Una pessima riforma, tra false liberalizzazioni e voglia di dirigismo

di Michelina Grillo

Primo analitico commento del disegno di legge approvato in data 1 dicembre 2006 dal Consiglio dei Ministri, di delega al Governo per il riordino dell'accesso alle professioni intellettuali, per la riorganizzazione degli ordini, albi e collegi professionali, per il riconoscimento delle associazioni professionali, per la disciplina delle società professionali e per il raccordo con la normativa dell'istruzione secondaria superiore e universitaria. di Michelina Grillo* L'attuale Governo ha mantenuto con ostinazione degna di miglior causa il proposito di normalizzare con asserita necessità ed urgenza il settore delle libere professioni, e così il Consiglio dei Ministri ha approvato - nella seduta dell'1 dicembre scorso - il quarto tra i testi a ripetizione sfornati dal Ministero della Giustizia, verosimilmente il peggiore, sì da farne dono ai professionisti italiani per le feste natalizie. Non si tratta però di un dono gradito, bensì di una sacca di carbone nero, manifestazione evidente di un intento punitivo del tutto ingiustificato, che non trova ragione d'essere. La strategia, ancorché perdente in termini di reale conseguimento di qualificazione e professionalità dei prestatori di servizi a beneficio del cittadino, è risultata vincente in termini di scadimento dei principi e dei valori cardine del sistema professionale italiano, che a tutt'oggi neppure i provvedimenti della comunità europea hanno scalfito, e di progressivo sgretolamento del sistema professionale, da sottoporre per di più a pregnanti e invasivi controlli, con una accelerata e decisa assimilazione all'impresa. La tattica, del tutto spregiudicata, si è snodata - nella sistematica mortificazione di qualsiasi elementare e doveroso effettivo dialogo con le categorie interessate - attraverso interventi successivi, a pochi giorni di distanza l'uno dall'altro, apparentemente incidenti ogni volta su pochi elementi, ma ciò non di meno idonei a snaturare passo passo l'intero assetto professionale. Gli interenti più significativi, a completamento della bersanizzazione del testo Mastella, sono stati riservati all'ultima versione. Al tutto si sono accompagnate, in un gioco delle parti davvero encomiabile, dichiarazioni di esponenti del Governo talvolta dure, talvolta accattivanti, ma sempre palesemente venate, quantomeno nell'ultimo periodo, dal desiderio evidente di non creare allarme ed, anzi, produrre un effetto rassicurante. L'obiettivo evidente era quello di impedire il protrarsi di manifestazioni di protesta da parte dei professionisti, ed anche di far cessare la vibrata e forte protesta dell'avvocatura che, conscia del ruolo di guida che la grava, per esperienza specifica nel settore della redazione ed interpretazione delle leggi, ha saputo animare e tenere alta anche la protesta delle rimanenti categorie professionali. L'effetto volutamente rassicurante si è avuto ancor più quando, senza l'accoglimento di alcuna delle istanze formulate dai professionisti e dagli avvocati italiani, si era già raggiunta la certezza di poter procedere speditamente verso l'approvazione di una legge delega che, consentendo amplissimi margini di manovra al Governo ed ai molti Ministri oggi interessati e coinvolti nel percorso riformatore delle professioni, in buona sostanza costituisce una cambiale in bianco in favore dei più rigidi e potenti liberalizzatori, che già hanno mostrato di poter condizionare pesantemente chi oggi vanta di aver varato una riforma che da troppi anni si attendeva. Trova così spiegazione l'atteggiamento apparentemente morbido del Ministro Bersani in occasione del Forum delle professioni organizzato da Italia Oggi il 28 novembre scorso. Trova così spiegazione la prospettazione, da parte del Ministro Mastella, nella medesima occasione, di pericoli ben maggiori ove non si fosse supportato il suo testo, che peraltro non ha affatto attraversato indenne il transito al CdM, subendo ulteriori interventi peggiorativi. Inutile dire che sarebbe stato meglio attendere oltre ed avere una buona e condivisa riforma, piuttosto che procedere affrettatamente, per adempiere a promesse fatte ai potentati economici, a tutto danno del cittadino, relegato al rango di mero consumatore . I principi, i valori, anche costituzionali, il patrimonio storico e culturale delle professioni italiane, la tutela effettiva dei diritti, la cultura ed il senso stesso della difesa con tutta evidenza non rappresentano merce cara agli attuali governanti, di cui gli stessi intendano occuparsi con cognizione e serietà. In tutt'altro campo, ma significativamente, confermano tale visione materialistica anche le linee guida del nuovo ordinamento giudiziario, recentemente illustrate all'avvocatura, e sulle quali a breve l'Oua verrà più in dettaglio con proprie riflessioni, che vedono la sostanziale rimozione dell'impianto riformatore approvato nella trascorsa legislatura e, tra l'altro, l'abbandono dichiarato della separazione delle carriere, e quindi la rinuncia a consentire efficacemente l'affermazione di quella terzietà del giudice che ha costituito obiettivo di azione dell'intera avvocatura per anni, e che finalmente e' stata recepita nel nuovo articolo 111 della Costituzione. Altra battaglia dell'avvocatura, quindi, che rischia di essere definitivamente vanificata dai fatti recenti. Anche l'ordinamento giudiziario, vale la pena ricordarlo, ha formato oggetto della protesta dell'avvocatura dello scorso novembre, come attesta il documento congiunto sottocritto all'Oua con le Camere Penali e l'Aiga, e la stessa delibera 28.10.06 di proclamazione dell'astensione novembrina. La responsabilità di quanto accaduto certamente va attribuita ad una classe dirigente politica del tutto sorda e accecata da pregiudizi ideologici nei confronti di ben precise categorie produttive del paese, ma l'avvocatura - o meglio parte di essa - non va esente da colpe. Nella ricerca, infatti, da parte di talune componenti, della magra soddisfazione conseguente all'accoglimento di talune richieste peculiari e proprie, e quindi di qualche risultato di breve momento, si è perso e si perde ancora oggi di vista il quadro generale dell'impianto riformatore, guardando al dito, anziché alla luna, come spesso purtroppo accade a chi, miope ed affezionato cultore delle proprie convinzioni e della propria affermata personalità, soltanto a tratti ha percorso con convinzione una via di unità e coesione con le altre componenti, distaccandosene formalmente o sostanzialmente a seconda delle opportunità, non facendo in realtà nulla per comprendere esigenze più vaste e per afferrare il senso di cambiamenti destinati ad incidere sugli assetti generali, e quindi, comunque, anche su quelli particolari. Ci attendiamo oggi, a riforma approvata nei termini che diremo, quantomeno qualche imbarazzo, e qualche positivo recupero nel percorso successivo. Resta ferma la valutazione, già operata dall'Oua, in ordine al progressivo spostamento del baricentro, tra la prima versione 10 ottobre 2006 e la versione approvata dal CdM 1.12.06 , nella direzione ispiratrice del decreto Bersani tanto avversato ai professionisti e dagli avvocati italiani. La normativa, infatti, non appare orientata all'aggiornamento del sistema ordinistico nel rispetto dei principi cardine che lo regolano, e al riconoscimento delle professioni non regolamentate, con precisi ed in equivoci criteri distintivi, ma finalizzata ad operare una vera e propria mutazione degli ordini professionali, nominalmente salvaguardati ma stravolti nella loro essenza, per una loro progressiva assimilazione alle imprese. Ciò anche se le ferme posizioni tenute dai professionisti italiani e dall'avvocatura, hanno indotto da ultimo ad eliminare dal testo le previsioni istitutive di autorità e organismi pubblici di nuova costituzione, cui trasferire controlli e funzioni propri degli ordini, svuotandoli e neutralizzandoli ulteriormente. Permane nell'ultima versione del testo, la mancata espressa previsione della non applicabilità alle professioni intellettuali delle norme del Codice Civile relative all'attività di impresa nella loro interezza. Non vi è neppure una previsione di non applicabilità parziale, che invece compariva nel primo testo. Anche tale mancata previsione rende manifesta la volontà di non accogliere e non sottolineare alcuna differenza ontologica tra l'attività professionale e l'attività di impresa, differenza che l'avvocatura ha sempre rimarcato, e da ultimo anche nella mozione approvata sul tema dell'ordinamento delle professioni e dell'ordinamento professionale al XXVIII Congresso Nazionale Forense, sessione di Roma. Permane anche, nella logica dell'assimilazione dell'attività professionale all'attività commerciale, la mancata indicazione di non fallibilità delle società tra professionisti. L'incertezza determinata dalla genericità ed indeterminatezza dei contenuti della delega, è aggravata dalla ampiezza dei termini per l'esercizio della stessa, di ben diciotto mesi, con ulteriore previsione di decreti correttivi nei successivi due anni appare preoccupante che in tal modo per quasi quattro anni dall'approvazione della delega non si abbia una normativa definitiva e definita, con l'emergere di problematiche che è facile intuire. Preliminarmente va infatti osservato che il testo della riforma evidenzia una serie di principi, definiti in modo del tutto insufficiente, lasciando un margine di manovra del tutto eccessivo ed inaccettabile al Governo in sede di stesura delle normative delegate. La delega risulta troppo generica, e sembra quasi rappresentare più una rassegna di problemi aperti che non, come dovrebbe, la fissazione di precisi principi e criteri direttivi, cui il Governo dovrebbe poi uniformarsi nell'approfondire la disciplina dei singoli ordinamenti. Qualche illustre commentatore ha osservato, condivisibilmente, che la legge delega ha indebitamente trasferito al percorso successivo, nell'intento di chiudere velocemente questa partita, l'adozione di scelte, anche non facili, che sarebbero state invece di stretta pertinenza ed adozione in questa sede. I principi incidono peraltro su una pluralità di temi, operandosi unicamente nell'ultima versione - quella approvata dal CdM - un breve richiamo al rispetto delle competenze regionali che, com'è noto, sono concorrenti e, ad approvazione intervenuta del decreto cd. La Loggia di ricognizione dei principi in tema di professioni intellettuali, lasciano alla competenza centrale unicamente la approvazione di principi generali, con conseguenti dubbi di costituzionalità della delega e, per conseguenza, anche della normativa che ad essa darà attuazione. La definizione di professione intellettuale, presente nella prima versione del testo, diffusa il 10 ottobre 2006, è sparita sin dalla seconda versione e non è più riapparsa, parallelamente all'introduzione sempre crescente di richiami alla disciplina della concorrenza, anche se la stessa in sede europea si reputa non applicabile tout court alle professioni, ed in particolare alle attività professionali di rilevante interesse pubblico, quale la difesa, in giudizio e non. Ad un numero sempre maggiore di soggetti si è riconosciuta voce in capitolo in tema di professioni - giungendo infine nell'ultimo testo ad attribuire competenza primaria sulle professioni mediche al ministro della Salute - relegando il parere degli ordini professionali in posizione del tutto marginale. La natura giuridica degli ordini, che molti vorrebbero trasformare in associazioni private si vedano tra le altre le espresse dichiarazioni in tal senso del Ministro Bersani e dell'on. Capezzone , è stata mantenuta, dopo alterne vicende, ribadendosi il loro essere enti pubblici non economici, ma ciò non ha impedito di operare una drastica e subdola mutazione degli ordini stessi, sia nell'architettura organizzativa, autonomie e poteri, che nelle funzioni e competenze. Si è optato chiaramente, soprattutto nell'ultimo testo approvato, per una ristrutturazione del sistema in chiave strettamente e rigidamente verticistica, in netta antitesi con l'attuale democratico sistema che, pur potendo essere migliorato, privilegia l'indipendenza e l'autonomia degli ordini territoriali, oggi degradati a meri organi periferici , sui quali l' organo centrale esercita compiti di indirizzo e di coordinamento, anche attraverso poteri di vigilanza e di adozione di atti sostitutivi, con l'attribuzione altresì del potere di determinare il contributo da rispondere alle strutture territoriali. Anche l'ultima norma indicata lascia intravvedere con chiarezza l'integrale ribaltamento dell'attuale sistema i consigli periferici non saranno più realtà autonome, con personalità giuridica propria, bensì diramazioni territoriali dell'unico ordine nazionale, al quale saranno soggetti gerarchicamente, anche per quanto concerne le risorse economiche. La previsione potrà verosimilmente risultare gradita ai Consigli Nazionali, conseguendone un loro indubbio rafforzamento di ruolo e poteri nel sistema, ma risulta del tutto inaccettabile per i motivi sopradetti. La censurata articolazione verticistica ha peraltro formato oggetto di critica anche da parte del Cnf, nelle prime note al disegno Mastella seconda versione, ancorché temperata dalla necessità di mantenere comunque una unitarietà dell'Ordine complessivamente inteso. Assai più penetranti, con particolare riferimento alla gestione, alla determinazione dei contributi a carico degli iscritti e alla tenuta della contabilità, sono divenuti i controlli che il Ministro, suoi delegati o più genericamente il ministero, possono esercitare sugli ordini, anche in questo caso a scapito della loro autonomia ed indipendenza. Si prevede, com'è noto, anche l'obbligo per gli ordini di destinare una parte delle proprie risorse economiche, ivi comprese le rendite finanziarie e da utilizzazione del patrimonio, alla formazione nella quale peraltro si riconoscono ruoli fondamentali alle università e alle associazioni , fissando un vero e proprio vincolo di destinazione per tali risorse private, il tutto nell'assenza persistente, preoccupante ed ingiustificata di contributi a carico dello Stato, doverosi soprattutto per l'esercizio di una funzione di rilevanza pubblica nell'ambito della giurisdizione, come nel caso dell'avvocatura. Al Ministro competente viene poi riconosciuto il potere di sciogliere, sentiti gli organi centrali, gli organi periferici, e di proporre al Consiglio dei Ministri lo scioglimento degli organi centrali. Si realizza così, con le disposizioni richiamate, un inammissibile controllo dell'esecutivo sugli ordini professionali, che non può non comprometterne autonomia e indipendenza. Si prevede espressamente la riduzione degli ordini esistenti, con accorpamenti e con la trasformazione in associazioni di tutti gli attuali ordini la cui sussistenza non appaia legittimata dall'esistenza di uno specifico interesse pubblico. Parallelamente dovranno venire genericamente riorganizzate le attività riservate alle singole professioni, limitandole a quelle strettamente necessarie per la tutela dei diritti costituzionalmente garantiti per il perseguimento di finalità di interesse generale, in ogni caso senza aumentare le riserve già previste dalla legislazione vigente. La professione forense dovrebbe non subire gli effetti negativi di tali previsioni, posto il rango costituzionale, ma in ogni caso la previsione da ultimo ricordata impedirà l'accoglimento della storica richiesta dell'avvocatura di riconoscimento dell'esclusiva sulla consulenza legale, nell'interesse del cittadino-cliente, che meriterebbe di veder diversamente ed adeguatamente tutelate le proprie aspettative di professionalità e di qualità della prestazione. Si inserisce poi la previsione di iscrizione agli albi per soggetti appartenenti a categorie che svolgono attività riservate di soggetti operanti in regime di lavoro subordinato, con una dicitura non chiara. Ciò proprio mentre la Corte Costituzionale, in due giudizi riuniti nei quali l'Oua è intervenuto per contrastare le tesi dei ricorrenti, ha riconosciuto la legittimità della diversità di trattamento quanto all'iscrizione all'albo forense dei dipendenti pubblici part-time, per i condizionamenti che da tale attività potrebbero derivarne. Sono state mantenute le previsioni che, in linea ed attuazione delle norme della legge Bersani, consentono indiscriminatamente la pubblicità ancorché improntata a trasparenza e veridicità, con violazioni che costituiscono fonte di responsabilità disciplinare , l'abbattimento delle tariffe, con l'introduzione del patto di quota lite, senza limitazioni, e di limiti massimi ai corrispettivi. Quanto alla pubblicità, come già rilevato dall'Oua a commento della seconda versione del testo 9.11.2006 , è venuto meno ogni riferimento al decoro dell'esercizio professionale o anche alla credibilità dello stesso, risultando espunte anche le previsioni di specifici e circoscritti limiti per determinate attività professionali da inserirsi nel codice deontologico , che avrebbero potuto salvaguardare le esigenze di tutela della genuinità e della correttezza della pubblicità informativa. L'attuale previsione, solo leggermente temperata dal riferimento alla trasparenza e alla veridicità peraltro non controllabili a priori ma soltanto a posteriori con ogni ovvio problema , è un ulteriore segnale di disconoscimento della specificità delle professioni e di omologazione delle stesse alla attività di impresa, facilitata dalle asimmetrie informative, con l'effetto di produrre scompensi nell'accesso a tali forme di promozione dei servizi professionali, alla stregua delle possibilità economiche dei singoli, con ripercussioni anche in termini di condizionamento della libera concorrenza, in contrasto aperto con i propositi dichiarati della norma. Quanto alle tariffe, le attuali previsioni appaiono addirittura peggiorative rispetto al testo di conversione del c.d. decreto Bersani, nel quale, a seguito delle forti e motivate reazioni dell'avvocatura le tariffe venivano quantomeno richiamate come criterio di riferimento, e come necessario parametro per la liquidazione giudiziale. Le disposizioni sulle tariffe penalizzano prima di ogni altra cosa gli utenti - che invece si volevano favorire - risultando vantaggiose unicamente per i soggetti in grado di imporre condizioni economiche ai professionisti in virtù della loro forza contrattuale, con aggravamento degli squilibri già esistenti. Il patto di quota lite, a tacer d'altro, ove indiscriminatamente richiesto dai clienti, potrebbe rendere di fatto più difficile la difesa delle controversie di incerta soluzione. Viene repentinamente modificata, nell'ultima versione approvata, la disciplina del tirocinio professionale, che vede dimezzata la sua durata, prima genericamente indicata come limitata, ed ora portata con chiarezza ad un solo anno, con possibilità - come si vedrà più oltre - di svolgimento parziale durante l'ultima fase del corso universitario. Permane la previsione di corresponsione di un equo compenso al tirocinante, ma viene meno la norma che espressamente escludeva l'applicazione delle norme vigenti in materia di contratto di lavoro dei dipendenti degli studi professionali, con l'evidente intento di consentire rapporti di lavoro subordinato tout court - e non già tipici ed assoggettati a contribuzione in favore della Cassa Forense - per i professionisti o aspiranti tali, che siano collaboratori degli studi professionali. L'assoggettamento dei rapporti di lavoro dipendente che si profilano con i collaboratori professionisti alla disciplina contrattuale dei dipendenti tout court, potrebbe risultare di qualche interesse per la Confederazione sindacale delle professioni regolamentate cui partecipano le associazioni , che nella sua qualità di parte sociale gestisce per l'appunto tali rapporti, il rinnovo dei contratti collettivi e le attività di formazione del personale dipendente che il contratto collettivo prevede, accedendo ai relativi finanziamenti. E' di tutta evidenza, infatti, che tali rapporti potrebbero venire così sottratti alla attività degli ordini, ancora una volta con una sovrapposizione tutta da chiarire nell'ambito delle attività formative. Ma non è tutto. Infatti sono previste, con un qualche apparente favore, forme alternative, e non parallele o aggiuntive o integrative, di tirocinio rispetto alla frequentazione di uno studio professionale, individuate in corsi di formazione che possono venire organizzati - su di un piano di totale parità rispetto agli ordini - dalle università o da pubbliche istituzioni. Si noti che detti corsi non debbono più garantire la conoscenza dei fondamenti tecnici, pratici e deontologici della professione, ma soltanto il loro insegnamento. Si prevedono specifiche attività formative organizzate dalle università per il tirocinio, consentendone parzialmente l'effettuazione nell'ultima fase degli studi per il conseguimento della laurea. La differenza in termini qualitativi e quantitativi di tali previsioni, che contrastano apertamente con le linee riformatrici dettate dalle mozioni approvate in sede congressuale dall'avvocatura, che postulano la ineliminabilità del tirocinio pratico negli studi, la durata biennale, la riaffermazione della titolarità in capo all'avvocatura della formazione degli aspiranti avvocati e la volontà che questi ultimi dimostrino di aver acquisito una effettiva conoscenza, e non già di avere unicamente frequentato corsi è del tutto evidente. L'unico aspetto positivo appare essere l'introduzione di un limite di almeno quattro anni di iscrizione all'albo per poter accogliere tirocinanti, come richiesto dall'Oua nelle osservazioni redatte al primo testo 10.10.2006 . Si prevede una riduzione dei casi di ricorso all'esame di stato, non più utile per l'abilitazione, ma semplicemente richiamato pur senza l'aggettivo abiltante , per le professioni riguardanti interessi generali e si modifica la composizione delle commissioni, riducendo a meno della metà i componenti appartenenti agli ordini professionali o da questi indicati, con il che l'avvocatura si troverà in assoluta minoranza nella composizione delle medesime. In aggiunta a ciò, resta confermata l'eliminazione, rispetto al primo testo, della previsione che imponeva che la valutazione da farsi con l'esame fosse ancorata alla verifica delle competenze acquisite attraverso il tirocinio e l'esperienza professionale. La previsione di riduzione di durata del tirocinio, unita alle norme che consentono di intervenire sugli esami di stato, non più espressamente dichiarati abilitanti, lasciano intravedere un collegamento tra questa disciplina e la volontà, non nascosta dall'attuale maggioranza di governo, di privilegiare nella formazione del futuro avvocato le SSPPL c.d. scuole Bassanini a scapito delle Scuole forensi, di limitarne la durata, come oggi per legge, ad un solo anno, anziché i primitivi due, e di attribuire al titolo da esse rilasciato valore abilitante per l'esercizio della professione. La circostanza parrebbe avvalorata dall'esame dei requisiti - illustrati soltanto pochi giorni fa all'avvocatura, nell'ambito del processo di controriforma dell'ordinamento giudiziario - richiesti per coloro che vogliano accedere all'esame di Magistratura tra essi compare, unitamente all'avvocato con due anni di iscrizione all'albo, il laureato, con laurea di durata almeno quadriennale, diplomato presso le SSPPL. L'indicazione ricordata fa chiaramente presagire la futura attribuzione del valore abilitante al citato diploma, da tempo del resto oggetto di tenace richiesta delle università. Non può tacersi, quindi, il rammarico per non avere avuto l'avvocatura la determinazione, per la mancata adesione di una delle rappresentanze, di pervenire alla approvazione nella scorsa legislatura della riforma delle SSPPL ed al riconoscimento delle Scuole Forensi, che pure erano a portata di mano. Il successivo passo sarebbe stato una conseguente riscrittura delle regole dell'esame forense, che ne sarebbe risultato sdrammatizzato e, in conformità ai deliberati dell'avvocatura, momento di verifica conclusivo di un percorso che prevede verifiche periodiche affidate alle scuole forensi. Un approccio troppo timido alla valorizzazione delle scuole dell'avvocatura, una sorta di sfiducia che a tutt'oggi permane sull'effettivo sviluppo delle stesse, ha impedito tale importante risultato e ci espone oggi alle ben diverse e più sgradite conseguenze postulate dalla riforma in commento. Per le professioni intellettuali di interesse generale si prevede la possibilità di istituire sezioni degli albi che tengano conto non più del titolo di studio posseduto dagli iscritti penultima versione che apriva alle lauree triennali , ma unicamente della specificità del percorso formativo degli iscritti, dando rilievo quindi non soltanto alla laurea, ma apparentemente anche ad ulteriori eventi formativi non meglio specificati. Potrebbe trattarsi, a ben vedere, della possibilità di sezioni destinate ai professionisti specializzati , anche se, nel disegno di legge delega non vi è alcuna previsione riguardo le specializzazioni, se non quando si elencano le attribuzioni delle associazioni a riconoscersi. Anche in questo caso la previsione in esame potrebbe risultare a taluni gradita, ma nella sua estrema genericità apre la strada a possibili evoluzioni certamente indesiderate, e non esclude l'iscrizione agli albi dei laureati triennali, in relazione alla quale l'avvocatura ha sempre manifestato contrarietà, per non creare confusione nella clientela tra avvocati qualificati, con un percorso formativo magistrale, e soggetti di ben diversa e minore qualificazione, da destinarsi ad altre e diverse funzioni, e non certo all'attività professionale autonoma, prevalentemente nell'ambito dell'impiego pubblico come emerso anche nell'ambito dei lavori della c.d. Commissione Siliquini per la riforma del corso di laurea magistrale in giurisprudenza . A questa previsione si accompagnano le ulteriori, che prevedono la determinazione dell'ambito di attività professionale consentita agli iscritti nelle diverse sezioni degli albi, e impongono la garanzia nell'ambito dell'elezione delle articolazioni nazionali e territoriali degli ordini, della rappresentanza di iscritti a tali sezioni. A bilanciare l'impatto negativo sulla professione, sul suo esercizio, e sull'autonomia e indipendenza dei professionisti, di tutti gli aspetti innanzi delineati, e di quelli che ancora seguono, ci pare non possa bastare il riconoscimento delle sezioni destinate alle specializzazioni e del ruolo delle associazioni con riferimento ad esse, elementi che ben si sarebbero potuti realizzare più adeguatamente in altro e diverso contesto normativo. L'articolo 6, introdotto nell'ultima versione del testo, approvata dal CdM, disciplina i raccordi con la normativa degli istituti di istruzione secondaria superiore, prevedendo quindi espressamente professioni intellettuali per il cui esercizio non sia necessaria alcuna laurea, sempre con possibilità di accesso alle corrispondenti sezioni degli albi, sempre determinando gli ambiti di attività di cui è consentito loro l'esercizio. E' stata, infatti, eliminata la previsione della necessità del titolo di studio a livello universitario per l'esercizio delle professioni intellettuali, mentre appare mantenuta per l'ammissione all'esame di stato, ovviamente nelle ipotesi in cui lo stesso venga mantenuto con valore abilitante. L'ultimo testo approvato, introduce anche una norma transitoria, che assegna un periodo di tempo non superiore a due anni, per consentire un ordinato rinnovo delle cariche, realizzando ordinatamente la limitazione della durata delle stesse ora prevista. Quanto ai codici deontologici, l'ultima versione del testo non attribuisce più agli ordini nazionali il compito di procedere alla loro emanazione, ma demanda ai decreti delegati la indicazione delle procedure di adozione del codice, che in ogni caso andrebbe a convivere coi o codici deontologici pure previsti per le associazioni tra professionisti. Il procedimento disciplinare viene affidato a organi nazionali e territoriali distinti dagli organi di gestione, composti non soltanto da professionisti iscritti al relativo albo. Pur nella consapevolezza che il procedimento disciplinare debba venire rimodulato per renderlo compatibile con i principi del giusto processo ed in tal senso vanno le risultanze della Conferenza dell'Avvocatura di Napoli 2005 e le previsioni del progetto di riforma dell'ordinamento professionale redatto dall'Oua , discutibile appare la previsione di soggetti non professionisti a comporre gli organi di disciplina. Appare poi espressamente salvaguardata la funzione giurisdizionale del Consiglio Nazionale Forense, quale giurisdizione speciale operante prima del 1 gennaio 1948. Si configura poi la possibilità per il Ministro competente alla vigilanza, o di suo delegato, di esercitare in via sostitutiva l'azione disciplinare, in caso di inerzia degli organi preposti. Si tratta, per quest'ultima disposizione, di una norma che appare del tutto inaccettabile, che mina l'autonomia e l'indipendenza del professionista, ed appare ispirata dalla medesima logica di indebita ingerenza dell'esecutivo che pervade altre disposizioni e che vide, nella trascorsa legislatura, analoga disposizione inserita nella riforma dell'ordinamento giudiziario per i magistrati. Vi è poi, inalterato nelle quattro diverse edizioni del testo, un tentativo, invero lacunoso e generico, di tipizzazione degli illeciti disciplinari, predeterminandosi così il contenuto del codice deontologico. Si osserva - a solo titolo di esempio - che l'articolo 7, lettera f prevede quale illecito i comportamenti pregiudizievoli per il cliente senza alcuna graduazione degli stessi, mentre la successiva lettera g prevede, in materia di società, una sorta di responsabilità disciplinare oggettiva. Risulta incomprensibilmente eliminata nella versione approvata della riforma, la norma di cui all'articolo 7 delle precedenti versioni, che disciplinava principi e criteri in materia di testi unici di riordino delle professioni intellettuali di interesse generale. L'articolo 8 disciplina requisiti e modalità di riconoscimento delle associazioni di esercenti le professioni, che appaiono poter essere sia costituite da iscritti ad albi ordini o collegi di professioni esercenti attività riservate - e in tal caso solo da essi iscritti - che da esercenti attività professionali omogenee, senza vincolo di esclusiva. La tenuta del registro delle associazioni non viene più attribuita soltanto al ministero della Giustizia, ma anche al Ministro della Salute, di concerto con il ministro per lo Sviluppo economico, sentiti il Cnel e gli ordini eventualmente interessati. Le associazioni, opportunamente, debbono essere costituite da oltre quattro anni e operanti su tutto il territorio nazionale, con precisi requisiti dei relativi statuti e clausole associative, che di fatto modulano le associazioni sulla falsariga degli ordini. Le associazioni, poi, possono rilasciare attestati di competenza e di specializzazione, previa verifica e con limiti temporali di durata. Non sufficienti appaiono le linee di demarcazione tra le professioni regolamentate e le nuove professioni, per un'opportuna esigenza di trasparenza e di tutela del cittadino-cliente. Si tratta, poi, di una norma che si rivolge anche alle associazioni forensi, ed in particolar modo a quelle specialistiche, consentendo loro uno specifico e notevole ambito di intervento nell'ambito della formazione. L'apporto qualitativo che le stesse possono fornire, a beneficio di una effettiva qualificazione degli avvocati è indubbio, con un deciso aumento del loro ruolo e l'affermazione chiara della loro legittimazione, ma possono sorgere problemi applicativi, di cui più oltre. L'Oua oramai da tempo ha sistematicamente sottolineato la necessità che i percorsi formativi siano plurali e vedano nell'apporto qualificante delle associazioni forensi un positivo elemento, affermando la necessità di una disciplina che detti le regole per il conseguimento, la spendita ed il mantenimento di specializzazioni riconosciute, pur non attribuenti alcuna esclusiva e non comportanti la perdita di unicità dell'Albo forense, per una esigenza di trasparenza e di corretta informazione a vantaggio del cittadino. Tutto ciò in contrapposizione con la spendita unilaterale di mere attività prevalenti, individuate alla stregua della primazia quantitativa di tipologia di questioni affrontate dal singolo, e dallo stesso autocertificata. L'esigenza di normare con chiarezza un tale percorso è emersa da ultimo nei deliberati conclusivi della Conferenza dell'Avvocatura di Napoli 2005, organizzata all'Oua, e del XXVIII Congresso Nazionale Forense 2006, ed è stata ripresa con forza nel mese di novembre dall'UCPI, che ne ha sempre e correttamente fatto una bandiera, seguita alle altre Associazioni forensi, anche generaliste. Ciò non vuol dire però che la disciplina dettata dalla norma in commento sia idonea a regolare correttamente la materia. Questo nuovo riconosciuto ruolo pare essere il motivo per cui, a prescindere dal contesto complessivo della riforma, spesso neppure analizzato, talune Associazioni mostrano, esplicitamente o implicitamente, commentando parzialmente o evitando di commentare il disegno di legge, di gradire la formulazione adottata dal Ddl Mastella in commento. Di qui le distinzioni di sensibilità, anche con riferimento alle iniziative di protesta in atto. Occorrerebbe però, nell'interesse stesso delle associazioni, chiarire senza margini di equivoco il rapporto tra le funzioni di formazione, anche continua, attribuite alle associazioni delle professioni ordinistiche e le funzioni primarie di costante verifica della qualificazione e dell'aggiornamento professionale degli iscritti attribuite agli ordini per la tutela degli interessi pubblici connessi all'esercizio delle professioni articolo 4 lettera d e lettera g . Nel nuovo assetto delineato dal Ddl Mastella, infatti, le funzioni formative appaiono essere - de residuo - le principali ed assorbenti funzioni proprio degli ordini professionali, con un dualismo destinato a creare sovrapposizioni ed incertezze. Senza nulla dire del ruolo rilevante che il testo in commento assegna all'università, ed alle scuole e corsi da essa direttamente organizzati non vi è traccia di convenzioni o accordi con gli ordini e le scuole forensi . Lo stesso Cnf, nelle sue osservazioni al testo Mastella, seconda versione, qui sostanzialmente inalterata, ha dichiarato testualmente Le associazioni di professionisti iscritti in albi non possono e non debbono essere riconosciute, perché una loro valenza pubblica o parapubblica minerebbe indebitamente il principio di unitarietà della professione forense, con la creazione di una sorta di albi separati , e genererebbe oltretutto grave confusione nel pubblico. Nulla vieta ovviamente, la piena libertà di associazione, anche tra professionisti iscritti in albi, ma questa è già prevista dalla Costituzione, all'articolo 18 ed ha richiesto espressamente la soppressione della previsione. L'occasione è utile per sottolineare come appaia opportuno, e anzi addirittura necessario, nel momento in cui si va a dettare la nuova disciplina ordinamentale delle professioni e della professione forense, destinata prevedibilmente a regolare la materia per molti decenni, che vengano adeguatamente chiarite le posizioni ed il rapporto delle stesse associazioni forensi nei confronti del sistema ordinistico, che sotto molti profili ha mostrato e mostra la sua inadeguatezza si pensi ad esempio al procedimento disciplinare, che da tempo avrebbe dovuto essere oggetto di interventi di autoregolamentazione che ne riducessero l'inefficienza, anche a beneficio dell'immagine esterna della classe forense . Sono infatti note, ancorché spesso sottaciute, posizioni di aperta critica sia nei confronti del Consiglio Nazionale che degli Ordini territoriali, nella convinzione di taluni della impossibilità di restituire efficienza al sistema, e della capacità, per contro, delle stesse associazioni, di gestire e regolamentare in autonomia e con molta maggiore efficacia i propri iscritti. Il tutto, quindi, con una preferenza per il sistema di stampo anglosassone. Proprio l'approvazione da parte del CdM del provvedimento in commento, ha dato la stura, sui siti delle associazioni e in commenti variamente raccolti, all'affermazione della necessità di dare una spallata al sistema ordinistico, partendo dal Consiglio Nazionale, che si vede invece paradossalmente rafforzato e lasciato intatto dalla normativa. Per contro, ed analogamente, v'è chi, tra gli esponenti degli Ordini, mal sopporta la concorrenza tra gli stessi e le associazioni, anche soltanto in tema di formazione e rilascio di certificazioni di competenza e specializzazione. Lo sgradimento aumenta, naturalmente, con riferimento al riconoscimento delle associazioni delle professioni oggi non regolamentate. Il tema non di poco momento, che travalica l'aspetto della formazione, non è stato mai sino a questo momento apertamente oggetto di documenti e prese di posizione, risultando a ben vedere aggirato per motivi di opportunità, ma meriterebbe almeno oggi un apposito ed approfondito dibattito, scevro da condizionamenti, e dovrebbe venire affrontato non già nell'ottica fuorviante, riduttiva e parziale di mantenere o di conquistare posizioni, bensì avendo di vista unicamente il bene reale dei cittadini e dei futuri professionisti. L'oscillazione del pendolo va dunque oggi da una articolazione piramidale e verticistica delle professioni, con al vertice i consigli centrali, con poteri gerarchici nei confronti nei consigli periferici, ed indubbio rapporto di dominio di fatto anche sulle associazioni forensi, che ad essi si dovranno necessariamente rapportare - articolazione che, a tacer d'altro, appare in netta controtendenza con la valorizzazione delle realtà locali e della loro autonomia, da sempre postulati come ineliminabili - ad un sistema a titolarità diffusa, caratterizzato da più centri autonomi individuati negli ordini territoriali, in stretta collaborazione con le associazioni forensi attive sul territorio. L'oscillazione è poi - e non è il caso oggi di tacerlo - tra un sistema di potere che elabora e promana le proprie decisioni dall'alto, con organi i cui meccanismi elettorali non appaiono affatto definiti dalla delega, e un sistema, certamente più democratico, di decisione proveniente dal basso, dalla base dell'avvocatura, articolata sul territorio nelle sue diverse e preziose componenti, che ne rappresentano la ricchezza, che esprime la propria volontà in una assemblea generale nazionale individuata nel congresso, formato da delegati liberamente e democraticamente eletti da tutti gli iscritti nei singoli fori territoriali. Si tratta di una democratica articolazione che è peculiare dell'avvocatura e che il Congresso di Roma ha dichiarato di voler esportare ed estendere a tutto il sistema professionale, negando quindi ancora una volta la validità del sistema verticistico. Vi è quindi una doppia dinamica che non può più essere elusa una dinamica verticale, che investe i rapporti tra gli ordini locali e i consigli nazionali, ed una dinamica orizzontale, che investe i rapporti tra ordini e associazioni. Il momento è decisivo, e non vi è più spazio, quantomeno all'interno dell'avvocatura, per reticenze e giochi tattici. Si prevede peraltro che i decreti legislativi debbano escludere incertezze in ordine alle funzioni attribuite rispettivamente agli ordini ed alle associazioni di professionisti parrebbe peraltro più con riferimento alle associazioni delle professioni oggi non regolamentate più che per quelle delle odierne professioni ordinistiche , anche in questo caso rimettendo alla normativa delegata l'individuazione di quei criteri che costituiscono, o meglio avrebbero dovuto costituire, preciso contenuto della legge delega. Quanto alle società, a parte l'introduzione di forme di associazione temporanea, che l'Oua aveva postulato sin dall'epoca della Conferenza di Napoli per agevolare al massimo le possibilità di sviluppo degli studi, ipotizzando anche una società di capitali appositamente modulata per le professioni con l'esclusione dei soci capitalisti , l'ultima versione del testo reintroduce espressamente la possibilità che le società siano costituite anche in forma di cooperativa, con ciò rispolverando una previsione già contenuta nel testo Vietti, che aveva avuto il gradimento dei professionisti nella trascorsa legislatura. Non può peraltro sottacersi che la parte introduttiva dell'articolo 9 della versione approvata dal CdM richiama la possibile adozione dei tipi codicistici di società, senza eccezioni. Si conferma l'introduzione della società multidisciplinare, senza limitazioni, anch'essa postulata come opportuna dall'Oua già in esito ai lavori della Conferenza di Napoli del 2005 , ma anche della possibilità di costituire società con soci di puro capitale, e ciò anche per le professioni esercenti attività riservate, con una partecipazione minoritaria o soltanto per prestazioni tecniche, con divieto di partecipare alle attività riservate. Anche la disciplina delle società viene quindi modulata secondo tipologie e caratteristiche in larga parte difformi dalle linee guida indicate dall'avvocatura, ed anche in questo caso la responsabilità non può non essere concorrente tra la politica, soggetta alle pressioni di chi vuole con tenacia avere accesso al settore dei servizi professionali, e la stessa avvocatura, che ha mostrato l'usuale anelasticità e l'abituale lentezza nel rendersi conto della necessità di essere lei per prima a proporre modifiche sostanziali ed innovatrici, dettandone la precisa disciplina, attuando concretamente quella autoregolamentazione di cui tanto anche oggi si discute, e così tentando di impedire l'eteronormazione, o quantomeno condizionandola a priori e non già criticandola nella fase successiva. Il progetto elaborato quale ipotesi di discussione dall'Oua, sin allo scorso dicembre 2005, da taluno definito vecchio e superato, senza peraltro formulare proposte alternative maggiormente innovatrici, a ben vedere conteneva tutti i principali spunti modernizzatori oggi accentuati dal testo governativo tra essi ad esempio anche l'assicurazione obbligatoria e ne conteneva di ulteriori es. la disciplina di acquisizione e spendita della certificazione di qualità organizzativa degli studi che il testo Mastella non è giunto a disciplinare. Anche in questo caso la non volontà di aperta e costante collaborazione e di elaborazione e recepimento delle istanze innovatrici pur presenti, ha prodotto effetti negativi. I tempi ritmati del procedere governativo, il cui ultimo prodotto è stato qui fatto oggetto di prime e sommarie considerazioni critiche, impongono di destinare tempo e risorse alla trattazione dell'opzione che l'Oua sottopose già al Congresso di Palermo, ove fu presentata come preferibile una soluzione che l'avvocatura ha fatto propria ed ha ribadito anche di recente al Congresso di Roma partire dalla disamina e dalla verifica delle prescrizioni della legge di riordino del complessivo settore delle professioni e solo successivamente puntare alla conseguente riforma autonoma della professione forense, anziché insistere per una normazione autonoma tout court. E' oggi di palmare evidenza che l'adozione di una normativa autonoma per la professione forense, pur da taluno richiesta, non rientra nei programmi della maggioranza, che ha mostrato con chiarezza di voler dettare la disciplina generale dell'intero settore professionale prima di giungere alla disciplina dei singoli ordinamenti, mediante appositi decreti legge. Non possiamo più inseguire questo miraggio, dimentichi dei contenuti largamente pregiudizievoli della riforma delle professioni, sulla quale a dire il vero per calcolo o per superficialità si è registrata una assai scarsa attenzione, che necessariamente riverbereranno i loro effetti sulla normativa delegata non v'è chi non veda infatti che - per fare un solo esempio - se la disciplina di delega struttura gli ordini verticisticamente, con ordini centrali e ordini periferici, in rapporto di subordinazione, l'ordinamento professionale forense non potrà disporre diversamente. Inoltre la discussione sulla riforma dell'ordinamento professionale rischia di divenire sterile ed improduttiva, laddove ci si orienti a dettarne i contenuti, prescindendo completamente dalle norme contenute nel ddl Mastella di recente approvazione, e sua evoluzione. L'Organismo Unitario, che è da sempre impegnato su questo fronte, a breve diffonderà un proprio documento ricognitivo sui testi giacenti in parlamento, ed una ipotesi di testo unificato, che proporrà alle forze politiche, anche quale alternativa al Ddl governativo. Continuerà in ogni caso a dispiegare ogni possibile energia ed attività per far sì che la legge delega, nel percorso parlamentare, possa recepire i necessari interventi correttivi. L'Assemblea Nazionale dell'Avvocatura, che l'Oua per espresso mandato congressuale ha convocato in Roma per il 16 dicembre prossimo, con la partecipazione delle altre professioni, sarà l'occasione per un ampio e corale confronto sui temi oggetto di questo commento. *Avvocato - presidente dell'Organismo unitario dell'avvocatura 5

Presidenza del Consiglio dei ministri Delega al Governo per il riordino dell'accesso alle professioni intellettuali, per la riorganizzazione degli ordini, albi e collegi professionali, per il riconoscimento delle associazioni professionali, per la disciplina delle società professionali e per il raccordo con la normativa dell'istruzione secondaria superiore e universitaria Ddl presentato dal Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dello sviluppo economico Ministro dell'economia e delle finanze Ministro per gli affari regionali Ministro della pubblica istruzione Ministro dell'università e della ricerca Approvato il 1 dicembre 2006 Articolo 1 Delega al Governo in materia di professioni intellettuali 1. Il Governo è delegato ad emanare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto la disciplina delle professioni intellettuali, e delle relativi forme organizzative, nel rispetto delle competenze delle Regioni, in coerenza con la normativa comunitaria in materia di libertà di accesso, limitando, a tutela della concorrenza, l'ambito delle attività riservate, nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi indicati nei successivi articoli La delega comprende anche il coordinamento con la normativa della istruzione di secondo grado e universitaria, in particolare per quanto riguarda gli esami di stato e l'accesso alle professioni. 2. I decreti legislativi previsti dalla presente legge sono emanati, salvo quanto previsto dall'articolo 5, su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'università e della ricerca, con il Ministero della pubblica istruzione, con il Ministro dello sviluppo economico, con il Ministro delle politiche giovanili e dello sport, con il Ministro per gli affari regionali, con il Ministro per le politiche comunitarie nonché con il Ministro competente in relazione alla specifica attività svolta dai professionisti, e in particolare con il Ministro della salute per le materie di sua competenza, sentiti gli ordini professionali interessati, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la Conferenza Stato-Regioni e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, da rendersi entro trenta giorni dalla ricezione degli schemi decorso tale termine i decreti legislativi sono comunque emanati. 3. Entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti di cui al comma 1 possono essere emanati decreti correttivi e integrativi, con le modalità di cui al comma 2, nel rispetto dei principi e criteri direttivi indicati nella presente legge. 4. Dalla applicazione della presente legge e dai decreti delegati non possono scaturire nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato. Articolo 2 Principi e criteri generali di disciplina delle professioni intellettuali 1. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1, commi 1 e 4, il Governo disciplina le modalità generali di accesso e di esercizio, tenuto conto delle specificità delle singole attività professionali, con esclusione di quelle disciplinate dall'articolo 29, comma 7, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi, fatti salvi i criteri riguardanti le professioni di cui agli articoli 3 e 4 a prevedere che l'accesso alle professioni sia libero, in conformità al diritto comunitario, senza vincoli di predeterminazione numerica, salvo quanto previsto alla lettera f favorire l'accesso delle giovani generazioni alle professioni stesse b valorizzare e razionalizzare l'attività delle professioni intellettuali, quale componente essenziale dello sviluppo economico del Paese c garantire la libertà di concorrenza dei professionisti ed il diritto degli utenti ad una effettiva ed informata facoltà di scelta e ad un adeguato livello qualitativo della prestazione professionale d individuare, sulla base degli interessi pubblici meritevoli di tutela, le professioni intellettuali da disciplinare attraverso il ricorso ad ordini, albi o collegi professionali, in modo tale che non possa derivarne un aumento rispetto a quelli già previsti dalla legislazione vigente, o associazioni di cui all'articolo 7, e favorendo, per gli ordini, albi e collegi già esistenti, e favorendo, per quegli ordini, albi e collegi già esistenti, per i quali non ricorrano specifici interessi pubblici che rendano necessario il ricorso al sistema ordinistico, la trasformazione in associazioni di cui all'articolo 7 e riorganizzare le attività riservate a singole professioni regolamentate limitandole a quelle strettamente necessarie per la tutela di diritti costituzionalmente garantiti per il perseguimento di finalità di interesse generale o in relazione alle esigenze degli utenti, previa verifica della inidoneità di altri strumenti diretti a raggiungere il medesimo fine e senza aumentare le riserve già previste dalla legislazione vigente. f conformemente ai principi di proporzionalità e salvaguardia della concorrenza prevedere la possibilità di limitate e specifiche ipotesi di predeterminazione numerica, nei soli casi in cui le attività professionali siano caratterizzate dall'esercizio di funzioni pubbliche o dalla esistenza di uno specifico interesse generale, per una migliore tutela della domanda di utenza, alla limitazione del numero dei professionisti che possano esercitare, anche senza vincoli territoriali g prevedere che l'esercizio della attività sia fondato sull'autonomia e sulla indipendenza di giudizio, intellettuale e tecnica, del professionista h prevedere che la professione possa essere esercitata in forma individuale o associata, o in forma societaria prevedere apposite garanzie a tutela dell'autonomia e dell'indipendenza intellettuale e tecnica del professionista anche per prevenire il verificarsi di situazioni di conflitto di interessi prevedere, in relazione ai casi di rapporto di lavoro subordinato, le ipotesi in cui l'iscrizione ad ordini, albi o collegi sia obbligatoria o sia compatibile con lo stesso, con riferimento alle sole attività riservate i assicurare, qualunque sia il modo o la forma di esercizio della professione, un'adeguata tutela degli interessi pubblici generali eventualmente connessi all'esercizio della professione, il rispetto delle regole deontologiche, la diretta e personale responsabilità del professionista nell'adempimento della prestazione e per il risarcimento del danno ingiusto che dall'attività del professionista sia eventualmente derivato i consentire la pubblicità a carattere informativo, improntata a trasparenza e veridicità, relativamente ai titoli e alle specializzazioni professionali, alle caratteristiche del servizio professionale offerto, ai costi complessivi delle prestazioni m prevedere che il corrispettivo della prestazione sia consensualmente determinato tra le parti, anche pattuendo compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti garantire il diritto del cliente alla preventiva conoscenza del corrispettivo ovvero, se ciò non sia possibile, all'indicazione di una somma individuata nel minimo e nel massimo prevedere, a tutela del cliente, la individuazione generale di limiti massimi dei corrispettivi per ciascuna prestazione m prevedere i casi di assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile del singolo professionista ovvero della società professionale, con un massimale adeguato al livello di rischio di causazione di danni nell'esercizio dell'attività professionale ai fini dell'effettivo risarcimento del danno, pure in caso di attività svolta da dipendenti professionisti prevedere la possibilità per gli ordini, gli albi e i collegi e le associazioni di negoziare per i propri iscritti le condizioni generali delle polizze, anche stipulando idoneo contratto operante per tutti gli iscritti previa procedura di gara comunitaria in materia di affidamento di servizi e salva la facoltà di ogni iscritto di aderire introdurre l'obbligo per il professionista di rendere noti al cliente nell'assumere l'incarico, gli estremi della polizza e il relativo massimale o per una corretta informazione del cliente e per tutelarne l' affidamento, prevedere l'obbligo per il professionista di indicare la propria appartenenza ad ordini o associazioni professionali e di fornire indicazioni sulla sua specifica esperienza e sulla esistenza di potenziali situazioni di conflitto di interessi in relazione alla prestazione richiesta. Articolo 3 Principi e criteri specifici per l'accesso alle professioni intellettuali di interesse generale 1. In attuazione dell'articolo 33, comma 5, della Costituzione, dell'articolo 2061 del codice civile e nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1, commi 1 e 4, il Governo disciplina le modalità di accesso alle professioni intellettuali nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi, tenuto conto della specificità delle singole professioni e nell'osservanza dei criteri di proporzionalità ed effettiva necessità anche in relazione alla concorrenza a disciplinare il tirocinio professionale, di durata non superiore a dodici mesi in relazione alle singole professioni e comunque contenuta secondo modalità che privilegino la concentrazione delle esperienze professionali, che garantiscano l'effettiva acquisizione dei fondamenti tecnici, pratici e deontologici della professione, e da svolgersi sotto la responsabilità di un professionista iscritto da almeno quattro anni, fatto salvo quanto previsto nell'articolo 5 riconoscere un equo compenso commisurato all'effettivo apporto del tirocinante all'attività dello studio professionale prevedere, tenendo conto delle singole tipologie professionali, forme alternative o integrative di tirocinio a carattere pratico ovvero mediante corsi di formazione promossi o organizzati dai rispettivi ordini professionali o da università o da pubbliche istituzioni purché strutturati in modo teorico-pratico, nonché la possibilità di effettuare parzialmente il tirocinio all'estero, garantendo in ogni caso l'insegnamento dei fondamenti tecnici, pratici e deontologici della professione b mantenere l'esame di Stato per quelle professioni il cui esercizio può incidere su diritti costituzionalmente garantiti o riguardanti interessi generali meritevoli di specifica tutela, secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità disciplinare le modalità dell'esame di Stato, o del concorso per i casi di obbligatoria predeterminazione numerica di cui all'articolo 2, comma 1, lettera a , in modo da assicurare l'uniforme valutazione dei candidati su base nazionale e la verifica del possesso delle competenze tecniche necessarie per la specificità delle singole professioni prevedere che le commissioni giudicatrici siano composte secondo regole di imparzialità e di adeguata qualificazione professionale, limitando a meno della metà la presenza di membri effettivi e supplenti appartenenti agli ordini professionali o da questi designati e limitando alla sola presidenza, in concorso con altri soggetti professionali e nel rispetto delle attuali previsioni normative, la possibilità di nomina di magistrati ordinari individuare le modalità che assicurino la terzietà dei commissari e l'oggettività delle valutazioni e la loro omogeneità sul territorio in caso di previsione di procedure decentrate garantire una adeguata pubblicità all'avvio delle procedure di abilitazione o ai concorsi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera f . Articolo 4 Principi e criteri concernenti gli ordini per le professioni intellettuali di interesse generale 1. Nell'attuazione della delega di cui all'articolo 1, commi 1 e 4, il Governo provvede a regolamentare le professioni intellettuali di interesse generale sulla base dei seguenti principi e criteri direttivi a disciplinarne l'organizzazione in ordini, albi o collegi professionali, ferma la qualificazione di enti pubblici non economici, con la possibilità di accorpamento degli ordini esistenti in relazione a professioni analoghe o con la possibilità di istituire apposite sezioni che tengano conto della specificità del percorso formativo degli iscritti b prevedere l'articolazione degli ordini, albi e collegi, in organi centrali e periferici, secondo criteri tendenzialmente uniformi, tenuto conto delle specificità delle singole professioni, ferma l'abilitazione all'esercizio per l'intero territorio nazionale e salve le limitazioni volte a garantire l'adempimento di funzioni pubbliche c prevedere che gli ordini, albi e collegi, disciplinino, all'interno dei propri statuti l'esercizio da parte degli organi centrali dei compiti di indirizzo e coordinamento nei confronti degli organi territoriali anche attraverso poteri di vigilanza e di adozione di atti sostitutivi, l'attribuzione del potere di designazione di propri rappresentanti, la tenuta aggiornata degli elenchi degli iscritti dei quali hanno la rappresentanza istituzionale, la redazione dei codici deontologici nazionali, la determinazione del contributo da corrispondere alle strutture territoriali d attribuire agli ordini, albi e collegi, sotto la vigilanza del Ministero competente, la tutela degli interessi pubblici connessi all'esercizio delle professioni e la costante verifica della qualificazione e dell'aggiornamento professionale permanente degli iscritti dotare gli ordini professionali di autonomia patrimoniale, finanziaria e di autorganizzazione, prevedendo l'obbligatorietà del controllo contabile da parte di un idoneo organismo di revisione prevedere regole di contabilità a garanzia dell'economicità della gestione, sempre sotto la vigilanza del Ministero competente e disciplinare la composizione gli ordini, albi e collegi, nelle articolazioni sia nazionali che territoriali, i meccanismi elettorali per la nomina alle relative cariche e l'elettorato attivo e passivo degli iscritti in modo idoneo a garantire la trasparenza delle procedure, la rappresentanza presso gli organi nazionali e territoriali anche delle eventuali sezioni e la tutela delle minoranze, nonché l'individuazione dei casi di ineleggibilità, di incompatibilità e di decadenza, anche in relazione al contemporaneo svolgimento di funzioni all'interno di associazioni sindacali e di categoria o nei consigli direttivi di enti o associazioni aventi rapporti di natura economica con gli stessi, la durata temporanea delle cariche e la limitata rinnovabilità così da non superare il massimo di dieci anni prevedere una disciplina transitoria, di durata non superiore a due anni, in relazione alla applicazione della temporaneità delle cariche e della limitata rinnovabilità, al fine di consentire un ordinato rinnovo delle cariche f prevedere l'obbligo di versamento, da parte degli iscritti, dei contributi motivatamente determinati dagli organi, centrali e periferici, nella misura strettamente necessaria all'espletamento dell' attività ad essi rispettivamente demandate prevedendo idonee forme di vigilanza da parte dei Ministeri competenti g prevedere come compiti essenziali degli organi nazionali e territoriali l'aggiornamento e la qualificazione tecnico-professionale dei propri iscritti, la verifica del rispetto degli obblighi di aggiornamento da parte dei professionisti iscritti e degli obblighi di informazione agli utenti, l' adozione di iniziative rivolte ad agevolare, anche mediante borse di studio, l'ingresso nella professione di giovani meritevoli ma in situazioni di disagio economico, l'erogazione di contributi per l'iniziale avvio e il rimborso del costo dell'assicurazione di cui all'articolo 2 lettera g comprendere fra tali compiti la collocazione presso studi professionali di giovani non in grado di individuare il professionista per il praticantato e l'organizzazione di corsi integrativi prevedere la destinazione di una parte delle risorse economiche, ivi comprese le rendite finanziarie e da utilizzazione del patrimonio, degli ordini, albi e collegi, alle suddette iniziative, anche istituendo fondazioni finalizzate h prevedere, in casi di particolare gravità o di reiterata violazione di legge, il potere del Ministro competente di sciogliere, sentiti gli organi centrali, i consigli degli organi periferici, nonché di proporre al Consiglio dei ministri lo scioglimento dei consigli degli organi centrali. Articolo 5 Raccordo con la normativa dell'istruzione universitaria 1. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1 i decreti legislativi concernenti il raccordo tra la normativa degli studi universitari e la disciplina delle professioni intellettuali, per il cui esercizio sia richiesto il possesso di un titolo di studio a livello universitario, sono emanati su proposta del Ministro dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia e del Ministro competente per il singolo settore, secondo le disposizioni dell'articolo 1, commi 1, e 4, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi a. operare il raccordo tra i titoli di studio universitari e l'ammissione all'esame di Stato garantendo la possibilità di accesso alle sezioni degli ordini, albi e collegi corrispondenti ai diversi livelli di titoli di studio medesimi b. prevedere, per il tirocinio professionale, specifiche attività formative organizzate dalle università, con la possibilità di effettuare parzialmente il tirocinio contemporaneamente all'ultima fase degli studi necessaria per il conseguimento di ciascun titolo di laurea, garantendo in ogni caso la conoscenza dei fondamenti tecnici, pratici e deontologici della professione. 1. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1 i decreti legislativi concernenti l'istituzione di apposite sezioni di ordini, albi e collegi delle professioni, per il cui esercizio sia richiesto il possesso di un titolo di studio a livello universitario, fatto salvo per quanto previsto al comma 3, sono emanati su proposta del Ministro dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro competente per il singolo settore, secondo le disposizioni dell'articolo 1, commi 1 e 4, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi a. istituire sezioni degli ordini, albi e collegi distinti a seconda del titolo di studio posseduto b. determinare l'ambito di attività professionale il cui esercizio è consentito per effetto della iscrizione nella apposita sezione nel rispetto dei principi e dei criteri di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e . 1. I decreti legislativi di cui al comma 2 concernenti la disciplina delle professioni sanitarie sono emanati su proposta del Ministro della salute e del Ministro dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro della giustizia. Articolo 6 Raccordo con la normativa dell'istruzione secondaria superiore 1. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1 i decreti legislativi concernenti il raccordo tra la normativa degli studi secondari e la disciplina delle professioni intellettuali, per il cui esercizio sia richiesto il possesso di un titolo di studio a livello di scuola secondaria superiore, sono emanati su proposta del Ministro della pubblica istruzione e del Ministro dell'università e ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia e del Ministro competente per il singolo settore, secondo le disposizioni dell'articolo 1, commi 1 e 4, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi a. operare il raccordo tra i titoli di studio di scuola secondaria superiore e l'ammissione all'esame di Stato garantendo la possibilità di accesso alle sezioni degli ordini, albi e collegi corrispondenti ai diversi livelli di titoli di studio medesimi b. prevedere, per il tirocinio professionale, specifiche attività formative organizzate dalle istituzioni scolastiche e dalle università, con la possibilità di effettuare parzialmente il tirocinio contemporaneamente all'ultima fase degli studi necessaria per il conseguimento di ciascun titolo di studio, garantendo in ogni caso la conoscenza dei fondamenti tecnici, pratici e deontologici della professione. 2. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1 i decreti legislativi concernenti l'istituzione di apposite sezioni di ordini, albi e collegi delle professioni, per il cui esercizio sia richiesto il possesso di un titolo di studio al livello di scuola secondaria superiore, sono emanati su proposta del Ministro della pubblica istruzione e Ministro dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro competente per il singolo settore, secondo le disposizioni dell'articolo 1, commi 1 e 4, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi a. istituire sezioni degli ordini, albi e collegi distinti a seconda del titolo di studio posseduto b. determinare l'ambito di attività professionale il cui esercizio è consentito per effetto della iscrizione nella apposita sezione nel rispetto dei principi e dei criteri di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e . Articolo 7 Principi e criteri in materia di codice deontologico e potere disciplinare 1. Nell'attuazione della delega, e con specifico riferimento all'emanazione di codici deontologici di categoria e al potere disciplinare degli ordini, il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri generali a fissare criteri e procedure di adozione di un codice deontologico avente queste finalità garantire la libera scelta da parte dell'utente e il suo affidamento, il diritto ad una qualificata, corretta e seria prestazione professionale nonché a un'adeguata informazione sui contenuti e le modalità di esercizio della professione e su situazioni di conflitto, anche potenziale, di interesse tutelare l'interesse pubblico al corretto esercizio della professione e gli interessi pubblici comunque coinvolti in tale esercizio garantire la credibilità della professione garantire la concorrenza stabilire che la violazione dei principi in materia di pubblicità di cui all'articolo 2, comma 1 lettera e , possa essere fonte di responsabilità disciplinare b prevedere che il potere disciplinare sugli iscritti sia esercitato da organi nazionali e territoriali, distinti dagli organi di gestione e strutturati in modo da assicurare adeguata rappresentatività, anche per sezioni, imparzialità ed indipendenza, composti non soltanto da professionisti iscritti nel relativo albo prevedere che in sede locale solo alcuni dei componenti delle commissioni disciplinari appartengano allo stesso ordine territoriale cui è iscritto l'incolpato, con la possibilità di costituire commissioni regionali o interregionali ovvero di spostare la competenza territoriale a conoscere del procedimento disciplinare c prevedere specifiche regole per la titolarità e l'esercizio dell'azione disciplinare e per la celere conclusione del procedimento, in coerenza con i principi del contraddittorio, del diritto di difesa e del giusto procedimento d consentire l'impugnazione avanti gli organi centrali o comunque innanzi ad organi giurisdizionali e l'esperibilità del successivo ricorso per cassazione e prevedere l'esercizio, in via sostitutiva per i casi d'inerzia, della azione disciplinare da parte del Ministro competente alla vigilanza, o di suo delegato, o del pubblico ministero, se non titolare dell'azione disciplinare f individuare gli illeciti disciplinari nel mancato rispetto delle leggi e del codice deontologico, nell'omesso aggiornamento della formazione professionale, nei comportamenti pregiudizievoli per il cliente o contrari alla credibilità e al decoro della professione g individuare le sanzioni applicabili secondo una graduazione correlata alla gravità e/o alla reiterazione dell'illecito, cioè dal semplice richiamo alla cancellazione dall'albo prevedere che, in caso di illecito commesso dal professionista socio, gli effetti sanzionatori gravino anche sulla società e sui professionisti titolari di cariche sociali prevedere il modo in cui incidono gli effetti sanzionatori nel caso di società costituite da professionisti appartenenti a categorie diverse, attenendosi al criterio della prevalente attività prestata fra quelle multidisciplinari, fatta comunque salva la responsabilità per i professionisti titolari di cariche sociali prevedere ipotesi eccezionali di sospensione cautelare limitata nel tempo. Articolo 8 Princìpi e criteri in materia di associazioni professionali riconosciute 1. Nell'attuazione della delega di cui all'articolo1, commi 1, e 4, il Governo individua gli interessi generali in base ai quali possono essere riconosciute le associazioni di esercenti le professioni, ai fini di dare evidenza ai requisiti professionali degli iscritti, di favorire la selezione qualitativa e la tutela dell'utenza, sulla base dei seguenti princìpi e criteri direttivi a garantire la libertà di costituire associazioni, aventi natura privatistica e senza fini di lucro, tra professionisti che svolgano attività professionale omogenea, con il limite che, nel caso di attività riservate, possono farne parte solo gli iscritti al relativo ordine, albo o collegio b stabilire che la partecipazione all'associazione non comporta alcun vincolo di esclusiva, nel pieno rispetto della libera concorrenza c prevedere l'iscrizione in apposito registro di quelle associazioni tra professionisti che siano in possesso dei seguenti requisiti ampia diffusione sul territorio svolgimento di attività che possano incidere su diritti costituzionalmente garantiti o su interessi che, per il loro radicamento nel tessuto socio-economico, comportino l'esigenza di tutelare gli utenti prevedere che il registro sia distinto in due sezioni, una tenuta dal Ministero della giustizia e l'altra, per le materie di esclusiva competenza, dal Ministero della salute, e che l'iscrizione sia disposta dal Ministero competente per ciascuna sezione, di concerto con il Ministero per lo sviluppo economico, sentiti il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e gli Ordini eventualmente interessati d prevedere, ai fini della registrazione, che le associazioni siano state costituite da almeno quattro anni e che le stesse siano attive su tutto il territorio nazionale, che i relativi statuti e clausole associative garantiscano la precisa identificazione delle attività professionali cui l'associazione si riferisce la rappresentatività elettiva delle cariche interne e l'assenza di situazioni di conflitto di interesse o di incompatibilità la trasparenza degli assetti organizzativi e l' attività dei relativi organi la dialettica democratica tra gli associati l'osservanza di princìpi deontologici secondo un codice etico elaborato dall'associazione la previsione di idonee forme assicurative per la responsabilità da danni cagionati nell'esercizio della professione la esistenza di una struttura organizzativa, e tecnico-scientifica adeguata all'effettivo raggiungimento delle finalità dell'associazione, e in particolare i livelli di qualificazione professionale, la costante verifica di professionalità per gli iscritti e l'effettiva applicazione del codice etico e prevedere che soltanto le associazioni registrate possano rilasciare attestati di competenza riguardanti la qualificazione professionale, tecnico-scientifica e le relative specializzazioni, con esclusione delle attività riservate di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e , assicurando che tali attestati siano preceduti da una verifica di carattere oggettivo, abbiano un limite temporale di durata e siano redatti sulla base di elementi e dati, concernenti la professionalità e le relative specializzazioni, direttamente acquisiti, o riscontrati o comunque in possesso dell'associazione f prevedere che i decreti legislativi siano redatti in modo tale da escludere incertezze in ordine alle funzioni rispettivamente attribuite dalla legge agli ordini professionali ed alle associazioni di professionisti g prevedere le modalità di tenuta del registro e delle sue sezioni da parte del Ministro della giustizia e da parte del Ministro della salute, il controllo sul costante possesso dei requisiti di cui alle lettere precedenti a pena di cancellazione e la conseguente inibizione per gli iscritti di utilizzare gli attestati di cui alla lettera e . Articolo 9 Principi e criteri in materia di società tra professionisti 1. Nell'esercizio della delega, ferma restando la possibilità di esercitare le professioni intellettuali in forma societaria, in conformità alle disposizioni previste dal codice civile ed alla eventuale disciplina di settore, il Governo disciplina l'esercizio delle professioni riservate o regolamentate nel sistema ordinistico anche in forma societaria o cooperativa nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi a prevedere che le professioni regolamentate nel sistema ordinistico possano essere esercitate in forma societaria o cooperativa avente ad oggetto esclusivo l'esercizio in comune da parte dei soci e disciplinare tale società come tipo autonomo e distinto dalle società previste dal codice civile prevedere che dette professioni possano essere esercitate anche mediante strumenti societari o cooperativi temporanei che garantiscano la esistenza di un centro di imputazione di interessi in relazione ad uno scopo determinato e cessino dopo il raggiungimento dello stesso b prevedere che alla società possano partecipare soltanto professionisti iscritti in ordini, albi e collegi, anche in differenti sezioni, nonché cittadini degli Stati dell'Unione Europea purché in possesso del titolo di studio abilitante ovvero soggetti non professionisti soltanto per prestazioni tecniche o con una partecipazione minoritaria fermo restando il divieto per tali soci di partecipare alle attività riservate c disciplinare la ragione sociale della società a tutela dell'affidamento degli utenti e prevedere l'iscrizione della società negli albi professionali d prevedere che l'incarico professionale conferito alla società possa essere eseguito solo dai soci in possesso dei requisiti per l'esercizio della prestazione professionale richiesta, designati dall'utente, e stabilire che, in mancanza di tale designazione, il nominativo debba essere previamente comunicato per iscritto all'utente assicurare comunque l'individuazione certa del professionista autore della prestazione e prevedere che la partecipazione ad una società sia incompatibile con la partecipazione ad altra società tra professionisti f prevedere le modalità di esclusione dalla società del socio che sia stato cancellato dal rispettivo albo con provvedimento definitivo g prevedere che la società possa rendersi acquirente di beni e diritti strumentali all'esercizio della professione e compiere le attività necessarie a tale scopo h prevedere che i professionisti-soci siano tenuti all'osservanza del codice deontologico dei proprio ordine professionale i prevedere che anche la società sia soggetta al regime disciplinare dell'ordine al quale risulti iscritta 2. Nel disciplinare la società multiprofessionale o i centri di imputazione temporanea di cui al comma 1 lettera a , per attività diverse ma compatibili fra loro, stabilire gli ambiti di incompatibilità prevedere che a tali società si applichi in quanto compatibile, la disciplina delle diverse professioni con modalità tali da coordinare le norme sostanziali e procedimentali regolanti i diversi profili di responsabilità, anche disciplinari prevederne l'iscrizione negli albi relativi alle singole attività e disciplinare, nel caso di cancellazione della società da uno degli albi nei quali la società sia iscritta, l'esclusione del o dei soci iscritti nel medesimo albo prevedere che restino salve, in quanto compatibili, le disposizioni in materia di società di ingegneria di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, nonché le disposizioni emanate in attuazione delle direttive comunitarie, in particolare dall'articolo 19 della legge 21 dicembre 1999, n. 526. 3. Nel disciplinare il regime di responsabilità, prevedere che dell'adempimento risponda direttamente e illimitatamente il socio incaricato dell'attività, se individuato secondo la lettera d del comma 1, nonché in via solidale la società, ovvero se tale individuazione manchi, direttamente la società e illimitatamente i soci prevedere che risponda la società quando il fatto determinante la responsabilità sia esclusivamente collegabile alle direttive impartite dalla stessa prevedere la sentenza pronunziata nei confronti della società faccia stato anche nei confronti del socio o dei soci ai quali sia stato conferito l'incarico di svolgere l'attività professionale e che gli stessi possano intervenire nel procedimento civile instaurato contro la società e possano impugnare la decisione pronunciata nei confronti di essa. 4. Nel regolamentare le formalità di costituzione e il regime di funzionamento della società e dei centri di imputazione temporanei di cui al comma 1 lettera a , prevedere l'esatta determinazione dell'oggetto anche con riferimento alla società multiprofessionale e la possibilità di indicare nella ragione sociale il nome di uno o più professionisti nonché di un professionista non più esercente, regolando i limiti di tale uso stabilire la disciplina dei conferimenti, distinguendo tra società monoprofessionali, società multiprofessionali e centri di imputazione temporanei, e prevedere che il conferimento possa consistere nel nome del professionista o nell'apporto di clientela, stabilendone le condizioni, oppure nella prestazione di attività professionale e di capitale prevedere che nel caso di partecipazione di soci non professionisti di cui alla lettera b del comma 1, le cariche sociali siano riservate a soci professionisti prevedere diritti di opzione in favore dei soci in caso di recesso o morte o esclusione di un socio.

Presidenza del Consiglio dei ministri Delega al Governo per il riordino dell'accesso alle professioni intellettuali, per la riorganizzazione degli ordini, albi e collegi professionali, per il riconoscimento delle associazioni professionali, per la disciplina delle società professionali e per il raccordo con la normativa dell'istruzione secondaria superiore e universitaria Ddl presentato dal Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dello sviluppo economico Ministro dell'economia e delle finanze Ministro per gli affari regionali Ministro della pubblica istruzione Ministro dell'università e della ricerca Approvato il 1 dicembre 2006 Relazione Il nostro Paese ha una notevole tradizione nel settore delle libere professioni e tuttora dispone di eccellenti professionisti nei vari campi ove l'apporto di cultura e saperi specialistici, di conoscenze tecniche, di capacità dell'intelletto e dell'ingegno costituiscono l'essenza del servizio professionale analoga tradizione ha il sistema ordinistico, che comprende e racchiude buona parte delle libere professioni, un sistema predisposto a tutela dei propri iscritti nella tipicità e specificità del lavoro svolto. Ma in questo campo di attività con alto valore aggiunto si sono verificati fenomeni nuovi, fra loro connessi nell'ambito dell'integrazione europea e del mercato la sempre più robusta presenza nel nostro territorio di studi professionali e di società di consulenza di altri Paesi, la marcata differenza quantitativa tra l'offerta globale di servizio da parte di professionisti italiani e la relativa domanda di una utenza sempre più orientata verso la qualità del servizio, la peculiare asimmetria informativa e la rilevanza dei costi sociali derivanti da prestazioni non adeguate. Si è dunque posto il problema di scelte innovative al fine di evitare nell'economia della conoscenza e dello sviluppo una dipendenza da professionalità straniere anche il mondo dell'impresa, che deve misurarsi nei mercati internazionali, sottolinea la necessità di sviluppare servizi adeguati e in grado di assistere le aziende nella competizione globale. D'altra parte l'Unione europea è intervenuta più volte ribadendo l'importanza del ruolo svolto dalle attività professionali, ma richiedendo nel contempo più circolazione e libertà nel mercato di tali servizi, più qualità e adeguata trasformazione dei vincoli nazionali disposti a favore degli organismi professionali in vincoli a favore della collettività degli utenti. L'ultimo intervento è del Parlamento europeo che nel mese di ottobre ha approvato una risoluzione in cui si sottolinea, come priorità fondamentale, l'esigenza del più ampio e agevole accesso dei consumatori al mercato dei servizi professionali, garantendo qualità e contenimento dei costi. Numerose sono state nelle Legislature precedenti le proposte per riformare il sistema delle libere professioni adeguandolo alle esigenze moderne, purtroppo senza un esito positivo sia per la difficoltà dei problemi che ne conseguono, sia per resistenze frapposte nel timore che la riforma portasse inevitabilmente alla soppressione degli ordini professionali. La proposta che il Governo oggi formula tiene conto dell'ampia elaborazione scientifica sul tema e del nutrito dibattito politico che ha nel tempo arricchito la tematica avendo cura di precisare che l'intervento è relativo unicamente alle professioni intellettuali e non anche tutta la restante attività professionale che non può essere qualificata come tale come ad esempio tutte le figure professionali enucleabili dall'articolo 29, comma 7, del D.Lgs 42/2004 ma, nel delineare una normativa-quadro per ordini e associazioni, la proposta si caratterizza per una ben precisa scelta conferire ai contenitori socio-istituzionali delle professionalità, quali sono gli ordini, una fisionomia organizzativa e funzionale del tutto priva di connotati autoreferenziali o corporativi, cioè una identità completamente proiettata nell'interesse dell'utenza e del libero mercato, perché soltanto una nuova e moderna ragion d'essere può giustificare il proficuo mantenimento del sistema ordinistico, con il collaterale riconoscimento di associazioni professionali, sempre che rispondano ad interessi generali nella prospettiva dell'utenza. Sul piano della tecnica normativa, la legge delega risulta il meccanismo più idoneo perché consente una disciplina di base a carattere generale ed uniforme, lasciando ai decreti delegati la regolamentazione specifica delle singole professionalità. Anche per l'esercizio in forma societaria è sembrato opportuno non ricorrere alla legislazione diretta in quanto l'adozione di una disciplina-quadro appare pregiudiziale a regolamentazioni settoriali per i notevoli riflessi dell'una sulle altre. Si sottolinea inoltre che principi e criteri di delega adottati sono molto rigorosi e articolati al fine di superare la preoccupazione - già espressa in varie sedi politiche - di un troppo ampio potere normativo lasciato al Governo in una materia così delicata. L'iniziativa merita alcune considerazioni quanto alla competenza dello Stato in rapporto all'articolo 117 della Costituzione. L'idea di fondo che ispira il disegno di legge è soprattutto quella di realizzare più circolazione e libertà nel mercato dei servizi professionali con specifico riferimento alle professioni intellettuali è in altri termini la garanzia della concorrenza nell'interesse di quanti di tali servizi si avvalgono. Inoltre, agli ordini si riconosce la qualità e la natura di enti pubblici non economici, sia pure con una nuova e moderna ragion d'essere che le legittima le funzioni nell'attuale contesto socio-economico si aggiunga che il disegno contiene anche norme generali sulla formazione professionale, sull'esame di Stato, sul tirocinio in rapporto all'inserimento degli interessati nel sistema ordinistico. Ebbene queste materie rientrano nell'ambito di legislazione esclusiva dello Stato, come dispone l'articolo 117, comma 2, della Costituzione. È vero che il terzo comma di tali articolo comprende le professioni tra le materie di legislazione concorrente, ma il riferimento non può non circoscriversi ad attività professionali la cui disciplina può essere localizzabile nell'ambito regionale viceversa l'esercizio delle professioni intellettuali opera senza limiti territoriali. Per di più gli ordini non possono che essere enti nazionali a disciplina omogenea per l'esigenza di uniformità delle loro prerogative funzionali, a cominciare dal codice etico e dai livelli di qualità che debbono assicurare per tutti i loro iscritti, ovunque essi esplichino la loro attività. Inoltre, tra le materie oggetto di riserva alla competenza statale esclusiva rientra, come si diceva, la disciplina dell'esame di stato previsto per l'accesso alle professioni dall'articolo 33, comma 5, della Costituzione, ed i relativi titoli di accesso. Passando ai singoli articoli di cui la proposta si compone, il primo detta le regole di emanazione dei decreti delegati e dei regolamenti attuativi, specificando con quali Ministri è necessario il concerto, cioè, oltre il Ministro competente in relazione alla specifica attività svolta dai professionisti, il ministro per lo Sviluppo economico, quello per le Politiche giovanili, quello delle politiche comunitarie, quello per gli affari regionali, quello dell'Università, quello della pubblica istruzione che hanno interessi generali in coerenza con le finalità della disciplina sono indicati inoltre le autorità da sentire preventivamente nonché l'acquisizione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti e della Conferenza Stato - Regioni. In questo modo si prevede una larga piattaforma di interventi e di stimoli per elaborare al meglio i provvedimenti di normazione diretta. Si è ritenuto opportuno indicare già nell'articolo 1 che la riforma non comporta spese per il bilancio dello Stato in quanto il sistema ordinistico da sempre prevede che gli enti non ricevano contributi da parte dello Stato ma che procedano alla copertura di tutte le spese che debbano affrontare attraverso la imposizione di contributi a carico degli iscritti. Al tempo stesso tale formula rende esplicito che la eventuale attribuzione di nuovi compiti ad amministrazioni o enti pubblici comporta la necessità di individuare soluzioni che assicurino una invarianza di spesa, facendo sì che i servizi stessi siano assicurati con le risorse umane previste negli organici e con le risorse strumentali e finanziarie assicurate dalle leggi di bilancio. È ovvio che tale principio non può che essere rispettoso della autonomia universitaria e scolastica implicando unicamente che le eventuali ulteriori attività debbano trovare copertura nei fondi assegnati o nei bilanci delle Università, salva la facoltà di decidere in via autonoma in ordine alle scelte di allocazione delle risorse da parte di tali enti. L'articolo 2 introduce l'orditura essenziale dell'attività, comunque esercitata, nel contesto ordinistico o al di fuori, in forma individuale, associata o societaria. I criteri in proposito enunciati, se da un canto mirano a valorizzare le professioni intellettuali quali componenti essenziali dello sviluppo economico, dall'altro prospettano l'esigenza di contenimenti e di limiti numerici per gli enti pubblici non economici che costituiscono il sistema ordinistico, anche allo scopo di dare spazio ad iniziative di libera e spontanea aggregazione ove alcune professionalità possono trovare una collocazione più rispondente alla concorrenza nel mercato dei servizi. In questo contesto, l'articolo 2 fissa i principi generali a garanzia dell'esercizio professionale e cioè la libertà di accesso alle professioni, salvo limiti per attività caratterizzate dal contestuale esercizio di funzioni pubbliche ma conformemente ai principi di proporzionalità e di salvaguardia della concorrenza, l'autonomia intellettuale e tecnica del professionista la facilitazione delle condizioni d'ingresso per i giovani, salvo il livello e la qualità dei controlli per l'accesso la libera autonomia di scelta da parte del cliente e la determinazione consensuale del corrispettivo la tutela dell'utente anche per eventuali danni ingiusti mediante coperture assicurative le condizioni della pubblicità relativa al servizio professionale una corretta informazione del cliente per tutelarne l'affidamento i limiti di compatibilità fra le prestazioni in regime di lavoro subordinato e determinate professioni. Al tempo stesso è stato previsto che l'applicazione della delega non possa consentire un aumento di ordini, albi e collegi rispetto al numero attualmente esistente ed al tempo stesso favorisca la trasformazione in associazioni di cui all'articolo 7 di quelli tra loro per i quali non si rinvengano specifici interessi pubblici meritevoli di tutela che ne giustifichino la protrazione della attività. L' articolo 3 che insieme ad altre disposizioni si riferisce al settore delle professioni intellettuali denominate di interesse generale , riguarda l'accesso e contiene numerose innovazioni nella logica di una idonea professionalità di base e dei meccanismi atti ad agevolare l'immissione di risorse-giovani prevedendo espressamente il principio che il tirocinio, svolto presso i professionisti, della essere remunerato in relazione all'impegno richiesto ed all'apporto reso alla attività del professionista stesso. Si è ritenuto tuttavia di non indebolire i percorsi formativi per non depotenziare il bagaglio tecnico-culturale necessario a sostenere la concorrenza su livelli di sufficiente qualità infatti, pur introducendo criteri di tirocinio differenziati, cioè anche all'estero o contemporaneamente all'ultima fase degli studi per il titolo professionale, si è rimarcata ai fini dell'accesso la conoscenza dei fondamenti tecnici, deontologici e pratici della professione, si è mantenuto l'esame di Stato per l'abilitazione a quelle professioni il cui esercizio può incidere su diritti costituzionalmente garantiti o riguardanti interessi generali meritevoli di specifica tutela e si è conservato il meccanismo del concorso per i casi di obbligatoria determinazione numerica, anche in rapporto alle cosiddette attività riservate. È evidente, anche in questo caso, che le forme di tirocinio poste in essere da pubbliche amministrazioni devono essere svolte nell'ambito dei fondi disponibili in bilancio essendo esclusa la possibilità che le stesse siano fonte di nuove spese. Per converso, principi e criteri introducono nuove linee di disciplina concernenti la composizione delle commissioni esaminatrici in modo da sottrarla alla prevalente competenza degli ordini, e per garantire la terzietà degli esaminatori e l'oggettività delle valutazioni. Si è, inoltre, inteso ampliare l'area di tutela degli utenti prevedendo che i decreti delegati stabiliscano i casi di obbligatoria esistenza di forme di assicurazione dirette a garantire la possibilità reale di ottenere un risarcimento del danno. L'articolo 4 è dedicato alla struttura organizzativa e ai compiti degli attuali ordini, collegi ed albi degli iscritti sul presupposto - come si è detto - della diversa ragion d'essere rivolta alla tutela dell'utenza e del mercato dei servizi. Se ne prevede la riorganizzazione, anche mediante accorpamenti ove possibili, e si dettano specifici criteri sulla composizione e l'articolazione nazionale e locale lasciando, poi, alla potestà statutaria di ciascun ente la definizione dell'assetto ritenuto più opportuno per perseguire le finalità individuate e per meglio svolgere i poteri attribuiti. Per la composizione organica degli ordini e dei collegi, ai quali è attribuita la rappresentanza istituzionale degli iscritti, si prevedono ipotesi di ineleggibilità e incompatibilità quanto agli incarichi di gestione, si garantiscono la tutela delle minoranze, la temporaneità delle cariche e la limitata rinnovabilità in modo da evitare centri di potere ed immobilismi non coerenti alle esigenze del mercato e alla dinamica domanda-offerta di servizi professionali. È stata, inoltre, introdotta la previsione di una specifica normativa transitoria diretta a consentire una sollecita applicazione delle nuove disposizioni ed al tempo stesso la possibilità di procedere in modo ordinato alle procedure per il rinnovo delle stesse. Quanto ai compiti, la proposta conferma la potestà statutaria e la relativa autonomia ma prevede che all'interno dei propri statuti gli ordini curino la qualificazione e l'aggiornamento professionale degli iscritti, l'adozione di codici deontologici nazionali, l'informativa al pubblico delle regole e dei metodi di prestazione dell'attività, il controllo sugli iscritti e sulla qualità dell'offerta, un consistente aiuto ai giovani che vogliano accedere alla professione, destinando a questo compito parte delle risorse degli enti e una concreta e fattiva assistenza a quanti nella professione muovono i primi passi. Altri principi riguardano la formazione elettiva degli organi a livello nazionale e territoriale, l'individuazione dei casi di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza nonché la temporaneità delle relative cariche riguardano infine ipotesi gravi ed eccezionali di scioglimento dei consigli territoriali e nazionali. L'articolo 5 realizza sul piano sistematico un raccordo con le competenze specifiche dei Ministri dell'università e della ricerca e della salute. Essi infatti, nel riconoscere al ministro dell'Università e a quello della salute, in relazione alle sole professioni sanitarie, l'iniziativa dei decreti delegati in materia di coordinamento tra le norme relative al conseguimento dei titoli di studio universitari con quelle relative all'accesso alla rispettive professioni anche ai fini del tirocinio, enuncia i principi e i criteri direttivi per la riarticolazione dei corsi e delle classi di laurea ai fini del coordinamento con l'esame di Stato e della successiva iscrizione ad ordini e collegi nonché per la possibilità di effettuare parte del tirocinio contemporaneamente all'ultima fase degli studi universitari o per istituire apposite sezioni di ordini e collegi, determinando l'ambito di attività professionale il cui esercizio è consentito a seguito dell'iscrizione in tali sezioni. Per quanto riguarda questo ultimo aspetto è stata prevista una coproponenza con il Ministro della salute in relazione alle professioni sanitarie È stato ribadito, tra i criteri di delega per gli emanandi decreti legislativi, che debba essere rispettata la inesistenza di nuovi ed ulteriori oneri a carico del bilancio dello Stato, anche attraverso l'espresso richiamo all'articolo 1, comma 4. L'articolo 6 realizza, invece, sul piano sistematico un raccordo con le competenze specifiche del ministro della Pubblica istruzione e della salute. Esso infatti, nel riconoscere al ministro della Istruzione l'iniziativa dei decreti delegati in materia di coordinamento tra le norme relative al conseguimento dei titoli di studio a livello di scuola secondaria superiore con quelle relative all'accesso alla rispettive professioni anche ai fini del tirocinio, enuncia i principi e i criteri direttivi per la organizzazione dei corsi scolastici ai fini del coordinamento con l'esame di Stato e della successiva iscrizione ad ordini e collegi nonché per la possibilità di effettuare parte del tirocinio contemporaneamente all'ultima fase degli studi scolastici. L'iniziativa compete invece sia al ministro della Pubblica istruzione che a quello dell'università e ricerca, di concerto con quello della giustizia per i decreti delegati diretti ad istituire apposite sezioni di ordini, albi e collegi, determinando l'ambito di attività professionale il cui esercizio è consentito a seguito dell'iscrizione in tali sezioni. È stato ribadito anche in questo caso, tra i criteri di delega per gli emanandi decreti legislativi, il principio che debba essere rispettata la inesistenza di nuovi ed ulteriori oneri a carico del bilancio dello Stato, anche attraverso l'espresso richiamo all'articolo 1, comma 4. L'articolo 7 reca i criteri e i principi in materia di codice deontologico e di regime disciplinare. Negli ultimi tempi si è manifestata una marcata attenzione per questi profili, che rappresentano, se adeguatamente soddisfatti, una condizione necessaria nel sistema della competitività per garantire in concreto prestazioni efficienti e correte, senza un eccessivo costo individuale o gravose incidenze sugli standard di economia globale. Perciò la proposta che si formula è molto attenta nel delineare i principi cardine dei codici deontologici, da adottare a livello nazionale, rivolti a garantire tanto il cliente quanto gli interessi pubblici comunque coinvolti nell'esercizio della professione analoga attenzione è dedicata ai principi di regolamentazione del procedimento disciplinare, dall'autorità che lo promuove alle modalità attuative, dalle fattispecie di illecito alle sanzioni applicabili e ai rimedi contro le decisioni. Fra l'altro si stabilisce che non vi può essere interdipendenza né sovrapposizione tra incarichi di gestione degli ordini e compiti nelle commissioni di disciplina. L'elaborazione culturale e legislativa che precede il presente intervento di riforma si era orientata nel riconoscere funzione e spazio operativo alle associazioni professionali, cioè a iniziative di libera e spontanea aggregazione rivolte alla tutela degli interessi professionali e al corrispondente riconoscimento pubblico il testo che si propone recepisce l'indirizzo, definito sistema duale , ma lo coordina nell'articolo 8 con le scelte di politica legislativa cui la riforma si ispira nella sua complessiva architettura. Le associazioni cui si riferisce l'articolo 8 non sono quelle dirette all'esercizio in comune dell'attività professionale, che costituiscono forme di prestazioni rese in modo associato e che già sono ammesse nella libera autonomia del servizio professionale, bensì organismi nei quali si riconoscono, per la tutela della propria identità e specificità, ampie aree professionali, talvolta portatrici di attività emergenti e di forte dinamica nel tessuto sociale. L'obiettivo di tali associazioni è soprattutto quello di dare evidenza pubblica ai requisiti professionali dei propri iscritti perciò chiedono, attraverso un riconoscimento amministrativo, una legittimazione socioeconomica della loro funzione nel mercato dei servizi professionali e postulano che gli associati svolgano una attività professionale omogenea. Ora, poiché tra le finalità di queste associazioni c'è pure il rilascio dell'attestato di competenza relativo alle qualifiche tecnico-professionali dei propri iscritti e relative specializzazioni, per l'inserimento in un apposito registro ministeriale che soddisfi quella evidenza pubblica è necessario richiedere ben precise condizioni concernenti sia l'ambito operativo della platea degli associati sia i compiti svolti e da svolgere nei confronti degli stessi. Il testo si fa carico di tali esigenze e, nel dettare principi e criteri direttivi, stabilisce che per l'iscrizione in un registro, articolato in due sezioni, una tenuta dal ministero della Giustizia e l'altra dal ministero della Salute per le sole associazioni relative a professioni sanitarie, le associazioni debbono esistere da una certo numero di anni, quattro, al fine di garantirne la credibilità ed avere un'ampia diffusione sul territorio e riguardare attività suscettibili di incidere su diritti costituzionalmente garantiti o su interessi che per il loro radicamento nel tessuto socioeconomico comportino l'esigenza di tutelare la relativa utenza non basta occorre pure che abbiano, nella struttura organica e nella gestione, un assetto trasparente e ispirato alla dialettica democratica, che adempiano efficacemente a compiti di verifica della professionalità dei propri associati, di aggiornamento professionale, di adesione a regole deontologiche. D'altronde solo così si può riconoscere la capacità di rilasciare attestati di competenza, che perciò vanno emessi sulla base di elementi direttamente acquisiti dall'organismo associativo in ogni caso, tali attestati non possono non avere un limite temporaneo di durata. Anche in questo caso il richiamo operato all'articolo 1, comma 4, intende ribadire che la nuova attività dovrà essere assicurata dalle amministrazioni attraverso le risorse umane, strumentali e finanziarie previste dalle norme vigenti, essendovi il divieto di maggiori spese. In conclusione, se è vero che la disciplina delle associazioni professionali si avvicina a quella degli ordini, è altrettanto vero che tra esse e gli ordini vi sono differenze sostanziali i primi rappresentano quasi articolazioni dei pubblici poteri per i compiti cui debbono adempiere nell'interesse pubblico e sono, per gli esercenti determinate attività riservate, professioni ad iscrizione obbligatoria, mentre le associazioni derivano da libere iniziative così come libera ne è la partecipazione in secondo luogo, gli ordini hanno la rappresentanza istituzionale dei propri iscritti mentre gli altri organismi hanno soltanto quella associativa-privatistica in terzo luogo, gli ordini, nella rinnovata fisionomia, svolgono funzioni nel prevalente e diretto interesse dell'utenza, le associazioni le svolgono nel prevalente interesse degli associati e indirettamente per l'utenza. I principi e i criteri direttivi in tema di società tra professionisti sono contenuti nell'articolo 9, che reca orientamenti normativi specifici limitati alle professioni comprese nel sistema ordinistico. Questa scelta, che lascia per il resto all'autonomia privata l'opzione per uno dei tipi societari previsti dal codice civile, è imposta dall'esigenza di contenere la disciplina ad hoc e di favorire viceversa l'operatività a mezzo di società di capitali nei settori emergenti ove una dinamica imprenditoriale si rivela più adeguata alle esigenze del mercato dei servizi professionali. La nuova tipologia societaria richiede che vi possano partecipare soltanto iscritti ai relativi albi nonché, ma per le sole prestazioni tecniche e con partecipazione minoritaria, anche soggetti non professionisti è comunque stabilita l'esclusione per le cosiddette attività riservate. Il quadro normativo prevede una ben precisa ragione sociale e una idonea consistenza patrimoniale di cui disciplina i conferimenti, con circoscritto apporto di solo capitale qualificato dalla caratterizzazione di socio-professionista individua in modo stringente il rapporto tra scelta del socio incaricato della prestazione e ipotesi in cui tale scelta non risulti effettuata dall'utente, precisando il regime di responsabilità prevede l'iscrizione della società nell'albo ordinistico e le conseguenze anche disciplinari. L'articolo 9 consente inoltre la costituzione di società multidisciplinari, indica le condizioni e i limiti di tale costituzione, ne prevede l'inserimento negli albi relativi alle singole attività esercitate e disciplina gli effetti di eventuale cancellazione adatta il regime di responsabilità alla tipologia multidisciplinare, anche in relazione al socio che esplica la prestazione, sia esso individuato o meno dal cliente stabilisce gli effetti di un procedimento civile che coinvolga la società o il singolo socio e le reciproche possibilità di intervento e di difesa fissa i criteri per i conferimenti nella società multidisciplinare, le caratteristiche e le condizioni prevede la riserva delle cariche a soci professionisti in caso di partecipazione di non professionisti disciplina le opzioni nelle ipotesi di morte, recesso o esclusione di un socio. Va sottolineato, infine, che il contenuto della proposta è coerente alle linee stabilite, in tema di ordini, associazioni, tirocinio professionale e pubblicità, alla citata deliberazione assunta dal Parlamento europeo nell'ottobre 2006 e va altresì sottolineato che per la redazione del testo ci si è avvalsi della anteriore elaborazione realizzata da precedenti Governi e nelle scorse Legislature, e che essa è stata accompagnata da un'ampia consultazione di ordini, rappresentanze nazionali di associazioni, referenti scientifici e istituzionali come il Censis e il Cnel , organismi sindacali e confindustria. È dunque auspicabile che la convergenza realizzata in linea di massima possa finalmente tradursi in un corpo normativo idoneo a rispondere alle attese di tanti anni e alle non più eludibili esigenze del mercato europeo e della globalizzazione. Si ribadisce che dalla presente legge e dai decreti legislativi delegati non scaturiranno nuovi e maggiori oneri per il bilancio dello Stato. 5