Necessario il rispetto del Piano Utilizzo Arenili per il rilascio di concessioni dei tratti litoranei

Fermo restando che il potere del giudice penale di valutare la legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’illecito penale incontra un limite nelle pronunce definitive del giudice amministrativo, la Cassazione sottolinea l’autonomia della giurisdizione penale rispetto a quella amministrativa.

Concessioni demaniali dei tratti di spiaggia pubblica. Con la sentenza n. 11763/17, depositata il 10 marzo, la IV sez. Penale della Corte di Cassazione si sofferma sul tema delle concessioni demaniali nei tratti di spiaggia pubblica. In particolare, le ricorrenti, già destinatarie della concessione demaniale riguardante un’area di arenile di circa 40 mq, avevano abusivamente occupato una zona limitrofa ben più estesa, pari a complessivi 214,95 mq in assenza di titolo concessorio, realizzando su di essa le opere funzionali all’esercizio commerciale di chiosco bar da loro gestito. L’assenza di un valido titolo per l’occupazione dell’area demaniale era stata ipotizzata in quanto la convenzione conclusa tra le ricorrenti ed il Comune interessato, avente ad oggetto una ulteriore superficie non assentita in concessione, pari a mq 2000, era stata stipulata sulla base di un bando di gara adottato dal Comune interessato in contrasto con il Piano Utilizzo Arenili approvato dalla Regione contrasto di cui era a conoscenza la stessa amministrazione, avendo essa chiesto senza esito alla Regione l’estensione del PUA già approvato. Convenzione per l’utilizzo della spiaggia libera. Come si vede una situazione complessa, resa ancora più difficoltosa dalla affermazione operata dal PM che dichiarava la non pertinenza del riferimento alla Convenzione intercorsa tra Comune e ricorrenti, in quanto essa riguardava soltanto le spiagge libere a fruizione gratuita e non le aree oggetto di concessione a privati, prevista, inoltre, esclusivamente per la realizzazione dei servizi indispensabili nei tratti di arenile pubblico per garantire l’igiene e l’incolumità dei frequentatori. Tuttavia, il GIP aveva rigettato l’istanza del sequestro preventivo ritenendo insussistente il fumus delicti sul rilievo che il Consiglio di Stato con altra sentenza aveva accertato la legittimità di analoga convenzione stipulata tra lo stesso Comune ed altro concessionario, avente ad oggetto altro tratto dello stesso litorale. Investita della questione, la Corte di Cassazione precisa che al giudice penale è preclusa la valutazione della legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’illecito penale solo nel caso in cui sul tema sia intervenuta una sentenza irrevocabile del giudice amministrativo, ma tale preclusione non si estende ai profili di illegittimità, fatti valere in sede penale, che non siano stati dedotti ed effettivamente decisa in quella amministrativa. Preclusione per il giudice penale. In buona sostanza gli Ermellini, pur ribadendo che il potere del giudice penale di valutare la legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’illecito penale incontra un limite nelle pronunce definitive del giudice amministrativo, tuttavia deve essere considerata l’autonomia della giurisdizione penale rispetto a quella amministrativa. In questo senso il Giudice di legittimità non può fare a meno di osservare che, per effetto della preclusione posta dai giudici del riesame, sia stata omessa qualsiasi motivazione in ordine alla legittimità del titolo, essendosi essi limitati a rilevare come il sopravvenuto rilascio della seconda concessione, in ampliamento di quella originaria, abbia rimosso le irregolarità, senza approfondire la questione principale, della compatibilità di tale titolo concessorio con gli strumenti di pianificazione del territorio ed, in particolare, con il Piano Utilizzo Arenili, che non autorizza la concessione a privati di zone del litorale superiori a 40 mq mentre la seconda concessione rilasciata alla società rappresentata dalle due ricorrenti aveva per oggetto una superficie di ben 2000 mq. Spiagge libere a fruizione gratuita. Inoltre come si legge nella sentenza in commento la conclusione di Convenzioni fra Comune e privati hanno nel caso specifico ad oggetto la gestione dei servizi di prima necessità nelle spiagge libere a fruizione gratuita, non oggetto di concessione a privati, servizi che devono essere assicurati per la salute e l’incolumità dei frequentatori dei tratti di spiaggia libera, o direttamente dal Comune o dai privati concessionari delle spiagge contermini, mediante apposita convenzione. In definitiva, tali convenzioni fanno riferimento non a fasce litorali oggetto di concessione rilasciate a privati bensì alle spiagge libere a fruizione gratuita, cioè non oggetto di concessione a privati ed attengono a servizi generali indispensabili che devono essere assicurati in tali tratti di arenile. Per i Giudici di Piazza Cavour, in conclusione, l’ordinanza impugnata non coglie il punto da chiarire, che è quello dell’utilizzo improprio dello strumento convenzionale per regolarizzare l’occupazione di tratti di arenile, più estesi della superficie data in concessione, in conformità alle previsioni del Piano Utilizzo Arenili approvato dalla Regione. In buona sostanza con la convenzione si cercato di sanare una occupazione abusiva di zone di spiaggia non comprese nella concessione, utilizzate per la collocazione delle strutture facenti parte degli esercizi commerciali dei concessionari e non per l’allocazione dei servizi igienici e di primo soccorso previsti per le spiagge libere. Da qui l’annullamento dell’ordinanza impugnata con rinvio per nuovo esame al Tribunale.

Corte di Cassazione, sez. IV Penale, sentenza 9 novembre 2016 - 10 marzo 2017, n. 11763 Presidente Bianchi Relatore Savino Ritenuto di fatto 1.Con ordinanza in data 6.10.2014 il Tribunale del riesame di Roma ha rigettato l’appello proposto dal Procuratore della Repubblica del Tribunale presso il Tribunale di Civitavecchia avverso l’ordinanza del 12.6.2014 con la quale il GIP di quel Tribunale ha rigettato la richiesta di sequestro preventivo nei confronti di M.P. e S.P. , quali socie-amministratrici della Onda Blu s.n.c., nell’ambito di procedimento penale a loro carico per i reati di cui agli art. 54, 1161 cod. nav., 181 d.lgs 42/2004. Secondo l’ipotesi accusatoria, le indagate, già destinatarie della concessione demaniale riguardante un’area di arenile di circa mq 40, avrebbe abusivamente occupato una zona limitrofa ben più estesa, pari a complessivi mq 214,95 in assenza di titolo concessorio, realizzando su di essa le opere funzionali all’esercizio commerciale di chiosco-bar da loro gestito due strutture in legno coperte, due aree pavimentate, una pedana in legno, un campo da beach volley e una tettoia . L’assenza di un valido titolo per l’occupazione dell’area demaniale è stata ipotizzata in quanto la convenzione n. 637/2007 fra le indagate e il Comune di Fiumicino, avente ad oggetto una ulteriore superficie non assentita in concessione, pari a mq 2.000 sarebbe stato stipulata sulla base di un bando di gara adottato dal comune di Fiumicino in contrasto col Piano utilizzo arenili PUA approvato dalla regione Lazio, contrasto di cui era a conoscenza lo stessa amministrazione comunale, avendo essa chiesto, senza esito, alla regione la estensione del PUA già approvato. Sostiene inoltre il Pubblico Ministero che il riferimento alla delibera della Giunta Regione Lazio n. 1161 del 2001 operato dal comune per sostenere la legittimità della convenzione intercorsa con le indagate, non è pertinente in quanto essa riguarda solo le spiagge libere a fruizione gratuita e non le aree oggetto di concessione ai privati, e lo strumento della convenzione di cui al punto 16 della suddetta delibera è previsto solo per la realizzazione dei servizi indispensabili nei tratti di arenile pubblico per garantire l’igiene e l’incolumità dei frequentatori quindi la convenzione stipulata fra il Comune di Fiumicino e la s.n.c. Onda Blu rappresentata dalle indagate non risponde alle finalità previste dalla citata delibera, in quanto con essa sarebbe stata regolarizzata l’occupazione della superficie di demanio marittimo eccedente quella assentita con la concessione demaniale, nella quale sono state collocate le strutture dell’esercizio balneare gestito dalle predette e non i servizi generali indispensabili previsti dal punto 16 della DGR citata per i tratti di spiaggia libera. 2. Il GIP ha rigettato l’istanza di sequestro preventivo ritenendo insussistente il fumus delicti sul rilievo che il Consiglio di Stato, con sentenza n 2794/ 2014, aveva accertato la legittimità di analoga convenzione stipulata fra il Comune di Fiumicino ed altro concessionario, avente ad oggetto altro tratto dello stesso litorale. 3. Il Tribunale del riesame, condividendo le argomentazioni del GIP, ha rigettato l’appello proposto dal Pubblico Ministero avverso il provvedimento di rigetto, ritenendo vincolante, quanto alla insussistenza del fumus delicti, la richiamata decisione del Consiglio di Stato, avente per oggetto una questione identica concernente la legittimità dell’occupazione di area del litorale da parte di altro soggetto, tanto che nel procedimento amministrativo erano intervenuti ad adiuvandum altri concessionari delle distinte parti del demanio marittimo ricadente nello stesso territorio del Comune di Fiumicino, fra i quali la società delle ricorrenti. 4.Proposto ricorso per Cassazione dalla Procura della Repubblica avverso l’ordinanza del Tribunale del riesame, questa Corte, con sentenza in data 4.6.015 n. 30172, ha annullato l’ordinanza impugnato con rinvio al Tribunale di Roma sulla base dei seguenti rilievi. 1 L’ordinanza impugnata erroneamente pone a fondamento della decisione, sul rilievo del carattere vincolante, la sentenza del Consiglio di Stato che ha ritenuto la legittimità di analoga convezione stipulata fra la stessa amministrazione comunale ed altro soggetto, in quanto la valutazione effettuata dal giudice amministrativo riguardava situazioni che, sebbene analoghe, si riferivano a soggetti e circostanze diverse di conseguenza deve essere esclusa la vincolatività della sentenza del Consiglio di Stato, peraltro, a quel momento, non ancora definitiva, nel presente procedimento penale. 2 Quanto all’elemento soggettivo, la giurisprudenza di legittimità ha ripetutamente affermato che il fumus delicti è configurabile in presenza di un reato che risulti sussistere in concreto indipendentemente dall’accertamento dei gravi indizi di colpevolezza o dell’elemento soggettivo atteso che la verifica di tali elementi è estranea all’adozione della misura cautelare reale di conseguenza l’indagine sull’elemento soggettivo è consentita al giudice del riesame solo ove il difetto dell’elemento soggettivo si fondi su dati di immediato rilievo . L’ordinanza impugnata ha individuato come dato di immediata evidenza della insussistenza dell’elemento soggettivo il legittimo affidamento del cittadino sugli strumenti della tutela giurisdizionale posti a disposizione dall’ordinamento, segnatamente la citata sentenza del Consiglio di Stato ha escluso quindi la illiceità della condotta, sotto il profilo soggettivo, in relazione agli esiti del giudizio amministrativo, nel quale era stata riconosciuta la legittimità del sostanziale ampliamento della precedente concessione demaniale, individuato come dato di immediata percezione, idoneo ad ingenerare il legittimo affidamento del cittadino. Tale affermazione, secondo la Corte remittente, non è convincente proprio per il carattere non vincolante della statuizione del giudice amministrativo nel procedimento in esame, in quanto riguardante situazioni analoghe, ma non coincidenti, e soggetti diversi. 5. Il tribunale del riesame, in sede di rinvio dopo l’annullamento disposto dalla Corte di Cassazione, con ordinanza in data 26.1.2016 ha rigettato l’appello, rilevando quanto segue. La sentenza del Consiglio di Stato n. 2794/2014, che, affrontando analoga fattispecie, ha accertato la legittimità della convenzione stipulata fra il Comune di Fiumicino ed altro concessionario in quanto conforme alla previsioni della delibera regionale n. 1161 del 2001, e dunque legittima l’occupazione della ulteriore fascia di demanio marittimo rispetto a quella inizialmente assentita con concessione demaniale, poiché non emessa nei confronti dei medesimi soggetti sottoposti a procedimento penale, non può assumere efficacia preclusiva della autonoma valutazione del giudice in ordine alla legittimità degli atti amministrativi presupposti. Tuttavia, i giudici del rinvio hanno ritenuto di condividere le considerazioni svolte nella richiamata sentenza, pur ritenendola non vincolante, riguardanti peraltro fattispecie pienamente sovrapponibile, quanto agli elementi fattuali, a quella oggetto del presente procedimento, arrivando ad escludere, sulla scorta di tale argomentazioni, il fumus delicti. Il tribunale del riesame ha ritenuto difatti che lo strumento della convenzione stipulata fra i beneficiari delle concessioni demaniali e l’amministrazione comunale, finalizzata alla gestione di ulteriori servizi indispensabili sui tratti di spiaggia libera per garantirne la fruizione, è espressamente previsto dal capo IV n. 16 della delibera della giunta regionale Lazio numero del 2001, atto avente natura regolamentare, attuativo della disciplina prevista dalla legge regionale 6.7.98 n 24 co 8, confermato dal regolamento regionale 15.7.2009 n. 11. Quindi, sulla base della disposizione regolamentare di riferimento, e in conformità a quanto argomentato dal Consiglio di Stato nella citata sentenza, deve ritenersi che sia stata espressamente prevista in via normativa la facoltà dell’amministrazione di ricorrere allo strumento convenzionale al fine di regolamentare l’utilizzo e la gestione dei tratti di demanio marittimo ulteriori a quelli oggetto di concessione. Data la piena legittimità dello strumento convenzionale al fine di concedere il diritto di utilizzo di superfici ulteriori rispetto a quelle già assentite con lo strumento concessorio, non è condivisibile, ad avviso del tribunale del riesame, l’argomentazione del P.M. appellante secondo cui la convenzione sarebbe illegittima in quanto non espressamente prevista dal PUA. I giudici del riesame hanno inoltre ritenuto il difetto di immediata evidenza dell’elemento soggettivo sul rilievo che, fondandosi la condotta contestata sulla conclusione di un accordo con la pubblica amministrazione, tenuto conto altresì della oggettiva non univocità del quadro normativo di riferimento, potesse ravvisarsi una situazione di ignoranza scusabile della legge da parte delle indagate, rilevante al fine di escludere la colpevolezza. Infine rilevavano il venir meno del requisito del periculum in mora per effetto del sopravvenuto rilascio di nuova concessione in ampliamento di quella originaria, comprensiva della intera area oggetto della convenzione, elemento sopravvenuto, che il giudice dell’appello cautelare ha il potere-dovere di prendere in considerazione rispetto alla decisione annullata. Osservava al riguardo il Tribunale del riesame che la presenza di un provvedimento legittimante, all’attualità, l’occupazione del terreno demaniale indicato nell’incolpazione, vale ad escluder in radice la sussistenza dei presupposti per l’adozione del sequestro preventivo a tal proposito richiamava una pronuncia della Suprema Corte secondo cui, con riferimento all’emissione di misure cautelari reali, il giudice può ritenere insussistente l’atto amministrativo legittimante l’attività di trasformazione del territorio solo qualora ritenga che lo stesso sia frutto di collusione fra privato e pubblica amministrazione o comunque di comportamento illecito dei suoi rappresentanti, elemento neppure dedotto dal PM ricorrente. 6. Avverso l’ordinanza emessa dal tribunale del riesame in sede di rinvio ha proposto ricorso per Cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Civitavecchia, deducendo i seguenti motivi. 6.1. Violazione del’art. 125 co 3 c.p p. per motivazione apparente sull’assenza del requisito del fumus delicti e della DGR 1161 /2001 e del regolamento regione Lazio n. 11/2009. Il Tribunale del riesame ha omesso del tutto di motivare sulla evidente illegittimità della convenzione stipulata fra le indagate e il Comune di Fiumicino di cui alle previsioni della delibera regionale Lazio n 1161 del 2001 punto 16 par 1 capo IV, in quanto essa è stata utilizzata per la realizzazione sul demanio marittimo, in assenza di altri titoli concessori, di manufatti del tutto estranei rispetto a quelli astrattamente riconducibili allo strumento della convenzione prevista dalla citata delibera e in aperto contrasto con il PUA Piano utilizzo arenili vigente, che prevede la concessione a privati di fasce di demanio marittimo non superiori a mq 40. Dalla lettura della delibera regionale si evince che la convenzione ivi prevista non può che riguardare le spiagge pubbliche ad uso gratuito e la realizzazione dei servizi generali indispensabili per la loro fruizione, indicati dal punto 16 di conseguenza essa non può avere per oggetto la realizzazione di manufatti con la sola limitata ipotesi di chioschi della estensione di mq 25, all’interno nei quali collocare i servizi igienici e di primo soccorso occorrenti per l’uso delle cd spiagge a fruizione gratuita mentre è stata utilizzata per consentire la realizzazione delle strutture balneari dell’esercizio gestito dalle indagata, nella fascia di demanio marittimo ulteriore a quella assentita in concessione. Il Tribunale, per affermare la legittimità dell’occupazione, avrebbe quanto meno dovuto verificare la conformità delle opere previste nella convenzione stipulata con la Onda blu s.n.c. con quelle realizzabili con lo strumento della convenzione, secondo la previsione della Delibera regionale 1161/2001 punto 16 paragrafo 1 co IV e dell’art. 5 regolamento regionale 11/2009. Invece, osserva il PM ricorrente, l’ordinanza impugnata non fornisce alcuna motivazione sul punto, omettendo di vagliare l’ipotesi accusatoria, sostenuta con l’appello, della illegittimità della convenzione stipulata dalla Onda Blu s.n.c. proprio per la difformità con il contenuto dello strumento convenzionale previsto e disciplinato dalla delibera regionale richiamata. 6.2 violazione dell’art. 125 co 3 c.p.p. per motivazione apparente sul venir meno del requisito periculum in mora e violazione degli art. 54 1161 cod. nav. 322 bis c.p.p Con un secondo motivo il PM ricorrente deduce violazione di legge per mancanza ovvero per apparente motivazione in ordine al requisito del fumus delicti sotto il profilo della sussistenza dell’elemento soggettivo. Osserva in proposito che i rilievi svolti dal Tribunale del riesame in ordine alla buona fede delle indagate sulla regolarità della occupazione, desunta dall’esistenza di un accordo con la Pubblica amministrazione e dalla oggettiva non univocità del quadro normativo di riferimento, non sono idonei a fornire una motivazione esauriente e congrua circa l’assunto di un incolpevole affidamento sulla regolarità dei titoli autorizzatori non è dato comprendere, secondo il ricorrente, sulla base della motivazione del provvedimento impugnato, le ragioni per le quali le indagate, operatrici professionali nel settore della balneazione, avrebbero maturato un incolpevole affidamento in ordine alla legittimità dell’occupazione sulla base della mera stipulazione con il Comune di una convenzione, la cui difformità col quadro normativo di riferimento la delibera regionale 1161 del 2001 punto 16 paragrafo 1 capo IV e l’art. 5 co 1 lett. B regolamento regionale 11 del 2009 , appariva del tutto evidente. Peraltro i giudice del riesame non avrebbero tenuto conto dei principi enunciati nella sentenza di annullamento della Corte di Cassazione secondo cui le misure cautelari reali sono legittimamente disposte indipendentemente dall’accertamento dell’elemento soggettivo, indagine consentita al giudice del riesame solo ove il difetto di detto elemento si fondi su dati di immediato rilievo , ovvero sia percepibile ictu oculi, situazione che non ricorrerebbe nel caso in esame, avendo le indagate, nella loro qualità di operatori professionali del settore, già destinatarie di un’area del demanio marittimo attraverso il diverso strumento della concessione, la necessarie capacità e competenze per valutare i titoli in base ai quali era consentita l’occupazione. 6.3. Con altro motivo il PM ricorrente ha dedotto violazione degli art. 54 e 1161 cod. navigazione 322 bis c.p.p Con riferimento al rilascio, in data 29.12.2015, di successiva concessione in ampliamento di quella originaria, sopravvenuta nel corso del presente procedimento, il ricorrente censura la valutazione espressa dal tribunale del riesame secondo cui la presenza di un provvedimento amministrativo legittimante, all’attualità, l’occupazione del terreno demaniale specificato nell’imputazione provvisoria, vale ad escludere in radice la sussistenza dei presupposti per l’adozione del sequestro preventivo provvedimento la cui validità ed efficacia non è censurabile dal tribunale del riesame . Osserva in proposito il PM ricorrente che tali conclusioni sono in aperto contrasto con il principio enunciato dalla Suprema Corte che riconosce al tribunale un potere-dovere di valutare i provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’illecito penale. In tal modo il tribunale del riesame avrebbe abdicato al potere-dovere, quale giudice del gravame cautelare, di verificare la validità ed efficacia degli specifici titoli abilitativi rilasciati alle indagate. Ritenuto in diritto 1. Il Tribunale del riesame in sede di rinvio, nel rigettare l’appello proposto dal P.M, avverso l’ordinanza del GIP reiettiva del sequestro preventivo richiesto nei confronti della s.n.c. Onda Blu, ha ritenuto insussistente il requisito del periculum in mora sia sotto il profilo della legittimità della convenzione n. 637/2007 stipulata fra il Comune di Fiumicino e le indagate quali legali rappresentanti della Onda Blu s.n.c., con la quale la predetta società, già titolare della concessione n. 407/2003 avente ad oggetto una fascia di demanio marittimo di mq 40, veniva autorizzata a realizzare e gestire ulteriori strutture balneari rispetto a quelle gia assentite nella predetta concessione, su un area complessiva di mq 2000 sia sotto con riguardo al sopravvenuto rilascio, in data 26.10.2015, della concessione in ampliamento per complessivi mq 2.000, che ha sanato la mancanza di titolo concessorio con riguardo alla occupazione della superficie eccedente quella di mq 40 assentita con l’originaria concessione rilasciata in favore della società rappresentata dalle indagate M.P. e S.P. . 2. Rileva questo Collegio che la valutazione della sussistenza o meno del periculum in mora non possa prescindere dalla verifica della legittimità dei titoli autorizzatori succedutisi, compresa seconda concessione rilasciata il 29.12.2015. Quanto a questa, il Tribunale del riesame ha ritenuto insuscettibili di esame nel giudizio cautelare i profili di illegittimità dell’atto concessorio sopravvenuto dedotti dal PM ricorrente, richiamando alcune pronunce di questa Corte in tema di misure cautelari reali secondo cui giudice può ritenere inesistente l’atto amministrativo legittimante l’attività di trasformazione del territorio solo qualora ritenga che lo stesso sia frutto di collusione fra privato e pubblica amministrazione o comunque di comportamento illecito dei suoi rappresentanti, elementi che neppure sono stati dedotti dal Procuratore ricorrente. 2.1. Tale orientamento non è condivisibile. Questa Corte ha avuto modo di pronunciarsi sull’argomento affermando che al giudice penale è preclusa la valutazione della legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’illecito penale solo nel caso in cui sul tema sia intervenuta una sentenza irrevocabile del giudice amministrativo ma tale preclusione non si estende ai profili di illegittimità, fatti valere in sede penale, che non siano stati dedotti ed effettivamente decisi in quella amministrativa Sez.1,n. 11596 I 11/1/2011, rv. 249871, Sez. 4 n. 46471 del 20/09/2012 Rv. 25391, Sez. 3, n. 44077 del 18/07/2014,Rv. 260612 . Sebbene il potere del giudice penale di valutare la legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’illecito penale, incontri un limite nelle pronunce definitive del giudice amministrativo, deve comunque considerarsi l’autonomia della giurisdizione penale rispetto a quella amministrativa e la assoluta rilevanza ed inderogabilità del potere del giudice ordinario di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo, con la conseguenza che l’effetto preclusivo resta confinato ai casi in cui un provvedimento giurisdizionale del giudice amministrativo passato in giudicato abbia espressamente esaminato lo specifico profilo di illegittimità dell’atto fatto valere, incidentalmente, in sede penale diversamente, al giudice penale è consentito disapplicare l’atto amministrativo ritenuto illegittimo. Tali principi sono stati recentemente ribaditi anche nella specifica materia della occupazione del demanio marittimo con riguardo alla legittimità dei titoli amministrativi autorizzatori ed ai poteri del giudice penale di procedere alla loro valutazione, in un caso in cui la Corte di Cassazione ha ritenuto legittimo il provvedimento impugnato che aveva confermato il sequestro preventivo di uno stabilimento balneare per il reato previsto dagli artt. 54 e 1161 C.N., previa disapplicazione della concessione demaniale ritenuta illegittima. Sez. 3, n. 44077 del 18/07/2014, Rv. 260612 . 2.2. Sgombrato il campo dalla questione posta nell’ordinanza impugnata sui limiti del giudice penale nel sindacato della legittimità del provvedimento amministrativo, si deve rilevare che, per effetto della preclusione posta dai giudici del riesame, è stata omessa qualsiasi motivazione in ordine alla legittimità del titolo, essendosi essi limitati a rilevare come il sopravvenuto rilascio della seconda concessione, in ampliamento di quella originaria, abbia rimosso le dedotte irregolarità, senza approfondire la questione principale della compatibilità di tale titolo concessorio con gli strumenti di pianificazione del territorio, in particolare con il Piano Utilizzo Arenili PUA approvato dalla regione Lazio con dpr 138 pubblicato il 20 4.2001, che non autorizza la concessione a privati di zone del litorale di superfici superiori ai mq 40 mentre la seconda concessione rilasciata alla società rappresentata dalle indagate ha per oggetto la ben più estesa superficie di mq 2.000. 3. Quanto poi alla convenzione intercorsa fra la s.n.c. Onda Blu e il Comune di Fiumicino, il tribunale del riesame ha ritenuto che lo strumento della convenzione fra titolari di concessioni demaniali marittime e l’amministrazione comunale, finalizzato alla gestione di ulteriori servizi generali indispensabili sui tratti di spiaggia libera per garantirne la fruizione, è espressamente previsto dal capo IV punto 16 della delibera della giunta regionale n. 1161 del 2001. Quindi, sulla base della disposizione regolamentare di riferimento, deve ritenersi che sia stata espressamente prevista in via normativa la facoltà dell’amministrazione di ricorrere allo strumento convenzionale al fine di regolamentare l’utilizzo e la gestione dei tratti di demanio marittimo ulteriori a quelli oggetto di concessione. 3.1. Rileva il Collegio che l’ordinanza impugnata, nel ritenere la conformità della concessione intercorsa fra la Onda Blu s.n.c. e l’amministrazione comunale alla citata DGR 1161/2001R, non ha tuttavia tenuto conto delle osservazioni svolte dal Pubblico Ministero ricorrente circa la specifica finalità cui è destinato lo strumento della convenzione. 3.2. Come condivisibilmente rilevato dal Pubblico Ministero, le disposizioni richiamate non riguardano il PUA, che prevede il rilascio di concessioni per una superficie di soli mq 40, la conclusione di convenzioni fra Comune e privati aventi ad oggetto la gestione dei servizi di prima necessità nelle spiagge libere a fruizione gratuita, non oggetto di concessione a privati, servizi che devono essere assicurati per la salute e l’incolumità dei frequentatori dei tratti di spiaggia libera, o direttamente dal Comune o dai privati concessionari della spiagge contermini, mediante apposita convenzione. Dunque gli atti normativi richiamati DGR Lazio n. 1161/2001 punto 16 paragrafo IV, regolamento regionale Lazio n. 11/09 art. 5 non giustificano il rilascio di concessioni per superficie di mq 2.000 in difformità dal PUA, in quanto riguardano la conclusione di apposite convenzioni con i titolari di concessioni balneari per la gestione dei suddetti servizi dei tratti di spiaggia libera Tali atti normativi fanno dunque riferimento, non alle fasce di litorale oggetto di concessioni rilasciate ai privati, bensì alle spiagge libere a fruizione gratuita , cioè non oggetto di concessione a privati ed attengono ai servizi generali indispensabili elencati nel citato punto 16 della DGR, che devono essere assicurati in tali tratti di arenile, limitati, quanto alle strutture, alla realizzazione di chioschi di limitate dimensioni non più di 25 mq all’interno dei quali possono trovare esclusiva collocazione i servizi igienici e di primo soccorso. 3.3. La normativa richiamata riguarda in definitiva la stipula fra Comune e privati, già titolari di concessionari balneari , di convenzioni aventi ad oggetto l’affidamento a costoro dei servizi di prima necessità nei tratti di spiaggia libera si tratta di accordi negoziali fra amministrazione comunale e privati aventi ad oggetto le spiagge libere, cd a fruizione gratuita , non oggetto di concessione, finalizzati a garantire al pubblico, attraverso l’affidamento della relativa gestione ai privati, un minimo di servizi di prima necessità cfr Delibera Giunta Regionale n. 1161/2001 Lazio punto 16 paragrafo 1, capo IV . 3.4. Dunque inconferente è il richiamo da parte del tribunale del riesame alla suindicata normativa regolamentare in quanto essa si riferisce a situazione assolutamente diverse, ovvero alla gestione dei servizi di prima necessità sopra descritti nei tratti di spiaggia libera, attuabile con lo strumento negoziale della convenzione, con il quale il Comune non compie atti di disposizione del demanio marittimo in favore di privati, ma decide di demandare ai privati già concessionari la gestione di detti servizi indispensabili nei tratti di spiaggia libera, non oggetto di concessione. 4. L’ordinanza impugnata con coglie il punto da chiarire, che è quello dell’utilizzo improprio dello strumento convenzionale per regolarizzare l’occupazione di tratti di arenile più estesi della superficie data in concessione, pari a mq 40, in conformità alle previsioni del PUA. 5. La doglianza del P.M. ricorrente è proprio quella di non aver considerato che, con la convenzione, si è cercato di sanare una occupazione abusiva di zone di spiaggia non comprese nella concessione, utilizzate per la collocazione della strutture facenti parte degli esercizio commerciali stabilimenti balneari, chioschi-bar dei concessionari e non per la allocazione dei servizi igienici e di primo soccorso previsti per le spiagge libere dalla DGR 1161/2001 punto 16 paragrafo IV. Mentre solo con lo strumento della concessione demaniale si sarebbe potuta autorizzare l’occupazione di aree di litorale più estese di mq 40 per la realizzazione e gestione delle strutture parte integranti degli stabilimenti balneari gestiti dai concessionari, situazione comunque preclusa dei limiti di superficie previsti del Piano utilizzo arenili in vigore, rimasto immodificato nonostante la specifica richiesta di ampliamento avanzata dal Comune di Fiumicino. 6. Quanto poi, alla concessione in ampliamento, che ha esteso la superficie di arenile a mq 2.000, sopravvenuta nel corso del procedimento cautelare, rimane il problema della non conformità alla previsione del PUA, secondo cui le concessioni, atti di disposizione del demanio marittimo in favore di privati, non possono avere per oggetto superfici superiori ai mq 40 e la richiesta del rivolta dal Comune di Fiumicino alla regione Lazio di modificare il limite di estensione del PUA non ha trovato accoglimento. 7. Si deve dunque ritenere che le argomentazioni svolte dai giudici del riesame in sede di rinvio per sostenere la legittimità dell’occupazione non siano idonee a chiarire la regolarità dell’occupazione di area di mq 2000 da parte della s.n.c. Onda Blu, presupposto ineludibile per affermare il venir meno del periculum in mora. 8. In definitiva, le concessioni devono essere rilasciate in conformità alle previsioni del PUA il PUA approvato dalla Regione Lazio con d.p.r. Lazio in. 138 pubblicato il 20.4.2001, prevede concessioni di tratti di litorale di mq 40 con realizzazione di chioschi bar di limitate dimensioni. 8.1. La concessione rilasciata alla M. ed alla S. per mq 2.000 non trova dunque alcun fondamento normativo nel Piano di Utilizzo arenili PUA del Comune di Fiumicino e le disposizioni richiamate dai giudici del rinvio attengono alla conclusione di convenzioni fra Comune e privati, strumenti ben diversi dalla concessione a privati di parti del demanio marittimo, previsti per la gestione dei servizi nei tratti di spiaggia pubblica. 9. Il Tribunale del riesame ha in definitiva omesso di valutare i due atti succedutisi, la convenzione e la concessione in ampliamento con riferimento al PUA in vigore, che, come già detto, consente il rilascio di concessioni per superfici del demanio marittimo non superiori a mq 40, nonostante la inidoneità segnalata dal PM a consentire l’occupazioni da parte dei privati di superfici più estese mentre avrebbe dovuto sottoporre al suo vaglio gli specifici titoli per l’occupazione del demanio marittimo, fornendo una propria valutazione dell’ipotesi accusatoria, sulla compatibilità delle scelte del Comune e degli atti adottati con il PUA e con la DGR 1161/2001. Avrebbe dovuto verificare se, ratificando con successiva concessione l’ampliamento della superficie originaria, occupata arbitrariamente con le opere di servizio dell’esercizio commerciale gestito dalle indagate, il comune di Fiumicino abbia di fatto privatizzato un tratto di spiaggia destinata alla gratuita fruizione, che poteva, al più, essere oggetto di convenzione, eventualmente con gli stessi concessionari di tratti limitrofi, ma per la sola gestione dei servizi indispensabili per l’igiene e dell’incolumità pubblica ovvero postazione di pronto soccorso, di salvataggio e servizi igienici , ben diversi dalle strutture realizzate dalla indagate, destinate all’esercizio commerciale-balneare da esse gestito. 10. Si impone pertanto una più completa ricostruzione da parte dei giudici del riesame dell’iter amministrativo al fine di verificare la idoneità dei due provvedimenti, convenzione e concessione in ampliamento, a sanare l’occupazione di superfici di litorale eccedenti quella suscettibili di concessione secondo le previsioni del PUA, e l’uso non conforme dello strumento della convenzione per regolare l’attribuzione a privati di tratti del demanio marittimo. 11. Quanto al requisito del fumus delicti, per completezza espositiva, fermo restando il principio secondo cui nei procedimenti cautelari in materia di misure reali, il fumus delicti è dato dalla astratta sussumibilità in una determinata ipotesi di reato del fatto contestato, non occorrendo l’accertamento dei gravi indizi di colpevolezza o dell’elemento soggettivo, salva l’ipotesi che il difetto dell’elemento soggettivo sia di immediata evidenza Sez. 6, n. 45908 del 16/10/2013 Rv. 257383.5ez. 2, n. 5656 del 28/01/2014 Rv. 258279 , osserva il Collegio che non appare convincente la spiegazione dei giudici del riesame secondo cui il difetto di immediata evidenza dell’elemento soggettivo, ovvero la buona fede delle indagate, sarebbe desumile dalla conclusione di accordi con la pubblica amministrazione e dalla non univocità del quadro normativo ciò, sol che si consideri che, come condivisibilmente osservato dal PM ricorrente, le indagate sono operatrice professionali nel settore della balneazione, verosimilmente informate, in ragione della,loro qualità ed esperienza, della normativa di settore, dunque in grado di rendersi conto della arbitrarietà dell’occupazione del demanio marittimo e della eventuale irregolarità dei titoli rilasciati. 12. Benché l’art. 325 c.p.p stabilisca che contro le ordinanze emesse dal Tribunale del riesame in materia di misure cautelari reali, il ricorso per Cassazione è ammesso solo per violazione di legge, cionondimeno il presente ricorso è ricorribile davanti al giudice di legittimità. Secondo la più recente, consolidata giurisprudenza di questa Corte, il ricorso per cassazione contro ordinanze emesse in materia di sequestro preventivo o probatorio è ammesso solo per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli errores in iudicando o in procedendo , ossia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice. Conf. S.U., 29 maggio 2008 n. 25933, Malgioglio, sez. 5, n. 43068 13/10/2009 rv. 245093, sez. 5, n. 43068 13/10/2009 rv. 245093. Orbene, tale ipotesi contemplata nelle massime richiamate, ricorre nel caso in esame, potendosi ritenere che la incompletezza e la incongruenze, nei termini sopra rilevati, della motivazione in ordine all’iter amministrativo che avrebbe reso legittima i titoli rilasciati, traducendosi in una motivazione apparente, ossia priva dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidonea a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice, integra una ipotesi di violazione di legge. L’ordinanza impugnata deve pertanto essere annullata con rinvio al Tribunale di Roma per nuovo esame alla stregua dei rilievi sopra illustrati. P.Q.M. Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Roma.