È illegittima la determinazione dirigenziale, con cui è stato ordinato di provvedere alla rimozione dei rifiuti di qualsiasi specie presenti ed al ripristino dello stato dei luoghi. Infatti, l’art. 192, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre, con ordinanza, le operazioni necessarie alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti, previste dal comma 2.
E’ quanto statuito dal Tar Lazio, sez. Roma II, nella sentenza 7 gennaio 2014, n. 86. Un’intricata vicenda. Il signor F.G. era proprietario di numerosi terreni siti in Roma. Nel 1997, con un’ordinanza, venne disposta la requisizione di un’area adiacente ai predetti terreni, per consentire al Comune di Roma di allocarvi un campo nomadi, per non più di 300 persone. Tuttavia, l’espansione del campo nomadi determinò l’occupazione, senza alcun titolo, anche dei terreni di proprietà del signor F.G., modificando in modo irrimediabile l’orografia dei terreni. Dopo inutili atti di diffida, venne proposto ricorso al giudice ordinario, il quale accertò l’abusiva occupazione, da parte dell’amministrazione, nonché la sua responsabilità per la devastazione e l’inquinamento delle aree, condannando il Comune medesimo a corrispondere l’indennità di occupazione e quanto necessario per il risanamento dei terreni. La sentenza venne confermata in appello, ma i terreni non furono mai restituiti, costringendo il proprietario ad adire nuovamente il Tribunale di Roma, per ottenere la condanna del Comune alla formale riconsegna dei beni ed al risarcimento dei danni. L’amministrazione comunale, perdurando nel suo atteggiamento di inerzia, addirittura, emanò un’ordinanza, con la quale ingiunse al proprietario di rimuovere i rifiuti presenti e di ripristinare lo stato dei luoghi. Tale ordinanza fu emanata e sottoscritta da un dirigente comunale. Competenza dirigenziale o sindacale? Il proprietario impugna l’ordinanza, lamentando il fatto che la competenza in materia spetta al Sindaco e non al dirigente. Il fenomeno dell’abbandono dei rifiuti sulle strade, da parte di ignoti, si riscontra all’ordine del giorno in tutto il Paese, suscitando il disappunto e la riprovazione di cittadini ed abitanti delle zone interessate, che segnalano tempestivamente situazioni simili. Con ciò, auspicando che le Autorità competenti adottino le misure necessarie per reprimere l’inciviltà, adoperandosi per ripristinare lo stato dei luoghi. Il degrado ambientale esiste e deve essere combattuto, ma sussistono incertezze in merito alla competenza in materia. In materia di gestione dei rifiuti, nel definire il divieto di abbandono ed il deposito incontrollato al suolo nonché l’obbligo di procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento degli stessi ed al ripristino dello stato dei luoghi , l’art. 192, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 come il precedente ed eguale art. 14, comma 3, D.Lgs. n. 22/1997 , stabilisce che Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate . Il testo della disposizione normativa affida, quindi, al Sindaco il potere di disporre, con ordinanza, le operazioni di rimozione e di avvio al recupero od allo smaltimento dei rifiuti abbandonati. In giurisprudenza, negli anni precedenti, si era consolidato l’orientamento per cui il potere di adottare ordinanze per disporre la rimozione e l’avvio al recupero di rifiuti abbandonati non spetta al sindaco, ma rientra nella generale competenza gestionale dei dirigenti Tar Abruzzo, sez. Pescara, n. 145/2006 , dovendosi ricomprendere questo tipo di ordinanze nell'ambito dei provvedimenti con rilevanza esterna, non inclusi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo politico amministrativo degli organi di governo dell'ente e non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale Tar Sardegna, sez. I, n. 104 /2005 . Pertanto, si sosteneva la competenza dirigenziale, in quanto l’ordinanza di rimozione dei rifiuti, se non è caratterizzata da situazioni di pericolo, per le quali sono giustificate misure di messa in sicurezza d’emergenza in relazione, ad esempio, a rifiuti speciali tossici e nocivi giacenti al suolo , non rientra nella categoria di quelle contingibili ed urgenti. Anche perché siffatta ordinanza non si presenta come un atto a contenuto indeterminato”, nel quale vengono enunciati solo taluni elementi del potere la competenza, il fine di interesse pubblico, i presupposti di necessità e urgenza. Tuttavia, la giurisprudenza più recente afferma la competenza sindacale, in base a due precise ragioni. In primo luogo, in base al criterio della specialità la disposizione normativa ha inteso conferire al Sindaco un potere speciale ed ultroneo, che travalica l’ordinario assetto delle competenze dirigenziali, disciplinato dall’art. 107, D.Lgs. n. 267/2000. In secondo luogo, il criterio della cronologia la disposizione normativa in esame risale al 2006, quindi ben sei anni dopo il decreto legislativo in materia di enti locali, emanato nel 2000. Paradigmatica fu la seguente pronuncia L’art. 192, comma 3, del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, che è norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, comma 5, del D. Lgs. n. 267 del 2000 T.U.E.L., attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre con ordinanza le operazioni necessarie alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti previste dal comma 2 e, in base agli ordinari criteri preposti alla soluzione delle antinomie normative criterio della specialità e criterio cronologico , prevale sul disposto dell’art. 107 , comma 5, del D. Lgs. n. 267/2000 Cons. Stato n. 4061/2008 . In tale secondo percorso ermeneutico, si inserisce la pronuncia in esame, che riafferma e consolida la tesi della competenza sindacale. La situazione di conflitto fra le due disposizioni normative art. 107, comma 5, D.Lgs n. 267/2000 ed art. 192, comma 3, D.Lgs n. 152/2006 non può che essere risolta in favore della seconda, in stretta e corretta aderenza ai richiamati criteri della specialità e della cronologia. Ad avviso dei giudici amministrativi laziali, la competenza sindacale, quale competenza speciale, si impone anche in ragione del fatto che la disposizione normativa del 2006 ha inteso attribuire al Sindaco una competenza gestionale l’adozione di ordinanze in aggiunta ed in armonia con la competenza propria ed originaria quella dell’adozione delle scelte programmatiche fondamentali in materia di rifiuti. Il possibile recupero della competenza dirigenziale . Il Tar Lazio, invero, indica anche una diversa possibilità di riparto di competenze, che vada oltre l’interpretazione fornita. Il Tar afferma che il Sindaco non consta abbia, nel caso di specie, specificamente delegato i propri poteri alla dirigenza di Roma Capitale . Con tale statuizione, i giudici amministrativi segnalano una chiara possibilità il Sindaco può trasferire, in favore della dirigenza, l’esercizio del potere di ordinanza, mantenendo la sola titolarità del medesimo, a lui conferita dalla legge e, per questo, non devolubile.
TAR Lazio, sez. II, sentenza 4 dicembre 2013 – 7 gennaio 2014, n. 86 Presidente Tosti – Estensore Martino Fatto e diritto 1. Il ricorrente è proprietario dei terreni siti in Roma, località Salone, distinti al catasto in foglio 660, n. 57, 171, 139, 339, 584, 586, 590 595, 601 della superficie di Ha 5.84.83 Con ordinanza del 7.7.1997 il Prefetto di Roma ha disposto la requisizione di un’area adiacente ai terreni sopra specificati per consentire al Comune di Roma di allocarvi un campo nomadi, per non più di 300 persone. E’ tuttavia accaduto che l’amministrazione capitolina abbia allocato sulle aree originariamente requisite circa 1200 nomadi, invece dei previsti 300, con la conseguenza che tale insediamento si è progressivamente dilatato finendo con lo sconfinare nei terreni adiacenti. Parte ricorrente rappresenta che, di fatto, il Comune ha stabilizzato l’insediamento abusivo realizzando servizi igienici e altri manufatti, che avrebbero modificato irrimediabilmente l’orografia dei terreni. Il ricorrente, peraltro, ha inoltrato numerosi atti di diffida al Comune, per la restituzione dell’area abusivamente occupata, i quali, tuttavia, sono rimasti senza riscontro, inducendolo ad adire l’a.g.o Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 25580/2006, ha accertato l’abusiva occupazione da parte dell’amministrazione, nonché la sua responsabilità per la devastazione e l’inquinamento delle aree. Conseguentemente, ha condannato la p.a. a corrispondere al dott. Gianni l’indennità di occupazione e quanto necessario per il risanamento del terreno. La sentenza di primo grado è stata poi confermata dalla Corte d’Appello con sentenza n. 5190 del 2011, passata in giudicato. I terreni, tuttavia, non gli sarebbero mai stati restituiti, costringendo ad adire nuovamente il Tribunale di Roma per ottenere la condanna di Roma Capitale alla formale riconsegna dei beni di sua proprietà ed al risarcimento dei danni. Nonostante la pendenza di tale ulteriore azione, e nonostante le ulteriori, plurime diffide, l’amministrazione non ha ancora riconsegnato i beni occupati, che continuerebbe a detenere con totale incuria. E’ poi accaduto che, in data 14.12.2012, l’area sia stata fatta oggetto di un sequestro preventivo da parte del Gip del Tribunale di Roma, proprio a causa della situazione di crescente degrado. In questo contesto, il 4 febbraio 2013, parte ricorrente si è vista notificare la determinazione dirigenziale impugnata, avverso la quale deduce 1. VIOLAZIONE DELL’ART. 192 DEL D.LGS. N. 192/2006. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE PER FALSA PRESUPPOSIZIONE DEI FATTI. TRAVISAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. INGIUSTIZIA MANIFESTA. L’amministrazione non avrebbe tenuto conto dello stato di abusiva occupazione da parte dello stessa Roma Capitale, delle aree, nonché di tutti i danni già causati dalle condotte colpose dello stesso Comune, accertate in sede civile. Le aree, inoltre, non sarebbero mai tornate nel pieno possesso del ricorrente, di talché è alla stessa amministrazione che spetterebbe realizzare sia le opere per il ripristino dello stato dei luoghi sia quelle necessarie a prevenire lo sversamento abusivo di rifiuti. 2 VIOLAZIONE DELL’ART. 192, COMMA 3, D.LGS. N. 192/2006. INCOMPETENZA. La disposizione in rubrica prevede espressamente che sia il Sindaco ad adottare l’ordinanza di rimozione e ripristino. Essa, in quanto posta da una norma speciale successiva, prevale sulla normativa generale di cui all’art. 107 del Tuel. 3 VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 8 L. N. 241/90. VIOLAZIONE DELL’ART. 192, COMMA 3, DEL D.LGS. N. 152/2006. Ad ogni buon conto, il provvedimento è stato adottato in assenza di qualsivoglia contraddittorio con il proprietario. Invero, se Roma Capitale avesse preventivamente trasmesso la comunicazione di avvio del procedimento al ricorrente, questi avrebbe fornito sicuramente elementi utili a farla desistere dal proprio intento. In particolare, il dr. Gianni avrebbe potuto far presente di non avere più né il possesso né la detenzione dei terreni e che, comunque, la situazione di inquinamento è addebitabile all’incuria della stessa amministrazione. 4. VIOLAZIONE DELL’ART 192 DEL D.LGS. N. 192/2006. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. CARENZA DI MOTIVAZIONE. Comunque, nel provvedimento, non si deducono né si provano quali profili di responsabilità, a titolo di dolo, ovvero di colpa, ricadrebbero sul dr. Gianni. In particolare, per quanto riguarda la circostanza della mancanza di recinzione, parte ricorrente evidenzia coma la chiusura del fondo costituisca, per il proprietario, una mera facoltà. Si è costituita, per resistere, Roma Capitale. Con ordinanza n. 1798/2013, l’istanza cautelare è stata accolta. Le parti hanno depositato documenti e memorie, in vista della pubblica udienza del 4.12.2013, alla quale il ricorso è stato introitato per la decisione. 2. E’ possibile prescindere dall’eccezione di tardività del deposito documentale effettuato da Roma Capitale il 25.11.2013, in quanto il ricorso è fondato e deve essere accolto. In particolare, riveste carattere decisivo il vizio di incompetenza. Infatti, l’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre con ordinanza le operazioni necessarie alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti, previste dal comma 2. Tale previsione, sulla base degli ordinari criteri preposti alla soluzione delle antinomie normative criterio della specialità e criterio cronologico , prevale sul disposto dell’art. 107, comma 5, del d.lgs. n. 267/200 cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. V, 29.8.2012, n. 4635 . Poiché dunque, in materia, vi è una competenza esclusiva del Sindaco che non consta abbia, nel caso di specie, specificamente delegato i propri poteri alla dirigenza di Roma Capitale , la determinazione dirigenziale impugnata è viziata per incompetenza e deve essere annullata. 2.1. Ciò posto, è bene precisare che, in assenza di graduazione dei motivi di ricorso, il vizio di incompetenza riveste carattere assorbente”. In primo luogo, anche dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo è ancora valido il principio generale secondo cui l’accoglimento di un vizio-motivo di incompetenza dell’organo che ha provveduto è, intrinsecamente e necessariamente, assorbente di ogni altro vizio-motivo dedotto nel ricorso giacché tale vizio accolto, per la sua stessa natura, inficia tutti gli atti successivi, che inevitabilmente dovranno essere reiterati dall’organo competente o, se si tratti di un collegio, da quello correttamente costituito , e ciò, ovviamente, senza che la successiva attività, cognitiva e valutativa, di quest’ultimo possa in alcun modo risultare pregiudicata nel senso, etimologico, di pre giudicata” da quella in precedenza svolta dall’organo incompetente” così, in termini, CGA, 6 marzo 2012, n. 273 L’unica eccezione, rispetto a ciò, può verificarsi nei casi in cui la parte ricorrente abbia espressamente graduato l’ordine di esame dei motivi di ricorso in modo diverso come pure è in sua facoltà, stante la natura soggettiva della giurisdizione amministrativa e la conseguente disponibilità di parte dei motivi di ricorso ma, anche in tal caso, la subordinazione dell’esame del motivo di incompetenza agli altri di merito non può che intendersi come una rinuncia del ricorrente a far valere il vizio di incompetenza, per l’ipotesi che il giudice ritenga fondati gli altri motivi di cui si è chiesto l’esame in via principale così, ancora, la decisione n. 273/2012 . Non è questo però il caso di cui si verte, in cui, dall’esposizione ricorsuale, non è riscontrabile alcuna forma di graduazione e/o subordinazione dei motivi di gravame. Va ancora soggiunto che, nonostante il codice del processo amministrativo non abbia riprodotto la disposizione contenuta nella l. n. 1034/71 secondo cui, in caso di accoglimento del ricorso per motivi di incompetenza, il giudice annulla l'atto e rimette l'affare all'autorità competente” art. 26, comma 2 , tuttavia il principio appena evidenziato, della preclusione dell’esame di ogni motivo di ricorso afferente al merito della causa in presenza di un vizio-motivo di incompetenza, ha comunque trovato espresso riconoscimento nell’art. 34, comma 2, primo periodo, del codice, secondo cui In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”. E’ poi evidente che la prima sede” per l’esercizio del potere amministrativo, rispetto a cui è vietata la cognizione preventiva del giudice, è soltanto quella in cui agisca l’organo dichiarato competente. 3. Per tutto quanto appena argomentato, il ricorso deve essere accolto. Le spese seguono come di regola la soccombenza e si liquidano in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in premessa, lo accoglie e, per l’effetto annulla la determinazione dirigenziale impugnata. Condanna l’amministrazione soccombente alla rifusione delle spese di giudizio che si liquidano in euro 1.500,00 millecinquecento/00 , oltre agli accessori, se dovuti, come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.