Ordinanza di inagibilità di fabbricato: il sindaco deve attivarsi per assicurarne l'effettiva esecuzione

L'art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 T.U. Enti Pubblici attribuisce al sindaco un generale potere extra ordinem per far fronte a tutti i casi di urgenza e necessità in ambito locale. A tale scopo la legge ha assegnato a tale organo comunale funzioni dirette di Ufficiale del Governo nell'esercizio delle quali può adottare, con atto motivato, provvedimenti anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica.

Così ha ribadito la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 14761, depositata il 28 marzo 2013. Rifiuto di atti di ufficio. Rischia una condanna per violazione dell'art. 328 c.p. il sindaco che, dopo aver disposto l'inagibilità di un fabbricato, omette di adottare tutte le misure indifferibili e urgenti dirette ad assicurare l'effettiva tutela della pubblica incolumità. Rientrano in tale qualifica, ad esempio, le misure atte a impedire concretamente l'accesso dei proprietari degli immobili, siti all'interno dell'edificio oggetto del provvedimento, e quelle atte a disporre l'effettuazione, in danno a coloro che dovessero risultare inottemperanti, dei consolidamenti necessari per evitare il pericolo di crollo. La posizione di garanzia è rinvenibile nell'art. 54, comma 4, Testo Unico degli Enti Locali. Il controllo di legittimità sul non luogo a procedere del GUP. Preliminarmente la Cassazione precisa l'ambito di funzionamento della propria azione in casi di tale specie. Rammenta, infatti, che è orientamento consolidato quello secondo cui il controllo del giudice di legittimità sulla motivazione della sentenza di non luogo a procedere emessa dal giudice dell'udienza preliminare non può avere ad oggetto gli elementi acquisiti dal pubblico ministero ma solo la giustificazione adottata dal giudice nel valutarli e, quindi, la riconoscibilità del criterio prognostico adottato nella valutazione d'insieme degli elementi acquisiti. Dunque, il giudizio è finalizzato a verificare se il GUP abbia fatto un corretto esercizio del suo potere di prognosi riguardo agli sviluppi eventuali del processo e, cioè, alla possibilità per il giudizio dibattimentale di offrire elementi di prova ulteriori o di consentire l'acquisizione metodologicamente più affidabile, perchè nel contraddittorio delle parti, di elementi in precedenza assunti unilateralmente. Solo se tale verifica abbia offerto esiti sicuramente negativi sub specie di superfluità o inutilità del passaggio alla fase del giudizio dibattimentale e di tanto il GUP abbia dato adeguata e logica contezza all'interno del proprio provvedimento, alla Cassazione resta preclusa ogni possibilità di censura della decisione adottata. La funzione di ufficiale del governo del sindaco e le relative conseguenze giuridiche. L'art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000 attribuisce al sindaco un generale potere extra ordinem per far fronte a tutti i casi di urgenza e necessità in ambito locale questo incisivo potere coercitivo esclude che il sindaco possa essere considerato solo come organo di indirizzo politico ma ne evidenzia, al contrario, la funzione di ufficiale di governo, con tutte le conseguenze che ne discendono. In particolare, è il comma 4 del succitato art. 54, d. lgs. n. 267/2000 che stabilisce, a conferma del compito pienamente amministrativo di cui è investito il sindaco, che questi può adottare ulteriori provvedimenti nei confronti di persone determinate le quali risultino essere inadempienti rispetto a un ordine impartito con precedente provvedimento contingibile e urgente.

Corte di Cassazione, sez. VI Penale, sentenza 27 28 marzo 2013, n. 14761 Presidente Milo Relatore Aprile Ritenuto in fatto e considerato in diritto 1. Con la sentenza sopra indicata il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Salerno dichiarava non luogo a procedere, perché il fatto non sussiste , nei confronti di C.L. e F.G. in relazione al reato di cui all'art. 328 cod. pen., per avere - quali sindaci del comune di omissis , il primo dal novembre del 2008 al maggio del 2011, dopo aver adottato l'ordinanza n. 35 del 30/10/2008 con la quale aveva disposto l'inagibilità del fabbricato condominiale di via omissis ed aveva intimato ai condomini di non fare più ingresso nell'immobile e di presentare idoneo progetto per la sua messa in sicurezza, ed il secondo dal maggio del 2011, epoca di inizio del suo mandato sindacale - omesso di adottare tutte le misure indifferibili ed urgenti dirette ad assicurare l'effettiva tutela della pubblica incolumità, impedendo concretamente l'accesso del condomini in quell'edificio e disponendo l'effettuazione, in danno dei condomini inottemperanti, dei consolidamenti necessari per evitare il pericolo di crollo. Rilevava il Giudice dell'udienza preliminare come ai due sindaci non potesse essere mosso alcun rimprovero dato che gli stessi, quali sindaci del comune di omissis , erano mero organo di indirizzo politico ed a loro non competeva di dare attuazione a quella ordinanza contingibile ed urgente, attività questa spettante ai responsabili dell'ufficio tecnico comunale. 2. Avverso tale sentenza ha presentato ricorso il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Salerno il quale ha dedotto la violazione di legge ed il vizio di motivazione, per avere il Giudice dell'udienza preliminare erroneamente escluso che ai due sindaci, nella loro veste di organo amministrativo con attribuzioni gestionali, spettasse l'obbligo di attivarsi per fare fronte all'irrisolto problema di quell'edificio, a rischio di crollo, e per avere illogicamente sostenuto che nell'ordinanza emessa nel 2008 non fosse contenuto alcun ordine di sgombero dell'Immobile, bensì solo un invito, rivolto ai condomini, a non frequentarlo. 3. Ritiene la Corte che il ricorso sia fondato. 4. Nella giurisprudenza di legittimità è consolidato l'orientamento secondo il quale il controllo del giudice di legittimità sulla motivazione della sentenza di non luogo a procedere, non può avere per oggetto gli elementi acquisiti dal Pubblico Ministero ma solo la giustificazione adottata dal giudice nel valutarli e, quindi, la riconoscibilità del criterio prognostico adottato nella vantazione d'insieme degli elementi acquisiti così, tra le tante, Sez. 6, Sentenza n. 20207 del 26/04/2012, P.C. in proc. Braccio, Rv. 252719 Sez. 2, n. 28743 del 14/05/2010, Orsini, Rv. 247860 Sez. 5, n. 15364 del 18/03/2010, Caradonna, Rv. 246874 Sez. 4, n. 2652/09 del 27/11/2008, Sorbello, Rv. 242500 Sez. 5, n. 14253 del 13/02/2008, Piras, Rv. 239493 . Il Giudice di legittimità, dunque, ha il compito di verificare se il Giudice dell'udienza preliminare abbia fatto un corretto esercizio del suo potere di prognosi riguardo agli eventuali sviluppi del processo, e, cioè, alla possibilità per il giudizio dibattimentale di offrire elementi di prova ulteriori ovvero o di consentire l'acquisizione metodologicamente più affidabile, perché nel contraddittorio delle parti, di elementi in precedenza assunti unilateralmente dati tali da pervenire a risultati conoscitivi che permettano di chiarire la vicenda oggetto del giudizio ed al Pubblico Ministero di sostenere l'accusa ai fini della eventuale pronuncia di condanna. Solo se tale verifica abbia offerto esiti sicuramente negativi, nel senso che se ne sarebbe potuta arguire una superfluità ovvero una inutilità del passaggio del processo alla successiva fase del giudizio dibattimentale, e di tanto il Giudice dell'udienza preliminare abbia dato adeguata e logicamente coerente contezza, alla Cassazione resta preclusa ogni possibilità di censura della decisione adottata e, tanto meno, è esclusa una rilettura dei dati informativi acquisiti durante le indagini, anche se eventualmente integrati nel corso dell'udienza preliminare. Di tale criterio di giudizio il Giudice dell'udienza preliminare non ha fatto buon governo, in quanto ha formulato una valutazione di superfluità del giudizio dibattimentale sulla base di tre presupposti argomentativi non convincenti ovvero di ridotta tenuta logica. Il primo ha ad oggetto una erronea interpretazione della norma prevista dall'art. 54 d.lgs. n. 267 del 2000 contenente il testo unico delle leggi sugli enti locali , di cui si deve tener conto per l'applicazione della disposizione incriminatrice oggetto di addebito, in quanto tale articolo anche per effetto delle ulteriori modifiche introdotte dal d.l. n. 92 del 2008, convertito dalla legge n. 125 del 2008 , attribuendo al sindaco un generale potere extra ordinem per far fronte a tutti i casi di urgenza e necessità in ambito locale, ha assegnato a tale organo comunale funzioni dirette di ufficiale del Governo, nell'esercizio delle quali può adottare, con atto motivato, provvedimenti anche contingibili ed urgenti, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Né va trascurato che il comma 4 del predetto art. 54 stabilisce, a conferma del compito pienamente amministrativo di cui è investito il sindaco, che questi può e, implicitamente, deve, se ne ricorrono le condizioni di urgenza adottare ulteriori provvedimenti nei confronti delle persone determinate che dovessero risultare inadempienti rispetto ad un ordine impartito con un precedente provvedimento contingibile ed urgente. Sembra, dunque, errato affermare - così come ha fatto il Giudice dell'udienza preliminare con la sentenza gravata v. pagg. 2-3 - che il sindaco sia esclusivamente un organo di indirizzo politico. In secondo luogo, non appare corretta l'affermazione, pure contenuta nella motivazione della sentenza impugnata v. pagg. 2-3 , secondo la quale all'imputato C. non incombeva alcun obbligo specifico, posto che lo stesso, adottando l'ordinanza urgente n. 35 del 2008, non aveva ordinato lo sgombero dell'edificio in argomento, ma solo il divieto per i condomini di frequentarlo. Si tratta di un mero artificio letterale , tenuto conto che è certo che era stata accertata l'inagibilità del fabbricato ed era stato concretamente vietato l'accesso da parte dei condomini per l'esistenza di un reale rischio di crollo peraltro, la perdurante inerzia degli abitanti del fabbricato avrebbe giustificato tempestive ulteriori iniziative dei sindaci succedutisi nel tempo, i quali, ad esempio, ben avrebbero potuto e dovuto adottare una espressa ordinanza di sgombero in questo senso, in un caso, analogo, Sez. 6, n. 12147 del 12/02/2009, Rv. 242937 . Infine, appare viziato da una lacuna motivazionale il passaggio argomentivo con il quale il Giudice dell'udienza preliminare ha negato in assoluto che il sindaco F. , subentrato al C. a distanza di tre anni dall'adozione di quella ordinanza contingibile ed urgente, potesse sapere alcunché di quanto verificatosi in precedenza. Si tratta all'evidenza di affermazione astratta, del tutto inidonea a legittimare la decisione del mancato passaggio del procedimento alla fase del giudizio ordinarlo, il cui espletamento risultava, invece, idoneo a chiarire anche tale aspetto della vicenda in esame. 5. La sentenza impugnata va, dunque, annullata con rinvio al Tribunale di Salerno che, nel nuovo giudizio, si atterrà ai principi innanzi esposti. P.Q.M. Annulla la sentenza impugnata e rinvia, per nuovo giudizio, al Tribunale di Salerno.