Opere pubbliche e situazioni di emergenza: decide sempre il Tar Lazio?

Sollevata questione di legittimità in seguito a un ricorso relativo al passante autostradale di Mestre. Il Tar Veneto, in nome del decentramento e della ragionevole durata dei processi, ne rivendica la giurisdizione

Sarà la Corte costituzionale a stabilire se la norma che prevede che spettano al Tar Lazio le controversie relative alle situazioni di emergenza vìoli o meno la nostra Carta fondamentale. A rimettere la questione di legittimità dell'articolo 3 commi 2bis, 2ter e 2quater del Dl 245/05 convertito in legge 21/2006 nelle mani dei giudici delle leggi è stata la prima sezione del Tar Veneto con l'ordinanza 1238/06 depositata lo scorso 10 maggio e qui leggibile nei documenti correlati . Ma andiamo con ordine. Le proprietarie di alcuni immobili nel Comune di Martellago che erano stati interessati dal progetto passante autostradale di Mestre, avevano presentato ricorso al Tribunale veneziano contro il decreto di approvazione del piano di lavoro. Tuttavia, dato che il decreto era stato approvato dal Commissario delegato per fronteggiare lo stato di emergenza del traffico e della mobilità a Mestre, ai sensi dell'articolo 3 commi 2bis, 2ter e 2quater del Dl 245/05 convertito in legge 21/2006, spetta al Tar Lazio decidere sulle controversie relative alle ordinanze adottate in situazioni di emergenza. Tre commi che, come hanno ammesso i giudici veneti, si configurano norme processuali intruse in una legge che apparentemente è limitata all'emergenza nel settore dei rifiuti della regione Campania. Malgrado tutto, però, hanno continuato i magistrati amministrativi, il tenore delle disposizioni legislative non depone affatto a favore di un'interpretazione che ne limiti gli effetti ai soli provvedimenti relativi all'emergenza rifiuti nella Regione Campania. Inoltre, in ordine alla competenza funzionale del tribunale capitolino il Tar Veneto dubita della legittimità costituzionale di questa norma per diverse ragioni. Del resto, tale disposizione contrasta con l'articolo 125 della nostra Carta fondamentale e in particolare con il principio del decentramento e dell'articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado. Ma non solo, vìola anche l'articolo 25 della Costituzione, il quale stabilendo che nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge , esclude che vi possa essere una designazione del magistrato competente da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali, dopo che la controversia sia insorta. La nuove norme recano quindi un grave disagio ai ricorrenti, non giustificato dalla natura accentrata della Pa o dall'efficacia estesa su tutto il territorio nazionale dei provvedimenti sui quali il Tar deve esercitare la propria cognizione, secondo il normale criterio di riparto della competenza tra quest'ultimo e i tribunali periferici. Infine, hanno concluso i magistrati veneti, la concentrazione presso il tribunale capitolino di queste controversie potrebbe influire negativamente sui tempi dei processi e, sotto questo profilo, la scelta del legislatore è illogicamente antitetica al principio di ragionevole durata dei processi sancito dall'articolo 111 della Costituzione. cri.cap

Tar Veneto - Sezione prima - ordinanza 27 aprile-10 maggio 2006, n. 1238 Presidente Amoroso - Relatore Stevanato Ricorrente Società Ca' Dese Sas di Tombaccio Giorgio & C. ed altri Fatto Le due ricorrenti, proprietarie di immobili in Comune di Martellago, incisi dal progettato passante autostradale di Mestre, hanno presentato il ricorso in epigrafe avverso il decreto di approvazione del progetto definitivo dell'autostrada A4 - Variante di Mestre - Passante autostradale ed avverso gli atti connessi, deducendo più censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili. Si sono costituite in giudizio sia le intimate Amministrazioni sia la Società consortile di progetto Passante di Mestre incaricata dell'esecuzione delle opere ed hanno controdedotto puntualmente. In sede di discussione orale, all'udienza del 27 aprile 2006, è stata sollevata la questione pregiudiziale di incostituzionalità dell'articolo 3, comma 2bis, 2ter e 2quater della legge 21/2006, che sembra attribuire la competenza esclusiva sulla presente controversia al Tar del Lazio. Diritto Costituiscono oggetto del giudizio il decreto del Commissario delegato per l'emergenza socio economico ambientale della viabilità di Mestre 20.9.2004 n. 12/2004, di approvazione del progetto definitivo dell'autostrada A4 - Variante di Mestre - Passante autostradale, e gli atti presupposti o conseguenti, tra cui il Dpcm 13 febbraio 2004, il parere del Comitato tecnico scientifico 15 settembre 2004 e la nota del Responsabile unico del procedimento 4 novembre 2004 n. prot. 1404. Si tratta di atti e provvedimenti tutti riconducibili ai poteri conferiti al Commissario delegato per fronteggiare lo stato di emergenza del settore del traffico e della mobilità nella località di Mestre. La situazione di emergenza era stata dichiarata con Dpcm 28 febbraio 2003, emanato ex articolo 5, comma 1, legge 225/92. Perciò, la controversia ha per oggetto un provvedimento commissariale nonché atti connessi consequenziale a tale ordinanza emergenziale, come previsto dall'articolo 3, comma 2bis, della legge 21/2006 di conversione, con modificazioni, del Dl 245/05, che recita In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 225/92, la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione delle misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma . Il comma 2ter, a sua volta, prescrive che Le questioni di cui al comma 2bis sono rilevate di ufficio , diversamente dalla norma processuale vigente in tema di incompetenza territoriale dei tribunali amministrativi, che esclude la rilevabilità d'ufficio articolo 31 legge 1034/71 la parte che l'eccepisce deve proporre apposito regolamento preventivo davanti al Consiglio di Stato . Secondo le nuove disposizioni, il tribunale adito, territorialmente incompetente, non può in ogni caso pronunciarsi sull'istanza cautelare, diversamente dal normale regime processuale che non preclude tale pronuncia, se non sia stato ancora proposto il regolamento preventivo di competenza. I citati tre commi dell'articolo 3 legge 21/2006 si configurano - ad avviso del Collegio - come norme processuali intruse che sarebbero vietate secondo la circolare di drafting 2 maggio 2001 della Presidenza del Consiglio dei ministri in una legge che ha un oggetto apparentemente limitato all'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania così il titolo della legge . Anche la rubrica dell'articolo nel quale tali norme sono state inserite ha un oggetto diverso e più limitato Destinazione delle risorse finanziarie e procedure esecutorie . Tuttavia, il testuale tenore delle disposizioni legislative in commento non depone affatto a favore di un'interpretazione che ne limiti gli effetti ai soli provvedimenti relativi all'emergenza rifiuti nella Regione Campania. Infatti, il comma 2bis è riferito a tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 225/92 . Inoltre, la formulazione del comma 2ter, secondo periodo, laddove prevede che Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della legge 1034/71, e quella del comma 2quater, secondo periodo, laddove prevede che L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tar del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso suggeriscono una valenza generale dello spostamento di competenza, perché altrimenti non si sarebbero usate le locuzioni Davanti al giudice amministrativo e un tribunale amministrativo diverso , ma le locuzioni Davanti al tribunale amministrativo della Campania e il tribunale amministrativo della Campania . Anche se dai lavori parlamentari si evince che il Governo, autore dell'emendamento inserito nella legge in controversia, intendeva limitare lo spostamento di competenza giurisdizionale alle sole situazioni emergenziali dei rifiuti in Campania, tuttavia ciò non è sufficiente ad orientare il Collegio verso una tale interpretazione delle disposizioni processuali, perché si dovrebbe altrimenti forzare il significato letterale delle parole. Com'è noto, infatti, ai lavori preparatori può riconoscersi valore unicamente sussidiario nell'interpretazione di una legge. Se da essi possono trarsi elementi utili ai fini dell'individuazione del significato di singole disposizioni normative e della ratio che le giustifica, tale operazione trova tuttavia un limite in ciò che la volontà da essi risultante non può sovrapporsi alla volontà obiettiva della legge, quale emerge dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del legislatore intesa come volontà oggettiva della norma voluntas legis , da tenersi distinta dalla volontà dei singoli partecipanti al processo formativo di essa voluntas legislatoris . Le nuove disposizioni, dunque, si applicano - secondo l'interpretazione del Collegio - anche alla presente controversia. Circa la rilevanza della questione ai fini della decisione da assumere, essa appare evidente. Invero, il Collegio sarebbe tenuto, sulla base della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della legittimità costituzionale di essa - a dichiarare tout court improcedibile il ricorso, con sentenza in forma semplificata ex articolo 26 legge 1034/71, come prescritto dal comma 2ter dell'articolo 3 del Dl 245/05 convertito in legge 21/2006, perché le nuove disposizioni che spostano la competenza si applicano anche ai processi in corso come recita il comma 2quater. Della costituzionalità dei citati commi 2bis, 2ter e 2quater del Dl 245/05 convertito in legge 21/2006, in ordine alla competenza funzionale del Tar del Lazio, il Collegio dubita per diverse ragioni. Anzitutto, si evidenzia il contrasto con l'articolo 125 della Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e dell'articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado, ivi espressa Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica , nonché col principio di ragionevolezza desumibile dall'articolo 3 Costituzione. La previsione costituzionale dell'articolo 125, attuata con la legge 1034/71 che ha istituito i tribunali amministrativi regionali, implica che la sfera di competenza di questi ultimi abbia rilievo e garanzia costituzionali, né si vede perché essa debba subire una deroga generalizzata pure in controtendenza alla riforma del titolo quinto della Costituzione con attribuzione alla competenza funzionale inderogabile al Tar del Lazio, allorquando le singole situazioni di emergenza abbiano rilievo esclusivamente locale. Una deroga generale al principio derivante dall'articolo 125 della Costituzione, secondo cui i singoli Tar sono posti su un piano paritario, con lo spostamento di competenza ad un tribunale diverso da quello territorialmente competente, non si giustificherebbe nemmeno facendo ricorso all'argomento che il tribunale locale sarebbe troppo sensibile ed esposto alle tensioni che possono sorgere presso la popolazione locale, derivanti dagli eventi emergenziali e dai mezzi straordinari impiegati per affrontarli. Anzitutto, tale ipotetica finalità non sarebbe in assoluto garantita nemmeno dalla concentrazione delle controversie di cui si tratta presso il Tar del Lazio, e ciò relativamente a quelle situazioni di emergenza riguardanti la Regione Lazio. Ciò che vale per i giudici operanti nei TAR regionali, invero non può non valere, se l'idea di fondo è quella della sovraesposizione del giudice locale, per il giudice che ha sede nella capitale e che decide cause che riguardano il proprio territorio. E comunque, al perseguimento di tale esigenza, altri dovrebbero essere i rimedi, di carattere non generale ed assoluto ma da applicarsi caso per caso ed in relazione a situazioni contingenti ad esempio, lo spostamento di competenza potrebbe avere una sua ragionevolezza se fosse concepito e disciplinato similmente alle fattispecie di rimessione del processo ex articoli 45 e ss. Cpp c.d. legittima suspicione e non in via generale. D'altronde, se questa fosse la ratio inespressa delle disposizioni in esame, che peraltro rivelerebbe una ben scarsa considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati amministrativi in servizio presso i Tar periferici, la loro introduzione resta di fatto inspiegabile, anche se considerata essa stessa una scelta emergenziale, perché situazioni di questo tipo tensione presso le popolazioni coinvolte che si sia riverberata sui giudici amministrativi locali, minandone la serenità di giudizio non si sono finora registrate e comunque anche in questa prospettiva esiste la immediata devoluzione della questione al giudice d'appello che è certamente in grado di correggere questa possibile distorsione del giudizio sin qui del tutto virtuale. Se invece, com'è anche possibile ipotizzare, la ratio sottostante delle disposizioni legislative in questione fosse da ricercarsi nell'esigenza di assicurare un sistema più rafforzato di protezione civile, si dovrebbe concludere che la finalità surrettizia delle disposizioni in esame sarebbe quella di evitare che, di fronte all'imminenza ed alla gravità del pericolo per l'integrità di beni fondamentali dell'uomo, il giudice amministrativo periferico possa utilizzare con leggerezza lo strumento cautelare, paralizzando l'efficacia di urgenti ed indilazionabili interventi di protezione civile. Senonché, tale esigenza sembra già garantita dalla previsione che ai processi si applicano le norme di accelerazione ex articolo 23bis, comma 2 e ss., legge 1034/71 come previsto dal comma 2ter, secondo periodo, dell'articolo 3 Dl 245/05 convertito in legge 21/2006 . Ma soprattutto, se questa è l'esigenza sottesa alle norme sullo spostamento di competenza, anch'essa rivela una ben scarsa considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati amministrativi in servizio presso i Tar periferici, del tutto ingiustificata perché la loro qualificazione, la loro esperienza e lo svolgimento della loro carriera sono perfettamente identici a quelli dei magistrati in servizio presso il Tar del Lazio. Tale ratio rivela, poi, un disegno, irrazionale ed incompatibile col dettato costituzionale dell'articolo 125 Costituzione, inteso a modificare l'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, sia creando un'asimmetria tra il T.a.r centrale e quelli periferici che va ben oltre l'attuale criterio di riparto delle competenze basato sull'efficacia regionale o ultraregionale dei provvedimenti delle autorità centrali dello Stato, sia diversificando le funzioni dei magistrati amministrativi, secondo che prestino servizio presso il T.a.r centrale o presso un Tar periferico. Peraltro, lo spostamento della competenza su questa materia è irrazionalmente solo parziale, poiché il regime derogatorio sulla competenza esclusiva del Tar del Lazio riguarda le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i decreti governativi che dichiarano lo stato di emergenza. Questi ultimi, infatti, non essendo nominati dalle norme in questione, continuano a rientrare, paradossalmente, nell'ordinaria competenza dei Tar presso la Regione in cui i provvedimenti sono destinati ad avere efficacia. A ciò si aggiunga che il comma 2quater dispone Le norme di cui ai commi 2bis e 2ter si applicano anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso. In tal modo, il Tar del Lazio non assume soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma sembra configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo modificare o revocare le misure cautelari da questo concesse, in contrasto con la sua natura di organo di giustizia amministrativa di primo grado. Altri profili di irragionevolezza emergono, poi a dal fatto che viene imposta ai tribunali periferici dal comma 2ter la pronuncia declinatoria di competenza con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26 della legge 1034/71 ciò che rientra, invece, nella discrezionalità del giudicante e contemporaneamente viene prescritta l'applicazione dei commi 2 e seguenti dell'articolo 23bis della stessa legge 1034/71, che riguardano un diverso e più complesso modo di procedere in giudizio dimezzamento dei termini, fissazione accelerata dell'udienza possibilità di emanazione di ordinanze cautelari in caso di estrema gravità ed urgenza b dal fatto che la mancata riproposizione - per la quale non è previsto un dies a quo - del ricorso davanti al Tar del Lazio come previsto dal comma 2-quater quando siano state emanate pronunce cautelari da un Tar periferico, comporta la permanenza di efficacia di tali pronunce nonostante la norma preveda la loro modifica o revoca da parte del Tar del Lazio. Sotto i profili appena esposti emerge, quindi, un contrasto con l'articolo 125 Costituzione nonché un'intrinseca irragionevolezza delle norme in questione, in contrasto col postulato fondamentale recato dall'articolo 3 della Costituzione. Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per legge, di cui all'articolo 25 della Costituzione. La norma costituzionale ora citata, stabilendo che nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge , esclude che vi possa essere una designazione del giudice da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali, dopo che la controversia sia insorta. Perché tale principio possa considerarsi rispettato occorre che la regola di competenza sia prefissata rispetto all'insorgere della controversia, mentre le disposizioni qui sospettate di incostituzionalità contravvengono a tale regola riconducibile all'articolo 25 della Costituzione. Tale profilo di incostituzionalità si evidenzia particolarmente nella parte della disciplina in questione comma 2-quater che dispone lo spostamento di competenza ai processi pendenti com'è quello presente e addirittura consente - come già esposto - una riforma dei provvedimenti assunti in sede cautelare. Pertanto, anche l'articolo 25 della Carta costituzionale appare vulnerato dalla normativa in esame. Inoltre, le nuove norme recano un grave disagio ai ricorrenti, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica amministrazione o dall'efficacia estesa a tutto il territorio nazionale dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tar del Lazio, secondo il normale criterio di riparto della competenza tra Tar del Lazio e tribunali periferici. Ciò comporta una violazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione, in quanto riduce le possibilità di tutela dei diritti e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà ed i maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati per esercitare l'azione presso il Tar del Lazio, piuttosto che presso gli organi giurisdizionali periferici, nonché in via derivata una disparità di trattamento con conseguente violazione dell'articolo 3 Costituzione. Infine, la concentrazione presso il Tar del Lazio di queste controversie potrebbe influire negativamente sui tempi dei processi e, sotto questo profilo, la scelta del legislatore è illogicamente antitetica al principio di ragionevole durata dei processi articolo 111, comma 1, Costituzione la cui corretta applicazione vorrebbe invece che le controversie fossero normalmente distribuite presso ciascun Tar periferico. Sotto gli anzidetti profili, il Collegio ravvisa un contrasto dell'articolo 3, comma 2bis, 2ter e 2quater, del Dl 245/05 convertito in legge 21/2006, con gli articoli 3, 24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione. Il giudizio va pertanto sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale. PQM Il Tar Veneto, prima sezione, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 3, commi 2bis, 2ter e 2quater del Dl 245/05 convertito in legge 21/2006. Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. TAR per il Veneto - I Sezione n.r.g. 158/05 2 5