2010 consiglieri dell'ordine degli avvocati di Roma, da qualificare litisconsorzi necessari come titolari di un diritto soggettivo alla conservazione del risultato elettorale Cass. 24 novembre 2005 numero 24814 . Con il reclamo l'avv. T. ha domandato non solo l'annullamento ex tunc dell'elezione dell'avv. G., non candidabile ai sensi dell'articolo 22, 6 comma, del citato R.D.L. numero 1578 del 1033 convertito nella L. numero 36 del 1934, come successivamente modificato, per essere stato commissario agli ultimi esami di avvocato svoltisi precedenti alla tornata elettorale, ma anche di dichiarare il reclamante eletto direttamente per la vacanza, nella graduatoria degli eletti del sesto posto illegittimamente assegnato a tale controparte non eleggibile, facendo rientrare il reclamante tra i quindici professionisti maggiormente votati in modo legittimo. Con decisione numero 17 del 26 luglio 2011, il Consiglio nazionale Forense, ha parzialmente accolto il reclamo, accertando la ineleggibilità dell'avv. A G. e dichiarando la illegittimità della proclamazione di questo quale consigliere dell'Ordine degli avvocati di Roma a seguito del ballottaggio del 10 febbraio 2010, rigettando contestualmente la richiesta del reclamante avv. T. di surrogare nella carica elettiva l'avv. G., per essere l'iscritto all'ordine al quale erano stati attribuiti il maggior numero di voti dopo l'ultimo degli eletti. La decisione ha ritenuto applicabile alla fattispecie l'articolo 15, terzo comma, del citato D. Lgs. Lgt. 23 novembre 1944 numero 382, che disciplina i consigli degli ordini professionali e quelli nazionali, imponendo una elezione suppletiva, per sostituire i componenti dei consigli deceduti, dimissionari o decaduti per assenza semestrale alle sedute dell'organo collegiale. Il Consiglio nazionale forense, dopo avere sollevato il dubbio di legittimità costituzionale sulla causa di non candidabilità di cui al sesto comma dell'articolo 22 sopra richiamato accertata per il G., dubbio dichiarato manifestamente infondato dalla Corte costituzionale con sentenza del 15 aprile 2011 numero 138, ha ritenuto che la sostituzione del candidato non candidabile o non eleggibile, in difetto di altra espressa previsione normativa regolatrice della vicenda, dovesse operarsi con le modalità previste dall'articolo 15, terzo comma, del citato D. Lgs. Lgt. numero 382 del 1944, norma della quale si è già rilevata dal giudice delle leggi la legittimità costituzionale per la sostituzione dei componenti deceduti o dimissionari così testualmente C. Cost. 20 giugno 2002 numero 260 . Si è quindi negato nella decisione impugnata che al reclamante spettasse, quale primo dei non eletti, la sostituzione dell'iscritto non candidabile né eleggibile, affermandosi che, nella fattispecie, doveva procedersi ad elezione suppletiva, come sancito dalla citata norma del 1944, relativa alla diversa fattispecie del venir meno di un consigliere per morte, dimissioni o decadenza. Avverso la decisione del consiglio nazionale forense quale giudice speciale, depositata il 26 luglio 2011 e non notificata ad alcuna delle parti, ha proposto ai sensi dell'articolo 56 della legge professionale del 1933-1934 ricorso di unico articolato motivo l'avv. T., cui nessuno degli intimati ha resistito. Motivi della decisione 1. Il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli articolo 6 e 15, comma 3, del D. Lgs. Lgt. 23 novembre 1944 numero 382, anche per eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici e, in particolare per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, manifesta ingiustizia e motivazione perplessa, ai sensi degli articolo 360 numero ri 3 e 5 c.p.c., 56 R.D.L. 27 novembre 1933 numero 1578 convertito con modifiche nella L. numero 36 del 1934 e 66 e ss. del r.d. 22 gennaio 1934 numero 37, per avere la decisione impugnata affermato che deve procedersi alla sostituzione dell'avv. G. con elezioni suppletive, invece che surrogando l'eletto incandidabile con il primo dei non eletti. Il Consiglio nazionale forense non ha correttamente usato i suoi poteri cognitivi, esaminando la sentenza della C. Costituzionale numero 260 del 2002 che, per il caso diverso dal presente del successivo venir meno di un consigliere regolarmente eletto nel corso del mandato biennale, ha ritenuto legittimo l'articolo 15, terzo comma, del citato D. Lgs. del 1944, che prevede la elezione suppletiva, invece che la mera surroga del primo dei non eletti al candidato ineleggibile o non candidabile. Il giudice delle leggi ha ritenuto che, in un sistema elettorale fortemente personalistico come quello de quo, possa prevedersi la infungibilità dei consiglieri e l'esigenza di nuove elezioni per sostituirli, qualora vengano meno nel corso del mandato per le ragioni indicate nella norma speciale, senza violare il principio di eguaglianza del voto, di cui all'articolo 48, 2 comma, Cost Nella fattispecie concreta, secondo il ricorrente, non ricorre una ipotesi di sopravvenuta incapacità dell'eletto a permanere nel consiglio dell'ordine, come quelle di cui al terzo comma dell'articolo 15 del D.lgs. Lgt. numero 382 del 1944, ma si è verificata solo la elezione di un avvocato non eleggibile perché non candidabile, da ritenere invalida ex tunc , ma non inficiante il complesso delle elezioni, che restano valide ed efficaci, anche se l'avv. G. non poteva essere candidato. Seguendo la giurisprudenza del Consiglio nazionale forense anche recente Decis. numero 25/06 del 27 aprile 2006 risulta già affermato il diritto del primo dei non eletti al consiglio dell'ordine locale a surrogarsi all'ineleggibile. Richiamate una serie di norme che disciplinano le ipotesi di ineleggibilità o incandidabilità ovvero di incompatibilità originaria dei candidati, affermando che la vacanza di una qualsiasi carica di organo collegiale derivante da tali cause comporta di regola la surrogazione del soggetto illegittimamente eletto con il candidato che segue immediatamente l'ultimo eletto articolo 45, comma 1, D.Lgs. 18 agosto 2000 numero 267, T.U. Ordinamento Enti Locali, articolo 86, comma 1, D.P.R. 30 marzo 1967 numero 361 per le elezioni alla Camera dei deputati e articolo 19, comma 1, D. Lgs. 20 dicembre 1993 numero 533, regolante le elezioni del Senato della Repubblica , si deduce che la sostituzione del candidato incandidabile, ineleggibile o incompatibile con il primo dei non eletti costituisce in genere la regola espressa con la seguente formula di legge il seggio che rimanga vacante per qualsiasi causa anche sopravvenuta, . é attribuito, nell'ambito della medesima circoscrizione, al candidato che nella lista segue immediatamente l'ultimo degli eletti nell'ordine progressivo di lista . Ad avviso del ricorrente, comunque, le ipotesi dell'articolo 15 comma 3 del D. Lgs. numero 382 del 1944 sono tassative e insuscettibili di applicazione analogica e quindi, nella fattispecie, doveva immediatamente procedersi a rilevare la nullità dell'elezione dell'avv. G., con la sostituzione del ricorrente a quest'ultimo, secondo il meccanismo automatico della surrogazione, per avere ottenuto il maggior numero di preferenze dai suoi colleghi dopo l'ultimo degli eletti. Dedotto che il complesso meccanismo delle elezioni suppletive ritenuto applicabile è di difficile attuazione anche per il raggiungimento del quorum che impone l'ultimo comma dell'articolo 3 dello D. Lgs. numero 382 del 1944 metà degli iscritti in prima convocazione e un quarto in seconda convocazione , il ricorrente afferma che, dell'istituto delle elezioni suppletive, si è proposta l'abrogazione pure nella riforma dell'ordinamento professionale in corso di approvazione in sede parlamentare. Ad avviso del ricorrente, anche per il principio di effettività della tutela giurisdizionale domandata, appare opportuna la soluzione prospettata, potendosi in tal modo, ai sensi dell'articolo 384 c.p.c., accogliere il ricorso e la domanda dell'avv. T. di surrogare l'avv. A G., quale componente del consiglio dell'ordine degli avvocati di Roma. 2. Il ricorso, tempestivo ed ammissibile, è fondato e deve essere accolto. Va rilevato anzitutto che tutti gli iscritti all'ordine sono potenziali candidati cfr. però l'articolo 5 del D.Lgs. Lgt. numero 382 del 1944 in cui si fa riferimento al candidato , per cui il divieto di candidarsi previsto nell'articolo 22, comma 6, del richiamato ordinamento professionale degli avvocati del 1933-1934, come modificato dall'articolo 1 bis del D.L. 21 maggio 2003 numero 112 convertito nella L. 18 luglio 2003 numero 180, deve identificarsi con la ineleggibilità al consiglio dell'ordine degli avvocati e alla Cassa nazionale forense degli iscritti che siano stati componenti delle commissioni di esame di avvocato immediatamente anteriori a quelle elezioni. Nel sistema elettorale del consiglio dell'ordine professionale, plurinominale e a preferenze multiple, in cui cioè ciascun elettore ha facoltà e non obbligo così S.U. 4 agosto 2010 numero 18047 che supera le incertezze precedenti di indicare nella scheda un numero di nomi anche uguale a quello dei componenti del collegio da eleggere, che nel caso era di quindici componenti, ai sensi dell'articolo 2 del D. Lgs. Lgt. numero 3 82 del 1944, l'elezione avviene a maggioranza dei voti segreti validi per gli iscritti più votati nel numero già indicato. La rilevata ineleggibilità individuale in tale contesto comporta la sola nullità originaria della candidatura del soggetto non candidabile e del voto dato allo stesso, con conseguente invalidità originaria della sua elezione, senza incidere sul risultato complessivo della tornata elettorale, che resta valido ed efficace, così come i voti validamente espressi agli iscritti eleggibili. L'incandidabilità che, nel sistema elettorale degli organismi collegiali di rilevanza pubblica o costituzionale si connette di regola alla condanna per gravi reati articolo 58 e 59 del D. Lgs. 18 agosto 2000 numero 267 è diversa da quella prevista nella concreta fattispecie, sancita dalla legge solo per garantire la libertà di voto degli elettori sui quali potrebbe incidere la funzione esercitata dall'iscritto, quale commissario di esame per l'esercizio della professione forense immediatamente prima delle elezioni ed ha quindi una portata limitata e riferita alla sola elezione del soggetto non eleggibile, diversa dall'altra derivante dalla commissione di reati, con incidenza di ordine pubblico, che può determinare anche la nullità dell'intera tornata elettorale. Nel caso, deve escludersi si versi in una ipotesi di ineleggibilità invalidante l'intera elezione S.U. 21 giugno 2007 numero 14385 , in quanto il divieto di candidarsi previsto nell'ordinamento professionale degli avvocati è personale e limitato nel tempo ai commissari degli esami immediatamente precedenti alle elezioni e comporta quindi la mera sospensione del diritto di elettorato passivo dei professionisti che si trovino in detta situazione. La violazione di tale divieto determina la sola nullità o annullabilità ex tunc della eventuale elezione del professionista che è ineleggibile alla data della tornata elettorale, anche se è stato votato da un numero di suffragi nella scheda plurinominale che gli consentono di rientrare tra i primi quindici con gli altri candidati eletti. Una volta considerati il voto e la elezione dell'incandidabile tamquam non essent , la logica, prima ancora del diritto, impone di inserire tra gli eletti colui che ha conseguito il maggior numero di voti dopo il quattordicesimo iscritto validamente eletto, per poter comporre il collegio nel numero stabilito con il regolamento elettorale di ogni singolo consiglio locale. Si verte nel caso in una fattispecie di causa originaria preclusiva alla partecipazione alle elezioni per l'avvocato iscritto all'ordine che si trovi nella condizione di non potersi candidare, che comporta la invalidità della scelta dello stesso quale eletto, già al momento della verifica dei poteri e della proclamazione dei risultati elettorali, per essere stato lo stesso votato invalidamente. Tale ipotesi è chiaramente diversa da quella dell'articolo 15, terzo comma, del D. Lgs. Lgt. numero 382 del 1944, nel quale sono previsti casi di sopravvenuta incapacità a partecipare alla vita dell'organismo collegiale del candidato regolarmente eletto, per cui deve provvedersi alla sostituzione dei componenti deceduti o dimissionari o che rimangono assenti dalle sedute per un periodo di oltre sei mesi consecutivi così la lettera della norma . Solo a tali casi specificamente previsti dalla legge, ha espresso riguardo la Corte costituzionale nella sua sentenza numero 260 del 2002, quando afferma la ragionevolezza della prevista sostituzione del componente del consiglio dell'ordine venuto meno per una causa sopravvenuta e successiva alla sua elezione morte, dimissioni o decadenza , con il sistema dell'elezione suppletiva, giustificato dalla natura personalistica del voto che impone, per eventi successivi nel tempo alla sua valida manifestazione, una nuova tornata elettorale. È la stessa natura personalistica del voto che impone sul piano logico, in caso di ineleggibilità di uno dei primi quindici votati, che rende la elezione dello stesso invalida sin dall'origine, la sostituzione di tale soggetto con quello che ha ricevuto il maggior numero di preferenze dopo l'ultimo degli eletti, che per detta invalidità del voto all'ineleggibile, diviene quattordicesimo, con necessità conseguente di estendere al successivo iscritto, al quale sia stato attribuito il numero di voti valido immediatamente minore nella misura del predetto eletto, la carica di consigliere quale quindicesimo tra i più votati. Invero non è irragionevole, in rapporto ad un candidato regolarmente eletto che debba sostituirsi per cause sopravvenute e successive alle elezioni, prevedere una elezione suppletiva che garantisca la tutela dell' intuitus personae a base di un voto regolarmente dato, con una elezione suppletiva invece che con il sistema della surrogazione dei componenti deceduti o dimissionari , essendo stati costoro regolarmente eletti, per cui razionalmente il legislatore può escludere la loro fungibilità con quelli che avevano con loro partecipato alle elezioni, senza ricevere i voti sufficienti a farli eleggere, a differenza di quanto accade nel caso di specie in cui vi sono stati avvocati sin dall'inizio delle operazioni elettorali ineleggibili o incandidabili ai quali nessun voto valido è attribuibile con la conseguenza che a costoro non può che subentrare, ad integrazione del numero dei consiglieri corrispondente a quello della scheda elettorale, il professionista eleggibile con più voti dopo l'ultimo degli eletti. Nel caso di specie, di originaria mancanza della capacità di elettorato passivo del candidato, la sostituzione dell'ineleggibile con il primo dei non eletti, oltre al motivo logico sopra indicato e connesso all'elezione plurinominale, è conseguenza anche del principio di regola applicato dal legislatore in altre ipotesi di organi elettivi di vario tipo, per il quale, quando prevede la nullità della elezione del solo ineleggibile sancisce poi la surrogazione dello stesso invalidamente proclamato eletto, con il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti dopo l'ultimo degli eletti. Ciò risulta già evidenziato nel richiamo in ricorso alle norme che regolano le elezioni a contenuto politico della Camera, del Senato, degli Enti locali e delle Regioni, ma emerge pure dall'insieme delle norme che regolano ogni tipo di elezioni, da quelle degli organismi collegiali delle camere di commercio articolo 31 della legge 20 marzo 1910 numero 121 alla recente L. 27 marzo 2004 numero 78, di modifica della legge 24 febbraio 1979 numero 18, relativa ai membri del parlamento Europeo eletti in Italia, norme per le quali vige il principio della surrogazione dei candidati eletti invalidamente perché privi del diritto d'elettorato passivo con il primo dei non eletti. Non essendo possibile, per la natura speciale della disciplina di cui all'articolo 15 comma 3 del D. Lgs. Lgt. numero 382 del 1944, l'applicazione analogica di quest'ultima norma oltre i casi in essa prevista, ai sensi dell'articolo 14 delle disposizioni sulla legge in generale, l'elezione suppletiva è per legge inapplicabile in via di analogia nella fattispecie, in cui deve ritenersi quindicesimo votato validamente ed eletto il ricorrente, in sostituzione dell'avv. A G. , parificabile ad un iscritto non eletto. Deve quindi enunciarsi il seguente principio di diritto Nelle elezioni dei consigli degli ordini professionali, qualora tra gli iscritti più votati ed eletti perché rientranti nel numero previsto per il voto plurinominale, corrispondente a quello dei componenti del consiglio, vi sia un professionista non eleggibile o incandidabile, poiché l'elezione dello stesso è da considerare invalida sin dalla origine e quindi tamquam non esset , ad integrare il numero degli eletti deve essere chiamato il professionista che abbia ricevuto il maggior numero di preferenze dopo l'ultimo degli eletti, non potendosi applicare la regola delle elezioni suppletive prevista per la diversa ipotesi di sopravvenuta e successiva incapacità ad essere consiglieri, per morte, dimissioni o decadenza dalla carica di cui all'articolo 15, comma 3, del D. Lgs. Lgt. numero 3 82 del 1944, stante il divieto di applicazione analogica o a casi simili delle normative speciali, ai sensi dell'articolo 14 delle preleggi . 3. Il ricorso va quindi accolto e la decisione del Consiglio nazionale forense va cassata nei limiti del motivo accolto non essendo necessari altri accertamenti di fatto, ai sensi dell'articolo 384 c.p.c., queste sezioni unite devono accogliere la domanda dell'avv. C T. e surrogarlo nella posizione di consigliere dell'ordine degli avvocati di Roma per il biennio 2010 - 2 011, all'avv. A G. . Non avendo resistito in questa sede le parti intimate e in ragione della novità della questione, le spese del giudizio di cassazione possono interamente compensarsi tra le parti. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso e cassa la decisione impugnata decidendo nel merito il ricorso, ai sensi dell'articolo 384 c.p.c., accoglie la domanda dell'avv. C T. e lo dichiara eletto alle elezioni del consiglio dell'ordine degli avvocati di Roma per il biennio 2010-2011, in luogo dell'avv. G.A. illegittimamente proclamato eletto, pur essendo incandidabile. Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente giudizio di cassazione.