Spese di giustizia, quale futuro per l'amministrazione giudiziaria?

di Gabriele Guarda

di Gabriele Guarda* 1. Premessa Prima dell'inizio della pausa estiva, come tutti sappiamo, è stato convertito in legge il Dl 223/2006 recante Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale il testo coordinato con la legge di conversione è stato pubblicato nella GU n. 186 del 11-8-2006 - Suppl. Ordinario numero . Lo sappiamo, perché parte dell'estate quest'anno è stata caratterizzata dalle evidenti proteste di alcune categorie produttive, che ci hanno direttamente coinvolto, come cittadini-utenti ed anche come turisti mi riferisco soprattutto agli scioperi dei tassisti e dei farmacisti . Tali eventi hanno relegato in secondo piano l'attenzione alle modifiche introdotte dall'articolo 21 del Dl 223/2006 nel sistema di pagamento delle spese di giustizia, ma i problemi posti dalla nuova normativa torneranno prepotentemente a porsi alla ripresa dell'attività giudiziaria e quindi a partire dal prossimo 18 settembre, e ritengo utile proporre sul tema alcuni argomenti di riflessione. 2. Cosa sono e quali sono le spese di giustizia Prima di valutare gli effetti delle nuove norme, mi sembra opportuno ricordare che il Dpr 115/2002 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia considera le seguenti voci di spesa - Spese di spedizione, diritti e indennità di trasferta degli ufficiali giudiziari - Trasferte di magistrati, personale della polizia giudiziaria, o altro personale dell'ufficio - Rimborsi ai testimoni - Ausiliari del magistrato consulenti d'ufficio - Indennità di custodia - Spese per la pubblicazione della sentenza - Spese per la demolizione di opere abusive - Indennità dei magistrati onorari, dei giudici popolari e degli esperti componenti degli uffici giudiziari penali e civili voce in realtà assimilabile ai costi di funzionamento ordinario, la cui variabilità spiega perché sono pagate con il sistema delle spese di giustizia ed è la ragione del loro inserimento nel testo unico , come si legge nella relazione illustrativa dello stesso T.U . Per meglio comprenderne la natura, e semplificando molto la procedura, si può affermare che il pagamento delle spese indicate nei numeri 1/7 di norma è anticipato dallo Stato salvo eventuale successivo recupero quando tali spese sono necessarie nel corso di un procedimento penale, ovvero anche di un procedimento civile nel quale vi sia una parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato. Poiché tali spese sono necessarie all'esercizio concreto della giurisdizione, e la domanda di giustizia varia in relazione a situazioni contingenti legate agli eventi socio-economici ed alle eventuali ma ormai continue modifiche legislative, è evidente che una loro quantificazione preventiva su base annua può essere effettuata solo a grandi linee, sulla base delle spese analoghe effettuate negli esercizi precedenti. Per fare qualche esempio, in merito alla difficoltà di stabilire un budget specifico, basta pensare alle spese per il recupero dei rottami del DC9 precipitato nei cieli di Ustica, o per le perizie necessarie a promuovere l'azione penale a seguito di disastri ambientali, ferroviari o edilizi. 3. Le modalità di pagamento delle spese di giustizia un po' di storia Sino al 31 dicembre 1997, il problema della quantificazione delle spese di giustizia non si è mai posto, e, di fatto, la magistratura ha sempre ritenuto di avere a disposizione risorse illimitate. Infatti, sino a tale data, il pagamento delle spese di giustizia è avvenuto tramite gli Uffici del registro o gli uffici postali che facevano ancora parte della struttura statale , tramite partite di giro , utilizzando i soldi incassati dall'utenza e sulla base dell'effettiva disponibilità di cassa al momento della richiesta del pagamento stesso. In sostanza, mancavano specifici stanziamenti preventivi per far fronte alle necessità dell'amministrazione giudiziaria, ma il tutto si esauriva sempre semplificando in una sorta di stanza di compensazione tra entrate e uscite dei singoli uffici pagatori. I problemi sono iniziati a partire dal 1 gennaio 1998, con l'entrata in vigore del D.Lgs. 237/97, che all'articolo 1 prevedeva la soppressione dei servizi autonomi di cassa e con l'articolo 10 disciplinava le nuove modalità di pagamento delle spese di giustizia attraverso i concessionari che dovevano utilizzare per il pagamento le somme riscosse per conto dello Stato o gli uffici postali, che nel frattempo sono usciti dall'amministrazione statale, per diventare organi di una società per azioni. Tale normativa è stata successivamente abrogata e sostituita dagli articoli 173/177 del Dpr 115/2002, che, comunque, non hanno modificato le modalità operative. Da un punto di vista pratico, poiché di fatto per motivi pratici e logistici, legati soprattutto alla più capillare distribuzione sul territorio il pagamento delle spese di giustizia per conto dell'erario è stato sino ad oggi sempre effettuato esclusivamente dagli uffici postali e non dai concessionari , l'Amministrazione giudiziaria si è trovata in questi ultimi anni a dover rimborsare a Poste Italiane S.p.A. somme pari a diversi milioni di euro, non previste in bilancio dalle diverse leggi finanziarie. Infatti gli ultimi aumenti negli stanziamenti della Giustizia sono sempre stati dovuti, non ad un effettivo aumento delle risorse disponibili, ma dall'iscrizione in bilancio di somme per il rimborso parziale di quanto dovuto a Poste Italiane per le spese di giustizia pagate negli anni precedenti. 4. Le nuove modalità di pagamento delle spese di giustizia In base al nuovo testo dell'articolo 21 del Dl 223/2006, come modificato dalla legge di conversione, possono essere anticipate da Poste italiane solo le spese di giustizia relative - agli atti di notifiche nei procedimenti penali - agli atti di notifiche e di espropriazione forzata nei procedimenti civili quando i relativi oneri sono a carico dell'erario. Inoltre, secondo quanto disposto dalle Circolari del Ministero della giustizia del 12 e del 30 luglio 2006 - possono continuare ad essere pagati con anticipazione da parte di Poste italiane gli emolumenti stipendiali degli ufficiali giudiziari, in quanto non rientrano tra le spese di giustizia indicate dal Dpr 115/02 - debbono essere pagati in via immediata dai funzionari delegati con i fondi già disponibili ed utilizzati fino ad oggi solo per rimborsare le somme anticipate da Poste italiane , i compensi spettanti alla magistratura onoraria giudici di pace, giudici onorari di tribunale, etc. . Tutte le spese di giustizia elencate nelle lettera da a a g del paragrafo 2 dovranno essere pagate con fondi appositamente reperiti e assegnati ai funzionari delegati, con modalità non ancora definite. 5. I problemi operativi e le possibili soluzioni Di fatto, in base alla nuova normativa, gli uffici giudiziari non possono più, fino a quando non verranno individuate le nuove modalità di pagamento, ma, soprattutto, fino a quando non verranno messi a disposizione i fondi necessari che nel Dl sono stati drasticamente ridotti sia per l'anno in corso che per i prossimi due anni, sulla base del presunto risparmio sull'attuale costo di ogni operazione preteso da Poste italiane - anticipare e rimborsare le spese per le trasferte alla polizia giudiziaria che effettua le indagini - rimborsare le spese ai testimoni già prima gli davamo quattro soldi, ma almeno pagavamo i biglietti del treno - pagare i consulenti tecnici dei magistrati, i custodi, le spese per pubblicazione delle sentenze, le spese per la demolizione delle opere abusive nei processi penali infatti le spese vengono anticipate dallo stato e poi recuperate a carico dell'eventuale condannato . Quindi - per tutti i lavori già fatti da consulenti, custodi, etc. e non ancora pagati, si rischia di innescare un pericoloso ed ulteriore contenzioso tra questi e lo Stato per ottenere il pagamento - per i prossimi incarichi, si potrebbe avere una fuga di tutti i maggiori esperti, che probabilmente rinunceranno all'incarico in mancanza di certezze sui termini del pagamento. Da un punto di vista operativo, è quindi sicuramente opportuno che il Ministero della giustizia provveda al più presto, come del resto già preannunciato nelle Circolari emanate nel mese di luglio - a nominare altri funzionari delegati attualmente svolgono tale funzione solo i dirigenti delle Corti d'Appello e delle Procure Generali . In proposito, considerato che sono presenti sul territorio nazionale numerosi piccoli uffici con scarsissime risorse umane le sezioni distaccate di tribunale e gli uffici del giudice di pace , ritengo che potrebbero essere individuati come funzionari delegati solo i dirigenti delle Procure della repubblica e i dirigenti dei Tribunali, questi ultimi con competenza anche per tutti gli altri uffici giudiziari del rispettivo circondario - a scorporare dalle spese di giustizia le indennità dovute ai magistrati onorari che svolgono le loro funzioni con continuità giudici di pace, giudici onorari di tribunale, vice procuratori onorari e giudici onorari aggregati , abrogando l'articolo 64 del Dpr 115/2002 e provvedendo al loro pagamento mediante procedure di spesa amministrate dal Tesoro. Ma tali soluzioni operative non risolvono le questioni più importanti dove reperire i fondi necessari per i pagamenti? Come stimare la spesa necessaria per il 2007? Come distribuire le somme disponibili tra i diversi uffici giudiziari? Da un lato infatti la rigida determinazione delle somme disponibili per ciascun anno finanziario limita fortemente il libero e indipendente esercizio dell'attività giurisdizionale dall'altro, la Giustizia non può pretendere di essere svincolata da quei principi del controllo di gestione che oramai sono alla base anche dell'attività dello Stato. Sarà pertanto opportuno trovare un ragionevole punto d'incontro tra le due opposte esigenze, da un lato individuando gli importi medi da attribuire a ciascun ufficio giudiziario per lo svolgimento ordinario della propria attività, ed invitando i magistrati a tener conto dei costi indotti dalla loro attività, per limitare le spese a quelle ritenute assolutamente necessarie dall'altro prevedendo la possibilità di integrare le somme assegnate con fondi di riserva, a fronte di necessità straordinarie processi di particolare natura e gravità . *dirigente del Tribunale di Padova Legge di conversione 248/06 del Dl 223/06, recante Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale OMISSIS Articolo 21 Spese di giustizia 1. Per il pagamento delle spese di giustizia non è ammesso il ricorso all'anticipazione da parte degli uffici postali, tranne che per gli atti di notifiche nei procedimenti penali e per gli atti di notifiche e di espropriazione forzata nei procedimenti civili quando i relativi oneri sono a carico dell'erario. 2. Al pagamento delle spese di giustizia si provvede secondo le ordinarie procedure stabilite dalla vigente normativa di contabilità generale dello Stato. 3. Lo stanziamento previsto in bilancio per le spese di giustizia, come integrato ai sensi dell'articolo 1, comma 607, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, iscritto nell'unità previsionale di base 2.1.2.1 capitolo 1360 dello stato di previsione del Ministero della giustizia, è ridotto di 50 milioni di euro per l'anno 2006, di 100 milioni di euro per l'anno 2007 e di 200 milioni di euro a decorrere dal 2008. 4. All'articolo 13 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, sono aggiunti, in fine, i seguenti commi 6bis. Per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato il contributo dovuto è di euro 500 per i ricorsi previsti dall'articolo 21bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, per quelli previsti dall'articolo 25, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241, per i ricorsi aventi ad oggetto il diritto di cittadinanza, di residenza, di soggiorno e di ingresso nel territorio dello Stato e per i ricorsi di esecuzione della sentenza o di ottemperanza del giudicato il contributo dovuto è di euro 250. L'onere relativo al pagamento dei suddetti contributi è dovuto in ogni caso dalla parte soccombente, anche nel caso di compensazione giudiziale delle spese e anche se essa non si è costituita in giudizio. Ai fini predetti, la soccombenza si determina con il passaggio in giudicato della sentenza. Non è dovuto alcun contributo per i ricorsi previsti dall'articolo 25 della citata legge n. 241 del 1990 avverso il diniego di accesso alle informazioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, di attuazione della direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale. 6ter. Il maggior gettito derivante dall'applicazione delle disposizioni di cui al comma 6bis è versato al bilancio dello Stato, per essere riassegnato allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, per le spese riguardanti il funzionamento del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali . 4bis. All'onere derivante dall'attuazione del capoverso 6bis, introdotto dal comma 4, valutato per il 2006 in 200.000 euro e in 500.000 euro a decorrere dall'anno 2007, si provvede, per l'anno 2006, mediante utilizzo di parte delle maggiori entrate recate dal presente decreto, e per gli anni successivi mediante corrispondente utilizzo delle proiezioni, per gli anni 2006-2008, dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2006-2008, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente Fondo speciale dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri. 5. All'articolo 16 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, dopo il comma 1, è aggiunto il seguente 1bis. In caso di omesso o parziale pagamento del contributo unificato, si applica la sanzione di cui all'articolo 71 del testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131, esclusa la detrazione ivi prevista. . 6. All'articolo 1, comma 309, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, dopo le parole degli uffici giudiziari , sono inserite le seguenti e allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per le spese riguardanti il funzionamento del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali .