Budget annuali delle Asl, le controversie le risolve il giudice amministrativo

I giudici di piazza Capo di Ferro hanno ribaltato la pronuncia dei magistrati siciliani che sostenevano che la determinazione dei limiti di spesa che intervenga tardivamente rende impossibile lo svolgimento di un'adeguata programmazione

Spetta al giudice amministrativo decidere sulle controversie relative alla fissazione del budget annuale delle Asl. E che la competenza sia di Palazzo Spada lo hanno dimostrato subito i consiglieri di Stato dichiarando legittimo il provvedimento con cui l'Asl di Siracusa ha determinato i limiti di spesa anche se in ritardo rispetto all'erogazione del servizio. È quanto ha stabilito l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la decisione 8/2006 depositata lo scorso 2 maggio e qui leggibile nei documenti correlati. I giudici di piazza Capo di Ferro affermando la propria competenza giurisdizionale hanno ritenuto legittima la determinazione dei tetti di spesa messa a punta dall'Asl di Siracusa per le prestazioni sanitarie anche se in un momento successivo rispetto all'inizio dell'erogazione annuale del servizio. Il Consiglio di Stato ha così ribaltato la pronuncia dei giudici siciliani che sostenevano, invece, che la determinazione dei limiti di spesa che intervenga tardivamente rende impossibile lo svolgimento di un servizio regolare e un'adeguata programmazione dell'attività degli operatori. cri.cap

Consiglio di Stato - Adunanza plenaria - decisione 14 novembre 2005-2 maggio 2006, n. 8 Presidente de Roberto - Relatore Barbagallo Ricorrente Assenza Usl 8 di Siracusa Fatto L'Azienda Usl n. 8 di Siracusa ha proposto ricorso in appello innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana avverso le sentenze del Tar Catania in epigrafe indicate con le quali sono stati annullati i provvedimenti di fissazione del tetto di spesa per le strutture sanitarie specialistiche ex-convenzionate ed in regime di accreditamento provvisorio, con riferimento all'anno 2001. L'appellante censurava la sentenza di primo grado, che ha accolto la doglianza di violazione di legge per la mancanza di preventiva e tempestiva negoziazione, nonché per tardività nella fissazione del budget , con conseguente lesione dei principi di libera scelta e tutela dell'affidamento, deducendo i seguenti motivi 1 errata applicazione dei principi vigenti in materia erroneità dei presupposti travisamento dei fatti conseguente erroneità della motivazione 2 omesso accertamento dell'esistenza di causa di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione di atto presupposto Direttiva prot. 12dip/631 del 30.4.2001 dell'Assessore Regionale alla Sanità . Resisteva all'appello l'originaria parte ricorrente, assumendone l'infondatezza e chiedendone il rigetto. In subordine, mediante appello incidentale chiedeva la parziale riforma della sentenza appellata nella parte in cui la stessa aveva annullato i provvedimenti impugnati in prime cure soltanto sotto il profilo della tardività della loro adozione rispetto alla preventiva pianificazione sanitaria, ma non anche per la loro illegittima adozione in assenza di atto autoritativo regionale di programmazione della spesa sanitaria nel corso dell'anno. Con successive memorie l'appellato in particolare, eccepiva l'improcedibilità dell'appello per sopravvenuto difetto d'interesse, in ragione della mancata impugnazione da parte dell'Ausl di sette delle venti sentenze emesse dal Tar nella materia de qua, con conseguente passaggio in giudicato con efficacia erga omnes dell'annullamento del provvedimento presupposto, delibera n. 1663 del 14.06.2001 sulla base del quale sono stati adottati i singoli provvedimenti di determinazione individuale del tetto di spesa. Il Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana ha rimesso all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato la questione pregiudiziale relativa alla sussistenza, o meno, della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie all'esame, a seguito del mutamento del criterio di riparto conseguente alla sentenza della Corte costituzionale 204/04. Il Consiglio di Giustizia rileva come a seguito di tale sentenza sussistano margini di dubbio sulla attribuzione della giurisdizione, tali da giustificare la presente rimessione all'Ap, con riguardo a controversie quali come quelle in decisione che, abbiano ad oggetto l'impugnazione degli atti con cui l'Azienda Sanitaria, sulla base delle previsioni del Piano Sanitario e dei criteri dettati in materia dalla competente Amministrazione regionale, stabiliscono il tetto di spesa budget per le prestazioni erogate nel corso dell'anno dalle singole strutture accreditate, con correlativa fissazione di meccanismi di decremento tariffario per le prestazioni erogate in eccedenza. Osserva il Giudice remittente che a favore del mantenimento della controversia alla giurisdizione amministrativa potrebbe sostenersi che nella specie la situazione giuridica azionata sia di interesse legittimo e che si versi pertanto in ambito di giurisdizione generale di legittimità, ove si attribuisca agli atti impugnati natura di provvedimenti di organizzazione del servizio pubblico , connotati da margini di discrezionalità correlati alla disponibilità di risorse finanziarie pubbliche sufficienti alla copertura del costo del servizio medesimo. Il Cga rileva d'altra parte che , a favore della devoluzione della controversia alla giurisdizione dell'Ago, militano i seguenti due argomenti a alla stregua della riformulazione del disposto dell'articolo 33 operata dalla Corte costituzionale, una volta superata la fase di affidamento della concessione accreditamento , ogni controversia avente quale oggetto sostanziale la spettanza di diritti di credito nascenti dall'erogazione del servizio pubblico sembra appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario, ancorché al riconoscimento del diritto si pervenga attraverso la rimozione della statuizione amministrativa avente, in tale prospettiva, natura e consistenza di mero atto paritetico che ha denegato l'erogazione patrimoniale b nei casi all'esame, la domanda di annullamento degli atti determinativi del tetto di spesa era dichiaratamente finalizzata al conseguimento in via giurisdizionale della declaratoria di spettanza del sottostante diritto patrimoniale. Per tali ragioni la decisone dei ricorsi in epigrafe viene rimessa all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, innanzi alla quale si è svolta la discussione all'udienza pubblica. Diritto I ricorsi, che sono in parte connessi soggettivamente e oggettivamente e che pongono identiche questioni, devono essere riuniti. Il Collegio ritiene che la materia oggetto delle controversie in esame rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo. La determinazione da parte dell'Amministrazione del tetto di spesa e la suddivisione di essa tra le attività assistenziali,costituisce esercizio del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale la situazione del privato è di interesse legittimo. Può aggiungersi che la determinazione ora ricordata risulta anche riconducibile ratione materiae alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di servizi pubblici, così come definita dalla Corte costituzionale con la sentenza 204/04. In tal senso è anche la giurisprudenza delle Su della Corte di cassazione. Cassazione, Su 6330/05 16605/05 . Nel merito l'eccezione di improcedibilità degli appelli per sopravvenuto difetto di interesse e la censura, riproposta dagli appellati relativa alla illegittimità degli atti originariamente impugnati per la mancanza di un previo provvedimento di programmazione della spesa sanitaria sono infondate, mentre fondate sono le censure avanzate dalla Ausl appellante gli appelli proposti sono, pertanto, da accogliere. L'eccezione di improcedibilità - dal cui esame conviene prendere le mosse - si fonda sul rilievo dell'avvenuto passaggio in cosa giudicata dell'annullamento della delibera n. 1663 del 14 giugno 2001 del direttore generale della Ausl, avente ad oggetto Determinazione delle prestazioni specialistiche da acquisire presso le strutture sanitarie provvisoriamente accreditate , per la mancata impugnazione di altre sentenze del Tar, di contenuto uguale a quelle investite dall'appello di cui si discute. Rilevano gli appellati che tale delibera costituisce il presupposto delle successive note, aventi ad oggetto Attribuzione tipologia e numero di prestazioni erogabili dalle strutture provvisoriamente accreditate per conto della Ausl 8 di Siracusa nel corso dell'anno 2001 perciò il suo annullamento comporta l'illegittimità delle note conseguenti. Il Collegio ritiene che l'atto n. 1663 avanti menzionato vada qualificato come atto plurimo, e quindi divisibile, la cui impugnazione da parte dei professionisti o delle strutture accreditate ha investito soltanto la parte di interesse del ricorrente che ha proposto l'impugnativa conseguentemente il giudicato di annullamento sulle sentenze del tribunale amministrativo non impugnate si è formato sugli atti conseguenti specificamente gravati e sulla sola parte dell'atto plurimo concernente ciascun ricorrente, delimitata dall'interesse di quest'ultimo. Anche la censura assorbita dal giudice di primo grado e riproposta dagli appellanti, con la quale si deduce la illegittimità degli atti impugnati perché adottati in assenza di un atto autoritativo regionale di programmazione della spesa sanitaria e di attribuzione delle quote del fondo sanitario di parte corrente a ciascuna Ausl per l'anno 2001, è infondata. Tale atto di programmazione assegnazione quota di bilancio di parte corrente - anno 2001 infatti, è stato adottato in data 30 aprile 2001 dall'assessorato alla Sanità con il numero di protocollo 12 dip/631 esso sussisteva, quindi, al momento della adozione degli atti impugnati. Né rileva la circostanza che la pubblicazione di tale provvedimento sia avvenuta successivamente in concomitanza con la pubblicazione del decreto 14 giugno 2001, del quale il provvedimento n. 12 dip/631 cit. costituisce parte integrante . L'atto di programmazione ora ricordato non ha natura di atto normativo ed opera, perciò, una volta adottato, indipendentemente dall'avvenuta conoscenza legale da parte di tutti gli interessati la conoscenza dell'atto non si pone quindi quale elemento costitutivo dell'efficacia del provvedimento, come avviene invece per gli atti ricettivi. Né varrebbe, in proposito, far riferimento alla nuova disciplina di cui all'articolo 21quater della legge 15/2005 e ciò in considerazione dell'assorbente rilievo che la vicenda qui in discussione ha trovato svolgimento prima dell'emanazione di tale legge e si sottrae, perciò, alle nuove proposizioni dettate da quest'ultima. Va comunque, in punto di fatto, rilevato che nel corso delle trattative non conclusesi con un accordo, l'Amministrazione ha comunicato alle parti che l'atto di programmazione era stato adottato. Vanno infine accolti gli appelli, apparendo fondate le censure proposte contro le pronunce di primo grado. Le dette pronunce hanno ritenuto illegittimi i provvedimenti impugnati perché posti in essere in ritardo. Il giudice di primo grado rileva che la determinazione dei limiti di spesa che intervenga - come nella specie - tardivamente rende impossibile lo svolgimento di un servizio regolare ed uniforme e un'adeguata programmazione dell'attività degli operatori. Poiché nei casi in esame il provvedimento che fissava i tetti di spesa per il 2001 era intervenuto soltanto il 18 luglio 2001, le sentenze impugnate hanno ritenuto che tale ritardo abbia provocato l'illegittimità dei provvedimenti. L'Ap ritiene, anzitutto, che non sia esatto parlare, nella specie, di ritardo nell'adozione del provvedimento di determinazione del tetto di spesa. Nel caso in esame risultano infatti osservati i tempi tecnici richiesti per l'emanazione del provvedimento qui in discussione. Basti al riguardo considerare che l'assegnazione della quota di bilancio di parte corrente, da parte della Regione, è intervenuta il 30 aprile 2001 che, prima di ciò, gli atti relativi al tetto di spesa non potevano essere adottati che la Ausl ha svolto trattative, così come richiesto dalla Regione, in coerenza con la normativa di cui all'articolo 8quinquies del D.Lgs 502/92 e successive modifiche, con le organizzazioni sanitarie rappresentative di strutture sanitarie e professionisti accreditati dal gennaio 2001 sino al giugno dello stesso anno che la mancata conclusione positiva di tali trattative ha imposto alla Ausl di adottare gli atti impugnati sui tetti di spesa Ne' può sostenersi che la retroattività dell'atto di determinazione della spesa vale ad impedire agli interessati - in contrasto con elementari principi - di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività. È evidente che in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa, solo in epoca successiva all'inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso. La linea interpretativa rappresentata in questa sede, è d'altra parte la sola che consente di garantire il raggiungimento dell'obiettivo di carattere primario e fondamentale del settore sanitario che è la garanzia di quella che la sentenza 509/00 della Corte costituzionale chiama nucleo irriducibile del diritto alla salute. Ogni altra questione sollevata in particolare la censura svolta dall'appellante, fondata sulla mancata impugnazione da parte degli originari ricorrenti dell'atto presupposto Assegnazione quota bilancio di parte corrente - Anno 2001 , adottato dall'assessorato della Sanità il 30 aprile 2001 è assorbita. Pertanto, gli appelli devono essere accolti e conseguentemente, in riforma delle appellate sentenze, gli originari ricorsi respinti. La innovazione interpretativa arrecata dalla presente pronuncia costituisce giusto motivo per la totale compensazione delle spese per entrambi i gradi di giudizio. PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Adunanza plenaria definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe, riunitili, li accoglie e per l'effetto, in riforma delle impugnate sentenze, respinge gli originari ricorsi. Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. 5 N.R.G. 12-13-14-15-16-17-18- 19-20-21-22-23-24-25/2005 FF