Pa, verificabile l'inerzia ma non il danno

Accolto parzialmente il ricorso del proprietario di un terreno che lamentava la mancata conclusione di un'opera di consolidamento da parte del commissario di Governo su un versante della costiera amalfitana

Il giudizio sul silenzio-inadempimento dell'amministrazione non è compatibile con le controversie che mirano all'accertamento del diritto al risarcimento. È quindi inammissibile ogni richiesta ulteriore presentata rispetto alla situazione di inerzia della Pa. A chiarirlo è stata la seconda sezione del Tar Campania, sede di Salerno con la sentenza 847/06 depositata lo scorso 16 giugno e qui leggibile nei documenti correlati . Un proprietario di un terreno di una porzione del costone vicino alla strada statale Amalfitana lamentava la mancata conclusione del procedimento finalizzato alla realizzazione degli interventi di consolidamento della parte rocciosa. In sostanza, chiedeva al Tar Campania di accertare l'illegittimità dell'inerzia serbata dal Commissario di Governo per l'emergenza idrogeologica nella Regione campana e il diritto al risarcimento per il danno subito. I giudici salernitani hanno accolto il ricorso per quanto riguarda l'inerzia serbata dalla Pa, tuttavia, hanno dichiarato inammissibile la parte inerente al risarcimento del danno sofferto. Del resto, ha chiarito il tribunale di Salerno, il giudizio speciale sul silenzio-inadempimento disciplinato dall'articolo 21bis della legge 1034/71 non è compatibile con le controversie che hanno un oggetto ulteriore rispetto alla situazione di inerzia . Di conseguenza, hanno concluso i magistrati amministrativi non può essere convertito in rito ordinario, in considerazione della ratio sottostante alla scelta legislativa, volta ad accelerare e semplificare la definizione delle controversie nella suddetta materia, in ragione della relativa semplicità degli inerenti accertamenti di fatto e di diritto . cri.cap

Tar Campania - Sezione seconda - sentenza 25 maggio 2006, n. 847 Presidente Esposito - Relatore Fedullo Ricorrente Ruocco Fatto e diritto Il ricorrente, proprietario nel territorio comunale di Minori di un terreno individuato in catasto al f. 6, particolo 439, nonché di una porzione del costone roccioso prospiciente la strada statale 163 Amalfitana , lamenta la mancata conclusione del procedimento finalizzato alla realizzazione degli interventi di consolidamento del predetto costone procedimento cui ha dato impulso, egli aggiunge, l'inserimento dell'intervento de quo nell' Accordo di programma quadro denominato Difesa del suolo , stipulato in data 30 dicembre 2004 ed approvato con delibera di G.R. n. 2527/2004. Egli chiede, quindi, che il Tribunale accerti l'illegittimità dell'inerzia serbata dalle amministrazione intimate, siccome violativa dell'obbligo di definire il procedimento in tal modo attivato. Si sono costituiti in giudizio, per chiedere il rigetto del ricorso ed eccepirne inoltre l'inammissibilità, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il ministero dell'Interno, il Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania e la Regione Campania stessa. Il Tribunale, con ordinanza 219/06, ha disposto incombenti istruttori, ai quali ha dato attuazione l'amministrazione onerata Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania con la relazione depositata, insieme ai documenti alla stessa allegati, in data 27 aprile 2006. Tanto premesso, e venendo alle valutazioni del Tribunale, deve evidenziarsi che il difensore della Regione Campania ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, non essendo ravvisabile, in capo al suo promotore, alcuna posizione giuridica suscettibile di essere tutelata mediante l'esperita azione di accertamento ciò perché, aggiunge l'amministrazione eccepente, il ricorrente sarebbe titolare di un mero interesse legittimo, non essendo parte del menzionato Accordo di programma quadro . Anche la difesa erariale ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, sulla scorta di ragioni analoghe a quelle evidenziate dalla difesa regionale, nonché il difetto di legittimazione passiva del Presidente del Consiglio dei Ministri e del ministero dell'Interno. Ritiene il Tribunale che l'esame delle illustrate eccezioni di inammissibilità possa essere provvisoriamente accantonato, presupponendo esso lo svolgimento di alcune considerazioni generali attinenti alla natura giuridica del fenomeno cui inerisce la presente controversia. Ed invero, l'accertamento concernente il ricorrere dei presupposti legittimanti l'esperimento dell'azione de qua da parte del ricorrente - presupposti essenzialmente correlati alla configurabilità del dovere giuridico dell'amministrazione di porre in essere gli adempimenti attuativi del menzionato Accordo di programma quadro ed alla riconoscibilità in capo al ricorrente di un interesse giuridicamente tutelato a promuoverne ope iudicis la realizzazione - esige l'inquadramento sub specie iuris dell'accordo in discorso nonché la puntuale ricognizione degli effetti giuridici dallo stesso derivanti. In proposito, deve in primo luogo rilevarsi che l'accordo in esame è riconducibile alla previsione generale di cui all'articolo 2, comma 203, lettera c legge 662/96, ai sensi del quale si intende per Accordo di programma quadro quello posto in essere in attuazione di una intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati . La citata disposizione fissa altresì il contenuto tipico dell' Accordo di programma quadro , prescrivendo che esso indichi in particolare 1 le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti procedimentali 2 i soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi 3 gli eventuali accordi di programma ai sensi dell'articolo 27 della legge 142/90 4 le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l'attuazione dell'accordo 5 gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze 6 i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all'accordo 7 le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti privati 8 le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati . Altro profilo saliente della norma è quello concretato dalla previsione a tenore della quale l'Accordo di programma quadro è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano . Ebbene, lo schema in tal modo tratteggiato trova sostanziale riscontro nell' Accordo di programma quadro sul quale si innesta la presente controversia accordo il cui schema è stato approvato con la delibera di G.R. n. 1001 del 28 luglio 2005 e stipulato il 5 agosto 2005 tra il Ministero delle Finanze, il Ministero dell'Ambiente e la Regione Campania. Esso, da un punto di vista contenutistico, contempla la realizzazione di interventi funzionali alla mitigazione del rischio di frana, da attuare mediante la sistemazione idrogeologica dei versanti da questo interessati con particolare riguardo alla messa in sicurezza o comunque la mitigazione del rischio idrogeologico nei territori della penisola sorrentino-amalfitana articolo 4 . Quanto agli strumenti atti ad assicurare il celere ed efficiente perseguimento degli obiettivi prefigurati, viene prevista, con riguardo a ciascuno degli interventi da esso contemplati, la figura del responsabile dell'intervento , con il compito, tra gli altri, di porre in essere tutte le azioni opportune e necessarie al fine di garantire la completa realizzazione dell'intervento nei tempi previsti, verificare l'attuazione degli impegni assunti dai soggetti che hanno sottoscritto la singola scheda di intervento e segnalare al responsabile dell'accordo gli eventuali ritardi ed ostacoli tecnico-amministrativi che ne impediscono l'attuazione in tale contesto assume particolare rilievo l'elaborazione, cui è tenuto il responsabile dell'intervento , del cronoprogramma dei lavori , volto ad assicurarne la realizzazione nel rispetto di precisi riferimenti temporali articolo 13 . Ebbene, non vi è dubbio che dalle previsioni legislative citate, nonché dalle richiamate clausole dell' Accordo di programma quadro stipulato il 5 agosto 2005, emerga il carattere giuridicamente vincolante dell'accordo per i soggetti che vi partecipano, carattere rafforzato dalla indicazione dei rimedi attivabili in caso di inerzia del soggetto attuatore articolo 15 carattere, del resto, che le stesse amministrazioni resistenti non contraddicono, incentrandosi gli argomenti difensivi dalle stesse sviluppati e condivisi dallo stesso organo redattore della menzionata relazione istruttoria sulla inidoneità dell'accordo in parola, in quanto espressione dell'autonomia dispositiva delle amministrazioni stipulanti, a generare vincoli operativi stringenti ed azionabili, anche sul piano giurisdizionale, dai terzi interessati. Ritiene per contro il giudicante che la descritta impostazione non valorizzi appieno il contesto giuridico entro il quale l'accordo trova appropriata collocazione, conformemente alle norme che ne scolpiscono l'identità ed ai contenuti prescrittivi concretamente assunti. L' Accordo di programma quadro infatti, pur se caratterizzato da profili di consensualità decisionale e flessibilità operativa, indispensabili quando l'oggetto dell'intervento implichi il coinvolgimento di competenze plurime e l'impiego di cospicue risorse finanziarie e gestionali, costituisce pur sempre un modulo di esercizio della potestà amministrativa, funzionale all'ottimale perseguimento dell'interesse pubblico di volta in volta considerato. Esso quindi, pur se strutturato in forma negoziale, integra una fonte produttiva di norme di azione, sì direttamente destinate a disciplinare la futura attività dei soggetti istituzionalmente portatori degli interessi pubblici da esso regolati, ma non indifferenti alle esigenze di tutela degli interessi privati che siano toccati dalla sua attuazione in chiave favorevole, quando il soddisfacimento di questi ultimi si coniughi con la realizzazione degli scopi pubblicistici contemplati dall'accordo, ovvero in chiave pregiudizievole, quando le linee di azione delineate dall'accordo confliggano con le aspettative dei privati interessati . Del resto, la salvaguardia del regime pubblicistico anche quanto alle garanzie giurisdizionali che allo stesso tradizionalmente si associano, pur nella transizione da una metodologia di azione amministrativa connotata in forma unilaterale ad una improntata al ricorso a meccanismi consensuali e paritari, costituisce una acquisizione non contestabile della stessa giurisprudenza costituzionale cfr. Corte costituzionale 204/04 . Se così è, la posizione eccentrica dell'interesse e del suo portatore, rispetto alla dinamica formativa dell'accordo, non costituisce ragione sufficiente per negare la rilevanza giuridica dei riverberi - favorevoli o pregiudizievoli - che esso produce in relazione ai primi, né per escludere l'attivazione dei rimedi di tutela generalmente consentiti dall'ordinamento a fronte dell'azione amministrativa illegittima ciò anche in virtù di una interpretazione costituzionalmente orientata, ai sensi dell'articolo 113, comma 2, Costituzione, delle norme che prevedono siffatte innovative modalità di azione pubblicistica . Del resto, che la ricostruzione tipologica dell' Accordo di programma quadro non possa essere condotta secondo canoni esclusivamente negoziali ai quali si ispira la sua qualificazione come res inter alios acta è desumibile dalla previsione normativa, dianzi richiamata, a mente della quale esso deve indicare i soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi previsione che denota l'autonomia della posizione di soggetto impegnato all'attuazione dell'accordo, individuato prevalentemente sulla scorta dell'inerenza dello specifico intervento alle sue competenze istituzionali, da quella di parte stipulante. Né, una volta escluso che la connotazione negoziale dell'esercizio delle pubbliche potestà implichi la sottrazione al privato interessato degli ordinari strumenti di tutela, potrebbe sostenersi che restano sacrificate le peculiarità della figura consensuale peculiarità riassumibili nell'ampiezza dei margini dispositivi devoluti alle amministrazioni coinvolte e nella spiccata flessibilità operativa che contraddistingue la relativa fase attuativa così come, di riflesso, la stessa ragione del ricorso a siffatta modalità di azione amministrativa. Invero, l'oggetto del contendere delineato dal ricorso in esame, conformemente al contenuto tipico dell'actio esperita essenzialmente finalizzata all'accertamento dell'obbligo di provvedere dell'amministrazione inerte , non attiene ai contenuti delle scelte che le amministrazioni coinvolte sono tenute ad esprimere in vista del raggiungimento delle finalità tipizzate dall'accordo, quanto piuttosto alle modalità temporali della loro manifestazione modalità che, ove difformi dalle cadenze temporali consacrate nell'accordo ovvero negli atti posti in essere in esecuzione dello stesso , non possono che legittimare l'azione sollecitatoria del privato interessato, al fine di conseguire la prosecuzione della sequenza operativa ingiustificatamente interrotta o comunque la congrua esposizione delle ragioni obiettivamente ostative al rispetto dei vincoli temporali originariamente fissati . Le considerazioni svolte, oltre che esprimere le ragioni per le quali non si ritiene di accogliere le eccezioni di inammissibilità del ricorso articolate dalle amministrazioni resistenti, rendono nel contempo conto della sua fondatezza, limitatamente al petitum inteso all'accertamento della illegittimità dell'inerzia lamentata inerzia di cui devono tuttavia, a questo punto, meglio definirsi i presupposti soggettivi attraverso l'individuazione del soggetto nei cui confronti sussiste l'obbligo di provvedere la cui violazione costituisce oggetto del gravame ed i contorni oggettivi mediante la ricognizione delle attività omesse e del termine entro il quale avrebbero dovuto essere espletate . Prima ancora, però, deve rilevarsi come non sia contestato che l'area di proprietà del ricorrente è tra quelle interessate dagli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico previsti nello schema dell' Accordo di programma quadro oggetto di controversia soccorre, al riguardo, non solo la nota prot. n. 1817 del 9 agosto 2005 a firma del Segretario generale dell'Autorità di Bacino in Destra Sele, allegata all'atto introduttivo del giudizio, quanto soprattutto la relazione istruttoria trasmessa dal Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania in ottemperanza alla ordinanza 219/06, laddove precisa che il terreno di proprietà del ricorrente ricade effettivamente nell'area interessata dall'intervento di consolidamento oggetto dell'accordo di programma lotto 4 . Parimenti non contestata, oltre che suffragata dalla documentazione acquisita agli atti del giudizio, è l'identificazione del Commissario per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania quale ente attuatore dell'intervento de quo ente al quale si è affiancata, mediante la stipulazione in data 20 settembre 2005 dell' intesa di programma finalizzata alla predisposizione in un contesto collaborativo della progettazione preliminare-definitiva-esecutiva, l'Autorità di Bacino in Destra Sele. Quanto poi alla individuazione del termine entro il quale l'intervento in discorso avrebbe dovuto ricevere esecuzione, ritiene il Tribunale che possa farsi riferimento, in via integrativa e correttiva del termine fissato in via generale dall'articolo 2 legge 241/90, al cronoprogramma di cui all'allegato 10 della citata relazione istruttoria ciò al fine di conciliare la rigidità delle generali regole temporali dell'azione amministrativa con la duttilità dispositiva tipica dell' Accordo di programma quadro , destinato a programmare la sua attuazione secondo cadenze temporali non predeterminabili in via generale ed astratta ma necessariamente sensibili alla peculiare complessità degli interventi da attuare. Ebbene, emerge dal citato cronoprogramma che l'attività di progettazione avrebbe dovuto concludersi con la relativa approvazione entro il 15 novembre 2005, laddove i lavori avrebbero dovuto avere inizio entro il 16 marzo 2006 il superamento di tali termini, in mancanza di ogni allegazione giustificativa né tampoco di ordine finanziario delle parti resistenti, non può quindi che concretare i presupposti per l'adozione della formula ordinatoria di cui all'articolo 21bis legge 1034/71. Questa deve dirigersi, in via principale, nei confronti dei soggetti suindicati Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania ed Autorità di Bacino in Destra Sele , investiti delle competenze attuative primarie in ordine all'intervento oggetto di controversia. A prestare ottemperanza al dispositivo ordinatorio, tuttavia, non potranno non contribuire, nei limiti delle rispettive competenze, gli altri soggetti pubblici coinvolti nella fase esecutiva del citato Accordo di programma quadro , con particolare riguardo al coordinatore dell'AGC Ecologia, Tutela dell'Ambiente, Ciclo integrato delle acque, Protezione civile della Regione Campania cui l'articolo 11 conferisce le funzioni di responsabile dell'attuazione ed agli stessi soggetti sottoscrittori cui spetta, tra l'altro, di rimuovere ogni ostacolo procedurale ad esso imputabile, in ogni fase procedurale di realizzazione degli interventi e di attuazione degli impegni assunti . Devono invece essere estromessi dal giudizio, siccome totalmente estranei al quadro delle responsabilità attuative così come appena tratteggiato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il ministero dell'Interno, la società ANAS Spa ed il Comune di Minori. L'estromissione va altresì pronunciata nei confronti della società Apicella Sas di Filippo, Alfonso e Gerardo Apicella & C., non essendo enucleabile il fondamento della posizione di soggetto controinteressato alla stessa attribuita dal ricorrente. Va infine dichiarata l'inammissibilità della domanda di condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni sofferti dal ricorrente, alla luce del principio di non cumulabilità dell'azione de qua con quella intesa all'accertamento, secondo le speciali forme processuali di cui all'articolo 21bis legge 1034/71, dell'illegittimità dell'inerzia amministrativa cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. seconda bis, 6786/05 il giudizio speciale sul silenzio inadempimento, disciplinato dall'articolo 21bis legge 1034/71, non è compatibile con le controversie che hanno un oggetto ulteriore rispetto alla situazione di inerzia, quale l'impugnativa di un provvedimento o l'accertamento di un diritto di conseguenza, non può essere convertito in rito ordinario, in considerazione della ratio sottostante alla scelta legislativa, volta ad accelerare e semplificare la definizione delle controversie nella suddetta materia, in ragione della relativa semplicità degli inerenti accertamenti di fatto e di diritto . Sussistono giuste ragioni per condannare il Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania al rimborso delle spese di giudizio sostenute dal ricorrente, nella misura di euro 1.000. PQM Il Tar della Campania - Salerno, Seconda Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 160/2006, previa estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Interno, della società ANAS Spa, del Comune di Minori e della società Apicella Sas di Filippo, Alfonso e Gerardo Apicella & C., lo accoglie in parte e per l'effetto - ordina al Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania ed all'Autorità di Bacino in Destra Sele, per quanto di rispettiva competenza, di provvedere, entro 60 giorni decorrenti dalla comunicazione della presente decisione, a perfezionare il procedimento di predisposizione ed approvazione del progetto definitivo ed esecutivo relativo all'intervento di consolidamento e bonifica dei versanti della penisola sorrentina lotto 4 di cui all' Accordo di programma quadro stipulato dal ministero delle Finanze, dal Ministero dell'Ambiente e dalla Regione Campania in data 5 agosto 2005, nonché, entro i successivi 60 giorni, quello di affidamento dei relativi lavori - nomina Commissario ad acta, per l'ipotesi di perdurante inerzia delle amministrazioni suindicate, il Presidente del Consiglio dei Ministri o suo delegato, affinché ponga in essere ogni necessario intervento sostitutivo entro gli ulteriori 60 giorni, decorrenti dalla apposita richiesta della parte ricorrente, successiva allo scadere dei termini di cui sopra - dichiara l'inammissibilità della domanda di condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni sofferti dal ricorrente - condanna il Commissario di Governo per l'Emergenza Idrogeologica nella Regione Campania al rimborso delle spese di giudizio sostenute dal ricorrente, nella misura di euro 1.000. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. ?? ?? ?? ?? 2