Per una giustizia celere non servono altre riforme ma una riorganizzazione della macchina giudiziaria

Presentato il libro bianco dell'associazione Astrid. La riforma dell'ordinamento giudiziario non ridurrà i tempi dei processi. Bassanini questa sarà la base di lavoro dell'Unione per la prossima legislatura

Che i tempi della Giustizia italiana siano disastrosi non rappresenta più una novità. Meglio parlare quindi di che cosa e di quali riforme siano necessarie per tagliare i tempi processuali. Ieri a Roma è stato presentato lo studio effettuato dall'associazione Astrid associazione per gli studi e le ricerche sulla riforma delle istituzioni democratiche e sull'innovazione nelle amministrazioni pubbliche , I tempi della giustizia, un progetto per la riduzione dei tempi dei processi civili e penali alla presenza di Giuliano Amato, di Franco Bassanini, dei magistrati Elena Paciotti, già presidente dell'Anm, Vito D'Ambrosio, consigliere di Cassazione e presidente della Regione Marche e il presidente del Tribunale di Roma Luigi Scotti. L'idea del libro bianco leggibile tra i documenti correlati è nata un anno fa, ha spiegato Franco Bassanini, leggendo il rapporto della Banca mondiale sugli ostacoli alla crescita e allo sviluppo. Quello della Banca mondiale - ha detto Bassanini - è uno dei pochi rapporti seri, un'indagine fatta su indicatori effettivi su 135 paesi, dove se si va a vedere la voce tempi per avviare un'attività imprenditoriale noi siamo al 13 posto, rispetto ai tempi per registrare una proprietà siamo al 35 posto, mentre per i tempi necessari ad ottenere risarcimento da una controparte inadempiente siamo al 134 posto, seguiti solo dal Guatemala. Da noi per chiudere un procedimento civile servono 1340 giorni, in Australia 157, in Nuova Zelanda 50, in Inghilterra 288 e 250 negli Stati Uniti. Leggendo queste statistiche abbiamo pensato di mettere insieme un gruppo di studiosi per pensare ai rimedi . E i rimedi pensati da Astrid sono stati illustrati da Elena Paciotti, con l'introduzione di Giuliano Amato che ha parlato di riforma degli assetti, non solo delle procedure. Secondo i dati pubblicati dall'Istat - ha detto l'ex presidente del Consiglio - i nostri giudizi fallimentari durano mediamente 2784 giorni, il che significa che dopo otto anni non si troverà traccia di imprese fallite, non ci sarà la possibilità di risarcire perché non ci sarà più niente. Una cosa, questa, che ha effetti disastrosi sull'economia. Ecco perché bisogna lavorare sull'intero assetto e non solo le procedure è vero che i tempi del processo si tagliano intervenendo sui tempi della prescrizione, perché non ha senso chiudere una procedura dopo venti anni, ma bisogna toccare l'intero assetto e non solo le procedure . Il giusto processo -ha concluso Amato - è quello che permette all'imputato di difendersi nel processo e non dl processo, come è successo invece grazie alle ultime iniziative legislative approvate . Non c'è una soluzione al problema, ma una serie di interventi - ha detto Elena Paciotti - bisogna vedere l'amministrazione della giustizia come servizio pubblico, raramente invece viene guardata come servizio al cittadino, un'ottica che è sfuggita a questo legislatore . Per ridurre i tempi della Giustizia l'ex presidente dell'Anm invita allora a guardare l'organizzazione dell'intero ufficio dove il lavoro del magistrato va collegato a quello del cancelliere, dell'avvocato e di quanti vi lavorano. In questa visione organica dell'ufficio però, il vertice è quello che per primo deve dare l'esempio Il ministro deve collaborare prima di tutto con il Csm, perché se i due vertici del sistema non dialogano il sistema non funzionerà mai . Ecco perché, ha detto il magistrato sarebbe bello che per almeno una legislatura non ci sia conflitto tra i due vertici . Inevitabile poi il riferimento alla riforma dell'Ordinamento giudiziario si sta avviando velocemente verso l'attuazione. Poche cose possono essere salvate dalla riforma, secondo i magistrati presenti, che così come la si è voluta strutturare, incentrandola esclusivamente sul ruolo del magistrato, non riduce affatto i tempi dei processi. Secondo Elena Paciotti, solo la Scuola della magistratura potrebbe essere salvata, rovesciando però l'ottica nel senso di una funzionalità del servizio potrebbe ad esempio sostenere la formazione del magistrato capo dell'ufficio, che vuole affinare la sua professionalità come dirigente. Per arrivare però a proporre delle soluzioni, secondo l'ex presidente dell'Anm, occorre avere ben preciso il quadro della situazione e quindi avere dei dati certi e delle statistiche serie c'è un problema di statistiche giudiziarie - ha detto Paciotti - di cui non si conosce la discendenza . Dati affidabili - ha concluso - statistiche serie e mezzi proporzionati ai progetti da attuare sono le basi di partenza necessarie per studiare soluzioni al problema . Ha avvalorato la testi della buona organizzazione degli uffici anche il presidente del Tribunale di Roma, Luigi Scotti un buon impianto organizzativo ha permesso nell'ultimo anno alla sezione lavoro di avere un più 34% di casi risolti, dove ha giovato il coordinamento tra magistrati, avvocati, funzionari di tutte e quattro le sezioni . Il supporto telematico, invece è stato determinante per le esecuzioni immobiliari, mentre per i fallimenti, nonostante si siano registrati progressi, la grave situazione economia non ha giovato alla sezione. Negli ultimi 15 anni - ha detto il presidente la giustizia è stata un cantiere aperto, con riforme continue come quella del Codice di procedura penale e civile, delle sezioni stralcio, del diritto societario e fallimentare che però non sono riuscite ad accorciare i tempi dei processi. È venuto il momento di dire basta alle riforme, che spesso stravolgono l'impianto giudiziario senza riuscire ad essere assimilate dagli operatori, per dedicarsi all'organizzazione della macchina giudiziaria . L'operazione può essere affrontata - ha detto il presidente - con un programma intelligente, verificando il rapporto costi-benefici di ogni operazione, valutandone la fattibilità sulla disponibilità delle risorse messe a disposizione dal ministero del Giustizia . Se entreranno a regime le riforme approvate dal Parlamento negli ultimi mesi la Cassazione affonderà dedicandosi specificamente alla Corte di cassazione, Vito D'Ambrosio ha riportato le preoccupazioni espresse dal primo presidente Nicola Marvulli all'ultimo Comitato consultivo. E se per il penale, l'istituzione della sezione stralcio è servita a tagliare i ricorsi manifestamente inammissibili, per il civile servirebbe una soluzione analoga. Non c'è bisogno di una legge - ha detto D'Ambrosio - per organizzare anche il civile stiamo già cercando di raccogliere tutti i ricorsi seriali dichiarati inammissibili ma per fare questo serve una cancellerie e magistrati che accettino il lavoro . Uno dei primi destinatari di questo lavoro è stato Romano Prodi - ha detto Bassanini - e so che lo ha anche letto noi pensiamo che questo debba essere uno dei grandi progetti per la prossima legislatura. Il Paese deve sapere che c'è un progetto per il servizio giustizia per la riduzione dei processi civili e penali e ciascuno farà la sua parte a partire da chi sta in alto. Non si chiede - ha concluso - una reimpostazione del processo ma tanti elementi che messi insieme possano far funzionare il sistema . Il futuro programma per la giustizia dell'Unione potrebbe quindi essere già impostato. p.a.

Astrid I tempi della giustizia. Un progetto per la riduzione della durata dei processi civili e penali . di Elena Paciotti Presentazione Il documento che segue costituisce un tentativo di affrontare in modo nuovo un problema antico. Non occorre spendere parole per dimostrare che il più noto, sentito e complesso problema della giustizia italiana è quello dei suoi tempi, cioè della durata eccessiva dei processi civili e penali, che fra l'altro ha procurato all'Italia numerosissime condanne da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo e comunque mette a rischio non solo la competitività del paese ma anche il suo livello di civiltà complessiva, per il rischio di ineffettività dei diritti dei cittadini, che pure sono riconosciuti dalle leggi vigenti. È peraltro vero che questo annoso problema non ha una soluzione semplice, ma richiede un approccio complessivo e nuovo rispetto a come sono stati affrontati i problemi della giustizia in Italia soprattutto negli ultimi anni. Anche la Commissione europea per l'efficacia della giustizia , istituita nell'ambito del Consiglio d'Europa, ha sottolineato la necessità di un approccio globale al problema, non essendovi in materia nessuna ricetta miracolosa e dovendosi invece conciliare esigenze diverse e prima di tutto disporre di risorse e di strumenti di conoscenza adeguati. È dunque necessario che oggi in Italia problema della giustizia venga affrontato innanzi tutto come problema di funzionalità complessiva di un essenziale servizio che va reso ai cittadini. Il fatto che sia stato affrontato prevalentemente come problema di rapporto fra poteri dello Stato costituisce una delle ragioni delle attuali difficoltà non solo perché le controriforme adottate o proposte in questa legislatura hanno avuto lo scopo di sottrarre alla giustizia alcuni potenti e di tentare di riportare sotto il controllo politico l'esercizio della giurisdizione, ignorando l'esigenza di rendere giustizia ai cittadini ma anche perché le pur essenziali riforme ordinamentali degli anni '70, che hanno assicurato l'indipendenza della magistratura e dei singoli magistrati in attuazione del dettato costituzionale, hanno a loro volta perseguito questo scopo senza porsi contestualmente il problema della complessiva funzionalità del servizio. Il progetto qui esposto muove viceversa dalla considerazione della giustizia come servizio pubblico, costituito quindi da un complesso di fattori un insieme di norme e una combinazione di risorse che vanno organizzate e impiegate per fornire le prestazioni previste, con la consapevolezza che solo operando su tutti i piani interconnessi è possibile ottenere risultati apprezzabili. È necessaria dunque una visione complessiva, nell'ambito della quale si inseriscano i singoli provvedimenti convergenti verso il medesimo obiettivo, in una prospettiva di progressiva stabilizzazione del sistema, che esige una legislazione prudente , tesa più alla razionalizzazione del sistema che a un suo radicale rivolgimento. In un servizio pubblico è infatti fondamentale la cultura degli operatori, che si sedimenta gradualmente solo se stabilmente indirizzata ogni organizzazione va riformata a partire dalle persone oltre che dalle regole, o, meglio, queste vanno indirizzate a far lavorare meglio le persone, a motivarle in termini di efficacia rispetto al risultato desiderato. In questo quadro, beninteso, sono state sempre tenute presenti le specificità della giustizia, che è non solo un servizio ma anche una funzione e un potere dello Stato, soggetto a forti vincoli costituzionali sia sul piano politico-organizzativo, sia sotto il profilo dell'equilibrato rapporto fra i principi costituzionali propri della giurisdizione e quelli di efficienza e buona amministrazione. I già complessi problemi accennati sono oggi acuiti dalle abnormi tensioni che si sono create tra politica e giustizia, donde la necessità di una precisa scelta politica quella di rifiutare ogni logica di contrapposizione fra i poteri dello Stato e di tendere a creare consenso e collaborazione intorno a un processo che restituisca funzionalità ed efficienza al servizio-giustizia. Altro segnale importante dovrà essere quello di accompagnare ogni proposta e ogni provvedimento con una valutazione di fattibilità rispetto alle risorse esistenti e a quelle che è necessario e possibile mettere in campo, per assicurare quella credibilità che sola è in grado di mobilitare energie e garantire il successo dell'iniziativa. Infine, nessun progetto di buon funzionamento di una istituzione e di un servizio che presentano le complessità accennate può essere immaginato senza una adeguata conoscenza dei dati reali nessuna seria valutazione delle professionalità degli operatori, nessuna stima delle risorse necessarie può essere fatta in mancanza di seri e affidabili dati statistici. L'adeguamento dei metodi e dei parametri di raccolta e di comparazione dei dati è dunque una priorità. È evidente perciò come sia fondamentale il ruolo politico e organizzativo del Ministro della giustizia e l'indirizzo impresso anche al suo ispettorato, che, ben strutturato, può diventare a sua volta strumento e stimolo di efficienza del servizio. In questo contesto è stata collocata anche la prospettiva di una necessaria riforma dell'ordinamento giudiziario che - al contrario della controriforma appena approvata dall'attuale maggioranza parlamentare - renda adeguate ed efficaci la formazione dei magistrati, la valutazione della loro professionalità, la selezione e la responsabilità dei dirigenti. Viene comunque ribadita l'assoluta priorità della questione dell'organizzazione del servizio giustizia. Infatti, nonostante l'inadeguatezza delle norme processuali soprattutto nel campo penale e ordinamentali e la difficoltà di adottare riforme ragionevoli, l'esperienza ha dimostrato che, attraverso un adeguato impegno e l'adozione di prassi virtuose, è possibile raggiungere risultati apprezzabili. I fattori capaci di incidere immediatamente sulla qualità e l'efficacia del servizio sono essenzialmente costituiti dalla distribuzione delle risorse, umane e materiali, dalle modalità del loro impiego e dal rapporto fra le diverse competenze professionali. Un criterio di scelta delle priorità nella destinazione delle risorse dovrebbe essere, dal punto di vista dell'efficienza dell'organizzazione, quello di massimizzarne gli effetti positivi, privilegiando l'innovazione per esempio, reti informatiche e la progettualità. Buona organizzazione significa, conclusivamente, perseguire una logica di progetto, cioè finalizzare l'attività dell'intera struttura secondo le priorità definite, coinvolgendo nello stesso modo sia il personale amministrativo sia il personale della magistratura. Se questo è il senso dell'approccio al tema dei tempi della giustizia che è stato adottato, non mancano ovviamente specifiche proposte di riforme legislative che, senza pretese di radicali rivolgimenti, sono ritenute necessarie per far sì che gli attuali sistemi processuali tengano conto, fra gli altri, anche del valore, costituzionale e pratico, del fattore tempo. L'adozione di un approccio politico e di una visione complessiva dei problemi della giustizia quali illustrati nel progetto del gruppo di lavoro di Astrid sembrano in grado di modificare profondamente nell'arco di una legislatura il rendimento della macchina giudiziaria e la stessa percezione che ne hanno i cittadini, e dunque di recuperarne la fiducia nei confronti di una istituzione essenziale della democrazia. A. LA GIUSTIZIA COME SERVIZIO PUBBLICO 1. Un progetto complessivo La riduzione dei tempi della giustizia costituisce oggi per il paese una priorità evidente, ma sarebbe riduttivo ed errato guardare a questo obiettivo con un approccio parziale che non tenga conto dei fattori di complessità propri di questo settore. Infatti, un sistema di giustizia rispettosodei principi costituzionali deve tenere insieme l'indipendenza della magistratura e del singolo magistrato l'efficacia della risposta giudiziaria rispetto ai diritti che reclamano tutela l'efficienza del servizio intesa come rapporto corretto fra risorse e risultati. Serve, quindi, un progetto di ristrutturazione complessivo e coerente, mentre sono inutili interventi parziali dettati da risposte emergenziali, destinati a restare in concreto improduttivi, col rischio di accrescere in tutti i protagonisti una sensazione diffusa di frustrazione a fronte della apparente impossibilità di modificare l'attuale situazione di crisi. La stessa Commissione europea per l'efficacia della giustizia , istituita nell'ambito del Consiglio d'Europa e alla quale fa riferimento anche la Comunità europea, nella sua proposta del giugno 2004 di programma-quadro per la realizzazione di un nuovo obiettivo per i sistemi giudiziari il trattamento di ciascun affare entro un termine ottimale e prevedibile , formula un insieme ampio e dettagliato di misure da adottare, e sottolinea la necessità di un approccio globale al problema, non essendovi in materia nessuna ricetta miracolosa e dovendosi invece conciliare esigenze diverse e prima di tutto disporre di risorse e di strumenti di conoscenza adeguati 1 . Questa sottolineatura è tanto più necessaria oggi in Italia dove appare esigenza imprescindibile che il problema della giustizia venga affrontato come problema di funzionalità complessiva di un essenziale servizio pubblico. Il fatto che sia stato affrontato prevalentemente come problema di rapporto fra i poteri dello Stato costituisce una delle ragioni delle attuali difficoltà. Primario obiettivo politico deve inoltre essere quello del superamento delle attuali tensioni fra politica e giustizia, del tutto paralizzanti e abnormi la riduzione della conflittualità fra politica e giustizia è premessa per la creazione di un vasto consenso al processo riformatore, possibile solo se si realizza la precondizione politica della distensione dei rapporti e del rispetto delle istituzioni di garanzia che vanno tenute fuori, nel sistema bipolare, da ogni lotta politica Un servizio pubblico è costituito da un complesso di fattori un insieme di norme e una combinazione di risorse che vanno organizzate e impiegate per fornire le prestazioni previste alla comunità degli utenti. Il modo in cui il servizio è organizzato ne condiziona i tempi di svolgimento, ma i tempi dipendono anche da fattori più complessi dalla cultura e dal benessere della società, dal livello delle tecnologie e del loro uso, dal modo in cui è organizzata l'avvocatura, dal numero dei suoi componenti, dalla capacità della pubblica amministrazione di funzionare correttamente, dell'attitudine culturale alla prevenzione delle liti, dalle regole del diritto sostanziale e processuale che possono ad es. in tema di spese, rivalutazione ed interessi, lite temeraria incentivare o disincentivare la litigiosità, dal modo in cui è organizzato il sistema delle carriere di impiegati e magistrati. Un progetto di ampio respiro deve dunque tener conto della complessità dei fattori in gioco, ma può produrre effetti concreti solo se sa individuare le priorità necessarie, con un'attenta selezione degli snodi essenziali della giustizia come servizio, che sono rappresentati dalla quantità/qualità della domanda di giustizia dalle regole processuali dalle regole di organizzazione e gestione delle risorse dalla qualità delle risorse e del loro impiego dalle relazioni fra i protagonisti del servizio. È utile peraltro ribadire che la soluzione della crisi della giustizia non può essere ricercata attraverso logiche produttivistiche, inevitabilmente destinate a ridurre gli spazi di indipendenza dei protagonisti, i livelli di democraticità del servizio e la qualità delle singole decisioni. La dimensione temporale va attentamente bilanciata con gli altri valori in gioco, e non è certo un caso se l'articolo 111 della Costituzione parla di durata ragionevole una durata proporzionata alla complessità dei casi da trattare ed alle regole che debbono essere applicate. Questo significa, ad esempio, che ogni proposta di intervento sul sistema giustizia deve essere accompagnata da una valutazione di fattibilità rispetto alle risorse esistenti e a quelle che è necessario e possibile mettere in campo, anche per assicurare quella credibilità che sola è in grado di mobilitare energie e assicurare il successo dell'iniziativa. Significa, analogamente, che le innovazioni legislative vanno accompagnate dagli interventi su strutture e organizzazione capaci di favorirne l'efficacia, e dai necessari programmi formativi sulle persone chiamate a darvi attuazione o, comunque, coinvolte dai processi di innovazione. E, ancora, significa che alle difficoltà di bilancio deve rispondersi con progetti di innovazione e di miglioramento, per evitare un declino continuo ed inarrestabile del servizio. Elementi, questi, che non hanno certo caratterizzato le politiche sulla giustizia di questi ultimi anni. Infine, nessun progetto di buon funzionamento di una istituzione e di un servizio che presentano le complessità accennate può essere immaginato senza una adeguata conoscenza dei dati reali nessuna seria valutazione delle professionalità degli operatori, nessuna stima delle risorse necessarie può essere fatta in mancanza di seri e affidabili dati statistici. L'adeguamento dei metodi e dei parametri di raccolta e di comparazione dei dati deve essere una priorità. 2. Il ruolo chiave del Ministro della giustizia e la cooperazione con il Csm Consegue dalle considerazioni che precedono che è fondamentale il ruolo politico e organizzativo del Ministro della giustizia, che deve essere dotato non solo di visione strategica e capacità organizzativa, ma anche di consapevolezza dello specifico ruolo costituzionale del suo dicastero e della peculiare complessità dell'amministrazione giudiziaria riguardata come servizio pubblico. È necessario comunque avere ben presente che l'amministrazione della giustizia, nel quadro dei servizi pubblici, ha una sua indubbia peculiarità data dal fatto che la Costituzione, istituendo il Csm come organo di autogoverno, ha differenziato lo status dei giudici da quello dei funzionari governativi. Naturalmente il quadro delle disposizioni costituzionali non va letto solo formalmente, ma va considerato guardando al modo concreto in cui la Costituzione è stata intesa ed attuata, che ha dato vita ad un'organizzazione giudiziaria peculiare, autonoma ed indipendente, ma anche scarsamente flessibile e fortemente autoreferenziale. Altra forte peculiarità è data dal fatto che le prestazioni di cui si parla consistono per lo più anche se non sempre si pensi al mondo carcerario in attività processuali, ossia in attività fortemente formalizzate, oggetto di disciplina mediante i codici e le leggi processuali, costruite in modo da creare un equilibrio fra domanda di giustizia e garanzie dei soggetti coinvolti nella vicenda processuale, civile, penale od amministrativa che sia. Il sistema di governo del personale è connotato dai principi della nomina per concorso, dall'inamovibilità, dall'assenza di gerarchia. La gestione delle risorse, quanto ad organizzazione funzionamento dei servizi, per la giurisdizione ordinaria è compito attribuito al ministero della Giustizia, che è il centro di imputazione delle competenze occupandosi del personale delle cancellerie e delle segreterie, degli ufficiali giudiziari, dell'informatica, dei locali, dell'arredamento ecc. e che provvede all'organizzazione del servizio con atti amministrativi, soggetti ai principi generali della legge sul procedimento. Il rapporto fra Ministro ed apparato ministeriale è ispirato al principio di separatezza fra politica ed amministrazione, fra indirizzo politico e gestione, ma tale cerniera fondamentale per l'azione e l'organizzazione amministrativa opera in modo del tutto peculiare nel campo dell'amministrazione della giustizia, in relazione alla originale soluzione data dalla Costituzione italiana al problema del governo della magistratura. Il sistema organizzativo si presenta duale, e questo vincolo costituzionale costituisce una garanzia dell'indipendenza della magistratura ma anche un fattore di rigidità dell'organizzazione. Il rapporto di dipendenza reciproca fra l'organizzazione ed il processo e il rapporto tra Csm e Ministro, sono fattori primari della rigidità del modello, che solo parzialmente può essere flessibilizzato, senza toccare i precetti costituzionali posti a garanzia della funzione giudiziaria articoli 24, 97, 101, 110, 111 Costituzione . L'emanazione dei decreti legislativi per l'attuazione della delega conferita al Governo dalla legge 150/05 per la riforma dell'ordinamento giudiziario potrebbe mettere a rischio il rigoroso rispetto di tali principi. Va inoltre considerato non solo che le componenti funzionali e personali dell'apparato-giustizia costituiscono un'organizzazione in cui confluiscono categorie professionali con status diversi magistrati, personale amministrativo, personale penitenziario ma anche che interagiscono sull'esercizio dell'attività giudiziaria categorie esterne, in particolare l'avvocatura, cioè un corpo professionale operante secondo proprie logiche, animato per di più, negli ultimi tempi, da una dinamica di conflittualità con la magistratura che ha effetti di ricaduta sui modi e sui tempi della resa. Infine, la socialità del servizio-giustizia, diretto a soddisfare una domanda tendenzialmente anelastica lo è quella penale per il principio di obbligatorietà, lo è anche quella civile ma proporzionalmente all'efficienza con costi non ammortizzabili, spiega il carattere duplice del relativo dicastero, in parte ministero di servizi, come sottolinea l'articolo 110 della Costituzione, in parte ministero di funzioni per i non secondari poteri di partecipazione che il Ministro ha nel governo dell'ordine giudiziario. Per quanto poi riguarda il Csm - se è vero che con la sua istituzione la Costituzione ha inteso sottrarre la funzione di governo del personale della magistratura all'Esecutivo per affidarla, per evidenti ragioni di garanzia dell'indipendenza dei magistrati, a un organismo autonomo - questo tuttavia, pur essendo organo di garanzia, esercita pur sempre una funzione di amministrazione della giurisdizione che deve rispondere al principio del buon andamento dell'amministrazione di cui all'articolo 97 Costituzione. Per questo la valutazione del Csm e, prima, dei Consigli giudiziari, sulla professionalità, laboriosità e diligenza dei magistrati, da un lato, e sulla composizione delle sezioni, sui criteri di ripartizione del lavoro fra i magistrati, sull'orario delle udienze ecc., dall'altro, non può essere solo un burocratico accertamento del rispetto di principi costituzionali e di regole formali, ma anche esercizio di valutazione della congruità, dell'adeguata ripartizione delle risorse, dell'efficienza dell'organizzazione La duplicità del vertice del sistema giudiziario italiano rende indispensabile un rapporto di leale collaborazione fra le due istituzioni, come sottolineato dalla Corte costituzionale, mentre la realtà, attualmente, è molto diversa. La premessa di una relazione disastrosa fra le due istituzioni può essere rinvenuta nel corso di una riunione plenaria dello stesso Consiglio, allorché il Ministro ha teorizzato il proprio disinteresse per investimenti in una macchina giudiziaria che non funziona ed ha affermato che un diverso atteggiamento avrebbe potuto essere adottato solo dopo la risoluzione del vero nodo della giustizia, costituito dal rapporto fra magistratura e politica. Sono queste le basi culturali di una serie di scelte e, soprattutto, di non scelte che hanno caratterizzato le politiche ministeriali e che hanno creato un solco profondo fra l'operato del Ministero e quello del Consiglio. Questo approccio e questa tendenza devono essere radicalmente mutati. In particolare, sul piano generale occorre che il Ministro della giustizia e l'intera compagine governativa abbandonino quella logica di sfiducia radicale verso la magistratura e verso l'operato dei singoli magistrati che ne hanno segnato l'azione nell'ultimo quadriennio, recuperando un approccio di confronto critico che includa anche le relazioni con il Csm. L'assenza di quel confronto critico ha provocato danni molto gravi non soltanto sul piano culturale e delle relazioni istituzionali, creando un clima complessivo di conflittualità, ma ha inciso in modo pesante anche sull'operatività del sistema giudiziario, fortemente rallentata dalle scelte ministeriali di progressiva riduzione degli investimenti e di rinuncia ad una programmazione organizzativa e gestionale di medio periodo. Rinnovati rapporti fra Ministro e Consiglio superiore debbono riguardare diversi settori di intervento. a. Le relazioni internazionali e, segnatamente, le relazioni all'interno delle istituzioni europee. La creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia costituisce un obiettivo primario della realtà europea che cammina verso sempre maggiori forme di integrazione. Ogni diffidenza preconcetta deve essere abbandonata ed occorre che il Ministro della giustizia e il Csm operino in modo coordinato sul piano culturale e sul quello istituzionale. In ognuna delle sedi istituzionali europee, dal Parlamento alla Commissione, dal Consiglio d'Europa alle Corti giurisdizionali, stanno maturando processi di sviluppo e di integrazione che coinvolgono i diritti fondamentali delle persone e che richiedono la partecipazione attiva delle istituzioni nazionali. In questo quadro occorre operare per sviluppare fra i paesi membri la reciproca fiducia anche nei sistemi giudiziari, obiettivo per il quale il rafforzamento dell'indipendenza della magistratura e della sua capacità di risposta costituiscono una priorità. Non è pensabile che le istituzioni italiane cui la Costituzione demanda il governo della magistratura procedano nella reciproca indifferenza e che il Ministro della giustizia operi nelle sedi europee come se fosse l'unico rappresentante e referente della giustizia del nostro paese. Per invertire questa tendenza andranno individuate forme adeguate di consultazione e di confronto fra Ministro e Consiglio, diversamente articolate a seconda dei settori di intervento e degli obiettivi che ad essi appartengono. b. La produzione legislativa nazionale. Troppo spesso il Governo e lo stesso Parlamento hanno adottato innovazioni legislative in tema di ordinamento giudiziario e di giustizia senza che fosse richiesto in modo corretto ed effettivo il previsto parere del Csm. Il decreto sulla competitività, i decreti legge, e le relative leggi di conversione, in materia di proroga dei magistrati onorari, di proroga del procuratore nazionale antimafia, di trasferimento di competenze al giudice di pace, di prescrizione dei reati sono frutto di politiche di breve periodo e, spesso, addirittura emergenziali, che hanno finito per accrescere in via generale le difficoltà operative degli uffici giudiziari ed hanno ostacolato la programmazione dei lavori del Consiglio superiore della magistratura l'intera politica sulla giustizia è stata sviluppata dal governo in modo profondamente autoreferenziale. Occorre, dunque, che su tutte le iniziative legislative che hanno ricadute in materia di ordinamento giudiziario, ivi comprese le disposizioni processuali di natura sistematica, il Ministro provveda a richiedere al Consiglio superiore un parere che, per le caratteristiche dell'organo da cui proviene, è in grado di fornire indicazioni e valutazioni potenzialmente di grande utilità. Né, questa opera di consultazione deve essere considerata in contrasto con le prerogative parlamentari, conservando le Camere, rispetto alle iniziative governative ed alle valutazioni consiliari, la più ampia facoltà di determinarsi in ordine alle scelte che intende effettuare. Sono, dunque, da rifiutare le posizioni espresse recentemente da alte cariche istituzionali circa pretesi straripamenti di potere operati dal Consiglio, che risultano smentite, fra l'altro, da una lettura sistematica del comma secondo dell'articolo 10 della legge 195/58, istitutiva del Csm e finalmente attuativa dell'articolo 104 Costituzione tale disposizione prevede che il Consiglio Dà pareri al ministro, sui disegni di legge concernenti l'ordinamento giudiziario, l'amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie . Si tratta di disposizione che recupera, sul piano dell'azione legislativa, il corretto rapporto esistente fra gli articoli 104, 105 e 110 della Costituzione, anche con riferimento alle indicazioni espresse dal novellato articolo 111 della medesima Carta. c. La programmazione delle risorse e l'organizzazione co-partecipata. È questo il terreno in cui più direttamente si esprimono le competenze attribuite al Ministro della giustizia dall'articolo 110 Costituzione e quello in cui una dialettica costruttiva fra Ministro e Consiglio avrebbe modo di operare in modo più continuo e più efficace. Ad esso occorre, dunque, dedicare un'attenzione particolare. A dimostrazione che le politiche ministeriali di questi ultimi anni si sono fondate su una teorizzata separatezza fra Ministero e Consiglio e su una contrazione degli investimenti, non solo in termini di risorse ma anche in termini di progettualità e di impegno, basta ricordare l'affermazione del Ministro in sede di udienza plenaria del Csm, allorché ebbe a sostenere che la mancanza di spazi e di supporti all'interno degli uffici giudiziari rendeva inutile e controproducente dare corso al reclutamento dei nuovi magistrati previsto dalla legge 48/2001. Infatti, a metà del 2005 non si è ancora dato corso al secondo e terzo dei concorsi che la legge avrebbe voluto banditi e iniziati entro il 2003. c.1 - Per quanto concerne la gestione del personale di magistratura, è evidente che una efficace cooperazione fra Ministro e Consiglio può garantire scelte appropriate sulla distribuzione delle risorse, sulla professionalità e formazione dei magistrati, sulla tempestività dei provvedimenti da adottare in sede centrale ed è resa oggi particolarmente necessaria dal concorrere di molti fattori che stanno mutando il quadro della mobilità e delle scelte professionali. La riduzione del numero di posti vacanti in primo grado, gli effetti della legge 133/98 sulle sedi disagiate, l'applicazione dei termini di permanenza frutto di normazione primaria per le funzioni di Gip/Gup e di normazione consiliare per altre funzioni si sommano ai ritardi nella celebrazione dei concorsi di reclutamento e richiedono un ripensamento delle politiche fin qui seguite. Attesi i riflessi che tale organo ha sulla buona amministrazione, è necessaria anche un'attenta riflessione sul ruolo, le prerogative e l'operatività dell'Ispettorato generale, di cui vanno accentuate le caratteristiche di garanzia e di indipendenza, e per il quale è necessario ristabilire un collegamento funzionale e costruttivo con il Consiglio superiore, sì che divenga anch'esso strumento e stimolo di efficienza del servizio anziché strumento di condizionamento dell'indipendenza dei magistrati come più volte è apparso negli ultimi anni . Vanno potenziate e consolidate le forme di cooperazione, oggi esistenti ma drammaticamente fragili, in tema di statistica giudiziaria e di sviluppo di un sistema di indicatori di efficienza. Così come occorre riprendere il cammino per la creazione di un sistema ministeriale di controllo di gestione, che deve essere attentamente coordinato con le esigenze degli uffici giudiziari e messo al riparo dai rischi potenziali di condizionamento della giurisdizione. In termini del tutto analoghi si deve ragionare con riferimento alle attività quotidiane, dalla gestione dei fascicoli personali alla procedura di concerto per gli incarichi direttivi, all'attuazione del sistema tabellare, settori nei quali lo scollamento fra Ministero e Consiglio superiore comporta inefficienze e ritardi. c.2 - L'esperienza di questi anni dimostra che occorre un ripensamento radicale delle politiche sul personale amministrativo. L'abbandono delle procedure di riqualificazione e il conseguente scollamento fra piante organiche degli uffici giudiziari e profili professionali presenti ha provocato una estrema difficoltà di gestione dell'esistente, aumentata progressivamente sia per un blocco del turn over che dura da oltre un decennio e non è accompagnata da progetti d'innovazione sia per la riduzione delle presenze dei dipendenti aventi professionalità tecniche, molti dei quali hanno considerato poco appetibile il lavoro presso l'amministrazione della giustizia e si sono indirizzati verso altre amministrazioni, anche statali. Anche in questo caso vengono in luce l'assenza di un progetto complessivo e la mancata valorizzazione delle professionalità amministrative e tecniche esistenti. Occorre, dunque, investire in strumenti moderni di formazione e di incentivazione, prevedendo progetti di riqualificazione mirati alle nuove tecnologie ed alle profonde modifiche che il lavoro sta conoscendo. Non ultima, infine, l'esigenza di rivedere la disciplina del part-time, che non può essere considerata soltanto uno strumento di riduzione delle spese correnti e va resa compatibile con le necessità organizzative e funzionali degli uffici. c.3 - Un discorso a parte merita il tema della magistratura onoraria. Consolidata ormai la giustizia di pace, il cui ruolo e le cui caratteristiche esenziali appaiono non più messi in discussione, deve essere ripensato l'apporto dei giudici onorari di tribunale Got e dei vice procuratori onorari Vpo al lavoro degli uffici giudiziari. Negli ultimi anni si è dovuta registrare l'assenza di una politica chiara, e l'unica risposta dell'esecutivo e del parlamento ai problemi aperti si è articolata attorno a provvedimenti emergenziali di proroga che hanno aggravato le difficoltà, incancrenito le contraddizioni, messa in difficoltà la capacità di programmazione Consiglio superiore della magistratura. Da questa situazione si può uscire soltanto con un progetto complessivo. Se per la figura del giudice di pace ci si può orientare verso la valorizzazione delle caratteristiche conciliative e di prossimità, rivedendo la distribuzione sul territorio e potenziandone le strutture, occorre escludere chiaramente la permanenza di figure di giudice onorario così come si sono fino ad oggi strutturate nei tribunali. Mentre è possibile, seppure con responsabilità meno pesanti delle attuali, conservare la presenza di vice procuratori onorari e con incarico temporaneo con deleghe anche per una parte delle udienze monocratiche, non sembra tollerabile che i giudici onorari mantengano competenze decisionali o di gestione di ruoli. c.4 - Così come per le risorse umane, anche le politiche sulle dotazioni e sulle strutture non possono più essere terreno di scontro fra magistratura ed esecutivo. Occorre recuperare un dialogo che, confrontando informazioni e bisogni, consenta di individuare le priorità e le strategie più opportune. È evidente che l'innovazione tecnologica costituisce una delle poche risorse in grado di trasformare le modalità di lavoro, ma essa deve essere accompagnata da un progetto complessivo che coniughi tecnologia, organizzazione degli uffici e formazione di tutti i soggetti coinvolti, ivi compresa l'avvocatura c.5 - Si è già fatto cennoalla necessità di interventi su informazioni statistiche e controllo di gestione. È qui necessario evidenziare la centralità di un investimento intelligente sulla innovazione tecnologica. Pur nelle difficoltà finanziarie, molto può farsi per sviluppare l'introduzione e la gestione delle nuove tecnologie, avendo fra l'altro ben presente che modesti investimenti consentono enormi risparmi per le casse dello Stato. Basterebbe ricordare come l'introduzione della banda non solo migliorerebbe in modo decisivo le performances della rete informatica, ma azzererebbe di fatto i costi telefonici, con risparmi assai superiori ai costi iniziali oppure quanto diminuirebbero i costi in termini di tempo e di risorse umane se si abbandonasse il sistema di fotocopiatura degli atti in favore del rilascio di copie su supporto informatico. A fronte di questi vantaggi, sarebbe possibile chiamare le categorie professionali a concorrere agli investimenti necessari, rendendo così possibile introdurre le innovazioni più urgenti. Infine, solo un forte investimento in tecnologia e formazione potrà consentire alla statistica giudiziaria di uscire dalla situazione di crisi in cui è progressivamente precipitata, mettendola in condizione di recuperare funzionalità e tempestività per mettersi al servizio di coloro che a livello locale e nazionale devono assumere le opportune decisioni. c.6 - Resta, infine, fondamentale il tema della revisione delle circoscrizioni giudiziarie. Si tratta di intervento strutturale, assai complesso e fonte di tensioni rilevanti, che non può essere assunto come progetto di breve periodo. Tuttavia, occorrerà iniziare subito a lavorare ad un progetto tecnico di revisione compatibile , essendo evidente a tutti che la attuale distribuzione delle risorse è disfunzionale e comporta costi ed inefficienze incompatibili anche con l'obiettivo di ridurre i tempi del processo. 3. Una legislazione prudente . Negli ultimi dieci anni o poco più un consistente numero di innovazioni hanno cambiato il contesto-giustizia, modificandone persino la geometria e la dinamica si pensi alla unificazione pretura-tribunale, all'accentuata monocraticità, all'ampio utilizzo della magistratura onoraria, alla concentrazione degli appelli presso le corti . Anche il tessuto normativo è cambiato e in questi giorni sta ancora cambiando, così che il settore sembra un cantiere costantemente aperto le grandi codificazioni sono in crisi perché il continuo innesto di direttive e regolamenti comunitari talvolta senza un'adeguata mediazione di adattamento e lo stesso fenomeno della globalizzazione hanno incrementato il tasso di obsolescenza delle leggi, con un contestuale aumento di norme secondarie giacché la deregulation, talvolta surrettiziamente, si è inserita anche nel nostro settore inoltre le tecniche informatiche, se per un verso spingono alla semplificazione documentale e alla sostituzione delle forme cartolari, a cui il vecchio impianto degli uffici non è ancora attrezzato, per altro verso consentono una immediatezza di conoscenze che incide su fasi e ritmi preprocessuali e processuali. D'altronde, dopo le corpose innovazioni strutturali degli ultimi anni, non sarebbe facile per la giustizia riassorbire in tempi relativamente brevi innovazioni radicali. Quindi, più che preordinare una nuova stagione di grandi riforme sarebbe preferibile concentrare l'ottica sulla razionalizzazione del sistema, sulla riorganizzazione dell'apparato e dei percorsi procedimentali in base ad esperienze recenti e in quest'ottica inserire le necessarie proposte innovative. Ciò appare tanto più necessario in quanto i molteplici interventi legislativi degli ultimi anni sono segnati da due caratteristiche in fondo che possiamo considerare negative. La prima, di metodo, è costituita dalla mancanza di valutazioni preventive di impatto e, comunque, di forme di sperimentazione. La seconda, di contenuto, può essere sintetizzata con riferimento al carattere emergenziale di molti interventi, che hanno portato con sé incoerenze ed esiti contraddittori. In questa situazione, appare necessario un impiego prudente e misurato dell'intervento legislativo, che, nell'ambito di una necessaria semplificazione delle norme, distingua i settori che davvero richiedono modifiche legislative da quelli in cui è opportuno lasciare sedimentare il quadro normativo e procedere agli opportuni aggiustamenti mediante interventi amministrativi, organizzativi, gestionali, e puntando anche alle possibilità di miglioramento che vengono da procedure di concertazione e di confronto fra le categorie interessate. Rispetto a questi obiettivi non può costituire se non un esempio negativo l'iter parlamentare che nella primavera del 2005 ha portato all'approvazione del cosiddetto decreto sulla competitività , che ha introdotto, con provvedimento d'urgenza e senza alcuna consultazione con il Csm, anche riforme strutturali in tema di contenzioso civile e fallimentare, di difficile applicazione e con effetti negativi sui tempi delle procedure, mentre solo una dura e immediata reazione del mondo professionale ha impedito che venisse inserita nella legge anche una quasi depenalizzazione del reato di bancarotta. 4. La domanda di giustizia. Uno dei fattori di crisi della giustizia italiana è senza dubbio quello del numero dei processi da trattare. Non è sufficiente affermare che esiste un pesante arretrato da smaltire, perché i dati statistici dimostrano che la quantità di nuovi procedimenti/processi che ogni anno giungono negli uffici giudiziari sono così numerosi da mettere in crisi il sistema e, comunque, restano in numero sostanzialmente corrispondente a quelli conclusi. Né la responsabilità può essere attribuita alla scarsa propensione dei magistrati al lavoro. Nei 50 anni che vanno dal 1950 alla fine degli anni '90, mentre il numero dei magistrati è aumentato dell'83% il numero dei procedimenti/processi esauriti, cioè il lavoro smaltito dai giudici civili è cresciuto del 280%, con punte prossime al 400% se si guarda ai soli tribunali. Ed anche il settore penale ha mostrato nel complesso importanti aumenti di produttività nonostante una crescita esponenziale dei fatti di reato segnalati. È evidente che i giudici hanno trovato un grande aiuto nella informatizzazione del lavoro e nelle nuove attività svolte in alcuni settori dai magistrati onorari, ma non vi è dubbio che la complessità del lavoro è cresciuta moltissimo nel tempo, così che possiamo dire che oggi i giudici italiani producono proporzionalmente molto di più di quelli di 50 anni fa. Ciò non significa affatto che interventi organizzativi, gestionali, formativi e valutativi non possano accrescere ancora la capacità dei giudici di esaurire i procedimenti/processi loro assegnati significa, invece, che occorre chiederci se davvero meritano di giungere negli uffici di procura e tribunale ed in quelli di appello e cassazione tanti procedimenti/processi quanti ne giungono oggi. La risposta a questa domanda è certamente negativa. La giustizia è un servizio costoso e una risorsa limitata. La legge del 2001 non ancora attuata ha portato ad oltre 10.000 i magistrati professionali mentre le risorse finanziarie disponibili non consentono di mantenere neppure complessivi livelli di spesa attuali. Occorre dunque adoperarsi perché l'intervento del giudice sia richiesto solo nei casi in cui davvero è necessario ciò vale sia per il settore penale sia per quello civile. Ma occorre stare molto attenti a come si interviene, non potendo ragioni di bilancio e di praticabilità del servizio tradursi in una compressione dei diritti fondamentali del cittadino ed in una preclusione di fatto del diritto ad ottenere giustizia. Occorre, dunque, ancora una volta, un intervento coordinato su più piani l'eliminazione di disservizi amministrativi che danno origine ad un contenzioso giudiziario che sarebbe evitabile la ricerca di forme alternative di soluzione dei conflitti nei casi in cui è possibile l'eliminazione dei meccanismi che rendono economicamente conveniente ricorrere al giudice e giocare sulla lunghezza dei processi la ricerca di regole deontologiche ed economiche che disincentivino la tendenza dei difensori a non accelerare la definizione dei processi civili la revisione dei meccanismi processuali che favoriscono la durata non ragionevole dei processi civili e penali la ricerca di forme di incentivazione per i magistrati affinché prendano in carico i problemi legati alla domanda di giustizia ed ai tempi dei processi. 5. Le regole La considerazione dell'amministrazione della giustizia come servizio pubblico, cioè come attività di prestazione mediante fornitura di beni o servizi ad una comunità di utenti, pone un problema di livello quantitativo e qualitativo delle prestazioni assicurabili, che è condizionato dall'esistenza di risorse umane e materiali destinate al servizio, dalle regole di funzionamento del servizio, dalla concreta organizzazione delle risorse, dalle regole di accesso degli utenti al servizio, l'insieme di tutti questi fattori e di altri che è possibile analizzare alla luce degli insegnamenti della scienza dell'amministrazione determina un certo insieme di prestazioni erogabili, dirette a soddisfare la domanda degli utenti, che a sua volta può essere conformata dalle regole di accesso al servizio. Le regole possono quindi dividersi in 1 regole che incidono sul carico di lavoro ad es. regole sui ritardi e gli illeciti della p.a. che aggravano il carico regole sui costi dei processi, sugli interessi e la rivalutazione, oppure sui danni punitivi sulle tariffe degli avvocati sulle conciliazioni e sui sistemi di soluzione alternativa delle controversie sulla depenalizzazione 2 regole che incidono sull'organizzazione delle risorse regole sulla dirigenza degli uffici giudiziari sui consigli giudiziari sulle carriere amministrative e sulle carriere e sulle retribuzioni dei giudici sulle sezioni stralcio competenti ad eliminare l'arretrato regole sulla magistratura onoraria 3 regole che incidono sul processo riti speciali regole sul ruolo del giudice nel processo civile, in relazione al principio dispositivo eliminazione di un eccesso di garanzie formali nel processo penale, etc. . 5.1 - Regole incidenti sul carico di lavoro Fra le regole incidenti sul carico di lavoro vi sono le norme, di diritto sostanziale, che possono avere effetti incentivanti o disincentivanti sul contenzioso fra queste è opportuno segnalare le normative che regolano l'azione amministrativa, determinandone lentezze ed inefficienze che, di per sé, sono fonte di contenzioso. Un forte effetto disincentivante al contenzioso può essere svolto da un regime di responsabilità della pubblica amministrazione che sia tarato su principi di analisi economica del diritto e, mediante un accorto e proporzionato uso dell'istituto della responsabilità civile, miri ad indurre la pubblica amministrazione a svolgere in modo sollecito ed efficiente le proprie funzioni. In questo senso la sentenza Cassazione 500/99 è stata solo il primo passo di un lungo cammino, che investe in pieno, dopo la sentenza Corte costituzionale 204/04, la giurisdizione amministrativa oltre che la giurisdizione civile. Di estrema importanza è la riforma delle amministrazioni fiscali e previdenziali, tesa ad accelerare le procedure di pagamento ed i rimborsi le cui lentezze e disfunzioni sono all'origine di molta parte del contenzioso fiscale di massa che è trattato dalle commissioni tributarie e dalla sezione specializzata della Cassazione, oppure dal giudice del lavoro, nelle controversie previdenziali. Naturalmente il tema appare legato alla crisi finanziaria e all'andamento di crescita costante del fabbisogno che ha connotato gli ultimi anni di gestione della finanza pubblica, con la conseguente necessità, per il Legislatore, nei prossimi interventi riformatori, di legare gli interventi sulla finanza pubblica a quelli sul processo in un circolo virtuoso, capace di segnare un'inversione di tendenza, Va rivista la materia del costo dei processi, per verificare se sia ben utilizzata la leva fiscale in materia, se siano distinti con esattezza i beni giuridici che meritano protezione a basso costo oppure a costo nullo come la tutela dei diritti della persona umana dai beni giuridici sui quali invece può farsi gravare una forma di imposizione tributaria che, tendenzialmente, dovrebbe portare a sostenere i costi del servizio. Non v'è dubbio poi sulla importanza di alcune specifiche discipline, quali quella del ritardo nell'adempimento, degli interessi e della rivalutazione, che vanno studiate al fine di verificarne la capacità dissuasiva di condotte dilatorie e gli effetti sul piano processuale. Purtroppo, l'attuale situazione, non solo per il complicato ordito delle norme, ma anche per complesse cause di natura economica, non sembra capace, sul piano sostanziale, di garantire un'efficacia dissuasiva sufficiente delle regole civilistiche, che, come è tipico della disciplina su base oggettiva derivante dal diritto commerciale, sono finalizzate alla garanzia del debitore. Il tema dovrebbe essere studiato congiuntamente da giuristi e da economisti per giungere a risultati convincenti. Appare, tuttavia, evidente come un intervento regolatore su questo settore sia necessario per disincentivare l'introduzione e la coltivazione di procedimenti meramente strumentali ed opportunistici. Sempre sul piano delle regole incidenti sul carico di lavoro, la questione centrale, specie nelle regioni meridionali è quella dell'emersione dal sommerso, che di per sé è fonte di contenzioso, nella materia fiscale, in quella del lavoro, nel rapporto con i concorrenti ecc. Un certo positivo effetto sulla durata del processo potrebbe avere anche l'introduzione dell'istituto dei danni punitivi, che darebbe all'attore un forte incentivo a concludere il giudizio. Nella stessa chiave di analisi economica del diritto andrebbero analizzate le tariffe forensi, considerando se la loro struttura, basata in gran parte sul numero delle attività svolte, non sia disincentivante rispetto all'obiettivo del contenimento della durata dei processi e se non sia possibile introdurre meccanismi premiali di condotte processuali ispirate all'economia dei mezzi. Non v'è dubbio poi che sia utile tornare sul tema delle soluzioni alternative rispetto al processo delle controversie, ad esempio valorizzando, con riferimento alle amministrazioni pubbliche, l'arbitrato amministrato ed i ricorsi amministrativi che sono un filtro che va potenziato nel campo del diritto del lavoro e previdenziale, ma anche nel campo fiscale e delle altre controversie fra amministrazioni e privati . Osservazioni di analogo tenore possono farsi per le controversie fra privati, pur avendo chiaro che gli strumenti di risoluzione alternativa della controversie ADR non possono essere risolutivi rispetto ai carichi di lavoro elevati degli uffici giudiziari e, tuttavia, risultati importanti possono venire ove si agisca in modo coordinato per il potenziamento delle camere arbitrali e degli istituti della mediazione non solo interni, ma collegati al processo, per la valorizzazione delle potenzialità della magistratura onoraria e per l'attrazione dell'avvocatura verso logiche di soluzione non contenziosa. 5.2 - Regole incidenti sull'organizzazione delle risorse Per ipotizzare una riforma efficace occorre, innanzi tutto, partire dalle persone e dalle loro motivazioni cioè, nel nostro caso, dai magistrati e dai funzionari amministrativi e dalle loro motivazioni, anche se occorrerebbe considerare le motivazioni degli stessi avvocati. Ci si deve dunque occupare delle persone che lavorano nelle strutture giudiziarie, ma non si devono trascurare le motivazioni dei politici se è vero che per efficienza s'intende il rapporto fra risorse impiegate e i risultati e che per efficacia s'intende il rapporto fra il risultato desiderato e il risultato ottenuto, è chiaro che per misurare sia l'efficienza che l'efficacia occorre prima chiarire quali sono i risultati desiderati e quindi quelli di cui si vuole tener conto. Negli anni '70 e '80 l'amministrazione delle poste appariva pochissimo efficiente e pochissimo efficace, posto che si considerasse il suo scopo come quello di far viaggiare la corrispondenza. Ma, se il suo scopo era invece quello di risolvere i problemi occupazionali nei collegi elettorali del ministro in carica e dei suoi sottosegretari, e derivatamente garantire a costoro una formidabile massa di voti di preferenza - allora era difficile negare che l'amministrazione postale fosse una macchina straordinariamente efficiente ed altresì efficace. Il problema, per il mondo giudiziario, è che l'obiettivo di ogni intervento riformatore sia soprattutto quello di rendere rapidamente giustizia ai cittadini piuttosto che quello di regolare i rapporti di potere fra magistratura e politica. 5.2.1. In particolare, per quanto concerne l'ordinamento giudiziario, appaiono del tutto controproducenti gli effetti della recentissima legge-delega sull'ordinamento giudiziario, volta soprattutto a burocratizzare la magistratura e del tutto disinteressata ai problemi del funzionamento del servizio e dei tempi della giustizia. Il sistema dei molteplici concorsi per gli avanzamenti in carriera, già negativamente sperimentato negli anni '50 e '60, non fa che distogliere i magistrati dall'impegno quotidiano per perseguire obiettivi di promozione personale. Con riferimento alle motivazioni delle persone-magistrato occorre viceversa isolare e colpire più efficacemente sacche di incapacità e di improduttività presenti nella magistratura, nel contempo innescando meccanismi che incentivino condotte impegnate e responsabili. In questa prospettiva una revisione dei criteri di avanzamento in carriera è un tema ineludibile, ma non politicamente neutro, essendo centrali le regole e i modi con cui la progressione in carriera dovrebbe essere ripensata. Ritenendo errate le impostazioni che fanno del meccanismo del concorso interno lo strumento da seguire, sembra chiara l'esigenza di adottare forme moderne di valutazione, legate anche ad opportuni interventi formativi e basate su una affidabile strumentazione statistica. Un nuovo sistema generale di valutazione della professionalità dovrebbe essere fondato sull'assunto che i cittadini hanno diritto ad un magistrato preparato e qualificato fin dalla prima fase del processo e che dunque non ha senso una valutazione fatta al fine di selezionare i più bravi da mandare in appello. Semmai una distinzione/selezione può essere fatta fra funzioni di merito e funzioni di legittimità. Dunque, rigorose verifiche di professionalità dovrebbero essere fatte periodicamente ad esempio ogni quattro anni sulla qualntità e qualità del lavoro svolto dai singoli magistrati, utilizzando parametri uniformi sul territorio nazionale, dati verificabili, esame analitico a campione dei provvedimenti adottati, segnalazioni e informazioni del Consiglio dell'Ordine degli avvocati. Occorre, poi, in connessione con questa problematica, avviare una riflessione disincantata sui sistemi retributivi e sulla filosofia di incentivi e disincentivi ad essi connessi, tenuto conto anche dell'attuale sperequazione fra le dinamiche retributive delle diverse magistrature. In particolare, il mancato superamento della verifica periodica di professionalità dovrebbe comportare il blocco della progressione economica, la destinazione ad altra funzione dei magistrati inidonei alla specifica funzione loro affidata e, infine, la rimozione dei magistrati che non abbiano superato positivamente due successive verifiche di professionalità. Ma, soprattutto, sono importanti le culture e gli itinerari di formazione e, quindi particolare importanza va assegnata ai compiti specifici del Consiglio superiore della magistratura. Un attento bilanciamento degli interessi in gioco dovrebbe portare, con adeguata correzione dei progetti oggi sul tappeto, alla creazione di una scuola della magistratura, che garantisca non solo la formazione iniziale ma anche la formazione e l'aggiornamento permanenti, nel rispetto dell'indipendenza dei magistrati. La scuola dovrebbe gestire il tirocinio degli uditori, i corsi di aggiornamento professionale, i corsi per il passaggio da un ad altra funzione, i corsi di formazione per i dirigenti. L'assegnazione delle funzioni di legittimità potrebbe essere preceduta dalla valutazione di specifiche attitudini ad opera di un apposito comitato consultivo, composto anche da professori universitari. Più complesso appare il problema della formazione e selezione dei magistrati destinati a incarichi direttivi. Al di là della previsione di appositi corsi di formazione presso la scuola della magistratura come condizione per accedere all'incarico direttivo e la previsione della temporaneità/rinnovabilità dello stesso per consentire una maggiore responsabilizzazione ed eventualmente un più agevole ricambio, il problema potrà essere risolto solo se sarà stato adeguatamente affrontato il tema della organizzazione del servizio giustizia allora, da un lato, la valutazione della resa dell'intero ufficio costituirà il parametro fondamentale per la valutazione del dirigente, mentre,dall'altro, le sinergie e la corresponsabilità di tutti gli addetti che una buona organizzazione comporta potrebbero ridimensionare il problema stesso della dirigenza. Quanto infine al sistema disciplinare, se appare senz'altro apprezzabile una tipizzazione degli illeciti disciplinari nell'ottica di una deontologia professionale attenta anche all'efficienza del servizio , sembra illogico stabilire l'obbligatorietà di perseguire illeciti che restano inevitabilmente definiti da fattispecie elastiche e pericoloso ipotizzare come illecito l'esercizio di diritti costituzionali come il diritto di associazione e il diritto di manifestazione del pensiero da parte dei magistrati anche in questo caso si tratta disuperare il clima di scontro che logora i rapporti con l'opinione pubblica e contribuire a costruire un costume più elevato di rispetto istituzionale, da un lato, e di doverosa assunzione di responsabilità da parte dei magistrati, dall'altro. 5.3. Le regole processuali rinvio ai paragrafi successivi. La scelta di intervenire sulle regole del processo civile e di quello penale non ha affatto natura meramente tecnica, ma costituisce per il Legislatore il frutto della determinazione di nuovi obiettivi e deve essere compiuta all'interno di un disegno organico di intervento che intende migliorare la qualità della giustizia. Se è vero che occorre usare con parsimonia e prudenza lo strumento normativo, cercheremo nei paragrafi seguenti di analizzare le esigenze del processo civile e di quello penale e di individuare alcune priorità e gli strumenti, anche normativi, per darvi corso. 6. La cultura degli operatori Gli aspetti culturali da prendere in esame riguardano molti temi. Sembra evidente in primo luogo che un magistrato colto e aggiornato dovrebbe riuscire a risolvere le questioni di cui è investito in modo più rapido e autorevole. Ma l'aggiornamento culturale non può significare soltanto la conoscenza delle nuove leggi e delle nuove linee interpretative, ma deve spaziare anche su altri terreni. Dato lo scopo di questo lavoro ci si limita a schematici accenni su punti importanti ma non centrali per la questione dei tempi. Uno di questi riguarda il rapporto fra giustizia e globalizzazione. Sembra che la cultura giuridica lasci, quasi vocazionalmente, lo studio del fenomeno agli economisti, e che non si sia ancora attrezzata a studiare il ruolo che ancora compete al diritto e al giurista. Eppure i segnali di tale esigenza si sono già manifestati nella stessa pratica giurisdizionale attraverso molteplici innovazioni legislative come l'adozione internazionale, la tutela del consumatore attraverso la riscrittura delle clausole vessatorie, le norme sul cosiddetto turismo sessuale e sul nuovo schiavismo, la riforma del diritto societario, la parziale abolizione della territorialità della giurisdizione penale persino nella materia della responsabilità amministrativa delle società, il mandato di arresto europeo e così via. Si tratta di innovazioni che soltanto in parte derivano da direttive comunitarie o da accordi bilaterali, perché nella sostanza rispondono al filone della globalizzazione. Senza dubbio il diritto non può essere sostituito dalla lex mercatoria nè è auspicabile una sua subordinazione alle esigenze della produzione ma che la cultura del giurista e dell'operatore giudiziario debba fare i conti con la realtà della globalizzazione è un'esigenza ineludibile. Quindi un programma di governo futuro non può non tenerne conto sia nell'aspetto normativo generale sia nell'aspetto della formazione di giudici e avvocati, per una cultura di queste professionalità idonea a comprendere i fenomeni moderni ai fini della loro corretta giustiziabilità. Tutto ciò comporta l'esigenza di ripensare il modello di accesso alle professioni ancor prima, per la verità, un ripensamento della cultura universitaria , la scuola per la magistratura e i modi di formazione permanente dei magistrati, la preparazione e la formazione forense, quelle dei commercialisti e degli operatori economici, la regolamentazione delle società tra professionisti legali ecc. Un altro terreno di impegno nasce dalla constatazione che manca nel complesso, o comunque stenta ad affermarsi, nella società prima che negli apparati pubblici, una idea della giustizia di tipo compositivo, essendo il sistema orientato, specie per quanto riguarda la magistratura ordinaria, alla affermazione di una concezione retributiva della giustizia. Il diritto minorile ed il diritto amministrativo sono i terreni d'elezione per la sperimentazione di un'idea della giustizia di tipo compositivo la lex mercatoria storicamente nasce con un altro segno, che lascia nel diritto civile tracce profonde, i cui valori fondamentali sono rapidità e certezza delle decisioni, ma anche l'attribuzione a ciascuno di quanto esattamente gli spetta, secondo una giusta misura, espressione del diritto calcolabile e della misurazione delle cose e del mondo. Per cambiare orientamento è necessario far nascere sul piano culturale un'idea diversa della giustizia, valorizzare anche la dimensione della composizione, pur nell'ottica razionalistica di una valutazione dei costi e dei benefici del proprio agire e dell'agire collettivo, ed altresì valorizzare, sul piano dei valori e dei modelli, per i mondi sociali che sappiano recepirlo, la dimensione del dono in funzione di conciliazione che, in alcuni ambiti, anche meno limitati di quanto si possa supporre, è capace di superare in positivo i principi organizzativi basati sulla gerarchia e sullo scambio si pensi ai conflitti familiari ed alle controversie sul danno esistenziale . Un terzo terreno di impegno riguarda la cultura dell'organizzazione, la quale a sua volta comporta la necessità di introdurre all'interno del mondo giuridico, nelle sue diverse componenti giudici, avvocati, cancellieri la cultura del risultato, l'abitudine e la capacità di ragionare in termini di risultato. Il vincolo formazione-organizzazione appare perciò ineliminabile, nel senso che sempre deve essere valorizzato l'aspetto organizzativo accanto all'aspetto contenutistico. In particolare non si può scindere la necessità della frequenza di corsi sul processo, sulla giurisdizione, senza affrontare, contemporaneamente, i temi, i nodi dell'organizzazione. Primo punto occorre partire da una diversa concezione ed interpretazione del sistema tabellare. L'evoluzione e la crescita del diritto tabellare sono direttamente collegate all'incidenza al suo interno non solo del principio del giudice naturale precostituito per legge articolo 25 Costituzione , e di quello, ad esso correlato del giudice terzo ed imparziale articolo 111, comma 2 Costituzione , ma anche di quello dell'indipendenza della magistratura e dell'autonomia dell'ordine giudiziario articolo 104, comma 1 Costituzione , e del suo autogoverno articolo 104 Costituzione , come del principio di inamovibilità del giudice articolo 107, comma 1, Costituzione e di quello della distinzione dei magistrati solo per funzioni articolo 107, comma 3 Costituzione , e, infine di quello della durata ragionevole del processo articolo 111 Costituzione insieme al principio più generale di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione articolo 97 Costituzione . L'assestamento del diritto tabellare sia per quanto riguarda i contenuti che le forme procedimentali della sua applicazione subisce dunque la variabile influenza della qualità dei rapporti tra i valori sottostanti ai principi costituzionali, con una espansione, le cui linee necessariamente ci portano a superare quella concezione strettamente difensiva, di tutela dell'indipendenza interna ed esterna del magistrato, per svilupparsi verso una prospettiva di valorizzazione dell'esercizio della giurisdizione nell'ottica complessiva di tutti i parametri costituzionali. Le linee metologiche dell'impegno futuro dovrebbero quindi essere dirette ad individuare non solo le regole da riformare, ma anche le culture e le prassi da cambiare sul piano della concreta vita organizzativa e, inoltre, dovrebbero tendere a favorire una diversa mentalità e cultura dei giuristi e dei politici, al fine di consentire quella leale collaborazione che è premessa per l'inversione di tendenza e può creare lo spirito con il quale alimentare una forte spinta alla riduzione dei tempi della giustizia, nell'ottica della giustizia intesa come servizio pubblico teso a garantire celerità e qualità delle prestazioni. B. LA GIUSTIZIA CIVILE Per definire una strategia per la riduzione dei tempi del processo civile è necessario lavorare su più piani coordinando interventi sulla organizzazione del lavoro del giudice e degli uffici, con le eventuali riforme legislativa e con il necessario coinvolgimento di tutti gli operatori nella responsabilizzazione per la riduzione dei tempi processuali. Un obiettivo raggiungibile e non utopico, centrato essenzialmente su un radicale anche se progressivo rinnovamento dei metodi di organizzazione degli uffici giudiziari, va individuato nella riduzione del tempo medio del processo civile tale da non superare i tre anni in primo grado, da ridursi progressivamente per effetto della deflazione dei numeri. In proposito subito tenuto presente che non esiste all'attualità alcuna statistica attendibile sulla durata media del processo civile in Italia, per esplicita ammissione del Csm. Si deve inoltre tener conto del fatto che la situazione delle cause arretrate è molto diversa da ufficio ad ufficio, ed anche nell'ambito dei medesimi tribunali da sezione a sezione e che vi sono giudici pochi cui è affidato un ruolo inferiore alle n. 500 cause ed altri giudici cui sono affidato ruoli che superano anche le n. 1300 controversie. Non vi è allo stato neppure una affidabile statistica media del numero di provvedimenti decisori pronunciati da ciascun giudice e sul numero minimo o quantomeno ottimale delle sentenze che ciascuno di essi dovrebbe pronunciare ogni anno con oscillazioni che vanno da n. 100 sentenze a n. 250 sentenze . Stabilire nondimeno un simile parametro appare assai arduo in quanto le materie trattate dal giudice civile sono assai diverse fra loro e certamente, ad esempio, le sezioni che si occupano di questioni societarie hanno produttività diverse da quelle che si occupano di locazioni. La questione della raccolta di dati affidabili torna ad essere di assoluta priorità. Sebbene ogni sforzo vada da subito dedicato alla migliore organizzazione del servizio, indipendentemente da ogni riforma del rito, è tuttavia evidente che taluni interventi riformatori sono senz'altro utili a ridurre i tempi processuali. 1. Le riforme processuali Il mero intervento sulla procedura, non accompagnato da una riorganizzazione degli uffici, non può condurre a risultati soddisfacenti e comunque idonei a deflazionare i tempi del processo civile. Ciò è stato già ampiamente dimostrato dalla riforma degli anni '90, che pure se ha dimostrato come una razionalizzazione delle norme sul processo possa consentire modesti miglioramenti dai dati delle relazioni di apertura degli ultimi anni giudiziari si avverte un piccolo miglioramento delle pendenze civili complessivamente considerate non è tuttavia misura idonea a consentire una vera e propria inversione di rotta. Quanto alle riforme possibili, gli orientamenti di riforma che si delineano nel contesto europeo evidenziano due posizioni. L'una auspica una riduzione dell'intervento normativo considerando il diritto una sovrastruttura inidonea a tenere il passo con la libera manifestazione dell'autonomia privata l'altra, riconoscendo allo Stato-regolatore la tutela degli interessi e le modalità attuative, conserva all'intervento normativo ancora un ampio spazio. Sebbene l'incidenza della scelta attenga soprattutto al diritto sostanziale, le conseguenze toccano anche la tutela processuale infatti il primo orientamento lascia al giudice il controllo di un equo e virtualmente paritetico contraddittorio e la decisione il secondo, considerando nella disponibilità dell'autonomia privata soltanto il rapporto sostanziale salvo determinate categorie ma non il rapporto processuale, riconosce l'esigenza e quindi la legittimazione di un ampio intervento normativo sulle modalità e i tempi del procedimento di tutela giurisdizionale. Negli ultimi anni l'esperienza parlamentare si è avvicinata al primo orientamento sintomatico in proposito il disegno di legge delega per la riforma organica del Cpc, presentato nella precedente legislatura e poi abbandonato in favore della miniriforma di cui alla legge 353/90, i cui aspetti erano riassunti in questo passo della relazione illustrativa lo spirito che anima tutta la presente legge non persegue la celerità del processo ope judicis anche contro la volontà concorde di tutte le parti, poichè non ritiene sussistente un interesse pubblico che vada oltre la volontà delle parti . Altri sintomi abbastanza precisi si riscontrano in alcuni dei procedimenti introdotti dalla riforma del contenzioso societario, ove sono le parti a impostare la tematica in discussione e a regolamentare per larghi tratti l'istanza probatoria, e soprattutto nel ben noto disegno Vaccarella sul procedimento di cognizione ordinaria. Compete certamente a Governo e Parlamento di domani operare scelte di politica legislativa non c'è dubbio però che l'attività di mediazione compensatrice degli eventuali squilibri defensionali e soprattutto la tempistica debbano rimanere riservati all'intervento normativo, e ciò per assicurare il giusto processo in condizioni di parità secondo i principi dell'articolo 111 della Costituzione e per rispettare quel tempo ragionevole garantito - fra l'altro - dalle sanzioni dirette e indirette della legge Pinto. Nella convinzione che l'efficacia della giustizia civile ai fini di una più estesa tutela dei diritti non possa essere affidata a riforme che, con il ritorno al processo scritto di vecchia memoria rischiano di allungare ulteriormente i tempi del processo e che non sia il momento di programmare radicali riforme di ampio respiro ma piuttosto di completare gli adattamenti riformistici che l'esperienza ha dimostrato più utili, si suggeriscono qui di seguito alcuni interventi legislativi. In via generale, si ritengono utili le riforme che consentano l'introduzione di procedure semplificate e l'assunzione di responsabilità rispetto ai tempi del processo di tutti coloro che vi partecipano, senza mai perdere di vista i requisiti costituzionali del giusto processo contraddittorio, ragionevole durata, imparzialità del giudice, giustizia sostanziale della decisione. In questo ultimo senso occorre formulare delle proposte che non costruiscano il processo civile come una gara in cui vince il più abile, ma come un luogo dove i diritti sostanziali trovano la loro effettiva tutela. Appaiono quindi utili per il processo di primo grado i seguenti interventi, che, per un verso, completino le modifiche apportate dalla legge 80/2005 di conversione del Dl 35/2005, per altro verso correggano inesattezze ed eliminino ulteriori lungaggini presenti in tale riforma 1 Riduzione e razionalizzazione delle norme che comportano la risoluzione delle controversie per effetto di formalismi processuali un processo deciso in questo modo non è che il presupposto di liti successive nei gradi di impugnazione o della riproposizione della domanda emendata degli errori nel medesimo grado di giudizio semplificazione delle forme degli atti processuali, in particolare per quanto concerne le notificazioni, le comunicazioni e il regime della procura alle liti facilitazione degli adempimenti degli uffici giudiziari e dei difensori semplificazione delle formalità per la cancellazione della causa in seguito alla mancata comparizione delle parti. Al riguardo, per evitare che le riforme recentemente introdotte in tema di avvisi e comunicazioni non abbiano gambe per camminare, come in alcuni uffici già sta accadendo, occorre dotare tutti gli uffici giudiziari delle tecnologie idonee alla ricezione e spedizione in via elettronica di atti e documenti soltanto così sono praticabili le innovazioni apportate nel 2005 ad alcuni articoli del Cpcomma Potenziamento ulteriore delle norme che consentano una flessibilità del processo in relazione alla peculiarità della controversia trattata, assegnando al giudice il compito di governo del processo e la responsabilità controllabile anche disciplinarmente della ragionevole durata del procedimento. La riduzione delle scansioni temporali apportata dal recente intervento legislativo con la riforma degli articoli 180, 183, 184 del codice di procedura civile ha lasciato alcune inutili lungaggini che vanno coraggiosamente eliminate, come la prevista concessione obbligatoria di termini alle parti per eventuali modifiche di domande e per eventuale integrazione di mezzi istruttori già articolati anche quando non ve ne sia l'oggettiva esigenza. Occorre inoltre rendere esplicita la possibilità di trattazione immediata della causa fatti salvi i controlli preliminari sull'integrità e regolarità del contraddittorio e, se ne ricorrano le condizioni, di decisione della causa sin dalla prima udienza. In particolare, in coerenza con una delle prassi virtuose adottate in alcuni tribunali, dovrebbe essere esplicitamente prevista la precisazione delle conclusioni nella stessa udienza di cui all'articolo 184 quando la causa non abbia bisogno di mezzi istruttori o sia puramente documentale e la documentazione sia già nei fascicoli di parte. 3 Introduzione di una disciplina sugli obblighi di allegazione e contestazione delle parti che assicuri attraverso l'effetto della non contestazione la riduzione del thema decidendum e consenta così di ridurre efficacemente l'attività istruttoria si otterrebbe in questo modo uno specifico coinvolgimento delle parti e dei difensori nella definizione dei tempi processuali. 4 Modifica della disciplina delle notificazioni anche in funzione dell'introduzione degli obblighi di contestazione delle allegazioni della controparte ed in relazione alla disciplina degli effetti della contumacia da utilizzare in alcuni casi come ficta confessio . 5 Miglioramento della disciplina sulle spese processuali in ordine alle cause manifestamente infondate o alla manifesta infondatezza della resistenza in giudizio, accompagnata da mala fede o colpa grave, attraverso l'introduzione di una sanzione pecuniaria disposta d'ufficio dal giudice, che sia il multiplo delle spese di lite liquidabili. In ordine alle spese processuali sarebbe utile introdurre tariffe professionali che premino la soluzione rapida delle controversie o consentano possibilità di detrazioni per le spese legali corrisposte sulle transazioni giudiziali. 6 Introduzione di ulteriori norme che incentivino la conciliazione giudiziale. Per esempio introduzione di un meccanismo che consenta di condannare la parte che non abbia aderito a una proposta conciliativa della controparte formulata in udienza alle spese dell'ulteriore corso del giudizio qualora la sentenza conclusiva del procedimento sia meno favorevole della proposta conciliativa formulata dalla controparte esonero dal pagamento dell'imposta di registro per le conciliazioni giudiziali generalizzazione del potere-dovere del consulente tecnico di tentare la conciliazione delle parti potere del giudice di invitare le parti, se ritiene che la natura della controversia lo consenta, a tentare una risoluzione convenzionale fuori del processo davanti a un terzo mediatore 2 . 7 Riforma della disciplina della decisione ed introduzione di forme semplificate di motivazione in tutti i gradi di giudizio 8 Introduzione di procedimenti sommari anticipatori non cautelari sia ante causam che in corso di causa, idonei alla definizione del procedimento con ordinanza reclamabile e costituente titolo esecutivo e con facoltà delle parti di promuovere o continuare in ogni caso il giudizio di merito. 9 Introduzione della consulenza tecnica ante causam con facoltà delle parti di richiedere nell'ambito del medesimo procedimento il provvedimento anticipatorio di cui al punto precedente. 10 Esplicita generalizzazione del potere del giudice dell'opposizione nei procedimenti monitori di concedere un'esecuzione provvisoria parziale ai decreti ingiuntivi sforniti di provvisoria esecuzione 3 Mentre al giudizio di cassazione è dedicato un paragrafo apposito, quanto al giudizio di appello può essere utile sia una revisione della disciplina dei nova sia l'abolizione della collegialità necessaria della fase preparatoria e dell'assunzione dei mezzi di prova. Analogamente a quanto previsto presso la cassazione, ove è stato organizzato, come si dirà, lo screening dei ricorsi allo scopo, fra l'altro, di realizzare assegnazioni unitarie per casi e fattispecie simili, altrettanto potrebbe essere utile fare nei grandi tribunali, mentre nelle grandi corti d'appello potrebbe essere utile l'istituzione di una sezione per il controllo sull'ammissibilità degli appelli. Quanto alle esecuzioni coattive e procedure fallimentari, le innovazioni previste nella legge di conversione del Dl 35 per le esecuzioni coattive, che in parte recepiscono le cosiddette prassi virtuose di alcuni tribunali, sono un notevole stimolo alla velocizzazione di tali procedimenti. Anche se non tutte le modifiche sono condivisibili, conviene attendere la sperimentazione di quelle proposte, almeno per un certo periodo. Altrettanto deve dirsi per la materia fallimentare, anche se qui l'insoddisfazione in ordine a certe disposizioni nuove è ancora più marcata, specie per quelle che riducono a metà i tempi di sospetto ai fini delle revocatorie e soprattutto la irrevocabilità di numerose ipotesi di comportamenti di distrazione dell'attivo che, per l'ambiguità della formula legislativa usata e per la tipologia delle esenzioni previste, tali da consentire vere e proprie frodi in danno dei creditori, aprono la strada ad ulteriori contenziosi. 2. L'organizzazione degli uffici. L'ufficio per il processo 2.1. Le ragioni dell'intervento La necessità di dare attuazione al precetto costituzionale del giusto processo contenuto nell'articolo 111 Costituzione anche nel processo civile, impone una riorganizzazione del lavoro dei Tribunali e delle Corti che consenta di porre fine ad un'organizzazione atomistica inidonea ad assicurare un processo di ragionevole durata. La solitudine organizzativa del magistrato civile, addetto al contenzioso ordinario, unico professionista che non dispone di alcuno staff collaborativo di supporto che lo sollevi da incombenze ed adempimenti materiali che non riguardano la stretta fase organizzativa del ruolo o decisionale, finisce per rimettere alle sole doti del singolo ogni effetto sui tempi del processo, mentre il personale di cancelleria, sommerso da incombenze materiali e adempimenti cartacei routinari, non partecipa in alcun modo alla programmazione dell'attività restando al di fuori di ogni interlocuzione con l'attività del magistrato. La dirigenza amministrativa, a sua volta, è quasi sempre esclusa dalla definizione del modello organizzativo dell'ufficio giudiziario. Occorre, allora, per superare un modello organizzativo inefficiente, che continua a dare cattiva prova, cercare di trovare degli strumenti che consentano di raggiungere un momento di vera e propria programmazione dell'attività degli uffici, superando ogni steccato professionale e coinvolgendo tutte le figure professionali all'organizzazione dell'attività giudiziaria. Da queste esigenze nasce il progetto dell'Ufficio per il processo inteso come modo di pensare il rapporto e l'interdipendenza tra soggetti che intervengono nel processo e che realizzano la giurisdizione dal punto di vista dell'offerta dei servizi ed un modo di pensare i rapporti tra tali soggetti e le risorse tecniche messe a loro disposizione. In altre parole l'Ufficio per il processo non è un luogo fisico o burocratico ma il conferimento funzionale di persone e tecniche allo scopo di realizzare il precetto costituzionale dell'articolo 111 Costituzione che trasforma le componenti del servizio in risorse che si devono necessariamente integrare. 2.2.Le articolazioni dell'Ufficio per il processo All'interno di ogni circondario è costituito l'Ufficio per il processo cui sono conferite le risorse umane e tecniche che organizzano amministrano e cooperano nell'attività giurisdizionale al fine di rendere effettive le garanzie ed i diritti riconosciuti ai cittadini ed assicurare la ragionevole durata dei processi. Le risorse umane di cui si avvalgono gli uffici giudiziari per amministrare la giurisdizione e l'attività conciliativa sono costituite a dai magistrati professionali b dai giudici di pace e dai giudici onorari di tribunale c dai dirigenti amministrativi e dagli impiegati amministrativi. Il rapporto tra i magistrati, la dirigenza e gli impiegati amministrativi è informato al principio della leale collaborazione funzionale per l'efficace perseguimento degli obiettivi. In ogni ufficio per il processo sono costituiti 1. La conferenza organizzativa organo composto dai presidenti di sezione e dai dirigenti amministrativi operanti nel circondario, costituisce una sede di confronto tra il presidente, il dirigente di cancelleria, i presidenti di sezione e i cancellieri responsabili delle singole sezioni. La conferenza organizzativa esprime proposte e pareri sull'organizzazione degli uffici giudiziari e sulle strutture e servizi amministrativi in modo coerente con gli obiettivi di programmazione del lavoro giudiziario definiti ogni biennio nelle tabelle dell'Ufficio giudiziario di cui all'articolo 7bis dell'ordinamento giudiziario. Nel corso del biennio la conferenza organizzativa verifica la rispondenza della struttura organizzativa rispetto a tali obiettivi e formula, sentiti il Consiglio dell'Ordine forense e le RSA ed RSU, nonché le associazioni di cui alla legge 281/98, il bilancio consuntivo dei risultati acquisiti nel biennio stesso informandone il Consiglio Giudiziario ed il Csm. La conferenza organizzativa interviene in caso di conflitto tra il dirigente giudiziario ed il dirigente amministrativo qualora sia impossibile pervenire ad un assetto organizzativo condiviso, provvede in merito il presidente del tribunale ovvero il magistrato coordinatore, su proposta del dirigente amministrativo di grado più elevato al fine di dirimerlo. Perdurando il contenzioso malgrado tale intervento conciliativo, si dà vita a procedimento di composizione secondo le indicazioni contenute nell'accordo del 24 gennaio 1997, detto lodo La Greca . 2. L'ufficio statistico circondariale organo che opera alle dirette dipendenze funzionali della conferenza organizzativa e fornisce assistenza tecnica per le necessità di indagine statistica a quest'ultima, al Consiglio giudiziario, al Csm ed al Ministero. Esso serve inoltre ad ogni singolo magistrato per la gestione del proprio ruolo istruttorio e decisorio, al Presidente di Sezione per le scelte e le verifiche di sua competenza, al Presidente del Tribunale per disporre di informative affidabili per la regolazione dei flussi del contenzioso, al Consiglio Giudiziario per le sue necessità. 3. Risorse materiali e tecniche le risorse materiali e tecniche dell'Ufficio per il processo sono costituite dalle dotazioni, strutture, arredi, apparati conferiti per il buon funzionamento della giurisdizione civile. Si applica rispetto all'Ufficio per il Processo il principio del decentramento coinvolgendo nella responsabilità per la dotazione, gestione, manutenzione, sostituzione delle risorse materiali e tecniche le amministrazioni locali. In particolare, potrebbe pensarsi di coinvolgere le regioni nella gestione delle risorse distrettuali, le province per le risorse circondariali, i comuni o loro consorzi per quanto attiene le necessità degli uffici del giudice di pace. 4. Il processo civile telematico. Il processo civile telematico PCT costituisce esperienza condivisa di tutti i soggetti istituzionali e delle amministrazioni interessate alla funzione giurisdizionale civile. Esso impegna la responsabilità politica del ministero della Giustizia, che riferisce annualmente al Parlamento sugli sviluppi della sperimentazione e sull'avvio a regime del PCT. Gli scopi del PCT sono a affrancare le parti, i difensori, i magistrati ed il personale amministrativo dagli adempimenti ripetitivi o routinari o cartacei che costituiscono intralcio al celere sviluppo delle attività giurisdizionali e di volontaria giurisdizione in particolare, il PCT deve realizzare la rapida e garantita circolazione su veicolo informatico degli atti del processo e delle comunicazioni tra le parti, i magistrati e le cancellerie consentendo livelli significativi di analisi relazionale degli atti di parte e dei provvedimenti giudiziari b consentire l'adeguata conoscibilità delle decisioni giudiziarie rese in ambito nazionale e locale anche per quanto concerne il precedente di merito, le prassi giudiziarie, i protocolli di udienza concordati dalle associazioni di magistrati ed avvocati c consentire l'accesso indiscriminato attraverso gli uffici URP ai dati generali sulle caratteristiche dell'ufficio giudiziario, le sue dotazioni organiche e di risorse, gli obiettivi tabellari, le capacità di esaurimento del contenzioso, i tempi di accesso alla giustizia d prevedere la progressiva dismissione degli archivi cartacei, dei registri di cancelleria, dei fascicoli e dei documenti ad oggi realizzati su supporto cartaceo, senza intralcio per la conoscibilità dei dati fruibili e consentire sinergie lavorative tra l'attività dei magistrati e degli uffici amministrativi evitando duplicazioni delle incombenze materiali di comunicazione o registrazione dei provvedimenti o di aggiornamento delle agende personali e dei registri di cancelleria. Nel perseguimento di tali finalità, particolare attenzione deve esser dedicata alla riqualificazione di tutti gli operatori processuali, ed in particolare dei dipendenti dell'amministrazione e del personale di magistratura, per quanto riguarda la formazione all'impiego delle nuove tecnologie informatiche. In alcuni tribunali è stato già favorevolmente sperimentato il sistema POLIS WEB che del processo civile telematico costituisce una anticipazione accesso remoto ai dati del Tribunale per chi è dotato smart card senza intermediazione delle cancellerie con pieno gradimento degli operatori e degli avvocati e con vantaggi pratici consistenti. Si tratta di un sistema di trasmissione a distanza di informazioni e dati sui singoli procedimenti, riservato alle parti interessate, che, una volta generalizzato, produce il benefico effetto di decongestionare le cancellerie favorendo un migliore utilizzo del personale amministrativo Ovviamente occorre un impegno di spesa. Ma in proposito è ormai indiscutibile che non c'è riforma, non c'è prassi virtuosa, non c'è impegno operativo o razionalizzazione dell'esistente che non richieda un investimento adeguato. Numerosissimi studi, anche in ambienti estranei al mondo giudiziario Confindustria, Sindacati, Istituzioni universitarie ecc. , dimostrano che adeguati interventi finanziari nel settore giustizia, secondo piani ben precisi, ne riducono i costi, e non soltanto i costi umani,. 2.3. L'assetto organizzativo dell'Ufficio per il processo a. Le tabelle Lo strumento attraverso il quale ogni ufficio giudiziario programma il propri lavoro sono le cosiddette tabelle con cui attualmente si determinano le modalità di distribuzione degli affari fra i magistrati componenti dell'Ufficio assicurando attraverso criteri di automaticità delle assegnazioni l'effettività del principio del giudice naturale . Nella prospettiva di realizzazione dell'Ufficio per il processo, le tabelle debbono accentuare il ruolo di perno della programmazione, andando oltre il mero ma irrinunciabile scopo di individuare in concreto il giudice naturale, e configurare lo strumento attraverso il quale vengono definite le capacità di esaurimento del contenzioso del singolo ufficio giudiziario con previsioni dei tempi di accesso ai provvedimenti. Ciò comporta la necessità di una previsione di forme consultive con l'utenza ai fini della loro formazione, e di verifica e confronto periodico sui risultati acquisiti sul modello del monitoraggio e con l'assistenza degli appositi uffici. In questa prospettiva la proposta tabellare, formata dal Presidente del Tribunale con la collaborazione del dirigente di cancelleria per la parte inerente la struttura amministrativa, è sottoposta alla Conferenza organizzativa, con i pareri del Consiglio dell'Ordine forense, delle RSU e delle RSA, nonché delle associazioni di cui alla l. 281/1998, indi è trasmessa al Consiglio Giudiziario ed al Consiglio Superiore. La verifica dei risultati nel corso del biennio è rimessa alla Conferenza organizzativa . L'impiego dei magistrati distrettuali Per consentire un buon funzionamento dell'Ufficio per il Processo è necessario prevedere una modifica normativa circa l'impiego dei magistrati distrettuali in modo da consentire che, da un lato, che non vi sia mai una sospensione della cause, qualora per trasferimento di un magistrato un ruolo si trovi scoperto, e, dall'altro, in modo da potere far fronte alle esigenze derivanti dall'inadeguatezza dell'organico in relazione al contenzioso pendente qualora vi sia un evidente squilibrio che non consenta una rapida trattazione. Ciò per evitare che interi ruoli siano affidati a magistrati non togati. Va quindi stabilito che magistrati distrettuali possono essere impiegati, con il rispetto delle previsioni contenute nella legge 48/2001, anche nei seguenti casi a vacanza di posti per trasferimento di magistrati, dal momento in cui si realizza la scopertura del posto b inadeguatezza dell'organico dell'ufficio rispetto alla consistenza del contenzioso ordinario o per effetto della sopravvenienza di procedimenti di straordinaria complessità o durata. Status ed impiego dei Giudici onorari di Tribunale Attualmente i Giudici onorari di Tribunale Got sono utilizzati in tutti i tribunali in modo molto difforme in alcuni casi vengono loro attribuite mere funzioni di supplenza in altro essi sono destinati alla definizione di interi ruoli di contenzioso civile. Le carenze ed i vuoti di organico della magistratura togata, la poca flessibilità di impiego dei magistrati distrettuali, comportano allo stato la difficile sostituibilità dei Got, dati i rischi, in taluni casi, di paralisi di alcune attività giudiziarie. Consapevoli di ciò i Got hanno sviluppato un sindacalismo molto agguerrito che è riuscito ad ottenere la proroga del termine di scadenza di cui all'articolo 245 del D.Lgs 51/1998 e puntano verso l'introduzione della cosiddetta magistratura di complemento. Va detto inoltre che l'avvocatura, nel complesso, non è favorevole al loro mantenimento soprattutto nelle condizioni oggi realizzate in alcuni tribunali, ove ai Got viene affidata una parte di contenzioso ordinario, creando così rispetto ai cittadini una vera e propria disuguaglianza a seconda che sulla causa e quindi sul diritto decida un giudice professionale o un giudice onorario con tutto ciò che questo può comportare sotto il profilo della garanzia . Si dovrebbe dunque operare nella prospettiva di un progressivo esaurimento del ruolo dei GOT mano a mano che si completino i concorsi per il riempimento dei ruoli dei magistrati ordinari. Nel frattempo i GOT potrebbero essere utilizzati nella classica funzione vicaria di sostituzione del giudice titolare in caso di assenze di breve durata, per la trattazione di ruoli di cause minori ovvero per contribuire a progetti di smaltimento del contenzioso più arretrato. 2.4. Gli uffici di cancelleria Molti sono i problemi da risolvere per ottenere un completo allineamento fra le cancellerie e le sezioni giudicanti al fine di riorganizzare il lavoro dei tribunali. Va innanzitutto sottolineato che i vuoti organici mancano 7000 addetti su 50.000 amministrativi , il ricorso al precariato per le incombenze meno qualificate ed il blocco dei processi di riqualificazione per le professionalità più elevate rendono difficile qualunque intervento. Serve inoltre un approccio più moderno in relazione ai rapporti fra le dirigenze per la risoluzione dei conflitti nel senso indicato sub 2 d rimessione del conflitto alla Conferenza organizzativa ed in caso di perdurare del conflitto attivazione del procedimento di composizione secondo il cosiddetto lodo La Greca . È necessario, inoltre, prevedere anche per consentire un migliore adattamento delle risorse alle esigenze concrete la facoltà della dirigenza amministrativa di articolare il funzionamento dei servizi per nuclei di addetti, in pool o unità imperative a seconda delle attività. Infine appare opportuno prevedere la possibilità di trasferire o delegare alcune funzioni paragiusdizionali ai livelli apicali del funzionariato, come quelle che hanno carattere di mero accertamento attestazione dell'esecutività di provvedimenti giurisdizionali o costituiscono attività di esecuzione. Sulla base di queste premesse il progetto prevede che nell'ambito dell'Ufficio per il Processo, si definiscano cancellerie gli uffici operativi di assistenza per l'udienza e gli uffici di sportello aperti al pubblico degli utenti, che operano a contatto ed in collaborazione con i magistrati professionali ed onorari. Il rapporto tra il personale addetto agli uffici di cancelleria ed i magistrati onorari o professionali ha natura di collaborazione funzionale e non di direzione gerarchica ed è improntato al principio di valorizzazione dei diversi apporti. È in facoltà della dirigenza amministrativa articolare il funzionamento dei servizi anche per nuclei di addetti, pool o unità operative in relazione alla specificità delle attività disimpegnate. Nell'ambito degli uffici di cancelleria la dirigenza amministrativa coordina e garantisce, in linea con gli indirizzi concertati dalla Conferenza direttiva, il corretto funzionamento dei servizi e delle attività di competenza, avvalendosi delle appropriate figure professionali previste dalla contrattazione collettiva 4 . 3. Le prassi Il terzo livello sul quale occorre soffermarsi per attingere una modalità di lavoro feconda e che ha condotto a risultati concreti in termini di razionalizzazione del servizio giustizia, anche in condizioni di grave disagio, è quello della nascita e della diffusione degli Osservatori Civili. Si tratta di un'esperienza di natura strettamente deontologica che ha consentito un coinvolgimento complessivo di coloro che operano nell'ambito della giustizia giudici, avvocati, personale amministrativo nella creazione di prassi virtuose elaborate localmente. In questo contesto va sottolineato che da qualche anno è in corso un processo di presa di coscienza che coinvolge parte dei giudici civili di alcune sedi giudiziarie del nostro paese si avverte, infatti, come assoluta ed improcrastinabile la necessità di farsi carico, in prima persona e pur lavorando in condizioni di obiettiva difficoltà, delle gravi inefficienze organizzative della giustizia civile del nostro paese. Gli Osservatori sulla giustizia civile, già operanti in alcuni distretti d'Italia Bologna, Bari, Salerno, Reggio Calabria, Firenze, Roma, Genova, Milano e Rovereto, Sassari, Verona hanno lo scopo di favorire il confronto e la collaborazione tra quanti sono coinvolti nella gestione del processo magistrati, avvocati, personale di cancelleria, professori universitari . In questa prospettiva gli Osservatori, innestando altresì un processo di superamento dei riflessi corporativi insiti nelle diverse categorie professionali, hanno svolto e svolgono una importante funzione formativa, in quanto costituiscono strumenti privilegiati nel cui ambito l'avvocatura può, spontaneamente e senza timori, esprimere la propria voce sulla organizzazione degli uffici giudiziari e partecipare alla discussione dei progetti tabellari sono la sede dove l'università in senso ampio professori, ricercatori, dottorandi, specializzandi, le scuole Bassanini , può trovare un collegamento culturale ed organizzativo con la formazione decentrata dei magistrati e con le esperienze di formazione per l'acceso alla professione forense, nella prospettiva di formazione giuridica comune possono rappresentare un momento informale di confronto entro il quale il personale di cancelleria, i magistrati, gli avvocati hanno modo di rappresentare il proprio punto di vista e di prendere coscienza del punto di vista altrui talvolta semplicemente ignorato. Il metodo degli Osservatori, della consultazione fra tutte le categorie degli operatori e della condivisione delle decisioni e della scelta delle strategie da adottare localmente, può costituire una vera e propria traccia su cui modulare ogni intervento anche legislativo in tema di processo civile ed organizzazione degli uffici, in quanto l'opinione di coloro che lavorano sul campo ancorché espressa a livello di associazioni di magistrati, di avvocati e del personale amministrativo da un lato conduce all'adozione di riforme più largamente condivise, e dall'altro, fornisce elementi utili di valutazione in ordine all'impatto che detti interventi possono avere in concreto. 4. Il giudizio davanti alla Corte di cassazione Nel dibattito in corso da anni tra politici. operatori e magistrati, richiamato annualmente nelle relazioni del Procuratore generale in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario, emerge come assolutamente prioritaria la necessità di intervenire con misure dirette alla riduzione del numero dei ricorsi in Cassazione nel settore civile. Le ragioni sono molteplici, ed ormai note a tutti coloro che si sono occupati del tema l'esigenza di restituire alla Corte la sua funzione di nomofilachia, di riqualificare il suo intervento e l'autorevolezza delle sue decisioni in nuovi settori, di evitare che il giudizio di legittimità si trasformi progressivamente in un terzo grado di merito, di riduzione dei contrasti, nonché la necessità di accelerare l'iter del processo davanti alla Corte al fine di rispettare nella sostanza il principio del giusto processo codificato nell'articolo 111 della Costituzione. L'urgenza della riforma è confermata dai dati, di per sé oltremodo significativi. Negli ultimi due anni sono stati iscritti a ruolo circa 30.000 ricorsi l'anno. I processi esauriti sono stati 21.061 nel 2003 e 23.480 nel 2004, con un incremento annuo del 11,5 %. Dall'esame delle tendenze di medio e lungo periodo si evince che il dato è in costante peggioramento. Negli ultimi sette anni la pendenza è raddoppiata, mentre nel recente decreto del 9 maggio 2005 del Primo Presidente, istitutivo di una nuova struttura per l'esame dei ricorsi ex articolo 375 Cpc, si rileva che nel periodo 1993-2004 il numero dei ricorsi civili iscritti ogni anno è aumentato del 220-240 %, passando da 12.788 a 28.581. A fronte di questo incremento, e malgrado il numero dei giudici occupati presso la Corte sia rimasto sostanzialmente invariato, il numero dei ricorsi decisi è passato dai 14.814 del 1993 ai 24.265 del 2004, segnalandosi così che la Corte ha tentato per quanto possibile di fronteggiare l'emergenza. Tuttavia, la media dei ricorsi decisi rappresenta ancora il 70% circa di quelli sopravvenuti, così determinandosi un progressivo ed allarmante aumento dell'arretrato quantificato in 7.000 ricorsi in più all'anno. In base ai dati riportati nel decreto richiamato l'arretrato è costituito da 74.887 ricorsi nel 2005 nel 1997 la pendenza era di 37.936 ricorsi . Per valutare la funzionalità della Corte occorre anche rilevare che - secondo quanto emerge dalle relazioni del Procuratore generale - negli anni recenti hanno contribuito all'incremento descritto i ricorsi in materia tributaria, come conseguenza della soppressione della possibilità di ricorrere alle commissioni tributarie, regionale e centrale i ricorsi avverso le sanzioni amministrative e quelli concernenti le decisioni dei giudici di pace, direttamente impugnabili in Cassazione i ricorsi concernenti la cosiddetta legge Pinto, in tema di ingiustificata durata del processo. I ricorsi accolti costituiscono il 30 % circa del totale di quelli decisi annualmente. In base agli stessi dati si stima tra tre anni e tre anni e mezzo la durata media del processo civile in questa fase, ma in assenza di interventi drastici i tempi sono inevitabilmente destinati ad allungarsi. Se si guarda alle proposte attualmente in campo, l'emergenza che scaturisce dalla realtà che si è sinteticamente richiamata non trova soluzioni univoche. Infatti, le recenti norme di delega contenute nella legge 80/2005 di conversione del Dl 35/2005 cosiddetto decreto sulla competitività , seppure in parte mutuate dalle proposte della Commissione Vaccarella, che assumeva come problema il sovraccarico determinatosi nei ricorsi in Cassazione, se attuate con i decreti legislativi contribuiranno ad un ulteriore e definitivo peggioramento, incidendo non solo sulla quantità ma anche sulla qualità del lavoro della Corte, portando a compimento la deriva verso la sua involuzione come giudice del merito. Questo indirizzo allontana il nostro giudizio di legittimità da qualunque comparabilità con i sistemi europei 5 . D'altro canto, è significativo che all'interno della Corte ha preso avvio dal 16 maggio 2005 il processo di riorganizzazione interna previsto dal citato decreto del Primo Presidente del 9 maggio 2005, che ha istituito una nuova struttura unificata alla quale attribuire l'esame preliminare di tutti i ricorsi, compresi quelli che riguardano questioni di competenza di agevole definizione, al fine di individuare celermente eventuali cause di inammissibilità o improcedibilità o, comunque, i ricorsi per i quali è possibile l'adozione del rito camerale es. ricorsi seriali . Se i pericoli più immediati rilevabili all'orizzonte della Corte sono quelli derivanti dalla conversione in legge del decreto 35/2005 , è opportuno segnalare che nel dibattito recente, anche interno alla magistratura, e nell'avvio della autoriforma avviata con il richiamato decreto del Primo Presidente si colgono i segnali della volontà di intervenire sull'emergenza in atto con strumenti più appropriati, e talvolta radicali. Partendo da questa esperienza, si rileva che la nuova struttura è composta da 5 presidenti e da 28 magistrati provenienti dalla varie sezioni, nonché da 22 magistrati del massimario. Il fine è quello di procedere ad una selezione dei ricorsi, individuando immediatamente quelli che sono suscettibili di essere decisi con pronunce con rito camerale x articolo 375 Cpc es. inammissibilità, manifesta fondatezza o infondatezza, in quanto basate sull'applicazione di consolidati principi di diritto . È sintomatico che lo stesso decreto presidenziale istitutivo della struttura sottolinei che la motivazione dei provvedimenti assunti con l'adozione del rito camerale dovrà essere particolarmente contratta ed esaurirsi nella indicazione delle ragioni per le quali si è ritenuto applicabile l'articolo 375 Cpc , e ciò malgrado lo stesso articolo 375 Cpc, che disciplina tale procedura, già richieda l'emanazione di una semplice ordinanza per definire il processo in questi casi. Nel richiamo ulteriore del Primo Presidente è evidentemente presente il tentativo, anche di tipo culturale, di modificare in modo selettivo il giudizio davanti alla Corte, introducendo forme semplificate di motivazione quando nella sostanza non si tratti di esercitare la funzione di nomofilachia, dovendosi solo richiamare consolidati orientamenti giurisprudenziali. Come noto, la cultura della sentenza della Corte di cassazione in forma di trattato è dura a morire, ed anche il Legislatore in una seria prospettiva di riforma dovrebbe porsi il problema di intervenire sul punto. La revisione approvata con il Dl 35/2005 convertito in legge n. 80/2005 sembra porsi invece in posizione opposta, favorendo l'ampliamento della motivazione della Corte anche a elementi di fatto e depotenziando strumenti che favoriscono la selettività nella trattazione dei ricorsi. Si segnalano sinteticamente qui di seguito altre proposte di riforma in corso di elaborazione. In primo luogo, prendendo atto della prassi che ha indebitamente esteso l'uso del ricorso per vizio della motivazione ad una richiesta di nuova valutazione del merito delle cause nella sede di legittimità, si propone l'eliminazione del ricorso in cassazione per vizio della motivazione in tutti i casi di doppia conforme , quando entrambi i giudici nei due gradi di merito abbiano univocamente motivato. Un secondo intervento di tipo deflattivo si fonda anch'esso sulla prassi che rileva un notevole aumento del numero dei ricorsi nei casi di accesso diretto alla Corte avverso sentenze dei giudici di pace spesso seriali ovvero relativi alle sanzioni amministrative. In questo senso, al fine di decentrare il secondo grado del giudizio, che appare per la materia trattata in queste cause sufficiente in molti casi a concludere la vicenda processuale, si propone di estendere l'appellabilità di questo tipo di sentenze, pur mantenendo il ricorso ordinario alla Corte. Oltre a queste ed altre proposte relative al processo, quale l'eliminazione del ricorso per regolamento di competenza, che nella configurazione attuale ha assunto in prevalenza una funzione meramente dilatoria, sembra opportuno porre all'attenzione anche il tema del rapporto con gli avvocati, già segnalato dal Procuratore generale nella relazione di quest'anno. L'esigenza è quella di una più rigorosa selezione degli avvocati ammessi al patrocinio davanti alla Corte, se si osserva che in paesi di tradizione analoga alla nostra come la Francia, gli avvocati abilitati a difendere davanti alla Cassazione sono 90 circa a fronte degli oltre 27.000 in Italia. È quindi necessario istituire un filtro che d'intesa con gli organismi associativi degli avvocati riqualifichi il loro ruolo nel processo in questione. C. LA GIUSTIZIA PENALE In tema di giustizia penale è più che mai necessario recuperare un corretto rapporto fra politica e giustizia, dopo che si è assistito nel corso dell'ultima legislatura al progressivo compiersi di un disegno che stravolge l'assetto costituzionale dello Stato, noncurante di ogni rispetto dei principi cardine dello stato di diritto, primo fra tutti quello della separazione dei poteri. Ne sono esempio le norme dirette a configurare un sistema in cui il processo penale si caratterizzi sempre più per la doppia velocità che la macchina adotta, a seconda della collocazione sociale della figura dell'imputato. Ne sono esempio le polemiche seguite ad alcune decisioni giurisprudenziali su temi scottanti e sensibili, e, soprattutto, le iniziative ministeriali dell'invio degli ispettori presso gli uffici giudiziari rei di aver adottato provvedimenti o interpretazioni non gradite alla maggioranza di governo. Nell'ambito delle riforme necessarie per riportare, anche attraverso l'abolizione di norme di favore ad personam, il sistema penale ad un più equo assetto, significative modifiche appaiono indispensabili anche ai fini della riduzione dei tempi del processo, pur nel rispetto di tutte le garanzie costituzionali previste per qualsiasi imputato. In questo senso è possibile intervenire sull'attuale struttura del codice di procedura con una serie di misure che, senza stravolgerne l'impianto, consentano di semplificare il processo nelle parti relative a notifiche, difensori, impedimenti, nullità e inutilizzabilità, valorizzando altresì istituti come l'irrilevanza penale del fatto da un lato e la posizione delle vittime del reato dall'altro. 1. Le riforme processuali La legislazione penale degli ultimi anni è stata caratterizzata dalla frammentarietà e dalla rincorsa a interventi emergenziali spesso per fini tutt'altro che nobili, occasionati da singoli processi , con il sovrapporsi di norme che hanno creato un sistema farraginoso ed irto di ostacoli e trabocchetti. È indubbio che occorre rimettere mano in modo organico al processo penale e che per fare ciò occorre prendere come assi portanti i principi dell'articolo 111 Costituzione, il contraddittorio e la ragionevole durata del processo. Tale percorso va intrapreso senza indugi, ma anche senza scorciatoie, cercando di ricostruire un comune sentire e proposte condivise dagli operatori e studiosi del settore, dottrina, avvocatura, magistratura. Occorre riflettere, in particolare, sulla difficoltà di reggere la gestione di un processo accusatorio che ha conservato anche le garanzie del vecchio sistema sarebbe opportuno riguardare in proposito l'esperienza concreta dei paesi di common law. Nell'immediato si può praticare una politica di interventi limitati, per aiutare il concreto funzionamento del processo, quanto meno per attuare la parte dell'articolo 111 della Costituzione che impone la ragionevole durata del processo non solo perché tutte le norme costituzionali vanno attuate senza distinzione, ma perché lo richiedono principi di civiltà più volte ribaditi dalla Corte europea dei diritti dell'uomo la sanzione dei ritardi stabilita dalla legge 89/2001 cosiddetta legge Pinto non costituisce una idonea soluzione, se non si affrontano i nodi strutturali che cagionano i ritardi. Recentemente, del resto, la stessa Corte europea ha ritenuto l'ammissibilità del ricorso diretto nonostante la legge Pinto. La lentezza del processo è, dunque, un problema nazionale gravido di conseguenze negative, anche finanziarie, e incide negativamente sul prestigio internazionale del paese. Ciò che deve essere evitato con gli interventi di riforma è una ulteriore frammentazione del processo e un accentuata perdita di poteri ordinatori del giudice. Una riforma che si preoccupasse soltanto di accelerare la definizione dei processi sarebbe semplice. Ma una riforma praticabile in tempi rapidi, senza stravolgimenti, ha un senso se riesce a coniugare efficienza e garanzie, nello spirito del processo accusatorio. Certo non può darsi efficienza a scapito delle garanzie. Nella gerarchia dei valori costituzionali il dovere di garantire un processo rapido viene dopo il rispetto di diritti quali la libertà personale, il diritto alla difesa, quello alla prova. Ma il Legislatore del 1988 non ha colto fino in fondo il significato del processo accusatorio, che è incentrato sul diritto alla prova, e non sulla passività delle parti private le quali nel processo inquisitorio, proprio per l'irrilevanza dei poteri in ordine alla prova e alla determinazione del rito, hanno solo il diritto di controllare e in certi casi, paralizzare l'attività degli inquirenti . 1.1. Le impugnazioni Nella prospettiva indicata è, evidentemente, centrale il tema delle impugnazioni che, rispetto a un primo grado accusatorio, prevede un appello che è rimasto sostanzialmente quello del codice Rocco. Il tema è complesso e comporta la necessità di coordinare tra loro principi ed esigenze quali la garanzia del doppio grado imposta dalla Convenzione europea, la rilevanza costituzionale del ricorso per cassazione, il rapporto tra appello del Pm e posizione della parte civile, i rapporti tra i due tipi di impugnazione le modifiche di una incidono necessariamente sulla configurazione e l'estensione dell'altra . E sarebbe poi opportuno conoscere, almeno per campione, alcuni dati, come il numero delle sentenze riformate in appello, in melius o in peius. Tutto ciò è incompatibile con un progetto di modifiche in tempi brevi ed esige l'apertura di una ricerca e di un confronto tra gli operatori. Fin da ora, tuttavia, è possibile intervenire per scoraggiare le impugnazioni meramente dilatorie, determinate dal tentativo di pervenire alla prescrizione. Le Su della Cassazione hanno ritenuto di risolvere in via interpretativa il problema per quanto riguarda i ricorsi inammissibili, facendo leva sulla mancanza di distinzione tra cause originarie e cause sopravvenute di inammissibilità. La soluzione è comunque soggetta alle possibili variazioni di giurisprudenza, e non risolve il problema degli appelli dilatori. Ciò rende opportuno un intervento legislativo coerente con la considerazione che l'istituto della prescrizione presuppone l'inerzia dello Stato nell'esercizio della potestà punitiva e non un premio all'abilità ostruzionistica della parte. Senza togliere a nessuno il diritto di impugnazione, sembra del tutto logico prevedere che la sentenza di condanna comporti la sospensione della prescrizione, che riprenderà a decorrere in caso di assoluzione non definitiva o di annullamento con rinvio sulla responsabilità o la configurazione del reato. C'è comunque l'esigenza di arginare il fenomeno che vede le impugnazioni più che come un momento di verifica della bontà della decisione, come strumento di un'attività dilatoria che ha come obiettivo finale la prescrizione. E se la prescrizione rappresenta un momento processuale che certifica il fallimento del processo, nell'ottica dell'efficienza occorre valutare quale sia il contributo che la fase dell'appello fornisce all'irragionevolezza dei tempi del processo. Se si guardano i dati contenuti nelle relazione del 2004 e del 2005 del Procuratore generale della Corte di cassazione si vede che la fase di appello occupa un terzo circa del tempo ricompreso tra l'inizio delle indagini e la pronuncia della sentenza di secondo grado. Se questo è il quadro di partenza occorre però sgombrare il campo da un possibile equivoco. L'appello non va abolito perché - da ricerche effettuate in distretti significativi, che per la qualità dei processi celebrati rappresentano dati significativamente utilizzabili per tutto il territorio nazionale 6 - emerge che il 7%-8% dei processi in appello è oggetto di riforma in punto di responsabilità e il 27% in punto di pena. Sono percentuali apprezzabili, pur rientrando nella fisiologia del sistema ma sono dati che escludono in radice l'idea dell'abolizione dell'appello, come costo da pagare alla celerità del processo. Essi spingono piuttosto l'idea dell'intervento sulla strada della razionalizzazione del sistema delle impugnazioni, diversificando e distinguendo appello e ricorso in cassazione e semplificando il rito. Con riferimento al rito occorre confrontarsi con l'idea, spesso sostenuta, dell'abolizione dell'appello del Pm nel caso di sentenza di assoluzione. È una riforma che, oggettivamente, introdurrebbe uno strappo rilevante nel sistema della parità delle parti e nella stessa equità del processo, se non fosse accompagnato da una contestuale riduzione della possibilità anche dell'imputato di proporre appello e da un deciso contenimento della proponibilità del ricorso per cassazione, che respinga ogni tentazione di fare della Corte di cassazione un giudice di terza istanza sul merito della vicenda processuale. D'altra parte appare evidente che i costi superino i benefici, se si fa riferimento al dato di esperienza relativo ai criteri prudenziali con cui le Procure generali calibrano l'utilizzazione dello strumento dell'impugnazione. Altri tipi di interventi appaiono però più facilmente realizzabili, distinguendo in primo luogo l'ipotesi in cui il processo sia stato celebrato con il rito ordinario e sia stato definito con l'applicazione della pena su richiesta, rispetto al processo celebrato con il rito abbreviato, per il quale l'attuale sistema appare coerente. Si può anche ipotizzare una procedura semplificata nel caso in cui l'appello riguardi la concessione delle attenuanti o la quantificazione della pena, così come si potrebbe pensare di adottare il sistema della doppia conforme , che esclude l'impugnabilità nel caso in cui il giudice di secondo grado abbia interamente confermato la sentenza di primo grado. Inoltre si pone il problema di revisione dell'articolo 111 Costituzione, penultimo comma, che consente il ricorso per cassazione contro ogni sentenza, per riqualificare il ruolo della Corte di cassazione, con il passaggio di alcune funzioni alle corti d'appello. Ma è necessario ribadire anche la necessità di un intervento sull'istituto della prescrizione per scoraggiare le impugnazioni meramente dilatorie, così come va scoraggiato l'abuso del ricorso ai riti alternativi in quest'ottica appare difficilmente difendibile la possibilità di ricorrere al patteggiamento in appello rispetto ad un processo definito con il rito abbreviato in primo grado. Per altro verso va perseguita una efficace politica del contraddittorio. La legge n. 63 del 2001 - che doveva costituire un complemento indispensabile del nuovo articolo 111 della costituzione - è rimasta a metà del guado anche perché sono state fatte cadere ed abbandonate - nel corso dei lavori preparatori - norme importanti, essenziali per garantire l'effettività del contraddittorio nel giudizio di primo grado l'aumento delle pene per il reato di falsa testimonianza, il giudizio direttissimo obbligatorio per tale reato, un razionale ampliamento dei limiti del patteggiamento capace di allargare il numero dei coimputati tenuti alla testimonianza dopo l'avvenuto patteggiamento. 1.2. Le incompatibilità Altro punto che merita un'attenta riflessione è il tema delle incompatibilità, enormemente dilatato dalla Corte Costituzionale. In molti tribunali, soprattutto del sud dove le associazioni criminali egemonizzano pressoché tutta la devianza , anche per effetto dei riti speciali che impongono la separazione delle indagini per singoli fatti reato, è difficilissimo formare i collegi. Un processo accusatorio imporrebbe la separazione dei processi, ma il regime delle incompatibilità crea una forte spinta ai maxiprocessi, con tutti i limiti e le difficoltà proprie di questo tipo di processi. Poiché il sistema è stato avallato e largamente esteso dalla Corte costituzionale, se, da un lato, va rafforzato l'organico di alcuni tribunali mediante accorpamenti e la riforma delle circoscrizioni per dare flessibilità e praticabilità al sistema , dall'altro, l'unica soluzione parziale e indiretta facilmente praticabile è quella ridurre le occasioni di incompatibilità attraverso la eliminazione di alcuni riti incidentali riesame per i processi ordinari diversi da quelli previsti dall'articolo 51 comma 3bis e appello ex articolo 310 Cpp in materia di libertà personale, riesame e appello avverso i sequestri, procedimento camerale eventuale per la proroga del termine per le indagini preliminari rafforzando le garanzie effettive e in particolare sostituendo il riesame e l'appello con l'emissione della misura in contraddittorio da parte di un collegio del tribunale, previo potere di fermo del Pm, analogamente a quanto avviene per la convalida dell'arresto e del fermo. Poiché si deve ritenere che le misure cautelari vengano emesse quando sussistono gravi indizi su tutti gli elementi del reato, sembra opportuno prevedere che, dopo la misura, le parti possano concordare la prosecuzione dell'udienza con rito direttissimo, che potrebbe consentire di acquisire immediatamente prove non compatibili con l'udienza sull'emissione della misura, o beneficiare immediatamente di un rito speciale, con effetti deflattivi. Un' ultima considerazione sul tribunale competente in assenza di una revisione delle circoscrizioni molti tribunali quelli con un organico inferiore alle 15 unità, ovvero la maggioranza di quelli italiani si troverebbero in difficoltà a dover assicurare almeno tre collegi penali uno per l'emissione delle misure, uno per il giudizio, ed uno per eventuali sostituzioni o incompatibilità . La questione pare comunque risolvibile con la creazione di tribunali della libertà che servano più tribunali viciniori, sulla scorta di quanto già previsto dalle tabelle infradistrettuali 7 . 1.3. L'avviso della conclusione delle indagini preliminari L'articolo 415bis CPP non ha senso per i procedimenti con udienza preliminare, dopo l'entrata in vigore della legge 479/99 cosiddetta legge Carotti . Non vi è facoltà prevista da quest'articolo che non possa essere esercitata davanti al GUP, con accresciute garanzie. È vero che in tal modo si opera uno spostamento di fase, ma l'esperienza ha dimostrato come il deposito degli atti si trasformi nella generalità dei casi in un adempimento burocratico tra l'altro faticosissimo e costosissimo più che in un'autentica garanzia per l'indagato. La norma mantiene invece un senso ed uno scopo defensionale per i procedimenti con chiamata diretta. 1.4. L'irrilevanza penale del fatto. L'accelerazione dei tempi passa anche attraverso la deflazione, che finora è stata attuata prevalentemente per via di depenalizzazione di categorie di reati. Se e in quale misura sono ancora possibili depenalizzazioni è tema di carattere sostanziale che investe valori eminentemente politici. Sembra comunque opportuno che alle misure di semplificazione e di accelerazione di carattere processuale vada aggiunto uno strumento di flessibilità interno al sistema, capace di fare deflazione effettiva quale l'irrilevanza penale del fatto, che esiste da oltre dieci anni nell'ordinamento minorile e ormai anche per il giudice di pace. Non c'è violazione del principio di obbligatorietà, perché l'irrilevanza penale è controllata dal giudice, e costituisce uno sviluppo del principio di offensività già affermato, sia pur timidamente, dalla Corte costituzionale si pensi a falsi innocui commessi con il consenso dell'avente diritto, alla coltivazione di una piantina di marijuana, a forme di resistenza a pubblico ufficiale senza violenza. Si propone di tenere conto sia dell'entità del danno o del pericolo, sia della personalità del reo. Si tratta di una formulazione generale, analoga a quelle più volte usate dal Legislatore in tema di attenuanti o aggravanti, che però ha in sé parametri noti quali la tenuità del danno o la personalità dell'imputato, desumibile dai precedenti o dalle modalità dell'azione . Le formulazioni adottate sono inevitabilmente elastiche, nella difficoltà di contemperare una sufficiente tassatività delle previsioni con la varietà delle tipologie cui occorre dare risposta. 1.5. Rinvii dilatori Le modifiche ulteriori che si propongono hanno anch'esse attinenza con lo spirito del processo accusatorio, che richiede una difesa forte, capace di concorrere effettivamente a formare la prova, una oralità effettiva in cui il dibattimento abbia una concentrazione tale da consentire un vivo ricordo delle prove assunte. Perché ciò possa realizzarsi occorre però superare l'attuale concezione fortemente individualistica della professione di avvocato e occorrerebbe anche realizzare una difesa d'ufficio organizzata e retribuita dallo Stato e un ruolo di consulenti tecnici alle sue dipendenze, ma ciò esula dalle proposte di modifiche realizzabili senza oneri e in tempi brevi . In ogni caso occorre seguire il criterio di abolire forme inutili, di responsabilizzare i difensori e di realizzare, per quanto possibile, il principio della concentrazione del dibattimento. Riesce difficile, per esempio, pensare che il difensore possa chiedere un rinvio per impedimento professionale e non abbia neppure l'onere di accertare se l'istanza è stata accolta e a quale udienza il processo è stato rinviato, o che l'imputato possa scegliere di non comparire per dieci udienze e allegare un legittimo impedimento per l'undicesima, che magari non riguarda affatto la sua posizione. 1.6. L'inutile ripetizione di fasi o gradi del processo L'obiettivo di un intervento razionalizzatore è quello di rendere più agevole difendersi efficacemente nel processo, e più difficile difendersi dal processo. Conseguentemente va evitata, per quanto possibile, la ripetizione di intere fasi o gradi di giudizio, se l'esigenza di garanzia e rispetto dei diritti delle parti può essere soddisfatta altrimenti. In tema di competenza per territorio occorre ritornare al testo originario del codice, prima delle sentenze della Corte costituzionale 76/93 e 70/96, evitando la regressione alla fase delle indagini preliminari. Nel frattempo infatti è entrato in vigore il principio della ragionevole durata, l'udienza preliminare è divenuta un giudizio complesso a seguito delle modifiche introdotte dalla legge Carotti, il principio che gli atti compiuti dal giudice incompetente conservano validità è sempre operante. L'unico possibile temperamento potrebbe essere la remissione in termini per accedere al rito abbreviato o al patteggiamento davanti al giudice dichiarato competente. Inoltre, il costante turn over negli uffici giudiziari maggiori, accentuato dai vuoti nell'organico generale, rende spesso impossibile continuare un processo con gli stessi magistrati sarebbe perciò molto utile una norma di salvaguardia per l'attività dibattimentale già svolta, circoscrivendo ad effettive esigenze probatorie la ripetizione di atti istruttori già compiuti a Roma si è calcolato che tale ripetizione riguarda il 15-20 per cento dei dibattimenti 1.7. Nullità e inutilizzabilità Quanto alle nullità, il principio dovrebbe essere che non esistono nullità insanabili a priori, in quanto violazioni di forma, ma lesioni di diritti sanabili o meno, alcune anche nei successivi gradi di giudizio, e che la difesa non possa giocarsi una nullità direttamente in Cassazione, imponendo a quel punto la ripetizione del processo dalle indagini preliminari. È opportuno lasciare la rilevabilità d'ufficio per le nullità previste dall'articolo 178 del Cpp, ma la parte deve sempre dedurle nei termini indicati dall'articolo 180. Anche la categoria dell'inutilizzabilità va meglio precisata, alla luce delle recenti esperienze. L'istituto nacque, opportunamente, per reagire a casi gravi perquisizioni senza mandato, intercettazioni illegittime, confessioni estorte. Nella legislazione successiva è diventato un mezzo per sanzionare deviazioni anche minime dal modello legale, determinate persino da leggi successive che hanno modificato le modalità di acquisizione. Va quindi previsto che l'inutilizzabilità è riservata alle prove acquisite in violazione dei divieti stabiliti dalla legge a garanzia di diritti costituzionalmente tutelati, essendo altrimenti sufficienti le nullità o versandosi in situazione di mera irregolarità. Sarebbe poi opportuno precisare che le modifiche processuali delle modalità di assunzione delle prove non comportano l'inutilizzabilità di quelle legittimamente assunte secondo la legge vigente al momento dell'acquisizione. 1.9. Le notifiche, gli impedimenti e il giudizio contumaciale Vanno riviste la disciplina delle notifiche - favorendo al massimo l'elezione o la dichiarazione di domicilio, che dovrebbero divenire obbligatorie, eliminando così la maggiore causa di nullità - e quella degli impedimenti. Infatti, per quanto riguarda l'imputato, in un processo che non consente l'autodifesa, pochi sono i momenti che rendono necessaria o utile la sua presenza e, per quanto riguarda il difensore, esistono larghi spazi per rendere obbligatoria, in determinate udienze, la nomina del sostituto processuale senza alcuna compromissione delle effettive esigenze difensive. Si tratta per lo più di piccole modifiche, la cui ragionevolezza sembra però evidente, e il cui effetto complessivo è rilevante. La sola riduzione e semplificazione delle notifiche, oltre ad accorciare i tempi ed il lavoro delle cancellerie, riduce le occasioni di nullità. Nello stesso tempo non vanno dimenticate esigenze reali di rafforzamento di alcune garanzie si pensi in particolare al processo allo straniero o al cittadino irreperibile e difeso di ufficio . Il giudizio contumaciale è ormai anacronistico. Non ha alcun significato attribuire maggiori diritti, in termini di notifiche, all'imputato che è stato ritualmente avvisato del dibattimento, ma non intende comparire. In quasi tutti i paesi la presenza dell'imputato è obbligatoria, e in Spagna, in Germania e nel Regno Unito è addirittura prevista, anche per reati lievissimi, la custodia cautelare per assicurare la presenza dell'imputato nel dibattimento. Forse è il tempo di valutare la possibile adozione di una soluzione radicale, in base alla quale se l'imputato regolarmente citato decide di non presenziare al processo, questo prosegue come se l'imputato fosse comparso. Per quanto riguarda, viceversa, il contumace irreperibile citato ai sensi dell'articolo 159 Cpp si impone una esigenza di garanzia, che prevale sull'esigenza di celerità. A questo tema è legato l'intervento della Corte europea dei diritti dell'uomo con la sentenza Seidovic del 10 novembre 2004, che ha portato poi alla modifica del quadro di riferimento normativo con l'entrata in vigore della legge 60/2005. È stata infatti censurata la perdurante assenza di un meccanismo capace di rendere operante il diritto delle persone condannate in contumacia, che non siano state informate in modo effettivo del procedimento contro di loro e che non abbiano rinunciato in termini inequivoci al loro diritto a comparire, ad ottenere che un giudice si pronunci nuovamente dopo averle ascoltate nel rispetto delle esigenze dell'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, sulla fondatezza dell'accusa. È una problematica che in ambito europeo si incrocia con la normativa del mandato d'arresto europeo, la quale prevede che l'esecuzione del mandato emesso per una decisione pronunciata in absentia sia subordinata alla condizione che l'autorità giudiziaria emittente fornisca assicurazioni considerate sufficienti a garantire alla persona oggetto del mandato la possibilità di richiedere un nuovo processo e di essere presente al giudizio. Il Legislatore italiano italiano ha fatto fronte a questa richiesta con il Dl 17/2005 convertito in legge 60/2005 che prevede la restituzione in termini per proporre opposizioni e impugnazioni contro le condanne contumaciali, escludendo a carico del condannato l'onere della prova di non aver avuto conoscenza del procedimento, salvo il caso della dimostrazione da parte dell'accusa della sua avvenuta conoscenza e della sua volontaria rinuncia a comparire ovvero a dolersi dell'esito del processo. Interventi in tema di prescrizione e di conservazione delle fonti di prova potrebbero essere strumenti che indirettamente ma in modo positivo potrebbero scoraggiare manovre speculative basate sulla latitanza o su di una irreperibilità fittizia. si veda il modello francese per il mantenimento dei risultati probatori acquisiti, con facoltà di contestazione o integrazione per il contumace comparso, che ha diritto, in questi limiti, al rifacimento del processo, o il sistema in vigore in Germania, dove è prevista la sospensione della prescrizione . Resta il fatto che il contumace ha più diritti e termini più ampi dell' imputato presente. Una interpretazione costituzionalmente orientata in base al principio della ragionevole durata del processo e della tutela del diritto di difesa dovrebbe prevedere che, anche con la nuova disciplina, la rimessione in termine deve essere esclusa a quando la mancata conoscenza del processo sia dovuta a colpa dell'imputato b quando la sentenza contumaciale sia stata notificata mediante consegna al difensore come previsto dagli articoli 159, articolo 161 comma e 169 Cpp. Rimangono ferme le modalità della prima notificazione, ai sensi dell'articolo 157 Cpp, nel caso in cui l'imputato non abbia eletto o dichiarato domicilio, abbia o meno il difensore di fiducia. Deve essere rilevata tuttavia una grave incongruenza è la modifica dell' articolo 157, mediante introduzione del comma 8bis, che da un lato prevede che la nomina del difensore di fiducia effettuata ai sensi dell' articolo 96 abbia, ai fini delle notifiche successive alla prima, gli stessi effetti dell' elezione di domicilio presso di lui, ma poi prevede l' incondizionato potere del difensore di rifiutare, con dichiarazione immediata all' autorità procedente, la notifica. Non è prevista alcuna casistica, nè alcuna valutazione del giudice, e neppure che il rifiuto possa avvenire solo con il primo atto, una volta per tutte. Ciò si potrebbe prestare a gravi abusi e tattiche dilatorie. Inoltre la norma non modifica in alcun modo l'articolo 161 ne dovrebbe conseguire che il difensore domiciliatario non possa rifiutare la notifica, come qualsiasi altro domiciliatario. Appare evidente che molti dei problemi elencati troverebbero adeguata soluzione nel rispetto della Convenzione dei diritti dell'uomo se si affermasse l'obbligo per l'imputato, a prescindere dal fatto che decida di difendersi più o meno attivamente, di essere presente ai processi che lo riguardano. 2. L'organizzazione degli uffici Anche per quanto riguarda il processo penale è necessario reimpostare l'organizzazione dell'attività giudiziaria non con riferimento, o comunque non solo, all'ufficio del Pm o del giudice, monocratico o collegiale, ma con riferimento al processo. Per questo la proposta, inizialmente sviluppata per il settore civile, dell'ufficio per il processo, deve coinvolgere la giurisdizione nel suo complesso, anche nel settore penale. Uno degli snodi da affrontare in modo prioritario sembra essere proprio il mancato coordinamento tra l'organizzazione tabellare dei giudici e quella delle cancellerie. La divisione in sezioni del tribunale dipende dalla legge, ma la destinazione dei giudici dipende in primo luogo dal presidente. Ed allora all'interno della giurisdizione penale la distribuzione dei magistrati tra le sezioni dei giudici per le indagini preliminari e le sezioni del tribunale non potrà prescindere dalla valutazione delle percentuali di fruizione dei riti alternativi giudizio abbreviato e patteggiamento . Ma il ricorso ai riti alternativi dipende anche dalla tempestività e dall'efficacia della risposta del rito penale ordinario in pratica, l'imputato potrà trovare conveniente rinunciare ad alcune garanzie offerte dal rito ordinario per ottenere gli sconti di pena previsti dai più rapidi riti alternativi solo se non potrà contare sulla probabilità che la maggior durata del processo ordinario gli procuri un proscioglimento per prescrizione. Di qui la necessità di individuare criteri di collegamento tra il Pm che ha esercitato l'azione penale in un determinato caso e il Gip o il tribunale che tratterà quello stesso caso, in modo tale che sia lo stesso Pm che ha eseguito le indagini ad essere presente in udienza e che lo stesso Pm sia affiancato sempre dallo stesso vice procuratore onorario di prevedere udienze apposite per l'audizione dei testi di predisporre strumenti e supporti informatici anche per la redazione delle sentenze in modo contestuale, con conseguente sgravio delle cancellerie dagli adempimenti post dibattimentali di non programmare le udienze secondo le sole esigenze dei magistrati. Ma vi è anche la necessità di interventi deflattivi all'interno del processo, per canalizzare ed ottimizzare il lavoro, perché sia agevole la conoscenza dei precedenti difformi all'interno della stessa sezione, anche in funzione dell'applicabilità dell'articolo 47 quater dell'ordinamento giudiziario. Le proposte avanzate con riferimento agli interventi sul processo nell'ottica della ragionevole durata, in materia di notificazioni, di un nuovo regime delle nullità, di riconfigurazione degli adempimenti di cui all'articolo 415bis Cpp,di disciplina della posizione del contumace, dell'irrilevanza penale del fatto, dell'istituto della prescrizione, secondo una linea di maggior rigore inaugurata dalla stessa giurisprudenza della Cassazione, solo per fare qualche esempio, si muovono lungo questo percorso. 3. Il giudizio davanti alla Corte di cassazione Una valutazione di come l'organizzazione incida sulla durata del processo emerge dall'esame dei differenti tempi di durata del processo in Cassazione nel settore civile 32 mesi per la sua definizione e nel settore penale 7 mesi , da cui può desumersi l'importanza che ha avuto la creazione della Settima sezione penale nella diminuzione delle pendenze dei ricorsi e nello smaltimento degli stessi, sotto il profilo dell'inammissibilità 8 . Nel settore penale, dunque, dei 48019 processi definiti nel periodo giugno 2002 - giugno 2003 ma i dati sono sostanzialmente analoghi per l'anno successivo il 65% è stato dichiarato inammissibile il 50% circa dalla settima sezione , il 15% è stato rigettato mentre soltanto il 17% dei ricorsi ha visto un parziale o totale accoglimento, attraverso l'annullamento totale o parziale del provvedimento impugnato il residuo 3% riguarda questioni di giurisdizione o competenza. Se si considera che soltanto per una percentuale ridotta delle sentenze d'appello viene proposto ricorso per cassazione ed anche nel settore civile i processi che arrivano in cassazione rappresentano una quota mediamente pari al 3,5% di quelli decisi in primo grado si può trarre una conclusione la giurisdizione di merito funziona dal punto di vista sostanziale in modo soddisfacente, cioè nel merito le soluzioni adottate sono in larga misura corrette e condivisibili il vero problema è la durata del processo. Nel settore civile il carico complessivo dei processi è costituito anche da ricorsi avverso provvedimenti amministrativi, in particolare le contravvenzioni relative alle violazioni del codice della strada e a violazioni depenalizzate questo gruppo di ricorsi rappresenta il 5% del carico complessivo. Provvedimenti di carattere organizzativo per ridurre i tempi di definizione dei processi anche nel settore civile sono stati di recente adottati, come si è detto sopra B.4. . In questo modo, quando il sistema sarà pienamente a regime si prevede una diminuzione dei tempi di trattazione di almeno sei mesi, una volta eliminata l'attività di classificazione per i ricorsi destinati a una declaratoria d'inammissibilità 4. Le vittime del reato I problemi delle vittime dei reati sono stati a lungo trascurati, e questa sensazione di abbandono è stata acuita dalla progressiva concentrazione di attenzione verso la personalità e gli interessi dell'autore del reato. La decisione adottata dall'Unione europea il 15 marzo 2001, che individua uno standard minimo di diritti che ciascun Paese membro deve garantire alle vittime del reato, quali portatrici di istanze autonome cui ciascun ordinamento deve dare spazio e soddisfazione, può essere considerata un punto di partenza per una riflessione da operare in un momento in cui vengono riproposti indulti e ventilate amnistie a cadenze ripetute, e al tempo stesso uno stimolo al riconoscimento della posizione della vittima come soggetto debole meritevole di una particolare tutela giuridica sia nel sistema penale di diritto sostanziale che in quello di diritto processuale. L'Italia ha adottato finora misure e forme di assistenza, sostegno e informazione solo a favore di alcune vittime particolari terrorismo e criminalità organizzata , trascurando del tutto - fatta eccezione per alcune recenti iniziative di amministrazioni regionali in Lombardia, in Emilia Romagna, ecc. - le vittime della criminalità comune verso le quali il Consiglio europeo ha dettato invece prescrizioni da far valere per l'intera Unione. Emerge la necessità di garantire alla persona offesa dal reato un'informazione il più possibile piena e capillare dei diritti che le spettano sia in sede giudiziaria che in sede amministrativa, e ciò potrà avvenire solo con la predisposizione di appositi servizi in tal senso ancora, sarà necessario affrontare il problema dell'assistenza di natura economica in grado di alleviare il disagio delle vittime tutte le volte in cui l'autore di determinati reati non sia stato identificato ovvero sussistano ragioni che rendano indispensabile, in assenza di altre fonti, un contributo finanziario equitativo da parte dello Stato. Infine, ed è questo l'aspetto sul quale può essere utile soffermarsi in questa sede, si dovrà discutere se ampliare le sue facoltà all'interno del processo penale, riconoscendole una più attiva possibilità di partecipazione all'iter della intera vicenda giudiziaria. Gli ultimi interventi legislativi in materia processuale hanno introdotto un sistema di conciliazione tra le parti, vittima e reo, operando una valorizzazione degli strumenti necessari a promuovere la mediazione nell'ambito dei procedimenti penali per i reati ritenuti più idonei a sopportare questo tipo di intervento.Tali possibilità alternative si inseriscono in una scelta di razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria volta non solo a snellire il carico degli uffici giudiziari dal peso di una serie di processi riconducibili in larga parte al cosiddetto diritto penale minimo, ma anche a favorire il reinserimento del reo nel circuito sociale, attraverso il consenso della vittima, in un'ottica di riconciliazione tesa a ricomporre la convivenza sociale. Il sistema processuale italiano, con la riforma del 1988, è stato connotato da una attenzione specifica alle esigenze della persona offesa dal reato, riservando ad essa spazi costituiti dall'attribuzione di facoltà e di diritti in ogni stadio della procedura, al punto da dedicare alla persona offesa dal reato un intero titolo, il VI del primo libro, significativamente inserito tra quelli relativi ai soggetti del procedimento. Occorre valutare se ampliare queste garanzie soprattutto ai primissimi stadi in cui avviene il contatto tra la vittima e le istituzioni, magari ragionando sul ruolo della persona offesa in quanto tale nelle varie fasi del processo penale, compresa quella esecutiva, valutando la possibilità di attribuirle poteri di impulso, stimolo, collaborazione e controllo utili a far valere le proprie pretese di giustizia, contribuendo alla corretta impostazione dell'accusa, anche prima ed indipendentemente dalla costituzione in giudizio come parte civile. In quest'ottica potrebbero essere previste alcune modifiche a norme del codice di rito, volte ad assicurare la partecipazione attiva della persona offesa dal reato al procedimento fin dalla fase delle indagini preliminari, mediante l'attribuzione di una serie di diritti e facoltà di particolare rilievo, anche a fini più squisitamente di tutela della propria incolumità personale. Sembra opportuno sottolineare come una presenza attiva all'interno del processo della vittima del reato sia un utile contrappeso rispetto ai dubbi derivanti dall'introduzione del principio dell'irrilevanza penale del fatto. Una vittima , individuata secondo i parametri sopra precisati, rappresenta sicuramente un ulteriore elemento di controllo sull'azione del Pm prima e del giudice poi né tale intervento sembra comportare oneri di appesantimento processuali particolarmente significativi, rispetto al tasso di garantismo processuale che si potrebbe introdurre con tale innovazione. A tal fine potrebbero essere oggetto di intervento i seguenti articoli del codice di procedura penale 64 facoltà di assistere all'interrogatorio da parte del difensore della parte offesa , 90 secondo il nuovo concetto di vittima , 212 e 214 facoltà del difensore della parte offesa di assistere al confronto e alla ricognizione , 221 avviso al difensore della p.o. per la nomina del perito , 292 notifica anche alla p.o. , 294 facoltà di assistere all'interrogatorio da parte della p.o. , 306 comunicazione anche al difensore della p.o. dei provvedimenti relativi alla liberazione dell'indagato , 309 riesame comunicato anche alla p.o. . Nello stesso senso potrebbero essere rivisti gli articoli310 e 311 ed eventualmente gli articoli 316, 321, 324, 325 Cpp Altre integrazioni potrebbero riguardare la materia dell'attività investigativa del difensore della persona offesa dal reato, delle perquisizioni, degli accertamenti tecnici non ripetibili, dell'interrogatorio dell'arrestato o del fermato, in sede di udienza di convalida e di incidente probatorio e nella fase relativa all'archiviazione. Un diverso ruolo potrebbe essere previsto in sede di udienza preliminare e di impugnazioni e nel procedimento di esecuzione. In conclusione un'attenta legislazione a tutela delle vittime del reato può risultare non solo doverosa ed equa ma anche utile a ridurre il carico complessivo del lavoro giudiziario, sia per le maggiori possibilità di conciliazione e mediazione che può offrire, sia per evitare l'instaurazione di processi civili dopo l'esito dei processi penali. 5. L'esecuzione della pena e la liberazione anticipata Secondo l'articolo 54, primo comma, dell'ordinamento penitenziario legge 354/74 e s.m.i. , al condannato a pena detentiva che abbia dato prova di partecipazione all'opera di rieducazione è concessa, quale riconoscimento di tale partecipazione, e ai fini del suo più efficace reinserimento nella società, una detrazione di quarantacinque giorni per ogni singolo semestre di pena scontata . La partecipazione del condannato all'opera di rieducazione è valutata con particolare riferimento all'impegno dimostrato nel trarre profitto dalle opportunità offertegli nel corso del trattamento e al mantenimento di corretti e costruttivi rapporti con gli operatori, con i compagni, con la famiglia e la comunità esterna articolo 103, comma 2, reg. di esecuzione 230/00 . La liberazione anticipata è concessa con ordinanza del magistrato di sorveglianza articolo 69, comma 8, ord. penit., come sostituito dall'articolo 1 della legge 277/02 prima la competenza spettava al tribunale di sorveglianza . La valutazione dei presupposti è effettuata, dopo la riforma recata dalla legge 663/86 e i chiarimenti apportati dalla giurisprudenza costituzionale Corte costituzionale sentenza 276/90 , con riferimento si singoli semestri cui la riduzione di pena si riferisce. Pertanto la istanza per la applicazione del beneficio può essere presentata, e di fatto spesso lo è, subito dopo la scadenza di ciascun semestre, ovvero cumulativamente per più semestri, e correlativamente la decisione del magistrato può riferirsi ad uno o più semestri. Il beneficio può essere revocato nel caso di condanna per delitto non colposo commesso nel corso dell'esecuzione, successivamente alla sua concessione, quando la condotta del soggetto, in relazione alla condanna subita, appaia incompatibile con il mantenimento del beneficio medesimo articolo 54, terzo comma, ord. penit.,, come risultante dalla dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale recata dalla sentenza 186/95 della Corte costituzionale . Ancorché non vi sia completo accordo in giurisprudenza sui criteri di valutazione del presupposto della partecipazione all'opera di rieducazione, in sostanza, di fatto, tale valutazione si fonda essenzialmente sulla relazione dell'amministrazione del carcere circa la regolare condotta del detenuto e la sua fruizione delle opportunità offertegli tenendo anche conto dei limiti fattuali di tale offerta così che si può dire che, in sostanza, la decisione positiva del magistrato si basa essenzialmente sulla assenza di elementi negativi, quali rapporti o misure disciplinari, desunti per lo più dalle relazioni dell'istituto. La quantità di procedimenti per la concessione della liberazione anticipata è particolarmente elevata. Tenendo conto del numero dei condannati che espiano pene di durata superiore al semestre, e della possibilità per ogni detenuto, e per ogni semestre di pena da lui scontata, di presentare la relativa istanza, si può agevolmente calcolare in diverse migliaia il numero di procedure ogni anno instaurate davanti ai magistrati di sorveglianza. Di esse la larga maggioranza sono destinate a sfociare in provvedimenti positivi di concessione del beneficio, stante l'assenza di elementi negativi nella condotta dei detenuti instanti. Ne discende un considerevole aggravio per le strutture della magistratura di sorveglianza, che non di rado si traduce in forti ritardi, anche di molti mesi o addirittura di anni, nell'esame delle istanze. Tali ritardi non solo costituiscono sostanziale violazione dei diritti dei soggetti che presentano l'istanza e hanno titolo alla concessione del beneficio e comunque ad una risposta , lasciandoli nell'incertezza circa la durata effettiva della pena ancora da scontare, ma possono pregiudicare il godimento di altri diritti come quelli alla concessione di altri benefici penitenziari subordinati per legge ad una determinata durata della pena già scontata o ancora da scontare infatti, a norma dell'articolo 54, quarto comma, ord. penit. la parte di pena detratta con la liberazione anticipata si considera come scontata agli effetti del computo della misura di pena che occorre avere espiato per essere ammessi ai benefici dei permessi premio, della semilibertà e della liberazione condizionale e nei casi più gravi possono determinare una durata della detenzione superiore a quella dovuta, allorquando la concessione del beneficio, pur in presenza dei relativi presupposti, non intervenga tempestivamente prima che si compia il termine della pena quale risulta dalla riduzione concessa o da concedere. Tutto ciò senza dire del pregiudizio che subisce il diritto alla ragionevole durata del processo, garantito dall'articolo 111, secondo comma, della Costituzione e dall'articolo 6 della convenzione europea dei diritti dell'uomo, e che non può non trovare applicazione anche ai procedimenti di competenza della magistratura di sorveglianza, soprattutto quando essi incidano sulla libertà personale. Si ritiene pertanto che un netto miglioramento dei tempi e delle condizioni di gestione delle procedure relative alla liberazione anticipata potrebbe essere conseguito, senza spesa, rivedendo la disciplina dell'istituto nel modo seguente. Non si può immaginare di devolvere la competenza ad adottare i provvedimenti in materia all'amministrazione penitenziaria anziché alla magistratura di sorveglianza, poiché ogni misura che incide sulla durata della pena e dunque sulla libertà personale non può che essere soggetta, a norma dell'articolo 13 della Costituzione, alla riserva di giurisdizione. Sarebbe invece perfettamente possibile, e auspicabile, disporre che la detrazione di quarantacinque giorni per ogni semestre di pena detentiva sia applicata a priori, fin dall'inizio, con l'ordine di esecuzione emesso dall'ufficio del Pm, e assoggettata alla condizione risolutiva della non adozione, nel corso dell'esecuzione, di provvedimenti che revochino espressamente, per uno o più dei singoli semestri presi in esame, la detrazione medesima, con l'effetto di dar luogo ad un prolungamento della detenzione per la corrispondente durata di quarantacinque giorni per ciascuno dei semestri cui la revoca si riferisca. La revoca dovrebbe essere disposta in modo speculare rispetto ai criteri oggi previsti per la concessione quando si verifichi una condotta del detenuto che dimostri, con riguardo a singoli semestri di detenzione, la mancata partecipazione del detenuto all'opera di rieducazione, attestata dagli stessi elementi che, nella disciplina odierna, conducono al rigetto dell'istanza di concessione del beneficio. Il provvedimento di revoca potrebbe essere adottato, su motivata proposta della direzione dell'istituto o dell'istituto in cui è avvenuto il fatto connotato come presupposto della revoca, nel caso di successivi trasferimenti , dal magistrato di sorveglianza, salvo successivo reclamo al tribunale di sorveglianza. In tal modo, mentre resterebbe intatta e anzi forse verrebbe rafforzata la funzione premiale e incentivante dell'istituto, si eliminerebbe un gran numero di procedure quelle oggi destinate a sfociare nella concessione della liberazione anticipata , riservando l'attenzione e le risorse dell'amministrazione e della magistratura ai soli casi in cui negative condotte del detenuto impongano di revocare il beneficio in relazione a singoli periodi di detenzione come del resto già oggi è previsto dal citato articolo 54, terzo comma, ord. penit., ma solo nel caso di incompatibilità risultante da una successiva condanna per delitto non colposo commesso nel corso dell'esecuzione . Note 1- Per opportuna informazione il testo del documento, in lingua francese, viene pubblicato in appendice. 2 -Meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie cosiddetti court-annexed sono da tempo noti in altri ordinamenti negli Stati Uniti, in Inghilterra, in Francia. Il modello francese può essere un utile esempio perché affida al giudice la scelta del mediatore, il controllo sul buon andamento del procedimento e la verifica del contenuto dell'accordo nella prospettiva della sua omologazione. 3- La concessione di esecuzione provvisoria parziale per le somme non contestate è già prevista dal D.Lgs 9 ottobre 2002 numero di attuazione della direttiva 2000/35/CE in via interpretativa la generalizzazione di tale potere del giudice sembra già possibile. 4- I servizi e le attività di cancelleria dovrebbero essere così assegnati 1. figura professionale assistente di studio a ricerca dei materiali giurisprudenziali e dottrinari in vista della predisposizione dei provvedimenti giurisdizionali, ovvero per le necessità derivanti dallo scambio informativo all'interno delle sezioni per gli scopi di cui all'articolo 47 quater dell'ordinamento giudiziario b organizzazione, conservazione, ottimizzazione e scambio degli archivi giurisprudenziali di sezione e di ufficio nonché dei massimari delle prassi o dei protocolli di udienza anche con l'impiego di nuove tecnologie informatiche, in cooperazione con i presidenti di sezione c predisposizione delle minute di provvedimenti istruttori, di provvedimenti anticipatori o cautelari, di sentenze parziali e definitive su indicazione e sotto il controllo e la supervisione del magistrato assegnatario del fascicolo d predisposizione ed aggiornamento di modulistica 2. figura professionale assistente di udienza preparazione ed organizzazione dei fascicoli processuali in vista dell'udienza assistenza in udienza ai magistrati onorari o professionali comprendente la verbalizzazione anche su supporto informatico o dittafono dei mezzi di prova assunti dal magistrato istruttore e le altre attività tipiche di tale fase assistenza nella fase successiva all'udienza per le registrazioni, comunicazioni e notificazioni occorrenti, per il controllo della preintestazione automatica dei provvedimenti del giudice da attuare attraverso il sistema informatico per l'aggiornamento dei registri automatizzati per informazione dell'utenza anche per via telematica e con l'impiego delle nuove tecnologie informatiche , per l'aggiornamento dell'attività di udienza dei magistrati, per la predisposizione automatizzata delle statistiche sui flussi e tempi del lavoro giudiziario 3. informazione al pubblico attraverso gli appositi uffici contatto con le parti ed i loro difensori per le informazioni concernenti lo stato dei procedimenti e per la corretta manipolazione dei relativi fascicoli 4. aggiornamento degli elenchi dei consulenti tecnici collaborazione con il magistrato istruttore per la selezione dei consulenti da designare mantenimento del flusso comunicativo con questi ultimi predisposizione sotto la guida del magistrato istruttore di schede ad uso interno di valutazione dei consulenti individuazione dei consulenti tecnici disponibili ad incarichi al di fuori del circondario e comunicazione delle relative generalità e specializzazioni ai presidenti dei tribunali per le finalità di cui all'articolo 22 delle disposizioni di attuazione del Cpc 5. cura, manutenzione e conservazione delle dotazioni informatiche dell'ufficio giudiziario nonché realizzazione - anche in collaborazione con organizzazioni esterne - dei programmi applicativi o di adattamento richiesti da magistrati singoli ovvero da sezioni o uffici giudicanti mantenimento dei contatti con fornitori esterni, call centers, strutture di servizio per la sostituzione e la manutenzione dell'hardware e l'implementazione dei programmi informatici. 6. cooperazione nell'istruttoria delle domande pervenute per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato. Con riferimento infine al solo personale direttivo della posizione funzionale C dell'odierna contrattazione collettiva è in facoltà della conferenza direttiva delegare, sotto la supervisione e la responsabilità finale esterna del presidente di sezione, e previa valutazione da parte della Conferenza organizzativa della sussistenza dei presupposti normativi e contrattuali, le seguenti ulteriori attività 1. predisposizione di tutte le comunicazioni, avvisi, adempimenti preparatori, anche con l'impiego di tecnologie informatiche, in funzione della maggiore fruttuosità dell'esecuzione forzata, salvi i provvedimenti decisori di competenza del giudice dell'esecuzione 2. predisposizione dei decreti ingiuntivi con possibilità della delega di firma per importi fino a 50 mila euro e salva in ogni caso la possibilità per il magistrato assegnatario di riservare a sé i casi di maggiore difficoltà o più significativo importo 3. vidimazione dei ruoli esattoriali ed altre attività certificative o di natura amministrativa non comportanti decisioni giurisdizionali. 5- La critica maggiore, in riferimento alle norme di delega sopra richiamate, deve concentrarsi sul previsto ampliamento dell'accesso in Cassazione, stabilendo identità dei motivi di ricorso ordinario e straordinario ai sensi dell'articolo 111, settimo comma, della Costituzione, prevedendo che il vizio di motivazione debba riguardare un fatto controverso e inoltre sulla estensione del sindacato diretto della Corte sull'interpretazione e sull'applicazione dei contratti collettivi nazionali di diritto comune, ampliando la previsione dell'articolo 360, n. 3, Cpc . In particolare, la prima innovazione concernente l'equiparazione dei motivi del ricorso ordinario e straordinario intende introdurre la facoltà di impugnazione per vizi della motivazione, relativi alla sua completezza e logicità in ordine ad accertamenti di fatto, anche in riferimento ai provvedimenti che non costituiscono sentenze. È qui già evidente l'intento di snaturare il giudizio davanti alla Cassazione, che trova nelle norme successive la manifestazione più palese. L'estensione del vizio di motivazione fino a ricomprendere la verifica delle argomentazioni relative a qualunque fatto controverso ha l'effetto di sganciare il controllo della Corte sulla logicità e completezza dai soli punti decisivi della controversia come previsto dall'articolo 360 n. 5 Cpc . Viene così ampliata indefinitamente la possibilità di accesso alla Corte con ricorsi basati sulla richiesta di un nuovo esame di fatti e di valutazioni riguardanti qualunque dato emergente dal giudizio, in una situazione nella quale già da tempo è stata rilevata una evidente torsione del giudizio di legittimità verso un esame di merito, attraverso l'uso improprio della censura riferita alla motivazione. Prova ne sia che proprio le esigenze di riqualificare il giudizio della Corte e di addivenire più celermente all'individuazione di ricorsi inammissibili, perché basati su censure sostanzialmente di merito, costituiscono le ragioni alla base dell'istituzione della struttura recentemente istituita cui si è fatto riferimento. Anche l'introduzione della possibilità di richiedere il sindacato diretto della Corte sull'interpretazione e sull'applicazione dei contratti collettivi nazionali di diritto comune si muove nella stessa direzione. La Corte sarebbe inevitabilmente attratta nella valutazione dei comportamenti delle parti, nella ricerca e nella valorizzazione di dati e clausole diverse da quelle sulle quali si fondano le pronunce impugnate, e quindi di elementi di merito. Inoltre, su un piano più generale, in assenza di norme di attuazione dell'articolo 39 della Costituzione l'equiparazione delle disposizioni di origine contrattuale alle norme di legge inciderebbe in modo illegittimo nell'ambito dei rapporti tra le fonti dell'ordinamento e sulla loro gerarchia. In questo quadro vengono ad essere svalutate quelle norme, pur presenti nella delega approvata con il d.l. n. 35/2005, orientate ad una accentuazione della funzione di nomofilachia, come quelle che obbligano il ricorrente a chiudere il ricorso, a pena di inammissibilità, con la chiara enunciazione di un quesito di diritto, e che prevedono che tutte le sentenze della Corte, sia in caso di accoglimento sia in caso di rigetto dell'impugnazione con riferimento a tutti i motivi, debbano parimenti enunciare il principio di diritto affermato. Se questi meccanismi potrebbero avere una funzione di ri-orientamento della Corte verso la soluzione di quesiti di legittimità, come è stato autorevolmente osservato in dottrina, nel contesto della delega descritta essi ingenerano notevoli perplessità Tarzia in quanto riferiti a tutti i motivi di ricorso lo stesso autore ha infatti rilevato che il significato della formula 'principio di diritto' è profondamente modificato, laddove non lo si intenda più soltanto, secondo la dominante interpretazione, come 'il criterio concreto di decisione che il giudice di rinvio dovrà applicarÈ, ma come un'affermazione della regula iuris applicabile al caso che, se può avere un senso, anche al di là della censura ex articolo 360 n. 3 Cpc, per il caso di difetto di giurisdizione o di competenza, non sempre potrà ravvisarsi a base della cassazione per nullità della sentenza o del procedimento e ben difficilmente a base della cassazione per vizio di motivazione . E questa giusta critica è rafforzata dall'ampliamento indiscriminato della censura riferita al vizio della motivazione concernente qualunque fatto controverso, neppure decisivo ai fini della decisione, previsto dal d.l. n. 35. Anche la successiva previsione contenuta nella delega relativa all'introduzione di meccanismi idonei a garantire l'esercitabilità della funzione nomofilattica della Corte di cassazione, anche nei casi di non ricorribilità del provvedimento ai sensi dell'articolo 111, settimo comma, della Costituzione sembra favorire lo snaturamento della funzione della Corte, prevedendo una sostanziale separazione tra la funzione propriamente nomofilattica e quella di giudicare su altre questioni. Se il principio verrà attuato si consentirà il ricorso anche avverso i provvedimenti cautelari, ed alla deviazione dal modello di giudice si aggiungerà, come nelle altre ipotesi della delega, l'ulteriore aumento dei ricorsi. Inoltre, il riferimento ad un istituto desueto come quello dell'impugnazione nell'interesse della legge ex articolo 363 Cpc non aggiunge alcuna chiarezza all'intento del Legislatore. 6- V. C Nunziata e la ricerca effettuata effettuata come referente distrettuale per l'informatica presso il distretto della Corte d'appello di Bologna in D& G supplemento al fascicolo n. 29 del 2004, Principio accusatorio, impugnazioni ragionevole durata del processo. 7- Il sistema adottabile può essere schematizzato come segue. Per i procedimenti diversi da quelli in cui opera l'arresto in flagranza che costituisce già un elemento di valutazione obbiettivo e da quelli previsti dall'articolo 51 co. 3bis per i quali le esigenze di evitare l'inquinamento delle prove e l'intimidazione dei testi sono particolarmente pressanti e spesso rendono necessaria l'emissione di misure collettive difficilmente compatibili con i tempi dell'udienza de libertate il Pm chiede la misura, coercitiva o interdittiva, al tribunale competente, in composizione collegiale, trasmettendo gli atti indicati dall'articolo 291 comma 1. Il tribunale, se ritiene la richiesta manifestamente infondata, la rigetta con ordinanza, impugnabile dal PM con ricorso per Cassazione altrimenti, quando ha completato l'esame degli atti, e comunque entro il termine ordinatorio di 10 giorni, avvisa il PM e, se non si tratta di misura custodiale, anche i difensori, deposita gli atti inviati dal PM e fissa l'udienza non prima di 5 giorni dalla notifica dell'avviso di deposito all'indagato o al difensore, se già nominato. Il PM, se ha richiesto la misura della custodia in carcere o gli arresti domiciliari, può disporre il fermo, eventualmente in uno dei luoghi indicati dall'articolo 284 cioè non necessariamente in carcere! e con le prescrizioni previste da tale articolo. Disposto il fermo o appena ricevuto l'avviso che il tribunale ha completato lo studio degli atti, se non ha chiesto una misura custodiale il PM dispone la traduzione dell'indagato e l'avviso al difensore per l'udienza, o con le modalità e nei termini previsti per la convalida dell'arresto, avvertendo contestualmente la parte che gli atti sono depositati presso il tribunale. L'udienza si svolge come quella per la convalida dell'arresto, ma la difesa può 1 chiedere, dopo la convalida, termine a difesa fino a tre giorni, con la conseguenza che il tribunale può prorogare l'efficacia del fermo fino a tale termine 2 produrre documenti, offrire garanzie, concordare con il PM che si proceda con rito direttissimo, che seguirà davanti al tribunale con le regole previste dall'articolo 558. Il giudice procede all'interrogatorio, alla convalida, all'acquisizione di documenti, all'emissione della misura o altra ritenuta sufficiente, al rigetto, all'eventuale rito direttissimo Se il PM, dopo un rigetto, chiede nuovamente la misura sulla base degli stessi elementi, si può provvedere de plano, come prevede l'articolo 666 co. 2 per il giudice dell'esecuzione e il tribunale di sorveglianza. Lo stesso deve avvenire per la mera riproposizione di istanze di revoca o modifica. L'abolizione del riesame, per i procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo 51 comma 3bis, e all'appello ex articolo 310 per tutte le ordinanze in materia di libertà, non è una grave menomazione, se si pensa che il sistema ha costruito solo garanzie formali la perdita di efficacia non impedisce la immediata riemissione della misura, e l'annullamento della Corte di cassazione è quasi sempre per difetto di motivazione e non determina mai la scarcerazione, ma solo l'obbligo di motivare più attentamente. Viceversa un'udienza davanti ad un tribunale collegiale sulla libertà, con il previo interrogatorio di garanzia dell'indagato e contraddittorio preventivo sulle esigenze e sugli indizi, la produzione di documenti, la prospettazione difensiva di misure non custodiali atte a soddisfare le esigenze, potrebbero grandemente ridurre il ricorso alla custodia cautelare in carcere. Resta fermo, ovviamente, il ricorso per cassazione previsto dall'articolo 311, che potrebbe essere rafforzato nel senso che, in caso di annullamento in materia di libertà personale sulla sussistenza degli indizi oltre ai casi di annullamento senza rinvio , la Corte dispone la scarcerazione. L'attuale appello, infatti, dal punto di vista del PM è pressoché inutile, perché in caso di mancata emissione della misura la decisione del tribunale è paralizzata dal ricorso per cassazione e comunque dal momento dell'appello passerebbero almeno nove o dieci mesi prima che la decisione divenga esecutiva dal punto di vista della difesa, poi, in tutti i casi in cui si discute di decorrenza dei termini o di proroga della custodia cautelare, perdita di efficacia e simili è molto più ragionevole rivolgersi direttamente alla Cassazione. C'è poi un ulteriore argomento che depone per l'abolizione del riesame e dell'appello ex articolo 310 entrambi sono costruiti come impugnazioni di merito in cui il giudice ha un potere di revoca o modifica, ma non di annullamento, con la conseguenza che tutte le nullità relative e i vizi di motivazione vengono sanati dal tribunale della libertà conseguenza che non si verificherebbe con una impugnazione di carattere rescindente come il ricorso per cassazione. Inoltre, se si vuole ridurre la custodia cautelare in carcere, va ampliata la durata delle misure interdittive e prevista la cumulabilità con le misure coercitive diverse da quelle custodiali. L'insufficienza di una misura interdittiva della durata di due mesi, a fronte di una procedura complessa, esercita di fatto una spinta a richiedere misure custodiali. Per quanto riguarda i sequestri, il sistema del riesame, dell'appello per i sequestri preventivi e lo stesso ricorso per cassazione sembrano francamente garanzie superflue a fonte di altri rimedi esperibili. Le garanzie previste dagli articoli 258, 262, 263, 319, 321 gli ultimi tre dei quali prevedono l'intervento necessario del giudice in sede di emissione o di convalida e la riproponibilità delle istanze anche mediante impugnazione in ogni stato e grado del processo, dall'udienza preliminare alla Corte di Cassazione, dovrebbero essere ritenute sufficienti in ogni paese del mondo e in ogni ordinamento. È certo più sensato accelerare i tempi del processo. Anche il meccanismo dei termini delle indagini preliminari comporta appesantimenti burocratici e un rito incidentale solo eventuale e con un contraddittorio fittizio articolo 406 commi 3 e 5 perché la difesa non conosce gli atti. Per una proroga di sei mesi se ne perde almeno uno tra notifiche, termine per memorie e decisione. Inoltre, se l'esistenza di un termine per la chiusura delle indagini ha comunque un valore sollecitatorio, occorre tenere conto delle profonde riforme introdotte nel sistema dalla legge 16 dicembre 1999, n. 479, che, rendendo il PM in larga misura soggetto alla richiesta di rito abbreviato dell'imputato, comporta che il primo non può più limitarsi ad acquisire fonti di prova ma deve compiere indagini complete. Inoltre la sanzione di inutilizzabilità degli atti assunti dopo la scadenza del termine, perché il PM non ha chiesto la proroga è antitetica al concetto di inutilizzabilità come repressione di gravi illegalità, come precisato più avanti. Una possibilità potrebbe essere abolire le proroghe e stabilire i termini direttamente nella misura stabilita dall'articolo 407, che verrebbe a sostituire il comma 2 dell'articolo 405, mentre l'articolo 406 andrebbe soppresso, ad eccezione del comma 8. 8- Rispetto al periodo precedente , nel periodo 2002 - 2003 sono aumentati del 6% i processi sopravvenuti da 46488 a 49372 ma è aumentata nella stessa percentuale il numero dei processi definiti 48019 rispetto ai 45379 . Le pendenze sono quindi aumentate del 5% da 28087 a 29440 . Deve sottolinearsi come l'uso distorto del ricorso per cassazione emerga in maniera inequivocabile da un altro dato, relativo al settore penale e cioè che oltre il 6% dei ricorsi per cassazione in materia penale riguarda processi definiti con il patteggiamento cioè con pena applicata a richiesta delle parti ai sensi dell'articolo 444 Cpp Si tratta di 5594 processi e di questi ben 4753 sono dichiarati inammissibili, cioè circa l'85%. Deve essere sottolineato che un consistente balzo verso l'alto, anche se l'incidenza statistica sulle sopravvenienze è pressoché nulla, hanno avuto le richieste di rimessione dopo le modifiche apportate all'istituto dalla legge 7 novembre 2002 n. 248. la c.d. legge Cirami sono state 53 dall'inizio del 2002 fino all'entrata in vigore della legge e 62 da tale data alla fine dell'anno poco meno di due mesi . Nell'anno successivo, al 20 ottobre 2003, ne risultavano presentate 146, rispetto, ad es., alle 43 dell'intero 2001.