Notorietà fa rima con identità: senza la copia del documento l'atto è nullo

di Teodoro Elisino

di Teodoro Elisino La vicenda in esame merita particolare attenzione, perché riguarda un'importante disposizione del Dpr 445/00 - Tu delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, l'articolo 38 Modalità di invio e sottoscrizione delle istanze . Per le questioni che qui interessano, il citato articolo, al comma 3, espressamente dispone le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall'interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore. La copia fotostatica del documento è inserita nel fascicolo. Le istanze e la copia fotostatica del documento di identità possono essere inviate per via telematica . Il contenzioso amministrativo è basato proprio sulla mancata allegazione ad una dichiarazione-domanda della fotocopia di un documento di identità del sottoscrittore caso risolto in modo completamente opposto dai due collegi chiamati a decidere. È bene subito riferire che il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Quinta Sezione -, con la sentenza citata in epigrafe, qui leggibile nei documenti correlati, ha disposto che la mancata allegazione della copia del documento di identità del sottoscrittore rende l'atto non in grado di spiegare gli effetti certificativi previsti dalla corrispondente fattispecie normativa, in quanto nullo per difetto di una forma essenziale stabilita dalla legge, non sanabile per effetto di successiva produzione. Nell'anno 2002, una Spa ha chiesto di partecipare alla concessione ed erogazione degli aiuti alle imprese, previsti da una legge regionale del Veneto, ma ne è stata esclusa in quanto la dichiarazione-domanda non risulta accompagnata dalle fotocopie dei documenti di identità dei sottoscrittori . A seguito del ricorso della società, avverso il decreto dirigenziale di esclusione, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha deciso che la mancata allegazione della fotocopia del documento di identità alla domanda-dichiarazione - nella specie da rendere nelle forme della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, secondo quanto prescritto dall'articolo 47 del Dpr 445/00 ed in concreto presentata con sottoscrizione non autenticata - costituirebbe una mera irregolarità di cui sarebbe ammessa la regolarizzazione postuma, a norma dell'articolo 6, lettera b della legge 241/90 e dell'articolo 71, comma 3, del Dpr 445/00. In relazione allo specifico caso, le norme appena richiamate dispongono rispettivamente che il responsabile del procedimento può chiedere la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, e che qualora le dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47 presentino delle irregolarità o delle omissioni rilevabili d'ufficio, non costituenti falsità, il funzionario competente a ricevere la documentazione dà notizia all'interessato di tale irregolarità ed è tenuto alla regolarizzazione o al completamento della dichiarazione in mancanza il procedimento non ha seguito. Accogliendo il ricorso, il Tar del Veneto ha annullato l'atto di esclusione e la deliberazione della giunta regionale nella parte in cui prevede l'esclusione insanabile della richiesta non accompagnata da fotocopia di valido documento di identità. Il ricorso al Consiglio di Stato proposto dalla Regione Veneto, in cui si lamenta la violazione e la falsa applicazione sia delle norme richiamate nella deliberazione regionale sia della legge 241/90, oltre che dei principi giurisprudenziali in materia, è ritenuto fondato dal Collegio romano. Diversamente da quanto ritenuto dal Tar Veneto, secondo cui la mancata allegazione del documento di identità, alla stregua di quanto stabilito dal Dpr 445/00, è da considerarsi una mera irregolarità suscettibile di sanatoria, su invito dell'Amministrazione, i giudici romani, richiamando quanto già in precedenza detto dalla stessa sezione, ritengono che l'omessa allegazione del documento di identità non integra una mera irregolarità della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà come tale suscettibile di emenda, al contrario, ritengono che la dichiarazione formalmente difforme dal modello tipico delineato dagli articoli 38 e 47 del Dpr 445/00 non può mai tener luogo dell'atto alternativo pubblicistico poiché, in tal caso, la mancata instaurazione di un nesso biunivocamente rilevante tra dichiarazione e responsabilità personale del sottoscrittore, comporta la radicale improduttività di qualunque effetto giuridico di certezza . I giudici di Palazzo Spada sottolineano, peraltro, che in una recente decisione della stessa Sezione, sentenza 7140/04, è stato sufficientemente chiarito che l'allegazione al testo della dichiarazione sostitutiva, di volta in volta rilasciata, di un valido documento di identità, lungi dal costituire un vuoto formalismo, costituisce piuttosto un fondamentale onere del sottoscrittore, configurandosi - nella previsione dell'articolo 38, comma 3, del Dpr 445/00 - come l'elemento della fattispecie normativa teleologicamente diretto a comprovare, non tanto o meglio, non soltanto le generalità del dichiarante, ma ancor prima l'imprescindibile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione ad una determinata persona fisica. In altri termini - aggiunge il collegio -, soltanto se formata a norma articoli 38 e 47 del Dpr citato, la dichiarazione sostitutiva é un documento con lo stesso valore giuridico di un atto di notorietà. A parere del Collegio, è la lettura del successivo articolo 76 del Dpr a portare a tale conclusione, considerato che in esso le dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47 dello stesso Dpr assumono il valore di dichiarazioni fatte a pubblico ufficiale, e sono sanzionate le dichiarazioni mendaci. In conclusione, per i giudici di Palazzo Spada, ai fini della responsabilità penale ex articolo 483 Cp - Falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico-, in caso di dichiarazione mendace è fondamentale garantire la sua provenienza soggettiva attraverso il rispetto della formalità costituita dall'allegazione di copia del documento di identità di chi sottoscrive la dichiarazione. * Avvocato

Consiglio di Stato - Sezione quinta - decisione 16 dicembre 2005-4 maggio 2006, n. 2479 Presidente Santoro - Estensore Millemaggi Cogliani Ricorrente Regione Veneto Fatto 1. La Stone Italiana Spa ha chiesto di partecipare alla concessione ed erogazione degli aiuti alle imprese previsti dalla legge regionale del Veneto n. 11 del 13 aprile 2001, sulla base del bando approvato, per l'anno 2002, con D.G.R. n. 3429 del 29 novembre 2002, ma ne è stata esclusa in quanto la dichiarazione-domanda non risulta accompagnata dalle fotocopie dei documenti di identità dei sottoscrittori Allegato 1 SUB B alla DRG 29 novembre 2002 n. 3429, punto 4.3 e 4.6 D . Il decreto di esclusione dirigenziale 22 luglio 2993 n. 226 , il provvedimento di impegno di spese in favore delle 774 aziende ammesse al beneficio, la comunicazione e tutti gli atti della procedura, sono stati impugnati dall'interessata con ricorso davanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto che, con la sentenza in epigrafe, ha lo ha accolto sulla considerazione che la mancata allegazione della fotocopia del documento di identità alla domanda-dichiarazione - nella specie da rendere nelle forme della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, secondo quanto prescritto dall'articolo 47 del Dpr 445/00 ed in concreto presentata con sottoscrizione non autenticata - costituirebbe una mera irregolarità di cui sarebbe ammessa la regolarizzazione postuma, a norma dell'articolo 6, lettera b della legge 241/90 e dell'articolo 71, comma 3, del Dpr 445/00. Su tale base sono stati annullati, per quanto di ragione, l'atto di esclusione ed i punti 4.3 e 4.6 lettera d dell'allegato 1 SUB B alla deliberazione della giunta regionale n. 3429/2002 nella parte in cui prevedono l'esclusione insanabile della richiesta non accompagnata da fotocopia di valido documento di identità. 2. Avverso l'anzidetta sentenza ha proposto appello la Regione Veneto difendendo il proprio operato ed al contrario imputando, alla sentenza impugnata, violazione e falsa applicazione sia delle norme richiamate nella deliberazione regionale che ha indetto il concorso ai benefici in questione, sia della legge 241/90, sia, infine dei principi giurisprudenziali in materia. È chiesta, pertanto, la riforma della sentenza appellata, nel senso della reiezione del ricorso di primo grado. 3. La Sezione, accordata dapprima la misura cautelare richiesta dalla Regione, ha, successivamente, chiamato la causa alla pubblica udienza del 16 dicembre 2005, trattenendola, quindi, in decisione. Diritto L'appello è fondato. Giova premettere che il bando approvato con decreto della Giunta Regionale 29 novembre 2002 n. 3429 ha stabilito al punto 4.3. dell'allegato 1 sub B, che la dichiarazione per l'assegnazione del contributo di cui è causa deve essere sottoscritta, nella forma della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà ai sensi dell'articolo 47 del Dpr, dal legale rappresentante ovvero procuratore speciale dell'impresa e dal presidente del collegio sindacale e deve essere accompagnata, a pena di esclusione, dalla fotocopia di un valido documento d'identità dei sottoscrittori . Coerentemente a tale disposizione, il successivo punto 4.6., individua tra i motivi di esclusione dalla procedura, la mancanza di copia dei documenti d'identità personale di tutti i firmatari . La controversia si incentra sulla legittimità delle anzidette prescrizioni, e sulla operatività dell'articolo 6 della legge 241/90, in ipotesi di dichiarazione non accompagnata, come prescritto dalla copia del documento di identità della generalità dei firmatari o anche di uno soltanto di essi , sul presupposto affermato nella sentenza appellata in adesione alla tesi della ricorrente in primo grado che la mancata allegazione, alla stregua di quanto stabilito dal Dpr 445/00, debba considerarsi una mera irregolarità suscettibile di sanatoria, su invito dell'Amministrazione. La Sezione, invero, si è già espressa sul punto, negando che l'omessa allegazione del documento integri una mera irregolarità della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà come tale suscettibile di emenda per tutte, nella materia dei pubblici appalti, CdS, Sezione quinta, 5677/03 , al contrario ritenendo che la dichiarazione formalmente difforme dal modello tipico delineato dagli articoli 38 e 47 Dpr 445/00 non può mai tener luogo dell'atto alternativo pubblicistico poiché, in tal caso, la mancata instaurazione di un nesso biunivocamente rilevante tra dichiarazione e responsabilità personale del sottoscrittore, comporta la radicale improduttività di qualunque effetto giuridico di certezza . Tale orientamento, più volte confermato dalla Sezione sia pure discostandosi consapevolmente da un certo filone giurisprudenziale di segno contrario , non é suscettibile di essere riconsiderato alla luce degli argomenti contenuti nella sentenza appellata, stante, fra l'altro, la limpida ricostruzione ermeneutica contenuta nella più recente decisione nella Sezione 7140/04, che in questa sede deve essere confermata. Con detta decisione è stato infatti sufficientemente chiarito che l'allegazione al testo della dichiarazione sostitutiva di volta in volta rilasciata di un valido documento di identità, lungi dal costituire un vuoto formalismo, costituisce piuttosto un fondamentale onere del sottoscrittore, configurandosi - nella previsione dell'articolo 38, comma 3, del Dpr 445/00 - come l'elemento della fattispecie normativa teleologicamente diretto a comprovare, non tanto o meglio, non soltanto le generalità del dichiarante, ma ancor prima l'imprescindibile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione ad una determinata persona fisica. In altri termini, soltanto se formata a norma articoli 38 e 47 del Dpr citato, la dichiarazione sostitutiva é un documento con lo stesso valore giuridico di un atto di notorietà. A tale conclusione deve pervenirsi sulla base di quanto stabilito dal successivo articolo 76 dello stesso Dpr, che annette alle dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli articoli 46 e 47 il valore di dichiarazioni fatte a pubblico ufficiale, e sanziona le dichiarazioni mendaci ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia , sulla considerazione che l'effetto di certificazione di quanto affermato dal privato può scaturire da una dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio nei soli casi in cui essa, laddove mendace, sia astrattamente suscettibile di condurre alla punizione del dichiarante a norma dell'articolo 483 Cp, ovverosia sia idonea a garantire, attraverso quel minimo ineludibile di formalità rappresentato dalla produzione della copia del documento di identità, la provenienza soggettiva. In definitiva, deve ritenersi che nelle dichiarazioni sostitutive, il collegamento esistente tra il profilo dell'efficacia amministrativa dell'attestazione proveniente dal cittadino e quello della responsabilità penale del dichiarante si presenta come assolutamente inscindibile, giacché l'impegno consapevolmente assunto dal privato a dire il vero costituisce l'architrave che regge l'intera costruzione giuridica degli specifici istituti di semplificazione è evidente infatti che, in questa parte, il sistema amministrativo collasserebbe laddove l'ordinamento non presidiasse il rispetto di tale patto di reciproca e leale collaborazione tra cittadini e p.a. con adeguate sanzioni anche di natura penale . In forza delle superiori considerazioni deve, dunque affermarsi che la mancata allegazione della copia del documento di identità del sottoscrittore rende l'atto non in grado di spiegare gli effetti certificativi previsti dalla corrispondente fattispecie normativa, in quanto nullo per difetto di una forma essenziale stabilita dalla legge, non sanabile per effetto di successiva produzione. La sentenza impugnata deve essere, pertanto, riformata nel senso della reiezione del ricorso di primo grado. Ritiene tuttavia la Sezione che ricorrano giusti motivi per compensare interamente fra le parti le spese dei due gradi del giudizio PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione quinta , definitivamente pronunciando, accoglie l'appello in epigrafe e, per l'effetto, in totale riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado Compensa interamente fra le parti le spese dei due gradi del giudizio Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. ?? ?? ?? ?? 4 N . RIC. Luigi 3 N . RIcomma /2005 mgr