Servizi segreti e segreto di Stato, limiti e incertezze del testo base di riforma

di Elisabetta Campus e Alberto Plini

di Elisabetta Campus e Alberto Plini A quasi trent'anni dalla legge n. 801/77, e dopo circa una ventina tra disegni e proposte di legge elaborati nella scorsa legislatura, l'esigenza dell'adozione di una nuova disciplina in materia di servizi di sicurezza e tutela del segreto di stato, ha subito un'accelerazione all'inizio del 2007, con la presentazione della proposta legislativa testo all'esame della I Commissione permanente della Camera i. Si tratta di un testo unificato basato essenzialmente sui contenuti della proposta di legge elaborata dal Comitato Copaco atto Camera 2070 con alcune modifiche. Il progetto di legge consta di 40 articoli e ha l'evidente intento di fornire una disciplina più puntuale della materia, pur rinviando per numerosi aspetti, di cui peraltro detta i principi ispiratori , ad una normativa regolamentare di successiva emanazione. L'articolo 1 della proposta ridefinisce il nuovo sistema dei servizi di intelligence partendo dalla sua composizione prevede infatti la presenza del presidente del consiglio, di un comitato interministeriale, di un ministro delle informazioni, di un dipartimento, di un servizio per la sicurezza interna, di un servizio per la sicurezza esterna, e del II reparto dello stato maggiore della difesa. Sulla composizione del nuovo sistema di intelligence, una prima osservazione può essere fatta per la figura innovativa del ministro, a cui il presidente del consiglio può delegare funzioni proprie. Si tratta tuttavia di una delega limitata in quanto al primo comma del successivo articolo 3 - sulle prerogative in esclusiva del presidente - , si stabilisce la indelegabilità delle stesse a cui segue nel secondo comma, la disciplina delle modalità di esercizio delle competenze esclusive. Pertanto resta dunque al ministro la quota residuale dei poteri regolamentari di disposizione, sentito comunque il comitato interministeriale, concernenti l'organizzazione ed il funzionamento delle attività del sistema di informazione e di sicurezza. E' un po' poco per un ministro o vice presidente del consiglio come lo si voglia considerare se è pur vero che la responsabilità politica di indirizzo della politica di intelligence attiene al presidente del consiglio altrettanto deve dirsi per un ministro del governo che in questa ipotesi non vede delegarsi alcuna responsabilità politica in materia. Quanto alle competenze esclusive dovrebbe essere deve considerato lapsi calami il riferimento dall'articolo 2 ai soli nulla osta di sicurezza nos che attendono alle persone e fisiche e non anche i nulla osta complessivi di sicurezza nocs che attengono ai soggetti giuridici che svolgono attività industriali e commerciali in genere. Probabilmente la formulazione onnicomprensiva più adeguata potrebbe essere quello di abilitatoria di sicurezza . Allo stesso modo poi nel secondo comma dell'articolo 1 si afferma che ai fini della presente legge per servizi si intendono ISI e ISE. Il problema posto che si pone è quello del ruolo ricoperto dallo II reparto dello Stato maggiore, nel sistema di informazione e sicurezza. poiché non fa parte dei servizi di intelligenze e non è destinatario di specifiche disposizioni all'interno della proposta di legge, ove si accetta il riferimento contenuto al successivo articolo 4.2 comma , lettera e, quando si parla del dipartimento e si specifica che il II reparto RIS svolge compiti di carattere tecnico-militare e di polizia militare nell'ambito delle forze armate,. La disposizione in questione , che descrive le funzione del Dipartimento affida allo stesso il compito di assicurare lo scambio informale tra ISE ISI e II reparto e forze di polizia, . La stessa formulazione letterale del comma, accumunando forze di polizia e RIS, farebbe ritenere il RIS estraneo al sistema di intelligence. Per vero il richiamo legislativo operato in proposta non attiene ai compiti del RIS ma più in generale alle attribuzioni del ministro della difesa, alla ristrutturazione delle forze armate e dell'amministrazione della difesa. Ne' è prevista la partecipazione di diritto, ma solo una eventuale e senza diritto di voto, del capo di stato maggiore della difesa che invece, partecipa ai sensi articolo 2 della legge 28 luglio 1950, n. 624 al consiglio supremo difesa. A tenore della legge da ultimo citataii la questione è meritevole di adeguato approfondimento, in quanto potrebbero scaturire esigenze di coordinamento ed armonizzazione o potenziale conflitto di poteri in ordine alla partecipazione del capo di stato maggiore nei due organismi di sicurezza. Volendo operare un confronto fra l'organizzazione dell'intelligence attualmente esistente e quella che viene delineata dalla proposta di legge, risulta una sostanziale sovrapponibilità Pacifica l'attribuzione, in entrambe, al presidente del consiglio dell'alta funzione di responsabilità della politica informativa e della sicurezza l'attuale comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza - CIIS viene sostanzialmente confermato anche nella composizione sia pure con la diversa denominazione di comitato interministeriale per la sicurezza della repubblica CISR . L'attuale CESIS, verrebbe sostituito dal dipartimento per l'informazione e la sicurezza DIS vengono anche confermati i due servizi d'intelligence che cambierebbero solo denominazione in luogo dell'odierno SISMI, vi sarebbe il servizio d'informazione e sicurezza esterna mentre il SISDE verrebbe sostituito dall'ISI. Ad essi si aggiunge il II Reparto interno dello Stato maggiore della difesa - ris sulla cui congruità rispetto al sistema di intelligence proposto si è già brevemente accennato. Preso atto che il legislatore non ha inteso optare per la costituzione di una o più agenzie d'intelligence, la sensazione che si riporta della lettura del titolo I della proposta di legge struttura del sistema di informazione e sicurezza della repubblica una lettura complessiva del citato, titolo I, induce ad alcune riflessione di carattere generale In primo luogo e diversamente dalla legge 801/77 non viene posto, ad avviso di chi scrive, nel dovuto risalto che fra i compiti primari a cui il sistema d'intelligence deve assolvere, in linea peraltro con i consolidati insegnamenti della corte costituzionaleiii, vi è la tutela dello Stato democratico, della costituzione oltre alla tutela della Repubblica e delle Istituzioni, e del libero esercizio delle funzioni a queste spettanti. Anche i compiti e le attribuzioni del presidente del consiglio dei ministri in subiecta materiae , che la Consulta ha così lucidamente e chiaramente individuato, interpretando l'articolo 95, 1 comma, della Carta Costituzionaleiv, non appaiono sufficientemente valorizzate la scelta di porre all'art, 1 della proposta la composizione del sistema d'intelligenze e all'art2 i compiti e le attribuzioni del presidente del consiglio provoca tale impressione. A ciò deve soggiungere che, mentre la vigente legge 801, sono chiari i compiti rispettivamente attribuiti al comitato interministeriale consulenza e proposta , e al cesis supporto allo svolgimento delle attribuzioni del presidente del consiglio , meno chiari sono i compiti del nuovo comitato interministeriale, e del dipartimento. Infatti in qualche modo essi concorrono alla formazione della politica informatica e sicurezza, di vedere a titolo d'esempio gli articoli 4 , comma 2 e comma 2 lett. d e articolo 5 , commi 1 e 2. In particolare non si comprende l'esatta portata delle funzioni di consulenza del comitato interministeriale comitato obbligatorio ma non vincolante? . Per vero i comitati interministeriali in un modello di organizzazione della p.a. snello, leggero ed efficiente si tende ad eliminarli ove possibile questo comitato ha la composizione di un gabinetto dei ministri ristretto per materia, quanto alla sua convocazione e alla obbligatorietà delle decisioni che in esso vengono prese, alle modalità di formazione delle decisioni a maggioranza o no , e quanto le stesse siano o meno vincolati per il presidente del consiglio, la proposta nulla dice né rimanda ad apposito regolamento attuativo, potendosi così del tutto teoricamente realizzare che il presidente del consiglio sia di avviso diverso da quello del comitato. Gli articolo 5 e 6 della proposta di legge istituiscono e stabiliscono i compiti rispettivamente del ISE e dell' ISI , Una prima peculiarità balza agli occhi, probabilmente frutto di un refuso dattilografico mentre l'ISI, riferisce direttamente al presidente del consiglio, l'ISE riferisce al al DIS che informa il presidente del consiglio dei ministri . In sostanza il primo opera senza intermediazione del dipartimento, il secondo con. Ancora, il primo opera adeguatamente il secondo in necessaria collaborazione con il RIS. A ciò deve aggiungersi che, pur con compiti quasi sovrapponibili, sia pur nelle diverse aree geografiche, solo l'ISI svolge attività di antiterrorismo. Come già accennato prima, anche nella formulazione dei compiti dei due servizi manca, o quanto meno non è esplicitato, quello primario della tutela dello stato democratico. Anche il riferimento agli accordi internazionali è fatto esclusivamente in relazione alla integrità e sicurezza della repubblica e non per contesti di più ampio respiro, come l'adesione dell'Italia ed organismi internazionali ad esempio ONU e come gli scenari attuali imporrebbero. Inoltre, e questo attiene alla proposta di legge nel suo complesso, nessun riferimento viene fatto alla collaborazione in quel peculiare contesto sovranazionale che è l'Unione Europa , in relazione anche al. c.d. terzo pilastro . L'articolo 8 collocato nel titolo II Disposizioni organizzative , istituisce l' ispettorato per il controllo sui servizi di informazione e sicurezza . Trattasi di una norma che presenta, intuibilmente, aspetti di particolare delicatezza, e che a una prima lettura necessiterebbe di un maggior dettaglio nella descrizione dei compiti che, in concreto, si voglio attribuire all'ispettorato. Ciò al fine di non configgere con altre attività di controllo ad esempio quella della corte dei conti , o di vigilanza, prerogative dal parlamento sulle attività dell'Esecutivo. In questo senso desta forti perplessità la scelta di demandare all'ispettorato articolo8 comma 6 il controllo sulla lealtà nei confronti delle istituzioni della repubblica gli ispettori hanno l'obbligo di denuncia all'autorità giudiziaria ? . Pari perplessità suscita la possibilità contemplata dal comma 9 del medesimo articolo, sia pur transitoriamente, di affidare l'attività di ispettori a personale attualmente appartenente ai servizi di intelligenze, potendo essere vulnerata o gravemente limitata quell'indipendenza e quell'autonomia a cui la norma fa riferimento. Per quanto attiene all'articolo 9 tutela amministrativa del segreto e nulla osta di sicurezza vale quanto già osservato in precedenza circa il mancato riferimento commi 9, 10 e 11 all'attribuzione, revoca e sospensione dei nulla osta complessivi di sicurezza. Analogamente a sopra all'comma 2, lettera c non si fa riferimento alla possibilità di sospensione del nos. Forse, inopportunamente sotto il profilo sistematico, sono state inserite sotto la titolazione disposizioni organizzative due norme del contenuto particolarmente delicato la prima articolo 13 , 2 comma , attinente alla possibilità di accesso, da parte dei servizi e del dipartimento, agli archivi informatici delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi la seconda articolo 14, comma 8 che attiene alla possibilità per il presidente del consiglio di richiedere all'autorità giudiziaria copia di arti ed informazioni su procedimenti penali in corso e ciò anche in deroga all'obbligo del segreto nel caso delle indagini preliminari, ex articolo 329 del Cpp. Si tratta di questioni che, per le implicazioni che ne derivano, per l'esigenza di un equilibrato contemperamento tra interessi primari e in relazione alla corretta applicazione del dovere di leale collaborazione tra poteri dello Stato, sono abbisognevoli di doversi approfondimenti che mal si conciliano con le finalità di questo scritto. Ci si limita pertanto per il momento a segnalarle all'attenzione del lettore. Il titolo III della proposta di legge garanzie funzionali, stato giuridico del personale e norme di contabilità si richiama all'attenzione in quanto , opportunamente peritandosi di contemperare e bilanciare valori ed interessi sovente contrapposti , vuole fornire i servizi di intelligence di strumenti finalizzati ad una maggiore efficienza ed efficacia della loro azione. Ci si riferisce alle c.d. garanzia funzionali e in particolare alla speciale causa di giustificazione ovvero nella non configurabilità di ipotesi criminose nel caso in cui determinati atti o comportamenti, in astratto costituendi reato, vengano realizzate in quanto indispensabili per le finalità istituzioni articolo 15 della proposta di legge . Naturalmente, la disposizione in esame prevede tutta una serie di esclusioni commi 2 e 3 al cui contenuto si rinvia. Inoltre, perché le condotte in astratto costituenti reato possano legittimamente essere poste in essere, necessitano di una preventiva autorizzazione dell'autorità politica, derogabile solo nei casi di assoluta urgenza da una autorizzazione del direttore del servizio, soggetta a ratifica del presidente del consiglio. La disposizione avrà un grande impatto sull'ordinamento e sarà foriera di effetti non tutti agevolmente prevedibili. Il tentativo di dare una compiuta ed approfondita trattazione della nuova fattispecie impegnerebbe numerose pagine, e nonostante ciò sarebbe ancora manchevole di completezza unica cosa che si può fare in questa sede e riferire alcune impressioni a caldo che la semplice lettura delle disposizioni suggerisce. In primo luogo, parrebbe opportuno definire in modo più puntuale le fattispecie di reato legittimabili e/o quelle escluse è comprensibile il tentativo di fornire una definizione di ampio respiro che, in prospettiva consenta di prevedere l'evolversi della normativa penale, ma il rischio, tutt'altro che teorico, è quello di dettare una norma inefficace o foriera di diverse contrastanti interpretazioni. In secondo luogo , si è convinti della necessità di meglio definire l'ambito di operatività dei quella che viene nominata la speciale causa di giustificazione senza addentrarsi fra le diverse classificazioni dei reati, è sufficiente partire dal dato empirico che, sovente, la commissione di un reato presuppone la preventiva commissione di altri reati, o ancora e più semplicemente, in occasione della commissione di un reato doloso possono essere compiuti dal medesimo agente dei reati colposi riguardanti sia persone che cose, la speciale causa di giustificazione si estende anche a quest'ultimi?. È un problema delicato che ben può esulare che dalle più attente e lungimiranti previsioni poste a supporto dell'autorizzazione preventiva. La questione viene ulteriormente complicata dalla scelta dello strumento ovvero della speciale causa di giustificazione in luogo, ad esempio, della causa di non punibilità, che, lasciando impregiudicata l'eventuale responsabilità civile, consentirebbe, in connessione con il rapporto di immedesimazione organica sussistente, in forza dell'autorizzazione, una qualche forma di ristoro dei danni. Auspicabile invece, è un attenta riflessione, da parte del legislatore sulla estensione della speciale causa a persone non appartenenti ai servizi di intelligence, specie in ambito internazionale rilevando come l'istituto della speciale causa opera nell'ordinamento nazionale, necessitando, per l'estero, di appostiti accordi internazionali. Da ultimo, qualche perplessità ingenera la possibilità concessa al direttore del servizio, esclusivamente nei casi di assoluta urgenza , di autorizzare un'operazione salvo ratifica successiva. Tale soluzione potrebbe avere fondamento ove nel nuovo sistema, come previsto dalla proposta, non fosse contemplata la figura del ministro per i servizi di sicurezza. L'economia del presente scritto non consente di soffermarsi sui numerosi e interessanti spunti di riflessione e di dibattito che il disegno di legge offre, quali ad esempio, le funzioni e i poteri più ampi attribuiti al nuovo comitato parlamentare controllo/vigilanza sull'utilizzo delle risorse finanziarie del sistema di intelligence, . Pur tuttavia non ci si può dispensare, in quanto oggetto di precedenti approfondimenti vdal svolgere alcune brevi considerazioni sul titolo V della proposta riguardante la disciplina del segreto . Indubbiamente la definizione offerta dall'articolo 35, comma 1, è molto più dettagliata di quella contenuta nell'articolo 12 della legge 801/77. Pur tuttavia la definizione in proposta, rispetto a quella vigente, pecca della mancanza di un esplicito riferimento alla tutela dello Stato democratico, come peraltro già rilevato in merito ai primi due articoli del titolo I. L'articolo 36 della proposta modifica l'articolo 204 del codice di rito penale, introducendo tre nuovi commi in particolare, il comma 1 ter, stabilisce che il segreto di stato non può essere opposto o confermato ad esclusiva tutela della classifica di sicurezza o in ragione esclusiva della natura del documento, atto o cosa oggetto della classifica . La disposizione in argomento anche se letta in correlazione con il successiva articolo 37, appare poco chiara e potenzialmente foriera di fraintendimenti. Se il segreto di stato ha, per così dire, natura sostanziale, nel senso che il medesimo può essere opposto a prescindere dall'apposizione di una classifica di sicurezza, è parimenti vero che in base alla normativa vigentevi, l'apposizione di una classifica di sicurezza presuppone necessariamente ed esclusivamente che l'informazione si protetta dal segreto. Ne consegue che solo l'autorità politica può confermare o meno l'esistenza del segreto e non certamente la persona che detiene la cosa o il documento, come sembra delineare la nuova formulazione , la quale dinanzi all'attribuzione di una classifica non potrà che opporre il segreto di stato. Ciò a maggior ragione ove si consideri che l'articolo 36 in esame, novellando l'articolo 202 Cp, molto opportunamente estende il divieto di riferire su fatti coperti da segreto a tutti i soggetti che in ogni caso ne abbiano conoscenza, a prescindere se pubblici dipendenti o privati. Forti perplessità suscita in chi scrive il primo comma dell'articolo 37, la cui formulazione fa pensare che le classifiche di sicurezza siano sganciate dal segreto di stato. Il comma, infatti, stabilisce che le classifiche debbano essere apposte per circoscrivere la conoscenza di informazioni documenti, atti, attività, cose ai soggetti che abbiano al necessità di accedervi e siano per ciò abilitati in ragione delle proprie attività istituzionali . In base a una interpretazione letterale del comma le classifiche sembrerebbe che possano essere apposte anche in ipotesi diverse da quelle tutelate dal segreto di stato e a tali notizie possono accedervi solo coloro che sono abilitati in ragione delle proprie attività istituzionali non sarebbero ciò opponibili le classifiche all'autorità giudiziaria. Ad avviso di chi scrive deve trattarsi di un refuso, infatti le classifiche di segretezza pervengono necessariamente ed esclusivamente al segreto di stato, ed assolvono la funzione di graduare l'entità del danno che ne deriverebbe dalla loro divulgazione. In questa ottica, di difficile comprensione appare il terso comma dell'articolo 37, ove alla tradizionale quadripartizione, comunemente utilizzata a livello internazionale e comunitario, è stata aggiunta una quinta, tutta italiana e cioè di vietata divulgazione che, in assenza di qualsivoglia obbiettivo riscontro, avrebbe nel nostro ordinamento una tutela processuale inferiore al segreto di ufficio che, lo si ricorda incidentalmente, è rimovibile dall'autorità giudiziaria. Un ultimo rilievo siano consentito è cioè il fatto che la proposta di legge si limita a disciplinare unicamente i rapporti tra segreto di stato e processo penale e non quelli tra segreto di stato e processo amministrativo e civile, cosa che invece sarebbe certamente auspicabile e la sede propizia. Essendo in corso di stesura il testo finale che andrà in votazione alla Camera, ci si riservano ulteriori brevi considerazioni in ordine alle modifiche che verranno apportate. i Atto I Commissione permanente Camera - martedì 9 gennaio 2007 sistema informativo per la sicurezza e segreto di stato testo unificato del relatore adottato come testo base dalla commissione- allegato n. 2 al bollettino dei lavori del 9 gennaio 2007 ii si veda anche il DPR 4 agosto 1990, n. 251 recante il regolamento di attuazione della legge numero /1950. iii Si veda l'inserto speciale segreto di stato e interferenze tra norme Campus - Plini in - Diritto e Giustizia numero del 3 luglio 2004 -edizioni Giuffrè .- in riferimento alle sentenze della Corte Costituzionale n. 86 del 1977 e numero /1976 ove si legge tra i supremi organi dello Stato che hanno fra i loro compiti anche quello primario della salvaguardia dell'esistenza, dell'integrità e della natura democratica dello Stato . iv .tale organo è il presidente del consiglio dei ministri , in quanto posto al vertice dell'organizzazione governativa, ed al quale l'articolo 95 della costituzione affida la responsabilità della politica generale del governo, in cui è ricompressa anche l'attività politica della difesa interna ed esterna dello Stato . v Vedi nota 1 vi vedi nota 1 5