La licenza di vigilantes può essere subappaltata

Se un istituto riceve la proposta di lavorare fuori provincia può passare l'autorizzazione di polizia ad altra società

Benché il carattere necessariamente intuitu personae delle autorizzazioni di polizia, desumibile dall'articolo 8 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con il Rd 773/31 , esiga e tanto più in un ambito sensibile , quale l'esercizio dell'attività di vigilanza privata l'identità tra il titolare della licenza e l'effettivo gestore dell'attività autorizzata, da questo principio non deriva - per il soggetto appaltatore di servizi di vigilanza privata per conto di un determinato committente, parte dei quali destinata a svolgersi in un ambito territoriale esterno rispetto a quello per il quale egli è munito di licenza una diversa provincia - il divieto di subappaltare, per tale frazione, i servizi stessi con l'assenso del committente, prescritto ai fini civilistici dall'articolo 1656 Cc ad altro soggetto, regolarmente autorizzato all'esercizio dell'attività di vigilanza privata in detta sfera territoriale e ciò, stante l'impossibilità di ravvisare nel subappalto una ipotesi di vietata rappresentanza nell'esercizio dell'attività soggetta ad autorizzazione di polizia. Lo ha chiarito la prima sezione civile della Cassazione nella sentenza 13408/06, depositata l'8 giugno scorso e qui integralmente leggibile tra gli allegati.

Cassazione - Sezione prima civile - sentenza 2 marzo-8 giugno 2006, n. 13408 Presidente Cappuccio - Relatore Napoleoni Svolgimento del processo Con ricorso ex articolo 22 della legge 689/81, depositato il 12 luglio 2001, la Fidelitas Spa - Fiduciaria di sicurezza adiva il Giudica di Pace di Bergamo affinché, previa rimensione in termini della ricorrente, annullasse il decreto del 19 novembre 1999 con il quale il Prefetto di Bergamo aveva disposto la devoluzione all'orario dello Stato della somma di lire 23.500.000, pari ad un terzo della cauzione prestata da essa Fidelitas, a norma dell'articolo 137 Tulps, a garanzia delle obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e dell'osservanza della condizioni impostole nella licenza per l'esercizio dell'attività di vigilanza privata. Dopo aver premesso di svolgere attività di vigilanza privata sia dal 1977, operando prevalentemente in forza di contratti di appalto in esclusiva con importanti clienti quali banche ad imprese di grande distribuzione , la Fidelitas deduceva che, a fronte del diniego da parte del Prefetto di Lecco dell' autorizzazione ad esercitare le attivItà di cui all'articolo 134 Tulps anche nella Provincia di Lecco - diniego che ora stato impugnato davanti al Tar della Lombardia, il quale lo aveva successivamente annullato - essa ricorrente ai ora vista costretta, nell'ambito di un contratto in esclusiva con una società di distribuzione di rilevanza nazionale il Gruppo Lombardini , e previa autorizzazione di questa, a subappaltare i servizi da eseguire nell'anzidetta Provincia ad altro soggetto, munito di autorizzazione all'esercizio dell'attività di vigilanza privata in tale ambito territoriale la Mondialpol Spa, istituto peraltro controllato al cinquanta per conto dalla stessa Fidelitas . In tale operazione il Prefetto di Bergamo aveva ravvisato, sulla scorta di alcuno circolari ministeriali, una violazione dell'articolo 8 del Rd 773/31 Tento unico delle leggi di pubblica sicurezza , che sancisco il principio di personalità e intrasmIssibilità delle autorizzazioni di polizia e ciò in base all'assunto - da reputare, in realtà, affatto erroneo -per cui il subappalto costituirebbe una modalità di aggiramento del divieto di rappresentanza nell'esercizio dell'attività autorizzata. Ne ora seguito l'avvio di un procedimento sanzionatorio, culminato con l'adozione del decreto di incameramento parziale della cauzione dianzi indicato. Tale provvedimento ora stato originariamente impugnato davanti al Tar della Lombardia, Sezione di Brescia, indicato nel provvedimento stesso quale autorità competente per il ricorso. L'adito Giudice amministrativo, tuttavia - anche a seguito di eccezione sollevata dalla Prefettura di Bergamo - aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che la cognizione dell'impugnazione rientrasse, in ragione della natura sanzionatoria del provvedimento, nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi dell'articolo 22 della legge 689/81 non senza soggiungere, peraltro, che la diversa ed erronea indicazione contenuta nel decreto prefettizio poteva costituire presupposto per invocare davanti al giudice competente l'orrore scusabile, ai fini della rimessione in termini. Nella resistenza della Prefettura di Bergamo, il GdP, con sentenza del 18 aprile 2002, disposta la rimessione in termini della ricorrente, accoglieva il ricorso, annullando conseguentemente il provvedimento impugnato. Ad avviso del Giudice di merito, il Prefetto di Bergamo, nell'assumere l'equivalenza fra il divieto di rappresentanza e il divieto di subappalto nell'esercizio della attività oggetto di autorizzazione di polizia, avrebbe posto sullo stesso piano istituti affatto eterogenei giacché nell'un caso - quello della rappresentanza - la volontà negoziale viene formata da un soggetto il rappresentante , entra gli effetti del negozio fanno capo ad un soggetto diverso il rappresentato laddove invece nell'altro caso - quello del subappalto - si e al cospetto di un contratto generatore di rapporti obbligatori solo tra il subappaltante ed il subappaltatore. Nell'ipotesi di specie, d'altro canto - posto che non potrebbe disconoscersi ad una società di grande distribuzione il diritto di affidare, in regime di esclusiva, tutti i servizi di vigilanza di cui necessita ad un solo istituto di sua fiducia - la Fidelitas aveva subappaltato ad altro soggetto i servizi per la Provincia di Lecco non già ai fini di aggirare il principio di personalità dello autorizzazione, ma proprio allo scopo di garantire il rigoroso rispetto del regime autorizzatorio di cui all'articolo 134 Tulps, evitando di esercitare l'attività fuori dei limiti spaziali della licenza di cui essa era titolare. La Fidelitas aveva prestato cosi i suoi servizi in forza dello autorizzazione rilasciatale dal Prefetto di Bergamo, mentre la Mondialpol aveva reso i propri in base all'autorizzazione concessale dal Prefetto di Lecco onde non ora venuta meno, né sotto il profilo privatistico né sotto quello pubblicistico, quella diretta gestione e responsabilità del titolare dell'autorizzazione che - nell'ottica di evitare che il controllo esercitato dall'autorità di pubblica sicurezza venga vanificato tramite l'interposizione fittizia di persone - l'articolo 8 Tulps sostanzialmente pretendo allorché stabilisce il divieto di rappresentanza. Per la cassazione della sentenza propone ricorso la Prefettura di Bergamo sulla base di un unico motivo, cui resiste con controricorso la Fidelitas Spa. Motivi della decisione 1. Con l'unico motivo la Prefettura ricorrente denuncia violazione dell'articolo 8 Tulps, in riferimento all'articolo 360, primo comma, n. 3, Cpc, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso che il principio della personalità delle autorizzazioni di polizia implichi il divieto del subappalto. Pur in assenza di un'espressa previsione normativa in tal senso, l'inammissibilità del subappalto discenderebbe in realtà dall'esigenza, insita nel principio di personalità, dell'identità fra il soggetto titolare della licenza e l'effettivo gestore dell'attività. Sostenere il contrario, significherebbe ridurre la licenza di cui all'articolo 134 Tulps ad un mero simulacro nel caso di specie, difatti, la Fidalitas - privandosi della gestione dei servizi - si sarebbe trasformata in una sorta di intermediario, al quale non può essere ascritta alcuna responsabilità nei confronti dell'autorità di pubblica sicurezza qualora si verifichino irregolarità o anomalie nel servizio svolto dalla società affidataria. Con la conseguenza che mentre nei confronti del cliente dell'obbligo di facere continuerebbe a rispondere la Fidelitas, la responsabilità nei confronti dell'autorità amministrativa verrebbe invece a gravare su altro soggetto, la Mondialpol che, in virtù della natura stessa del contratto stipulato tra le parti, non può che gestire autonomamente i servizi . 2. - Il motivo è infondato. L'Amministrazione ricorrente muove, per vero, da una promessa la cui correttezza non è revocabile in dubbio quella, cioè, che il principio di personalità delle autorizzazioni di polizia, enunciato dall'articolo 8 Tulps le autorizzazioni di polizia sono personali , esige - e tanto più in un ambito sensibile , quale l'esercizio dell'attività di vigilanza privata -l'identità fra il titolare della licenza e l'effettivo gestore dell'attività autorizzata. Si tratta, in effetti, di un corollario immediato ad indefettibile della stessa funzione tipica delle autorizzazioni di polizia, consistente nell'accertare preventiva-mente, in relazione al pubblico interesse, la sussistenza delle condizioni proviate dalla legge per assicurare che determinato attività, ritenuto potenzialmente pericolose, si svolgano ordinatamente e senza pregiudizio per i consociati. E cosi, nel caso specifico della vigilanza privata - la delicatezza della quale deriva con tutta evidenza dal fatto che si tratta di attività che affianca, integrandola, quella dei pubblici poteri nella prevenzione e repressione della turbative dell'ordine e della sicurezza, venendo incontro ad istanze di più capillare difesa di determinate persone o cose da minacce o aggressioni - l'obbligo di licenza mira segnatamente a garantire un preventivo controllo riguardo al possesso, da parte dell'esercente l'attività, tanto dei requisiti soggettivi di affidabilità all'uopo prescritti articoli 11 e 134, comma 2, Tulps , quanto della capacità tecnica ai servizi che si intendono esercitare articolo 136, comma 1, Tulps . In tal ottica, le autorizzazioni di polizia sono dunque rilasciato, di necessità, intuitu personae, con i correlati divieti posti dallo stesso articolo 8, comma 1, Tulps della loro trasmissione a terzi e della rappresentanza nell'esercizio dell'attività autorizzata, salvi i casi espressamente previsti dalla legge a forma restando comunque, in tali casi, l'osservanza delle particolari cautele prescritto dal comma 2 del medesimo articolo . La ratio di simili divieti è di immediata evidenza so, intatti, il divieto di cessione dell'autorizzazione mira ad evitare l'elusione dei controlli dell'autorità di pubblica sicurezza quello di rappresentanza vale ad assicurare che il soggetto titolare dell'autorizzazione, ancorché eventualmente avvalendosi di dipendenti, svolga comunque la modo diretto l'attività autorizzata, assumendone le relative responsabilità. Se la validità della premessa è dunque indubbia, non altrettanto pub dirsi, invece, per la conseguenza che la ricorrente ritiene di poter trarre da cosa, riguardo alla configurabilità di una violazione del principio di personalità in fattispecie quali quella in esame nell'ipotesi, cioè, in cui un soggetto - appaltatore di servizi di vigilanza privata per conto di un determinato committente, parte dei quali destinata a svolgersi in un ambito spaziale esterno rispetto a quello per il quale egli è munito di licenza una diversa provincia -subappalti, per tale frazione, i servizi stessi con l'assenso del committente, prescritto ai fini civilistici dall'articolo 1656 Cc ad altro soggetto, regolamento autorizzato all'esercizio dell'attività di vigilanza privata nella sfera territoriale di cui si tratta. La ragione di fondo per la quale tale prospettiva ermeneutica si palesa insuscettibile di avallo risiede proprio nel rilievo - allegato viceversa dalla Prefettura a sostegno della sua temi - per cui la natura del contratto stipulato tra le parti il subappalto implica che il servizio di vigilanza venga ad essere autonomamente gestito in parte qua dal subappaltatore. Caratteristica propria del contratto di subappalto - coni come di quello di appalto - è infatti l'autonomia dell'imprenditore nell'esecuzione delle opere o del servizio a lui commossi alla stregua della fisionomia tipica del rapporto contrattuale, cioè, il subappaltatore si obbliga a fornire alla controparte l'opera o il servizio convenuti, provvedendo ad organizzare in via autonoma i mezzi necessari ed a curarne le modalità mentre il controllo e la sorveglianza del subcomittente restano circoscritti all'accertamento ed alla verifica della corrispondenza di detta opera o servizio rispetto a quanto costituisca l'oggetto del contratto. Con la conseguenza che, per costante giurisprudenza di questa Corte, la responsabilità per i danni provocati a terzi - ad anche per la eventuale inosservanza della legge penale -durante l'esecuzione del contratto grava, in via di principio, sul nolo subappaltatore a diversa conclusione potendosi pervenire solo allorché risulti una deroga pattizia, espressa o implicita, della prodotta autonomia, a fronte della quale il subcommittente - esorbitando dalla mora sorveglianza sull'opera o servizio nei termini appena sopra evidenziati - eserciti una ingerenza cosi penetrante sull'attività del subappaltatore da ridurlo al ruolo di mero esecutore Cassazione, 27451/99, 56901/90, 4186/84 . In simile prospettiva, risulta dunque pienamente condivisibile l'affermazione della sentenza impugnata, riguardo all'impossibilità di ravvisare nel subappalto una ipotesi di vietata rappresentanza nell'esercizio dell'attività soggetta ad autorizzazione di polizia. A prescindere, infatti, dalla più puntuale determinazione della latitudine del concetto di rappresentanza evocato dalla legge di pubblica sicurezza - e, in particolare, dalla sua coincidenza o meno con la rappresentanza di diritto privato interrogativo sul quale si rinvengono opinioni discordi - resta fermo che detta rappresentanza postula comunque che il rappresentato mantenga il potere di gestione dell'attività autorizzata, sia pur avvalendosi dell'attività che il rappresentante compie in suo nome e per suo conto Cassazione, 842/79 situazione, questa, che non ricorre nel caso del subappalto, tramite il quale, per quanto già rimarcato, la gestione dell'attività viene ad essere invece devoluta, in via autonoma, al subappaltatore. Con la conseguenza che il contratto in parola può integrare una violazione del divieto di rappresentanza solo quando ne risulti la simulazione relativa, nei senso che i contraenti, anziché volere l'affetto tipico del negozio prescelto, abbiano inteso in realtà conferire al subappaltatore la veste di moro rappresentante nella conduzione dell'attività, destinata a rimanere di spettanza del sub committente cfr., in termini analoghi, con riguardo all'ipotesi dell'affitto di esercizio pubblico soggetto ad autorizzazione di polizia, Cassazione, 842/79 ovvero quando si sia comunque realizzata la deroga pattizia al principio di autonomia del subappaltatore dianzi evidenziata, a fronte della quale il subappaltatore abbia svolto, nel concreto svolgimento del rapporto, il ruolo di mero esecutore di ordini del subcommittente, al punto da ridursi a nudus minister di questo. Evenienze, quelle ora indicato, che non risultano peraltro affatto ventilato nel caso di specie. Né, sotto altro profilo, la violazione del principio di personalità dello autorizzazione pub esser fatta discendere - contrariamente a quanto mostra di ritenere la ricorrente - dalla mera circostanza che, nell'ipotesi di cui si discuto, il subcommittente venga ad interporsi tra colui che richiede il servizio di vigilanza il committente e colui che lo rende il subappaltatore . Al riguardo, vale infatti osservare che l'intermediazione è concetto diverso e non equiparabile a quelli di transizione dell'autorizzazione e di rappresentanza nell'esercizio dell'attività autorizzata il divieto che l'articolo e Tulps sancisca riguardo alla seconda non potrebbe essere dunque esteso alla prima senza un'evidente forzatura della lettera della norma. Né, per superare tale ostacolo, varrebbe sostenere che il divieto di intermediazione è comunque necessariamente insito del principio di personalità, rappresentandone un portato ineluttabile. Al riguardo, può intatti replicarsi che fin quando il subappaltatore - che si presuppone munito di autorizzazione - mantenga la gestione autonoma del servizio, in conformità alle caratteristiche tipiche del contratto, la ratio del principio di personalità resta pienamente salvaguardata giacché è solo nei confronti di tale soggetto - esercente nomina proprio l'attività potenzialmente pericolosa - che affiora l'esigenza, sottesa all'obbligo di autorizzazione, dell'accertamento preventivo delle condizioni per uno svolgimento dell'attività stessa non pregiudizievole per gli interessi dei consociati e, correlativamente, è solo il subappaltatore che viene a porsi ed è tenuto a porsi , nei confronti dell'autorità di pubblica sicurezza, come soggetto responsabile per la eventuali irregolarità e disfunzioni nell'assolvimento dei suoi compiti. Mentre del tutto irrilevante, ai fini considerati, resta la circostanza che nei confronti del cliente, committente del servizio di vigilanza, continui a rispondere dell'inesatto adempimento dell'obbligo di facere, sul piano civilistico, l'appaltatore subcommittente con possibilità, peraltro, di rivalersi sul subappaltatore . A tutto ciò si aggiunga, quale considerazione conclusiva, che, in linea di principio, le disposizioni limitative della libertà di iniziativa economica - quali quelle di cui al presente si discuto - debbono essere interpretato in senso ragionevolmente restrittivo e che, per altro verso, quando il legislatore ha inteso vietare, sotto minaccia di sanzione, il subappalto in determinato attività, in ragione della sua attitudine a fungere da strumento elusivo di norme imperativo - come, ad esempio, in tema di esecuzione di opere pubbliche articolo 21 della legge 646/82 , ovvero di esecuzione di mare prestazioni di lavoro articolo 1 della legge 1369/60 - non ha mancato di statuirlo in modo espresso. 3. Il ricorso va pertanto rigettato. La novità della questione nell'ambito della giurisprudenza di questa Corte e la circostanza che, riguardo ad essa, non siano mancate pronunce di giudici amministrativi favorevoli alla tesi della Prefettura ricorrente fanno apparire equa l'integrale compensazione tra le parti delle spese processuali. PQM La Corte rigetta il ricorso compensa integralmente tra la parti le spese processuali.