Quando l'infiltrazione mafiosa nel Comune può essere dedotta dalla ""disponibilità"" dell'ente al condizionamento negli appalti

di Ilenia Filippetti

di Ilenia Filippetti * Con sentenza 1622/06 il Tar Campania, Napoli, Sezione prima, ha affrontato lo spinoso tema dello scioglimento di un consiglio comunale a seguito dell'accertata presenza d'infiltrazioni mafiose. Nell'esaminare il quadro complessivo degli elementi rivelatori della presenza delle mafie il Tar ha posto un accento particolare sulla tematica dei controlli effettuati nell'affidamento degli appalti pubblici, offrendo così un utile spunto per una riflessione più ampia sulla disciplina in materia di controlli antimafia sull'attività contrattuale degli enti pubblici. GLI ELEMENTI DI VALUTAZIONE DELLO SCIOGLIMENTO DEL CONSIGLIO COMUNALE PER INFILTRAZIONE MAFIOSA Lo scioglimento dell'assemblea elettiva dell'Ente-Comune può essere disposto allorché a seguito di accertamenti [circa il pericolo di infiltrazione mafiosa nei servizi dell'ente locale, emergano] elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica articolo 143, comma 1 Tuel . La sentenza oggetto d'esame -in parallelo con la pronuncia di Tar Campania 1621/06, resa dalla medesima Sezione e depositata in pari datapone un vigoroso accento sul tema degli elementi indispensabili a fondare il convincimento dell'Amministrazione statale circa la permeabilità dell'ente [locale] alla criminalità organizzata , convincimento che potrà essere poi soggetto al sindacato di legittimità demandato al giudice amministrativo sulla sussistenza dei presupposti di fatto e sulla ragionevolezza e coerenza, sotto il profilo logico, del significato attribuito agli elementi di fatto e delle conclusioni che se ne fanno derivare . Nel richiamare la cospicua giurisprudenza -anche costituzionaleemersa sul tema, il Tar Campania sottolinea, infatti, come non sia necessario che i fatti considerati assumano la consistenza di un comportamento illecito, penalmente rilevante, in quanto i collegamenti indiretti e le forme di condizionamento possono verificarsi anche quando il coinvolgimento degli amministratori negli affari della criminalità organizzata non concretizzi gli estremi, oggettivi e/o soggettivi, di una condotta delittuosa . Il Tar soggiunge poi che neppure è richiesto che di tali fatti sia raggiunto la pienezza del riscontro probatorio, essendo sufficiente [l'acquisizione] di elementi , e quindi di circostanze che hanno un grado di significatività inferiore rispetto alle prove che determinano l'applicazione di sanzioni penali o di misure di sicurezza personali in senso conforme si vedano, recentemente, CdS, Sezione quinta, 4408/05 Tar Campania, Napoli, Sezione prima, 3218/04 Tar Campania, Napoli, Sezione prima, 20487/05 . In questa cornice, il Tar sottolinea bene come, nell'ambito dei valori costituzionali coinvolti dall'azione amministrativa l'applicazione delle misure straordinarie va motivato con riferimento a risultanze obiettive circa la sussistenza dei collegamenti o delle forme di condizionamento e va argomentato in modo plausibile sulle conseguenze che da esse siano derivate o possano derivare sul piano delle funzionalità e della imparzialità degli organi o su quello della sicurezza pubblica la relativa valutazione è rimessa all'apprezzamento latamente discrezionale degli organi istituzionali di vertice dell'autorità amministrativa [statale] . Nel bilanciamento tra i valori costituzionali coinvolti da un lato la libera determinazione degli organi elettivi prescelti dalla comunità locale, e dall'altro la tutela dell'imparzialiltà dell'azione amministrativa e della sicurezza pubblica , la diuturna giurisprudenza della Consulta e la correlata giurisprudenza amministrativa CdS, Sezione quarta, 562/03 Sezione quinta, 2590/03 713/99 319/99 585/00 SezioneV, 5225/00 Sezione sesta, 1573/05 Sezione quinta 1425/04, tutte richiamate in Tar Campania numero /2006 cit. hanno dunque riconosciuto in capo ai vertici dell'Amministrazione statale un potere di apprezzamento sì oggettivo, ma comunque discrezionale sull'esistenza di un ampio margine di discrezionalità nella valutazione degli elementi acquisiti si veda anche CdS, Sezione quinta, 5878/05 ciò, si noti, a differenza di quanto avviene in presenza dell'accertata infiltrazione mafiosa nel settore degli appalti pubblici laddove, al contrario, non viene attribuita alla stazione appaltante una piena discrezionalità, ma viene piuttosto previsto l'obbligo di recedere dal contratto ove risulti accertato un inquinamento mafioso. I CONTROLLI ANTIMAFIA NELL'AFFIDAMENTO DEGLI APPALTI PUBBLICI Nella fattispecie concreta oggetto d'esame, a ben vedere, gli elementi sintomatici della presenza mafiosa erano molteplici legami di parentela con soggetti certamente mafiosi costante frequentazione di soggetti pregiudicati precedenti penali di un assessore per gravi fatti di corruzione . Tra i molti tasselli del complicato mosaico, il Giudice amministrativo campano si sofferma tuttavia, con particolare attenzione, sugli aspetti relativi alla carenza di correttezza, trasparenza e controllo nell'erogazione di benefici economici , il cui accertamento ha poi condotto allo scioglimento dell'assemblea consiliare. Nell'esaminare i molteplici profili che l'erogazione di benefici economici può assumere -dal semplice finanziamento di feste paesane, sino all'affidamento di appaltiil Tar ripone un'attenzione particolare all'esame della disciplina dei controlli antimafia che le stazioni appaltanti sono tenute a svolgere nell'affidamento dei pubblici appalti, seguendo modalità differenti a seconda che l'appalto abbia una base d'asta superiore od inferiore alla soglia di rilievo comunitario. La distinzione tra appalti sopra o sotto soglia comunitaria ha una forte pregnanza per il caso di specie ed infatti, per almeno uno degli appalti sopra-soglia aggiudicati dall'amministrazione comunale di Crispano, l' affidamento, pur se assistito da un certificato camerale munito del nulla-osta antimafia, non è preceduto dalla richiesta della informativa prefettizia, prescritta dall'articolo 10 del Dpr 252/98 in ragione dell'ammontare del servizio, contrariamente a quanto riferito nel contratto all'uopo stipulato . Ciò ha rilievo non soltanto per i possibili profili di responsabilità penale -s'accenna chiaramente, in sentenza, alla possibile commissione di una falsità in attima piuttosto quale sintomo evidente dell'inquinamento mafioso. Ed infatti, mentre alcuni aspetti considerati dal Tar quale possibile manifestazione di mafiosità nella gestione degli appalti non sembrano essere necessariamente tali il Tribunale dubita, ad esempio, della legittimità di un affidamento disposto a favore di un unico concorrente alla gara d'appalto, mentre si tratta di facoltà chiaramente assentita ex articolo 69 Rd 827/24 , appare invero evidente che la violazione della disciplina antimafia in tema di appalti pubblici non lascia margine alcuno per apprezzamenti discrezionali. Ed infatti, in presenza di un'informazione prefettizia in cui si attesti, inequivocabilmente, la presenza di un inquinamento mafioso, la stazione appaltante non ha margini per poter compiere valutazioni discrezionali di alcun genere conformemente, è stato ben sottolineato come l'articolo 11, comma 3, del Dpr 252/98 ha stabilito che il sopravvenire, durante il suo svolgersi, di circostanze incompatibili con la prosecuzione del rapporto per il condizionamento malavitoso dell'attività dell'impresa, comporta la revoca del contratto qualora accertato a mezzo dell'informativa del prefetto, il cui effetto interdittivo opera evidentemente in modo automatico e senza che l'amministrazione possa sindacarne i contenuti CdS, 4408/05 cit. . Da ciò consegue pertanto che, allorché l'informativa prefettizia -resa prima della sottoscrizione del contratto, o anche in vigenza del rapporto contrattuale, ex articolo 4, comma 6, seconda parte, D.Lgs 490/94- indichi la presenza di legami con la mafia, s'impone alla stazione appaltante l'obbligo di revocare l'aggiudicazione ed/o recedere dal contratto, senza alcun margine di discrezionalità valutativa. IL PENSIERO UNICO SULLA FORZA PERVASIVA DELLE MAFIE LA NECESSITÀ DI UNA NUOVA PROSPETTIVA Il contrasto all'infiltrazione delle associazioni mafiose nella quotidiana gestione delle attività delle autonomie locali è un impegno gravoso e difficile in quanto richiede uno sforzo poliforme non è sufficiente, infatti, dotarsi di forze e competenze idonee a contrastare le mille vite della mafiosità che, pur di raggiungere i propri obiettivi, non lesina in fantasia e creatività anche nell'escogitare soluzioni para-giuridiche, volte ad eludere la normativa vigente si pensi all'accenno riferito in sentenza circa l'artata richiesta di una duplice informativa prefettizia, nonostante gli indizi di mafiosità già palesemente emersi . Lo sforzo che si impone nel contrasto all'infiltrazione mafiosa è ampio e, nel contempo, radicale, poiché si tratta di cambiare prospettiva, mutando profondamente il modo di pensare alle istituzioni ed al loro ruolo nei confronti del fenomeno mafioso. Nel corso della sentenza in esame si legge -tra le argomentazioni elevate a difesa dei ricorrenti che hanno agito a tutela del proprio mandato elettivo - che l'inerzia [degli amministratori] contestata dagli atti impugnati, relativamente all'attività di vigilanza e repressione dell'abusivismo edilizio, sarebbe generalizzata nelle amministrazioni locali di tutto il Mezzogiorno . In buona sostanza, secondo tale prospettiva, alcune porzioni del territorio nazionale subirebbero quasi ineluttabilmente l'infiltrazione mafiosa, e la mancata vigilanza ad opera delle autorità elettive sarebbe addebitabile ad un comune atteggiamento d'inerzia, scusabile in quanto diffuso e generalizzato. Contrariamente a ciò, la logica seguita dal legislatore nel Tuel del 2000 e nella revisione costituzionale del 2001 è proprio quella, inversa, dell'esaltazione del ruolo e delle responsabilità dei vertici delle Amministrazioni locali. In questo senso, ben si esprime il Tar. Campania nella parte in cui sottolinea che Il principio della separazione tra funzione di gestione, devoluta ai dirigenti dell'apparato burocratico degli enti, e funzione di indirizzo e di controllo, rientrante nelle attribuzioni degli organi elettivi, non esclude le responsabilità che fanno capo a questi ultimi, attraverso l'esercizio dei poteri a loro devoluti, qualora emergano azioni od omissioni tali da manifestare l'inidoneità dell'organo collegiale, considerato nel suo complesso, ad assicurare l'indipendenza dell'attività amministrativa da pressioni o condizionamenti della criminalità mafiosa. Infatti, nonostante lo spostamento delle competenze relative alla gestione dell'ente, gli organi di vertice politico-amministrativo hanno comunque compiti pregnanti di pianificazione, di direttiva, di impulso, di vigilanza e di verifica che impongono l'esigenza di intervenire ed apprestare tutte le misure e le risorse necessarie per una effettiva e sostanziale cura e difesa dell'interesse pubblico dalla compromissione derivante da ingerenze estranee . In questo senso, appare dunque assolutamente indispensabile ribadire come l'assegnazione di nuove prerogative alle amministrazioni locali, secondo la nota logica della sussidiarietà verticale e dell'adeguatezza dell'agire amministrativo, comporta sempre un conseguente incremento della loro fattiva responsabilità. Nei territori inquinati dalla mafia, a ben vedere, tale responsabilità -assunta dai rappresentanti con il mandato elettivo, per la cui tutela è stato peraltro incardinato il giudizio in commentorichiede un'attenzione, una cura ed un impegno assolutamente pregnanti e costanti. Deve ormai considerarsi tramontato il tempo in cui la logica prevalente era quella della pessimistica rinuncia alla lotta alla mafia la nuova prospettiva, che s'impone secondo regole etiche, prima ancora che giuridiche, impone una seria e costante assunzione di responsabilità, poiché soltanto laddove le istituzioni sono forti e ben solide, le organizzazioni criminali non possono operare alcun genere d'indebita infiltrazione. *Avvocato 1 3