Il mansionamento (tutt'altro che retribuito) nella pubblica amministrazione

di Guerino Fares

Mansioni superiori, confermata l'irretribuibilità ante 1998. Lo ha stabilito l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la decisione 3/2006 qui leggibile nei documenti correlati . Pubblichiamo di seguito il comemnto dell'avvocato Guerino Fares. di Guerino Fares* L'ORIENTAMENTO TRADIZIONALE DEL GA Nel decidere controversie di cui è parte un soggetto pubblico il giudice è frequentemente chiamato, nell'interpretare la regola applicabile, ad un bilanciamento di interessi e valori, che spesso trovano fondamento in disposizioni costituzionali. Il caso della retribuibilità delle mansioni superiori svolte nei rapporti di impiego alle dipendenze di pubbliche amministrazioni è quanto mai eloquente. In tale ambito, si registra una sempre più rigida contrapposizione, se non un conflitto, fra due opzioni esegetiche, entrambe ancorate a principi e norme della Costituzione. Secondo una lettura che si rifà all'articolo 36 della Costituzione, il lavoratore anche se pubblico ha diritto in ogni caso ad essere retribuito in misura proporzionale alla qualità e quantità della prestazione resa. Un'interpretazione opposta, accordando prevalenza ad altre prescrizioni, quali gli articoli 97 e 98 della Costituzione, esclude in radice la possibilità di retribuire l'espletamento di mansioni superiori rispetto alla qualifica di appartenenza, a meno che vi sia una previsione normativa di segno contrario. Al centro della disputa vi è la portata della disposizione racchiusa nell'articolo 15 D.Lgs 387/98, intervenuto a rimuovere i limiti del diritto alle differenze stipendiali, diritto invero già riconosciuto al dipendente adibito per obiettive esigenze di servizio a compiti inerenti alla qualifica immediatamente superiore alla propria dall'articolo 56 D.Lgs 29/93 nel testo sostituito dall'articolo 25 D.Lgs 80/98 e, ancor prima, dall'articolo 57 D.Lgs 29/93, ma tuttavia sospeso nella effettiva attuazione a causa di una serie ininterrotta di proroghe dell'entrata in vigore e di rinvii subordinati alle previsioni dei futuri contratti collettivi. Dopo l'abrogazione di tutte le norme precitate, è attualmente l'articolo 52 D.Lgs 165/01 a regolare la fattispecie, consentendo a determinate condizioni e per un limitato periodo di tempo l'assegnazione retribuita a mansioni più elevate, ma è ciononostante rimasto in piedi il problema di definire le controversie relative all'arco temporale antecedente l'adozione del predetto articolo 15 D.Lgs 387/98 ci si domanda se tale disposizione, nello sbloccare i presupposti operativi della pretesa al pagamento suppletivo, abbia valenza del tutto innovativa o debba considerarsi dotata di efficacia retroattiva in quanto esplicitazione di un principio previgente con carattere di generalità nel nostro ordinamento. Fin qui la giurisprudenza amministrativa si era attestata su posizioni prevalentemente contrarie a riconoscere in linea di principio emolumenti maggiorati per aver adempiuto la diversa prestazione, salva ogni contraria ed eccezionale manifestazione di volontà legislativa Adunanza plenaria 22/1999, 10/2000, 11/2000 . IL CONTRASTO FRA PLENARIA E CASSAZIONE Tra i sopravvenuti fattori di novità, che avrebbero potuto indurre un ripensamento del giudice amministrativo, si segnalano taluni interventi, puntualmente richiamati dal rimettente, della Suprema Corte, che ha assimilato la norma in oggetto ad una sorta di intervento correttivo mirante ad adeguare il sistema ai principi costituzionali e ad attenuare in tal modo le disparità più stridenti rispetto al regime del rapporto di lavoro privato Cassazione 14944/04, 91/04, 16078/03 . In altre parole, la novella del 1998 spiegherebbe effetti anche sulle situazioni pregresse in virtù della sua ratio di promuovere un'interpretazione costituzionalmente orientata del quadro normativo su cui viene ad incidere, fornendogli ex post una piattaforma legittimità nel renderla conforme ai principi della Costituzione. L'Adunanza plenaria 3/06 si mostra, però, restia ad una svolta sulla base della decisiva argomentazione secondo cui l'articolo 15 non può qualificarsi come norma di interpretazione autentica, non essendo la retribuibilità delle mansioni superiori assimilabile ad alcuna delle varianti di senso compatibili con il tenore letterale della normativa novellata, la cui costituzionalità sarebbe comprovata dal suo essere preordinata soltanto a evitare che le attribuzioni delle mansioni e del relativo trattamento economico potessero, nel pubblico impiego, essere oggetto di libere determinazioni da parte dei funzionari affermazione, quest'ultima, che non sembra tuttavia in grado di spiegare la ritenuta necessità di una disposizione legislativa. LE SPERANZE RIPOSTE NELLA CONSULTA L'Adunanza plenaria 3/06 si pone quindi in linea di continuità con l'indirizzo pregresso e non coglie l'occasione per rivedere le proprie posizioni sì da ridurre le divergenze nel trattamento delle tipologie di impiego pubblico e privato, occasione fornita dalle perplessità manifestate dal Consiglio di giustizia amministrativa dopo che il Tar si era espresso per la riconoscibilità sul piano economico delle mansioni superiori espletate anteriormente all'emanazione del D.Lgs 387/98. Un eventuale cambiamento di rotta si sarebbe, ad ogni modo, tradotto in una solo parziale assimilazione, ferme restando le ragioni di diversità ontologica quanto a configurazione e a disciplina giuridica. Non apparirebbe, pertanto, implausibile una scelta che - ferma restando l'irrilevanza ai fini della progressione in carriera - accomunasse tout court a prescindere, cioè, dalla presenza, o dall'eventuale soppressione, di una conforme normativa al rapporto privatistico quello pubblicistico sotto il mero profilo del trattamento retributivo, e sempre a condizione che sussistano i presupposti indeclinabilmente richiesti dalla legge per il conferimento delle mansioni supplementari. In tal senso sembra anche deporre proprio quell'ammissione fatta dalla stessa Adunanza plenaria a proposito della funzione della disciplina ante D.Lgs 387/98. Se si concorda su una siffatta ricostruzione della ratio della norma, allora il rischio che determinazioni incontrollate dei funzionari possano alterare liberamente il sistema di distribuzione della mansioni, e del correlato trattamento retributivo, è comunque scongiurato ogni qualvolta, di fatto, si riscontri la sussistenza delle condizioni prescritte dal legislatore provvisoria disponibilità del posto, atto formale di incarico, investitura circoscritta nel tempo. Si può notare, in proposito, come nella vicenda giudiziaria da cui è scaturita la pronuncia in commento, una parte dei provvedimenti di incarico rilasciati dall'ente erano stati annullati dall'organo di controllo, delegittimando a posteriori l'avvenuta erogazione rispetto a tale profilo occorre peraltro oggi fare i conti con l'articolo 52 D.Lgs 165/01, che attribuisce il compenso per la prestazione lavorativa effettivamente resa anche qualora l'assegnazione dovesse risultare nulla perché disposta in carenza dei presupposti, e salva la responsabilità del dirigente. Quest'ultima prescrizione può considerarsi alla base di una parte dei dubbi manifestati dal giudice rimettente, che, a proposito della dedotta violazione del termine massimo di adibizione alle superiori mansioni normativamente disposto, e del conseguentemente annullamento dell'atto di investitura, fa presente che il superamento del limite temporale della durata delle funzioni vicarie non può incidere sfavorevolmente nella sfera giuridica dell'impiegato, ma se mai su quella di chi ha violato il divieto . Dal canto suo, la Corte costituzionale ha finora mostrato un atteggiamento piuttosto cauto senza spingersi fino a pronunciare una declaratoria di illegittimità che avrebbe posto fine ad ogni incertezza ordinanza 142/04 , pur tuttavia ha costantemente mostrato di voler favorire un'inversione di tendenza, avvertendo fra l'altro come perfino il divieto normativo di retribuibilità delle mansioni superiori, stabilito in origine dall'articolo 33 Dpr 3/1957, di per sé non costituisse preclusione per i casi eccezionali di destinazione del dipendente allo svolgimento di mansioni più elevate sentenza 488/92, ordinanze 289/96, 347/96, 349/01 e 100/02 , in quanto riferito alla situazione fisiologica degli uffici, nella quale vi sia coincidenza tra mansioni espletate e qualifica ricoperta. La Consulta, in sostanza, valorizzando un indirizzo minoritario della giurisprudenza amministrativa, conforme ai principi ricavabili dagli articoli 36 della Costituzione e 2126 Cc, e teso al riconoscimento economico indipendentemente dall'esistenza di una espressa autorizzazione normativa, ha tentato in più d'una occasione di suggerire la virata verso un'interpretazione più aderente al contemperamento degli interessi in gioco. I risultati, però, sono stati deludenti, nonostante affermazioni inequivoche, quali la deduzione dell'implicito superamento dell'indirizzo dominante, per essere le pronunce di esso maggiormente rappresentative Adunanza plenaria 22/1999, 10/2000, 11/2000, citate anteriori alle affermazioni di segno opposto enucleate dallo stesso organo di giustizia costituzionale. L'unico settore in cui la posizione del giudice delle leggi si è rivelata forte e perentoria, tanto da ottenere la piena adesione del giudice amministrativo, concerne il personale sanitario. In una serie di decisioni Corte costituzionale 57/1989, 296/90, 337/93, 101/95 , si è precisato che l'accertamento della capacità professionale, secondo i meccanismi concorsuali definiti dalla legge, è presupposto costitutivo dell'inquadramento nella qualifica ma non indice della qualità del lavoro prestato cui esclusivamente si riferisce l'articolo 36 della Costituzione e che il trasferimento temporaneo dell'impiegato a mansioni superiori per far fronte ad esigenze straordinarie dell'ente è un mezzo indispensabile per assicurare il buon andamento della p.a. In definitiva, lascia perplessi una scelta capace di determinare disparità di trattamento secondo la duplice linea discriminatoria del tipo di figura considerata, se cioè trattasi di sanitari oppure no, e del segmento temporale preso in esame. Può dubitarsi insomma che vi sia bisogno di una norma di legge ordinaria per rendere attuativo un precetto costituzionale come quello scolpito nell'articolo 36, sia pure bilanciato con altri principi di pari rango o che sia accettabile la scelta di retribuire la regolare assunzione di responsabilità e compiti ulteriori e propri di una qualifica superiore soltanto a partire da una certa data. *Avvocato

Consiglio di Stato - Adunanza plenaria - decisione 14 novembre 2005-24 marzo 2006, n. 3 Presidente de Roberto - Estensore Volpe Ricorrente Azienda Consortile Servizi Etnei Fatto Il signor Carmelo Cultraro, dipendente del Consorzio acquedotto etneo C.A.E. di Catania, oggi Azienda consortile servizi etnei A.CO.S.ET. , in possesso dell'ottava qualifica funzionale di capo settore, in seguito alla vacanza del posto di dirigente capo servizio coordinatore-area utenze, di prima qualifica funzionale, veniva incaricato, con ordine di servizio del presidente del Consorzio 19 marzo 1988, n. 2006, ad assumere le dette funzioni superiori e apicali . Il Consorzio, con deliberazione del consiglio di amministrazione 9 febbraio 1989, n. 58, gli corrispondeva le conseguenti differenze retributive, ma limitatamente a un anno 20 marzo 1988/19 marzo 1989 che costituiva il periodo massimo, stabilito dall'articolo 72, comma 2, del Dpr 268/87, per la durata delle funzioni vicarie. Le anzidette maggiorazioni economiche, tuttavia, vennero di fatto erogate sino al maggio 1991. Il signor Cultraro, a seguito di varie deliberazioni del Consorzio risalenti al 1991 e al 1992 , veniva riconfermato nell'incarico con l'attribuzione del relativo trattamento economico differenziale. Le deliberazioni erano però annullate dall'organo di controllo, che riteneva non consentita la reiterazione dell'incarico alla stessa persona oltre il periodo annuale. Contro la mancata corresponsione, da parte del Consorzio, delle anzidette differenze retributive e i relativi accessori, il signor Cultraro ha proposto, innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, due distinti ricorsi. Il primo contro il silenzio rifiuto formatosi su istanza in data 21 agosto 1995 e atto di diffida notificato il 14 novembre 1995, l'altro avverso il provvedimento esplicito di diniego di cui alla nota del presidente del C.A.E. 16 luglio 1996, n. 9600. La sezione terza del detto Tribunale, riuniti i ricorsi, ha dichiarato improcedibile il primo, per sopravvenuta carenza di interesse avendo l'amministrazione successivamente provveduto sull'istanza dell'interessato, e ha accolto il secondo. Ha, quindi, condannato l'amministrazione a corrispondere al ricorrente le somme dovute per differenze retributive, relativamente ai periodi di effettivo svolgimento delle mansioni superiori, e per accessori. Il primo giudice, a sostegno della pronuncia, ha addotto i seguenti argomenti a è pacifico tra le parti l'espletamento di mansioni superiori b la prestazione è esecutiva di disposizioni emanate dall'amministrazione e, comunque, è stata riconosciuta utile dalla stessa c nell'articolo 56 del regolamento organico del personale dipendente è rinvenibile la norma che consente l'attribuzione di mansioni superiori, in presenza di situazioni di necessità d sussiste il requisito della vacanza e della disponibilità del posto in organico. L'A.CO.S.ET. ha appellato la sentenza, innanzi al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, per i seguenti motivi 1 irrilevanza ai fini giuridici ed economici delle mansioni superiori espletate dai pubblici dipendenti, poiché a il principio della retribuibilità delle mansioni superiori non troverebbe applicazione nel pubblico impiego CdS, Ap, 22/1999 b ai sensi di CdS, Ap, 10/2000, per il periodo antecedente l'entrata in vigore del D.Lgs 387/98 che, all'articolo 15, ha sancito l'operatività della disciplina di cui all'articolo 56 del D.Lgs 29/1993 , lo svolgimento di compiti eccedenti la qualifica formalmente ricoperta non dà diritto alle differenze retributive 2 violazione dell'articolo 72 del Dpr n. 268/87, dato che le funzioni superiori non potrebbero essere affidate per un periodo superiore a un anno e in quanto sarebbe mancato il presupposto formale dell'esistenza di un provvedimento di assegnazione di mansioni superiori. L'appellante ha chiesto anche la restituzione, da parte dell'appellato, delle differenze retributive corrispostegli dal 20 marzo 1989 al maggio 1991. Il signor Cultraro si è costituito in giudizio, resistendo al ricorso in appello. L'appellante ha prodotto memoria con la quale ha ulteriormente illustrato le proprie difese. Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, con l'ordinanza indicata in epigrafe, ha rimesso la causa all'esame dell'adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana dubita, innanzitutto, della fondatezza del secondo motivo di ricorso, inerente la violazione dell'articolo 72 del Dpr 268/87. Ciò in quanto il superamento del limite temporale della durata delle funzioni vicarie non può incidere sfavorevolmente nella sfera giuridica dell'impiegato, ma se mai su quella di chi ha violato il divieto. Poi, con riguardo al primo motivo di ricorso, premesso che l'affermazione principale dell'appellante - secondo cui nel pubblico impiego l'espletamento delle mansioni superiori sarebbe irrilevante - pecca quanto meno di eccesso, nutre dubbi sull'efficacia non retroattiva dell'articolo 15 del D.Lgs 387/98, affermata dalla giurisprudenza amministrativa, siccome in contrasto a recente giurisprudenza della Corte di Cassazione. Rimette così la questione all'adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, ritenendo, comunque, che, una volta parificato sia pure con qualche deroga e con non poche forzature alla natura delle cose , il lavoro pubblico a quello privato, sembra difficile spiegare le ragioni di un diverso trattamento - basato unicamente sul fattore tempo - da applicare ad una medesima categoria di impiegati pubblici . L'appellante ha depositato ulteriore memoria. Diritto 1. La pretesa dell'appellato, ritenuta fondata dal primo giudice che ha pronunciato su due ricorsi dallo stesso proposti nel 1996, attiene al pagamento delle differenze retributive e degli accessori, per il periodo di espletamento di mansioni superiori, a decorrere dal 20 marzo 1989. L'appellato, in possesso dell'ottava qualifica funzionale, ha svolto le funzioni, su di un posto vacante, inerenti la prima qualifica dirigenziale. Le funzioni erano state riconosciute e attribuite dall'ente appellante, che comunque risulta avere corrisposto le maggiorazioni economiche sino al maggio 1991 quindi, oltre il periodo annuale di svolgimento delle stesse 20 marzo 1988/19 marzo 1989 . L'appellante sostiene che, anche a volere riconoscere in linea di principio la rilevanza agli effetti retributivi delle mansioni superiori, nella fattispecie per cui è causa esse non potrebbero essere egualmente riconosciute, poiché l'articolo 15 del D.Lgs 387/98 non esplicherebbe effetti per il passato, ma solo per il futuro. 2. Il legislatore, dopo avere introdotto all'articolo 57 del D.Lgs 29/1993 una disciplina generale del conferimento di mansioni superiori, valida per tutte le pubbliche amministrazioni - quale fenomeno eccezionale e temporaneo limitato a tre mesi e rinnovabile per eguale periodo, ma con riferimento ad altro dipendente - ne ha subito rinviato l'applicazione, subordinandola all'emanazione, in ogni amministrazione, dei provvedimenti di ridefinizione delle strutture organizzative. E ha poi rinnovato più volte la proroga sino all'abrogazione della norma il citato articolo 57 è stato abrogato dall'articolo 43 del D.Lgs 80/1998 senza avere avuto mai applicazione . La disciplina delle mansioni superiori di cui al citato articolo 57 non è stata ritenuta espressione di un principio generale di più ampia portata e tanto meno applicabile - in aperto conflitto con la contraria volontà espressa dal legislatore con i ripetuti rinvii - a decorrere dalla sua emanazione o, perfino, da data anteriore CdS, Ap, 10/2000 . La materia è stata poi disciplinata dall'articolo 56 del D.Lgs 29/1993 nel testo sostituito dall'articolo 25 del D.Lgs 80/1998 che ha regolamentato, in maniera innovativa, l'istituto dell'attribuzione temporanea di funzioni superiori nell'ambito del pubblico impiego. E' così stata affermata - per la prima volta in un testo normativo di portata generale per il pubblico impiego - che al lavoratore spetta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore anche nel caso di assegnazione nulla per violazione delle condizioni ivi previste comma 5 . Pure questa volta l'operatività della norma veniva rinviata. In particolare, l'articolo 56, comma 6, del D.Lgs 29/1993 stabiliva che a le disposizioni del presente articolo si applicano in sede di attuazione della nuova disciplina degli ordinamenti professionali prevista dai contratti collettivi e con la decorrenza da questi stabilita b i medesimi contratti collettivi possono regolare diversamente gli effetti di cui ai commi 2, 3 e 4 c fino a tale data, in nessuno caso lo svolgimento di mansioni superiori rispetto alla qualifica di appartenenza può comportare il diritto a differenze retributive o ad avanzamenti automatici nell'inquadramento professionale del lavoratore . In seguito, l'articolo 15 del D.Lgs 387/98 ha soppresso le parole a differenze retributive o . In tal modo il legislatore ha manifestato la volontà di rendere anticipatamente operativa la disciplina di cui all'articolo 56 del D.Lgs 29/1993, almeno con riguardo al diritto del dipendente pubblico, che ne abbia svolto le funzioni, a conseguire il trattamento economico relativo alla qualifica immediatamente superiore. Attualmente la disciplina è contenuta nell'articolo 52 del D.Lgs 165/01 norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche , a seguito dell'abrogazione del D.Lgs 29/1993 disposta dall'articolo 72 del D.Lgs 165/01 . 3. La giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che, per effetto della modifica apportata dall'articolo 15 del D.Lgs 387/98, il diritto del dipendente pubblico, che ne abbia svolto le funzioni, al trattamento economico relativo alla qualifica immediatamente superiore vada riconosciuto con carattere di generalità solo a decorrere dalla data di entrata in vigore del D.Lgs 387/98 22 novembre 1998 . Il riconoscimento legislativo di siffatto diritto possiede, infatti, evidente carattere innovativo e non riverbera in alcun modo la propria efficacia su situazioni pregresse. In tal senso questa adunanza plenaria 12 e 11/2000 10/2000 22/1999 e la giurisprudenza successiva. Si vedano, tra le tante a Sezione quarta 5799, 5798, 5797 e 5796/05 4768, 4767 e 4755/05 4433/04 3606/04 3920/03 b Sezione quinta 5323/05 4398/05 3699/05 333/05 264/05 665/04 3235/03 5924/01 c Sezione sesta 5632/05 3365/05 3189/05 2915/05 1888 e 1887/05. L'adunanza plenaria ritiene che non vi siano motivi per discostarsi da siffatto orientamento malgrado un diverso recente indirizzo della Corte di Cassazione Sezione lavoro 14944/04 91/2004 16078/03 . Secondo la Corte di cassazione la novella di cui all'articolo 15 del D.Lgs 387/98 ha effettuato una sorta di intervento correttivo per adeguare il sistema ai principi costituzionali e attenuare le più stridenti differenze con il regime del lavoro privato. Con la conseguenza che la ratio adeguatrice ai principi costituzionali del predetto articolo 15 giustificherebbe il carattere retroattivo del medesimo. La Corte di Cassazione ha precisato che l'assoluta esclusione, a opera del nuovo articolo 56, comma 6, del D.Lgs 29/1993, del diritto a differenze di retribuzione nel caso di svolgimento di mansioni superiori rispetto alla qualifica di appartenenza, è giustificatamente apparsa al legislatore delegato, a un più meditato esame, come una norma in contrasto con i principi costituzionali, da espungere quindi in occasione del primo intervento correttivo. Tale essendo la ratio della disposizione correttiva, è giustificata l'interpretazione che attribuisce alla medesima la sua massima potenzialità rispetto alla sua ragione e alla sua funzione, e cioè un'efficacia retroattiva. In sostanza, l'attribuzione dell'efficacia retroattiva alla disposizione correttiva di cui all'articolo 15 del D.Lgs 387/98 assicura - diversamente dell'opposta interpretazione - la conformità ai principi costituzionali della normativa vigente precedentemente, e quindi è rispettosa del criterio interpretativo secondo cui deve preferirsi l'interpretazione che comporta un quadro normativo compatibile con le prescrizioni costituzionali. L'adunanza plenaria ribadisce che la norma di cui all'articolo 15 del D.Lgs 387/98, non avendo carattere interpretativo, non può che disporre per il futuro. Il carattere di norma di interpretazione autentica va riconosciuto soltanto alle norme dirette a chiarire il senso di quelle preesistenti, ovvero a escludere o a enucleare uno dei sensi tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle norme interpretate mentre, nel caso della disposizione di cui trattasi, la scelta assunta dalla norma, che si assume interpretativa, non rientra in nessuna delle varianti di senso compatibili con il tenore letterale del combinato disposto dei pregressi articoli 56 e 57 del D.Lgs 29/1993. Così interpretato, l'articolo 56 del D.Lgs 29/1993, nel testo modificato dall'articolo 15 del D.Lgs 387/98, con riguardo al periodo precedente l'entrata in vigore di quest'ultimo, non consente che lo svolgimento di mansioni superiori rispetto alla qualifica ricoperta formalmente comporti il pagamento delle differenze retributive eventualmente pretese dal pubblico dipendente. La norma non appare incostituzionale, non essendo, sotto l'aspetto dello svolgimento di mansioni superiori da parte del dipendente, il rapporto di pubblico impiego assimilabile al rapporto di lavoro privato, in quanto nell'ambito del rapporto di pubblico impiego concorrono, con l'articolo 36 della Costituzione il quale afferma il principio di corrispondenza della retribuzione dei lavoratori alla qualità e quantità del lavoro prestato , altri principi di pari rilevanza costituzionale quali quelli previsti dall'articolo 98 della Costituzione il quale, nel disporre che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, vieta che la valutazione del rapporto di pubblico impiego sia ridotta alla pura logica del rapporto di scambio e dall'articolo 97 della Costituzione, contrastando l'esercizio di mansioni superiori rispetto alla qualifica rivestita con i principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione, nonché con la rigida determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità dei funzionari. In ogni caso, il generale riconoscimento del diritto dei pubblici dipendenti alle differenze retributive per lo svolgimento delle mansioni superiori svolte solo a decorrere dall'entrata in vigore del D.Lgs 387/98 trova la sua ratio con l'organica disciplina delle mansioni introdotta dall'articolo 25 del D.Lgs 80/1998, che ha sostituito e abrogato le disposizioni apportate in materia, rispettivamente, dagli articoli 56 e 57 del D.Lgs 29/1993. L'articolo 25 del D.Lgs n. 80/1998, una volta delineata la completa disciplina della materia in parola in un quadro di armonico rispetto dei principi costituzionali ricavabili dagli articoli 51, 97 e 98 della Costituzione, ha consentito di recepire nell'ordinamento del pubblico impiego il pur primario valore di cui all'articolo 36 della Costituzione disponendo che, per il periodo di effettiva prestazione delle mansioni superiori, il lavoratore ha diritto al trattamento economico previsto per la corrispondente qualifica. Il che non fa dubitare della costituzionalità della pregressa disciplina, dato che essa tende - in maniera razionale, in assenza di un compiuto quadro di regolamentazione dell'istituto e in vista dell'equo contemperamento dei principi costituzionali sopra enunciati - soltanto a evitare che le attribuzioni delle mansioni e del relativo trattamento economico potessero, nel pubblico impiego, essere oggetto di libere determinazioni da parte dei funzionari CdS Sezione sesta, 17/2003, 4871/00 e 3882/00 Ap, 11/2000 . 4. Ciò premesso, il ricorso in appello è fondato. Il riconoscimento, per effetto della modifica apportata dall'articolo 15 del D.Lgs 387/98, del diritto del dipendente pubblico, che ne abbia svolto le funzioni, al trattamento economico relativo alla qualifica immediatamente superiore non può trovare applicazione nei confronti dell'appellato, in quanto è posteriore all'ambito temporale oggetto della presente vertenza i due ricorsi di primo grado sono stati proposti nel 1996 . Va, quindi, ribadito che prima dell'entrata in vigore del D.Lgs 387/98, nel settore del pubblico impiego, salva diversa disposizione di legge, le mansioni svolte da un pubblico dipendente erano del tutto irrilevanti. Nella specie trova applicazione l'articolo 72 del Dpr 268/87 inserito dall'articolo 39 del Dpr 494/87 , che era stato recepito dall'ente. La norma, dopo avere previsto, al comma 1, che, in caso di vacanza del posto di responsabile delle massime strutture organizzative dell'ente, qualora non sia possibile attribuire le funzioni ad altro dipendente di pari qualifica funzionale, le funzioni stesse possono essere transitoriamente assegnate con provvedimento ufficiale a dipendente di qualifica immediatamente inferiore che deve essere prescelto, di norma, nell'ambito del personale appartenente alla stessa struttura organizzativa , ha prescritto, al comma 2, che, in caso di vacanza del posto di cui al comma 1, le funzioni possono essere affidate a condizione che siano avviate le procedure per la relativa copertura del posto e fino all'espletamento della stessa e comunque per un periodo non inferiore a tre mesi e non superiore ad un anno . Inoltre, ai sensi del comma 4 del citato articolo 72, qualora l'incarico, formalmente conferito, abbia durata superiore ai trenta giorni, va attribuito al dipendente incaricato solamente un compenso computato sulla differenza tra i trattamenti economici iniziali delle due qualifiche . Il che spetta sempre entro il limite massimo dell'anno previsto dal precedente comma 2. La normativa speciale di riferimento non consentiva, quindi, l'attribuzione di funzioni superiori per un periodo superiore a un anno. Nel caso dell'appellato, inoltre, lo svolgimento di funzioni superiori nel periodo oltre l'anno non ha trovato nemmeno la copertura di provvedimenti di incarico da parte dell'amministrazione, in quanto gli stessi, pur emanati, sono stati annullati dall'organo di controllo. Così che non hanno mai prodotto effetti. Va ritenuta, infine, l'inammissibilità della domanda dell'appellante di restituzione, da parte dell'appellato, delle differenze retributive allo stesso corrisposte dal 20 marzo 1989 al maggio 1991. Si tratta, infatti, di domanda che si sarebbe dovuta azionare in primo grado con un atto notificato all'attuale appellato. 5. Il ricorso in appello, pertanto, deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto. Le spese del doppio grado di giudizio, sussistendo giusti motivi, possono essere compensate. PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale adunanza plenaria accoglie il ricorso in appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado. Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. 6 N.R.G. 1951/2001 27/2005 FF