Consulenze esterne, il decalogo della magistratura contabile

La sentenza che assolve tra gli altri il capo del Dap, Tinebra, l'ex ministro Castelli e il dirigente Sebastiano Ardita fa il punto sulla legittimità delle nomine

Consulenze esterne, sono legittime se giustificate da necessità straordinarie e nel caso in cui le risorse interne non riescano a soddisfare particolari e complesse esigenze e comunque entro i limiti di spesa compatibili con il budget dell'ente. A chiarirlo è stata la sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti con la sentenza 1792/06 depositata 26 settembre e qui leggibile nei documenti correlati . Ma facciamo un passo indietro. Il 17 aprile 2002 il Capo del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria Dap del ministero della Giustizia, Giovanni Tinebra, chiese all'allora ministro della Giustizia Castelli di essere autorizzato ad avvalersi della collaborazione di un esperto in materia di elaborazione di processi di razionalizzazione dei modelli gestionali ed organizzativi della popolazione detenuta ed internata, anche in relazione al trattamento ed all'esecuzione penale esterna con particolare riferimento al settore sanitario-farmaceutico penitenziario . La persona adatta a svolgere l'incarico era un magistrato ordinario, già direttore dell'ex ufficio centrale detenuti e trattamento, che all'epoca della richiesta era direttore generale dell'Asl di Latina. Tuttavia, sia il capo del Dap che i componenti del Comitato di valutazione - malgrado la Procura regionale sostenesse l'illegittimità della consulenza conferita da via Arenula - sono stati assolti dalla Corte dei conti poiché l'incarico è stato effettivamente svolto nei termini risultanti dalla relazione illustrativa . Del resto, la magistratura contabile ha chiarito che va ritenuto antigiuridico e produttivo di danno erariale il conferimento di incarichi per attività alle quali si possa far fronte con personale interno dell'ente o che siano estranee ai fini istituzionali dell'ente stesso, ovvero che siano eccessivamente onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio . È lecito, invece, ha continuato la Corte dei conti il ricorso a consulenze esterne in presenza di necessità straordinarie che esulano dalle normali conoscenze dell'ufficio, in caso di insufficienza delle risorse interne a soddisfare particolari e complesse esigenze e, comunque, entro limiti di spesa compatibili con le risorse dell'ente. Quello che è fuori discussione, hanno detto ancora i magistrati contabili, è che la proposta e l'assenso all'incarico siano stati espressi previa ponderata valutazione delle capacità professionali dell'incaricando con riferimento all'incarico da conferire . In sostanza, ha sottolineato la Corte dei conti, si trattava di materia che è attendibile ritenere che richiedesse competenze professionali del tutto peculiari acquisite sia nella gestione dei detenuti sia nell'ambito dell'attività sanitaria . Per cui, hanno concluso i magistrati di via Flaminia nulla da rimproverare al dirigente del Dap e ai componenti del Comitato di valutazione . cri.cap

Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio - sentenza 22 novembre 2005 - 26 settembre 2006, n. 1792 Presidente Pasqualucci - Relatore Silveri Svolgimento del processo Con atto di citazione depositato il 10 febbraio 2005 la Procura regionale per il Lazio ha convenuto in giudizio il senatore Roberto Castelli e i dottori Giovanni Tinebra, Sebastiano Ardita, Alessandro Giuliani, Riccardo Turrini Vita e Salvatore Cirignotta chiedendone la condanna al pagamento delle somme di seguito indicate a Castelli, Tinebra, Ardita e Giuliani - in solido tra di loro - alla somma di euro 13 mila pari al 50 per cento di 26 mila b Cirignotta, Tinebra, Ardita, Turrini Vita e Giuliani - in solido tra di loro - alla somma di euro 13 mila pari al 50 per cento di 26 mila . In subordine, qualora nella condotta dei convenuti venga riscontrato non il dolo, bensì la colpa grave, ha chiesto la condanna alle seguenti somme a Castelli, Tinebra, Ardita e Giuliani alla somma di euro 13 mila pari al 50 per cento di 26 mila pro quota, secondo la seguente ripartizione 1 Tinebra 40 per cento 20 per cento a ciascuno degli altri b Cirignotta, Tinebra, Ardita, Turrini Vita e Giuliani alla somma di euro 13 mila pari al 50 per cento di 26 mila pro quota, secondo la seguente ripartizione 1 Cirignotta 30 per cento 2 Tinebra 30 per cento 3 40 per cento ripartito in parti uguali tra gli altri tre convenuti. Il tutto, in ogni caso, con la condanna al pagamento della rivalutazione monetaria del credito, degli interessi dal dì del dovuto al saldo ed alle spese di giustizia. Osserva la Procura che con nota in data 17 aprile 2002 il Capo del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria Dap del ministero della Giustizia, dott. Giovanni Tinebra, chiese al ministro Castelli di essere autorizzato ad avvalersi della collaborazione di un esperto in materia di elaborazione di processi di razionalizzazione dei modelli gestionali ed organizzativi della popolazione detenuta ed internata, anche in relazione al trattamento ed all'esecuzione penale esterna con particolare riferimento al settore sanitario-farmaceutico penitenziario . Il richiedente individuò l'esperto nella persona del dott. Cirignotta, magistrato ordinario, già direttore dell' ex Ufficio centrale detenuti e trattamento e, al tempo della richiesta, Direttore generale della Asl di Latina. Al riguardo la Procura fa presente che nella nota a non vi è alcuna menzione delle cause che avrebbero fatto insorgere l'asserita necessità della consulenza b non vi è alcun cenno in merito alla impossibilità di rinvenire nell'ambito delle direzioni generali del Dap e, comunque, all'interno del ministero della Giustizia, professionalità in grado di svolgere i compiti che si intendeva affidare ad un soggetto esterno c l'oggetto della consulenza è indicato in modo generico. Ciò nonostante, il Ministro, con nota del 19 aprile 2002, comunicò il suo assenso senza motivare la sua decisione e senza richiedere alcun chiarimento. Al riguardo la Procura rileva che l'autorizzazione concessa dal Ministro, pur avendo avuto una rilevanza determinante, è priva di qualsiasi fondamento giuridico, in quanto la materia del conferimento di incarichi da parte degli organi di gestione e da parte dei Ministri è disciplinata da norme diverse l'una dall'articolo 7, comma 6, del D. Lgs 165 del 2001 e l'altra dal Dpr 338 del 1994. In sostanza il Ministro non può decidere e, conseguentemente, non può autorizzare il conferimento di incarichi di consulenza per lo svolgimento di mere funzioni amministrative che sono di competenza di strutture ministeriali nella specie, quindi, si sarebbe verificata una illegittima intromissione dell'organo di direzione politica nella gestione amministrativa. Osserva, altresì, che successivamente in data 29 aprile 2002 il dott. Sebastiano Ardita, capo della Direzione generale dei detenuti e trattamento, stipulò una convenzione con la quale fu affidata al dott. Cirignotta la collaborazione diretta con il Capo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria per la formulazione delle valutazioni e delle ragioni programmatiche utili alla formulazione delle direttive politiche di cui al D.Lgs 165/01, con specifico riferimento ai processi di razionalizzazione dei modelli gestionali ed organizzativi della popolazione detenuta ed internata, del trattamento e dell'esecuzione penale esterna ed in particolare delle scelte della organizzazione e funzionamento del servizio sanitario e farmaceutico penitenziario contratto efficace fino al 31 dicembre 2002 compenso 26 mila lordi . All'articolo 4 della convenzione, mutuando la normativa contenuta nel Dpr 338 del 1994, fu previsto che allo scadere dell'incarico il dott. Cirignotta presentasse una articolata relazione sui risultati dell'attività svolta, da sottoporre alla valutazione di un Comitato composto da tre direttori generali del Dap detenuti e trattamento dott. Ardita esecuzione penale esterna dott. Turrini Vita bilancio e contabilità dott. Giuliani . Tale convenzione è stata approvata in data 29 aprile 2002 dal dott. Alessandro Giuliani, capo della direzione generale per il bilancio e della contabilità la spesa attinente al compenso è stata fatta gravare sul capitolo di bilancio n. 1762 ed al riguardo osserva la Procura che l'approvazione è illegittima ed illecita in quanto 1 approva una convenzione illegittima ed illecita essa stessa per contrasto con l'articolo 7, comma 6, del D. Lgs 165/2001 2 dispone che la spesa gravi su un capitolo non destinato al pagamento dei compensi dei consulenti. Per quanto concerne l'esecuzione dell'incarico la Procura fa presente di aver richiesto copia di tutta la documentazione comunque riferibile all'attività svolta dal consulente. Il Ministero - oltre alla relazione datata 17 febbraio 2003 presentata dal dott. Cirignotta al comitato di valutazione - ha trasmesso quattro note vedi pag. 8 citazione che riguardano materia priva di collegamento con l'oggetto dell'incarico. Il Capo del Dap ha, inoltre, fatto presente che il consulente ha partecipato ad alcune riunioni della Commissione per il rinnovamento del servizio sanitario penitenziario, costituita dai ministri Castelli e Sirchia in data 16 maggio 2002. Al riguardo osserva la Procura che dalla documentazione acquisita non risulta che il consulente abbia avuto un ruolo attivo nella predisposizione di atti di competenza della commissione, trattandosi in sostanza di mera partecipazione a quattro riunioni in qualità di esterno a ciò si aggiunga che il lavoro più rilevante della commissione quello relativo alla definizione del testo di un disegno di legge è stato svolto nel primo semestre del 2003, quando il dott. Cirignotta non era legato al Ministero da alcun contratto di collaborazione. In sostanza, rileva la Procura che l'esecuzione dell'incarico è stata del tutto carente e priva di qualsiasi contenuto formale obiettivamente valutabile. Peraltro, nel marzo del 2003, il comitato di Valutazione composto da Ardita, Giuliani e Turrini Vita ha affermato che il dott. Cirignotta ha svolto con esattezza e ampiezza l'incarico professionale affidatogli ed in conseguenza del giudizio positivo il Ministero ha liquidato l'importo pattuito di euro 26 mila. Al riguardo osserva la Procura che il comitato ha elencato una serie di attività quali integrazione di gruppi di lavoro, elaborazione di memorie, osservazioni e risposte in via breve a quesiti , di cui non vi è traccia nella documentazione in possesso del Ministero e che addirittura non sono menzionate dal consulente nella relazione da lui redatta. Rileva ancora la Procura che il Comitato - sicuramente dotato di notevole fantasia - ha affermato che l'attività [ ] ha avuto per oggetto modelli custodiali, sperimentazioni di privatizzazione, territorializzazione dell'esecuzione penale rispetto alle competenze proprie delle regioni, valutazione delle posizioni del personale sanitario dell'amministrazione a fronte delle analoghe posizioni del personale del servizio sanitario nazionale individuazione delle imputazioni di bilancio delle spese sanitarie e di ricadute ordinamentali e professionali dell'evoluzione dei modelli di controllo delle misure alternative riforma del modello custodiale e trattamento terapeutico per gli ospedali psichiatrici giudiziari tutte attività che non sono menzionate né nella relazione del dott. Cirignotta né nella corrispondenza intercorsa tra la Procura regionale e il dott. Tinebra. In definitiva, ritiene la Procura che il giudizio favorevole espresso dal Comitato di Valutazione sia del tutto ingiustificato, avendo tale organo collegiale omesso di operare un raffronto tra l'oggetto della consulenza, quale definito dall'articolo 1 della convenzione, e le prestazioni rese dal consulente, così come elencate nella relazione e comprovate dalla documentazione agli atti del Ministero della giustizia. In realtà, sostiene la Procura, il compito affidato al dott. Cirignotta era quello di collaborare con il capo del Dap per la formulazione delle valutazioni e delle ragioni programmatiche utili alla formazione delle direttive politiche di cui al D. Lgs 165/01 in altri termini, avrebbe dovuto porre in essere, collaborando con il dott. Tinebra, tutta l'attività preparatoria di competenza del Dipartimento necessaria per permettere all'Ufficio di Gabinetto di predisporre la direttiva che il Ministro deve annualmente emanare ai sensi dell'articolo 14 del D.Lgs 165 del 2001. Mentre, sostiene ancora la Procura, il dott. Cirignotta non ha posto in essere alcuna attività comunque definibile come di corretta esecuzione della convenzione. Riferisce, poi, la Procura che su richiesta del dott. Tinebra in data 10 giugno 2003 l'incarico venne rinnovato con procedura che appare anch'essa illegittima ed illecita per le ragioni diffusamente illustrate nell'atto di citazione a proposito di tale attività, si fa peraltro presente che - su richiesta del dott. Cirignotta - il Ministero ha sospeso la liquidazione del compenso. La Procura procede, quindi, ad illustrare la normativa sugli incarichi, osservando che il ricorso a professionalità esterne è ammesso soltanto nei casi, sostanzialmente eccezionali, in cui il risultato che si intende ottenere non può essere realizzato dal personale in servizio impossibilità che può derivare da molteplici cause, quali le notevoli carenze di organico, ovvero la necessità del ricorso a particolari nozioni di carattere scientifico indispensabili per risolvere delicati problemi di natura tecnica eccedenti la professionalità del personale in servizio. Procedendo a valutare gli incarichi affidati al dott. Cirignotta, osserva che dalla dizione utilizzata nelle convenzioni del 2002 e del 2003 egli doveva provvedere alla formulazione di valutazioni, ragioni programmatiche, pareri, utili per la formulazione delle direttive politiche di cui al D.Lgs 165/01. In sostanza avrebbe dovuto fornire elementi per la formulazione della direttiva del Ministro la cui stesura è prevista dall'articolo 14 dello stesso D.Lgs, peraltro reiterativo di quanto già dettato dal D.Lgs 29 del 1993. Osserva, al riguardo, che - ai sensi dell'articolo 8 del D.Lgs 286/99 - la direttiva annuale del Ministro costituisce il documento per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello che, in coerenza con gli indirizzi dettati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, identifica i principali risultati da realizzare nell'anno seguente e determina gli obiettivi di miglioramento, eventualmente indicando progetti speciali e scadenze intermedie. Osserva, altresì, che l'organo che materialmente provvede alla redazione della direttiva annuale è l'ufficio di Gabinetto e ciò trova conferma nel Dpr 315/01 Ufficio che ha il compito di elaborare tutta la documentazione trasmessa dai dipartimenti e dalle direzioni generali e di redigere la direttiva sulla base delle istruzioni impartite dal Ministro e degli elementi forniti dalle strutture amministrative. D'altronde sarebbe ben strano che soggetti esterni intervenissero per redigere un atto di natura sostanzialmente politica. Rileva, altresì, che nella fase istruttoria il dott. Tinebra non ha chiarito quali fossero i problemi in merito alla predisposizione da parte del Dap della documentazione da inviare all'ufficio di Gabinetto del resto, la documentazione esaminata - osserva la Procura - consente di affermare che tutte le direzioni generali facenti parte del Dap hanno regolarmente trasmesso idonea documentazione alla cui predisposizione il dott. Cirignotta non ha partecipato in alcun modo e che tale documentazione è stata utilizzata dall'ufficio di Gabinetto. Ritiene, in definitiva, che la condotta del capo del Dap e del Ministro sia da qualificare come illecita, avendo conferito incarichi inutili in violazione della norma recata dall'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165 del 2001. Parimenti censurabile sarebbe la condotta del dott. Ardita, che ha stipulato le due convenzioni senza verificare il rispetto della legge, nonché dei dottori Giuliani e Ragosa che hanno approvato le convenzioni, nonostante la chiara violazione del disposto di legge e l'illegittimità della imputazione di spesa al capitolo 1762. Circa la fase della esecuzione del rapporto contrattuale, ritiene che una condotta illecita sia imputabile a al consulente, per non aver adempiuto alle obbligazioni a suo carico b al dott. Tinebra, per aver ottenuto la nomina di un proprio collaboratore personale c ai membri del Comitato di valutazione senza il cui giudizio positivo non sarebbe sorto il diritto del consulente di percepire il compenso. Relativamente alla responsabilità del dott. Cirignotta, osserva con diffuse argomentazioni che questi ha assunto la veste di un vero e proprio collaboratore in via continuativa e, quindi, in quanto tale, resta assoggettato alla giurisdizione della Corte dei conti per il giudizio sulle responsabilità derivanti da dette funzioni. Il dott. Alessandro Giuliani e il dott. Riccardo Turrini Vita si sono costituiti in giudizio a mezzo dell'Avv. Giuseppe Antonio Madeo che, con memoria depositata il 4 novembre 2005, hanno, innanzitutto, richiamato le controdeduzioni depositate presso la Procura regionale il 22 dicembre 2004. Hanno, comunque, dedotto in estrema sintesi che 1 compito del Comitato di Valutazione al quale sono stati chiamati a far parte ratione offici è quello di valutare la relazione sui risultati dell'attività svolta dal consulente esterno, accertandone la veridicità e la conferenza rispetto all'oggetto dedotto nella convenzione accertamenti che sono stati effettuati tenendo conto delle risultanze degli atti esaminati dal Comitato 2 circa la contestazione mossa al solo Giuliani relativa all'approvazione della convenzione del 29 aprile 2002 e all'imputazione della spesa sul capitolo 1762, si osserva che la collaborazione attiene a materia ed a tematiche concernenti il settore della sanità penitenziaria rientrante tra le competenze della direzione generale dei detenuti e del trattamento e che il capitolo ha una denominazione molto ampia e, quindi, consente, una articolata potenzialità di allocazione. Osservano, altresì, che l'importo liquidato al dott. Cirignotta, al netto dell'imposta sul reddito, risulta essere pari ad 20.800. Chiedono, in definitiva, che la domanda venga respinta per carenza di danno e per insussistenza dell'elemento soggettivo ed, in subordine, che la condanna sia ripartita secondo le rispettive responsabilità e con riduzione dell'addebito. In data 8 novembre 2005 si sono costituiti in giudizio il dott. Giovanni Tinebra e il dott. Salvatore Cirignotta a mezzo degli Avv.ti Piero D'Amelio e Giovanni C. Sciacca, che hanno chiesto un rinvio della discussione per prendere visione del fascicolo e per produrre idonee difese. Nella pubblica udienza del 17 novembre 2005 l'Avv. Giovanni C. Sciacca ha, innanzitutto, insistito perché la domanda di rinvio venga accolta. La richiesta, sentito sul punto il Pm è stata respinta. Nel merito il Pm ha chiarito che la fattispecie presenta una sua peculiarità rispetto alle ipotesi che verranno discusse nella stessa udienza e ciò in quanto, in quel caso, i contratti d'incarico sono stati conferiti direttamente dal Ministro, mentre in questo l'incarico è stato conferito dai dirigenti con fondi della struttura amministrativa. Ha rilevato, altresì, che il bilancio del ministero della Giustizia prevede un unico capitolo per gli incarichi di consulenza, che deve essere gestito direttamente dal Ministro mentre, nella specie, la spesa è stata fatta gravare su un capitolo improprio. Ha, inoltre, ripercorso le argomentazioni esposte in citazione, sottolineando in particolare che 1 non vi era carenza di personale che giustificasse l'incarico 2 non si può parlare di discrezionalità amministrativa, tenuto conto che le disposizioni vigenti impongono il rispetto di precisi requisiti, la cui sussistenza va verificata perché possa procedersi al conferimento di incarichi esterni 3 la prospettazione accusatoria - in un caso del tutto analogo - è stata condivisa dalla sezione nella sentenza 2543 del 2005 4 anche in questo caso, si tratta di incarico inutile e, quindi, va affermata la responsabilità di tutti i convenuti. L'Avv. Sciacca ha dichiarato di riportarsi alle argomentazioni esposte in sede di invito a dedurre, chiedendo il rigetto della domanda. L'Avv. Madeo si è riportato a quanto esposto negli atti difensivi, rilevando che sussistono tutti gli elementi per condurre al proscioglimento dalle imputazioni. Il Pm ha chiesto che venga data lettura del verbale d'udienza. Dopo una breve sospensione dell'udienza, il Presidente ha dato lettura del verbale. Il Pm ha affermato che il verbale, in relazione all'oggetto della discrezionalità, dice cosa assolutamente diversa da quanto da lui sostenuto. Gli Avv.ti Sciacca e Madeo si sono opposti alla modifica del verbale. Dopo lunga discussione il Presidente, considerato che le parti hanno avuto ampio tempo per formulare per iscritto le proprie considerazioni e che il verbale deve indicare - come precisato dalla Cassazione - sinteticamente le argomentazioni svolte senza necessità di analitica descrizione di ogni particolare aspetto, ha disposto la cancellazione dal verbale della parte oggetto di contestazione. Il giudizio è stato, quindi, mandato in decisione. Motivi della decisione 1. Come ampiamente esposto in fatto la Procura attrice ha dedotto l'illiceità degli incarichi conferiti dal ministero della Giustizia al dott. Cirignotta nonché la loro mancata esecuzione ed ha chiesto che i convenuti vengano condannati al risarcimento del danno derivante dal primo incarico quello conferito nel 2002 , ritenendo che il danno pari ad euro 26 mila debba essere imputato, per la metà, ai soggetti che hanno preso parte al conferimento dell'incarico stesso - il ministro Castelli ed i dirigenti Tinebra, Ardita e Giuliani - e, per l'altra metà, a coloro che avrebbero determinato la lesione erariale per mancata esecuzione della prestazione e, cioè, lo stesso consulente Cirignotta ed i dirigenti Tinebra, Ardita, Turrini Vita e Giuliani. È stato, quindi, chiamato a rispondere del danno, in parte qua, anche il professionista esterno. Deve, pertanto, il Collegio prioritariamente accertare, limitatamente alla fattispecie oggetto della domanda, se - come dedotto dalla Procura regionale - sussistano i presupposti necessari per affermare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti del consulente. Sul punto la Procura regionale osserva - con diffuse argomentazioni e richiamando alcune pronunce giurisprudenziali - che, nel caso di specie, il professionista esterno ha assunto la veste di vero e proprio collaboratore in via continuativa e che, in quale tale, è assoggettato alla giurisdizione della Corte dei conti per il giudizio sulle responsabilità derivanti dalle funzioni svolte. In realtà, ritiene il Collegio che i principi reiteratamente affermati in materia dalla Suprema Corte di Cassazione conducono ad escludere che la fattispecie all'esame - limitatamente alla posizione del dott. Cirignotta - esuli dalla cognizione del giudice contabile. Giova, al riguardo, rammentare che - secondo consolidata giurisprudenza - qualunque sia la genesi del rapporto che intercorre tra una pubblica amministrazione ed un soggetto non legato ad essa da un rapporto d'impiego, il rapporto stesso viene a configurarsi quale rapporto di servizio quando il terzo si trovi ad essere funzionalmente inserito nell'organizzazione e nell'attività amministrativa per lo svolgimento di un'attività tipica dell'amministrazione. E la questione - come è ben noto - presenta particolari profili di problematicità proprio per la varietà dei rapporti che possono intercorrere tra una pubblica amministrazione ed un terzo, dovendosi in questi casi individuare quelle particolari situazioni in cui il terzo, pur non entrando a far parte organicamente della struttura organizzativa dell'ente pubblico, sia comunque preposto allo svolgimento di un'attività a questo riferibile che tragga dal diritto pubblico i parametri normativi di riferimento, sia in ragione delle finalità perseguite, sia per l'inserimento nel processo di formazione ed attuazione della volontà della stessa pubblica amministrazione Cassazione civile, Su, 5 aprile 1993 n. 4060, 7 luglio 1994 n. 6339, 17 novembre 1994 n. 9751 . Va, inoltre, precisato che, perché possa ritenersi esistente un rapporto di servizio, non è sufficiente che l'incarico concerna un'attività che di regola è svolta dagli uffici dell'ente pubblico in tal senso verrebbe, invero, ad operarsi una generica assimilazione oggettiva che condurrebbe ad includere nell'ambito di cognizione del giudice contabile anche ipotesi di attività che nulla hanno a che vedere con compiti di natura amministrativa. Né è sufficiente che sia imposto l'adempimento di specifici obblighi in questo caso verrebbe ad essere ricompreso nella giurisdizione di questa Corte ogni rapporto di prestazione d'opera professionale, senza che sia possibile distinguere la responsabilità amministrativo-contabile dalla responsabilità civile. In realtà, perché l'incarico possa configurare un rapporto di servizio, occorre - come affermato dal giudice regolatore della giurisdizione - che il terzo sia investito dello svolgimento di un'attività soggetta alle regole peculiari del diritto pubblico. Tipico è il caso del libero professionista che venga investito delle funzioni di direttore dei lavori nella realizzazione di un'opera pubblica funzioni che - pur trovando la loro genesi in un contratto - comportano l'inserimento temporaneo del professionista nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione, quale organo tecnico e straordinario della stessa con conseguente assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti per i danni cagionati nell'esecuzione dell'incarico cfr. Cassazione civile Su 13 gennaio 2003, n. 340 . Si resta, invece, nell'ambito del contratto d'opera professionale - o, comunque, in mero ambito civilistico - quando la relazione che intercorre tra l'amministrazione pubblica ed il terzo non raggiunge le connotazioni proprie dell'inserimento funzionale nell'apparato organizzativo dell'amministrazione connotazioni che sono quelle reiteratamente indicate dal giudice della giurisdizione quali, lo svolgimento di un'attività riferibile all'ente pubblico o l'inserimento nel processo di formazione ed attuazione della volontà dell'amministrazione pubblica . Nel caso di specie, restando l'accertamento circoscritto all'ipotesi oggetto della domanda, non si rinviene - come accade, di regola, per gli incarichi affidati a soggetti terzi - alcuno dei parametri che possano far ritenere sussistente un rapporto di servizio, con conseguente assoggettamento alle regole della responsabilità amministrativo-contabile. Innanzitutto, nessun indizio in tal senso può essere desunto dalla circostanza che nella convenzione del 2002 l'incarico sia stato definito come di collaborazione diretta con il Capo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria , tenuto conto che detta collaborazione - nella stessa convenzione - viene delimitata dall'oggetto dell'incarico che, espressamente, concerne problematiche relative alla popolazione detenuta ed alla organizzazione del servizio sanitario e farmaceutico penitenziario. Neppure può fondatamente affermarsi che con l'incarico in questione si sia inteso costituire un rapporto di collaborazione continuativa finalizzato allo svolgimento di attività amministrativa di natura programmatoria. Al riguardo, a prescindere dalla legittimità o meno delle determinazioni adottate in prosieguo di tempo il cui accertamento, si ripete, esula dall'oggetto di questo giudizio , è sufficiente rilevare che nella convenzione del 2002 è stata predeterminata la durata dell'incarico fissandone la scadenza al 31 dicembre dello stesso anno, con inizio dalla data di approvazione del contratto non appare, pertanto, conferente l'assunto di una continuità nella collaborazione, la cui genesi sarebbe da rinvenire nel primo incarico conferito nel 2002. Circa l'assunto dello svolgimento di attività amministrativa, occorre rammentare che gli incarichi esterni, per essere legittimi, debbono necessariamente riguardare materie e questioni che abbiano attinenza con i fini istituzionali della amministrazione pubblica conferente. In tal senso, per affermare che un incarico integri lo svolgimento di un'attività amministrativa non è sufficiente rilevare che il suo oggetto sia collegato con l'attività amministrativa essendo tale connotazione un requisito di legittimità dell'incarico si dovrà, invece, anche dimostrare che al terzo sia stata affidata in concreto un'attività amministrativa. Nella specie, come chiaramente emerge dalla convenzione, non si può affermare che al consulente esterno fosse stata richiesta un'attività amministrativa neppure di tipo programmatorio, dovendo soltanto fornire il proprio contributo di studio e di analisi quale supporto dell'attività di competenza dei vertici ministeriali. In definitiva, va dichiarato il difetto di giurisdizione di questo giudice nei confronti del consulente esterno dott. Salvatore Cirignotta. 2. Venendo al merito della questione, deve innanzitutto rammentarsi che la domanda di risarcimento del danno riguarda il primo incarico conferito al dott. Cirignotta nel 2002 che ha comportato la spesa di euro 26 mila spesa che la Procura regionale ha ritenuto produttiva di danno erariale di pari importo da imputarsi, per la metà, ai soggetti che hanno preso parte alla fase del conferimento dell'incarico e, per l'altra metà, ai soggetti coinvolti nella fase esecutiva dell'incarico stesso. Questi essendo i limiti della domanda risarcitoria, è preclusa al Collegio ogni valutazione circa l'addotta illiceità anche del secondo incarico conferito nel 2003. Tanto doverosamente precisato, occorre rammentare che secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, ed, in particolare della Sezione Lazio vedi, tra l'altro, la sentenza n. 2137 del 2003 , va ritenuto antigiuridico e produttivo di danno erariale il conferimento di incarichi per attività alle quali si possa far fronte con personale interno dell'ente o che siano estranee ai fini istituzionali dell'ente stesso, ovvero che siano eccessivamente onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio. Di converso, è stato ritenuto lecito il ricorso a consulenze esterne in presenza di necessità straordinarie che esulano dalle normali conoscenze dell'ufficio, in caso di insufficienza delle risorse interne a soddisfare particolari e complesse esigenze e, comunque, entro limiti di spesa compatibili con le risorse dell'ente. Il legislatore ha, peraltro, disciplinato la materia in via generale con l'art. 7, ultimo comma, del decreto legislativo 165/01 già D.Lgs 29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni che consente alle amministrazioni pubbliche di conferire incarichi ad esperti di provata competenza per soddisfare esigenze cui non sia possibile far fronte con il personale in servizio, predeterminando la durata, il luogo, l'oggetto ed il compenso della prestazione. Va, ancora, rammentato che - come espressamente previsto dall'articolo 1 della legge 20 del 1994, modificato dal Dl 543 del 1996 convertito nella legge 639 del 1996, che limita la responsabilità per danno erariale ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali - il sindacato del giudice della responsabilità non può spingersi oltre una valutazione di ragionevolezza della scelta operata in quanto, in caso contrario, andrebbe ad invadere la sfera della discrezionalità amministrativa e delle valutazioni di merito proprie dell'amministrazione. In sostanza, il limite del potere di cognizione della Corte dei conti rispetto alla potestà discrezionale dell'Ente va ricercato nella sussistenza, in concreto, dei criteri di giustificazione obiettiva e di finalizzazione dell'incarico all'espletamento di attività rientranti nella sfera delle attribuzioni istituzionali in base al criterio del buon andamento. In effetti, come chiarito dalla Suprema corte di cassazione Su 14488 del 2003 , se è indubitabile che l'esercizio in concreto del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei conti, il limite in questione va posto in correlazione con l'articolo 1, comma 1, della legge 241 del 1990, il quale stabilisce, in via generale, che l'esercizio dell'attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicità e di efficacia. Ne consegue che la verifica della legittimità dell'attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti e la Corte dei conti ha, quindi, il potere-dovere di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità. Questi essendo i criteri orientativi reiteratamente affermati dalla giurisprudenza di questa Corte in materia di responsabilità per incarichi esterni, ritiene il Collegio che nel caso di specie non si rinvengono ragioni per affermare che l'incarico di studio conferito al dott. Cirignotta nel 2002 presenti i profili di illiceità contestati in citazione. Innanzitutto, diversamente da quanto sostenuto dalla Procura regionale, non emerge alcuna illiceità nell'iter formativo delle determinazioni che hanno condotto al conferimento dell'incarico. Al riguardo, si evidenzia che la convenzione è stata stipulata dal dipartimento dell'amministrazione Penitenziaria del ministero della Giustizia, dopo che il Capo del dipartimento aveva acquisito l'assenso del Ministro sul punto emerge, invero, dalla documentazione in atti che il Ministro era stato edotto sulla questione con appunto del 17 aprile 2002, ove venivano indicati l'oggetto dell'incarico ed il nominativo della persona cui affidarlo, evidenziando che si trattava di persona in possesso di adeguate capacità ed a tal fine si rinviava all'allegato curriculum. Ciò posto, a prescindere dalla considerazione se fosse o meno necessario acquisire l'assenso del Ministro questione che atterrerebbe ad eventuale vizio di legittimità che, di per sé solo, non equivarrebbe a fatto illecito di rilievo contabile , c'è da dire che l'assenso appare pienamente giustificato dalle risultanze del curriculum, da cui emerge che il dott. Cirignotta segnalato dal Dap quale destinatario dell'incarico , magistrato ordinario dal 1981, dal 1989 al 1992 aveva svolto presso l'amministrazione penitenziaria gli incarichi di magistrato addetto all'ufficio detenuti e di vice direttore dell'ufficio studi e ricerche, acquisendo, poi, dall'aprile del 1994 al settembre del 1999 le funzioni di direttore dell'ufficio centrale detenuti e trattamento infine, avendo anche seguito il corso della Regione Lazio di management sanitario per direttori generali, dal dicembre del 2000 aveva assunto le funzioni di direttore generale dell'azienda sanitaria di Latina. È indubbio, quindi, che - questi essendo gli elementi risultanti dal curriculum - la proposta d'incarico e l'assenso all'incarico siano stati espressi previa ponderata valutazione delle capacità professionali dell'incaricando con riferimento all'incarico da conferire, che riguardava la elaborazione di processi di razionalizzazione dei modelli gestionali ed organizzativi della popolazione detenuta ed internata, anche in relazione al trattamento ed all'esecuzione penale esterna con particolare riferimento al settore sanitario-farmaceutico penitenziario . In sostanza, si trattava di materia che è attendibile ritenere che richiedesse competenze professionali del tutto peculiari acquisite sia nella gestione dei detenuti sia nell'ambito dell'attività sanitaria. Per tale ragione, nei limiti in cui può muoversi il sindacato della Corte dei conti in materia, non appare irragionevole che l'incarico di cui trattasi sia stato conferito ad un soggetto esterno all'organismo ministeriale soggetto che - come chiaramente traspare dal curriculum - aveva acquisito esperienza professionale in entrambi i settori organizzazione dei detenuti e sistema sanitario-farmaceutico per le funzioni svolte presso l'Ufficio Centrale Detenuti del Ministero della Giustizia e per l'attività in atto di dirigente generale di un'azienda sanitaria di notevoli dimensioni. In ogni caso, il decreto di approvazione della convenzione stipulata il 29 aprile 2002 espressamente dà atto che allo stato non si rinviene all'interno dell'amministrazione una specifica professionalità e che pertanto si rende necessario avvalersi di un qualificato apporto esterno di particolare esperienza nel campo della programmazione sanitaria . Tanto è sufficiente per ritenere - tenuto conto della peculiarità dell'oggetto della prestazione, richiedente si ripete una competenza promiscua nei due settori dell'organizzazione penitenziaria e del sistema sanitario - che, effettivamente, non vi fosse all'interno della struttura ministeriale una professionalità adeguata. Né può dirsi che un qualche profilo di illegittimità che potrebbe essere indiziante circa l'addotta inutilità dell'incarico emerga dalla convenzione ove - nel rispetto di quanto previsto dall'art. 7, ultimo comma, del decreto legislativo 165 del 2001 - sono indicati la durata, il luogo, l'oggetto ed il compenso della prestazione, con l'esplicita previsione che il pagamento del compenso sarebbe avvenuto successivamente al positivo parere sull'attività svolta dal professionista da illustrare mediante una articolata relazione finale. In particolare, circa l'oggetto della prestazione, ritiene il Collegio - diversamente da quanto dedotto dalla Procura regionale - che nessun elemento di illegittimità discenda dal fatto che al professionista esterno sia stato richiesto di collaborare con il Capo del Dap per la formulazione delle valutazioni e delle ragioni programmatiche utili alla formulazione delle direttive politiche di cui al D.Lgs 165 del 2001 è evidente, infatti, che - a prescindere dalla presenza o meno in contratto di tale espressa indicazione - gli studi compiuti dall'esperto esterno nella materia oggetto della prestazione avrebbero potuto, comunque, essere utilizzati dalle strutture ministeriali per qualunque fine istituzionale e, quindi, anche per l'attività preparatoria necessaria alla formulazione della direttiva del Ministro prevista dall'articolo 14 del decreto legislativo 165 del 2001. Sul punto, c'è solo da aggiungere che è di tutta evidenza che anche tipici atti politici - quali certamente sono le direttive del Ministro - possono richiedere l'elaborazione di dati e la formulazione di programmi da parte delle strutture amministrative che, a loro volta, ove ricorrano i presupposti previsti dalla legge, possono essere supportate da studi svolti da professionisti esterni. In merito ancora al conferimento dell'incarico va, infine, evidenziato che la spesa di euro 26 mila non appare esorbitante rispetto ai fini istituzionali perseguiti. Occorre, inoltre, rilevare - diversamente da quanto affermato sul punto dalla Procura regionale - che tale spesa ben poteva essere imputata al capitolo 1762 capitolo che - come espressamente risulta dalla Tabella 05 dello stato di previsione del ministero della Giustizia - indica, tra l'altro, provviste e servizi di ogni genere spese per la documentazione e sperimentazione penitenziaria ricerche ed attrezzature scientifiche . In ogni caso, è evidente che un eventuale errore di imputazione della spesa - a fronte, per di più, delle indicate dizioni generali contenute nell'intestazione del capitolo - non è di per sé idonea a suffragare l'ipotizzata responsabilità amministrativa. In definitiva, per tutte le ragioni sopra esposte, deve escludersi che nella specie l'incarico conferito al dott. Cirignotta nel 2002 abbia connotazioni illecite di conseguenza, va affermata - trattandosi di incarico legittimamente conferito - l'infondatezza della domanda di risarcimento del danno di euro 13 mila pari alla metà dell'intera somma spesa per detto incarico proposta dalla Procura regionale nei confronti del Ministro Castelli e dei dirigenti Tinebra, Ardita e Giuliani. Circa la contestazione del danno che deriverebbe dalla fase esecutiva dell'incarico ed escluso - per le ragioni già illustrate - che la responsabilità amministrativa possa essere contestata al consulente esterno, ritiene il Collegio che debba essere esclusa la fondatezza anche di questa domanda risarcitoria riguardante gli ulteriori 13 mila euro liquidati per l'incarico in questione e ciò tenuto conto che la documentazione versata in atti non lascia seri dubbi sull'effettivo svolgimento dell'incarico, così come illustrato nella relazione redatta dal consulente il 17 febbraio 2003 e come risultante nel parere manifestato dal comitato di valutazione nel mese di marzo 2003. Al riguardo, restando nei limiti di quanto effettivamente documentato ed a prescindere, quindi, da ogni riferimento all'attività che il consulente avrebbe svolto in via breve e che, quindi, è priva di oggettivo riscontro , si osserva, innanzitutto, che - diversamente da quanto sostenuto dalla Procura regionale - non appare priva di rilievo la partecipazione del dott. Cirignotta alla Commissione mista di studio per il rinnovamento del servizio sanitario penitenziario istituita con decreto 16 maggio 2002 del ministro della Giustizia di concerto con il ministro della Salute. Sul punto va evidenziato - a fronte delle considerazioni svolte nell'atto di citazione - che la materia è certamente conferente con l'incarico attribuito al consulente che, rammentiamolo, riguardava in particolare proprio le problematiche connesse al settore sanitario-farmaceutico penitenziario. Tanto precisato, risulta dagli atti vedi docomma che il consulente ha partecipato ai lavori della commissione quale esperto del settore sanitario-farmaceutico penitenziario nell'attuale fase di integrazione con il sistema sanitario nazionale nelle riunioni svoltesi dal mese di giugno 2002 al mese di marzo 2003 ed in tutte le riunioni ha fornito il proprio personale contributo, come chiaramente risulta dai relativi verbali. È sufficiente, al riguardo, rilevare che nella riunione del 27 giugno il dott. Cirignotta illustra, con un ampio intervento, le riflessioni relative alla proposta che l'amministrazione penitenziaria intende sottoporre all'attenzione del ministero della Salute , evidenziando i punti di criticità dell'attuale sistema e l'intero dibattito si svolge proprio sulle osservazioni svolte dal consulente e sulla sua proposta di redigere norme di carattere generale sempre in materia di possibile integrazione del sistema sanitario penitenziario nel sistema sanitario nazionale. Analoga posizione centrale nel dibattito e nella formulazione di proposte emerge con chiarezza dai verbali delle successive riunioni fino a quella del 12 marzo 2003, ove il dott. Cirignotta - su invito del Presidente della Commissione - procede ad illustrare il disegno di legge concernente il Riordino della sanità penitenziaria che, attendibilmente, aveva contribuito ad elaborare. Al riguardo, va anche detto che non ha rilievo dirimente il fatto che tale riunione si sia svolta quando il termine dell'incarico era scaduto e ciò tenuto conto che si trattava della mera illustrazione di un lavoro già svolto. Vanno, poi, considerate - avendo sempre fermi i limiti in cui può muoversi il sindacato della Corte dei conti in materia di incarichi esterni - le risultanze fornite da altri documenti versati in atti ad es., docomma e docomma , che attestano lo studio di specifiche problematiche attinenti l'incarico conferito. In definitiva, per le ragioni dianzi esposte, deve ritenersi che l'incarico sia stato effettivamente svolto nei termini risultanti nella relazione illustrativa e che, quindi, nulla sia da rimproverare al dirigente del Dap dott. Tinebra ed ai componenti del comitato di valutazione i dirigenti Ardita, Giuliani e Turrini Vita . Anche, sotto tale profilo, pertanto, la domanda di risarcimento del danno appare infondata e, come tale, da respingere. PQM La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio 1 dichiara il difetto di giurisdizione nei confronti del consulente esterno dott. Salvatore Cirignotta 2 assolve tutti gli altri convenuti dalle domande attrici. Nulla per le spese di giudizio.