L'Italia e il casellario unificato dell'Ue

di Nadia Plastina

di Nadia Plastina* Il 16 novembre 2000 la Corte Europea dei diritti dell'uomo, pronunciando sul ricorso del cittadino cileno Rojan Morales contro l'Italia, sentenziava il carattere non equo della procedura penale intentata nel nostro Paese contro il ricorrente e che era sfociata nella condanna dello stesso a 20 anni di reclusione e al pagamento di una multa per il reato di traffico di stupefacenti. In particolare, i Giudici di Strasburgo ritenevano che nella procedura italiana era stato violato l'articolo 6 par. 1 della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo, a cagione della mancanza di imparzialità del Tribunale che aveva giudicato il Morales e, prima ancora, condannato i correi sulla base dei medesimi fatti i. Nel luglio 2001, a seguito di una risoluzione interinale del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, organo che controlla periodicamente l'esecuzione delle sentenze della CEDU da parte degli Stati membri, ai sensi dell'articolo 41 della Convenzione Europea dei diritti dell'Uomoii, l'Italia comunicava di non essere ancora in grado di adottare misure appropriate in relazione alla sentenza Morales. Al contempo, informava il Consiglio di aver richiesto alla Direzione Generale della Giustizia Penale del ministero della Giustizia di valutare una riforma del regolamento del Casellario Giudiziale in vigore che stabilisse, in via generale, la menzione delle pronunce della Corte europea dei Diritti dell'Uomo, così rendendo possibile l'iscrizione della sentenza del 16 novembre 2000 nel certificato penale del Morales. Il Comitato prendeva nota della riforma da realizzare e aggiornava il caso ad una successiva riunione Diritti umani . In occasione della riunione n. 885- tenutasi tra l e il 2 giugno 2004- il Comitato dei Ministri, constatato che l'Italia non aveva ancora adottato misure individuali per adempiere agli obblighi discendenti dalla pronuncia della Corte sul caso Morales, sollecitava per la seconda volta il nostro Paese a dar conto della annunciata modifica del Regolamento del Casellario giudiziale nazionale, stabilendo che la questione sarebbe stata nuovamente posta all'ordine del giorno di una riunione Diritti Umani entro il semestre seguente, come da prassi. Il problema, così sollevato per la prima volta dal Comitato dei Ministri nel caso Morales, ma, evidentemente, di portata generale si aveva notizia dal Coagente italiano presso la Rappresentanza Permanente a Strasburgo di altri casi in cui la stessa misura sarebbe stata richiesta al nostro Paese in esecuzione di sentenze di condanna per violazione della CEDU , diveniva a questo punto di indifferibile, seppur non semplice, soluzione. Ciò in quanto nella legislazione vigente all'epoca della prima comunicazione del Governo italiano non sussisteva alcuna norma interna sulla quale fondare l'iscrizione nel casellario di provvedimenti emessi da Corti straniere, all'infuori di quella contenuta nel codice di procedura penale e che disciplina l'istituto, non utilizzabile nel caso di specie, vuoi per la natura della giurisdizione della Corte sopranazionale vuoi per gli effetti delle sue decisioni, del riconoscimento delle sentenze penali straniere-articoli730 e ss Cpp. Tuttavia, con l'introduzione della nuova normativa nazionale sul casellario giudiziale, contenuta nel Dpr 313/02 - recante il Tu delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti, si apriva, per l'Italia, la possibilità di fornire una definitiva e adeguata risposta alla sollecitazione del Comitato dei Ministri, tramite l'attuazione concreta della lettera u dell'articolo 3 comma 1 del decreto 313/02, rubricato Provvedimenti iscrivibili . Nella disposizione in questione, infatti, è previsto che sarà iscritto, per estratto, oltre che i provvedimenti nominativamente elencati alle lettere a-t, qualsiasi altro provvedimento che concerne a norma di legge i provvedimenti già iscritti, come individuato con Dpr ai sensi dell'articolo 17 comma 1 legge 400/88 su proposta del ministro della Giustizia . Proprio dall'esame di questa norma, il ministero della Giustizia rilevava la possibilità di proporre, con l'iter stabilito dalla legge 400/88 Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri , un regolamento che prevedesse, in via generale, l'iscrizione nel casellario nazionale delle sentenze della Corte di Strasburgo relative a provvedimenti interni, giudiziali o amministrativi, già iscritti. La comparazione dei presupposti necessari per farsi luogo alla iscrizione di un provvedimento ai sensi della lettera u dell'articolo 3 cit.con i caratteri propri delle decisioni della Corte europea confortava questa interpretazione. E difatti le sentenze dei Giudici di Strasburgo costituiscono, certamente, dei provvedimenti in senso proprioiii ed esse concernono, parimenti, altri provvedimenti già iscritti, quali, come nel caso Morales, le sentenze dei giudici penali italiani passate in giudicato ed eventualmente gli altri provvedimenti elencati nelle lettere a-t dell'articolo 3 cit., sia di natura giudiziale che amministrativa. Anche il requisito a norma di legge è pienamente soddisfatto, ove si consideri che la Convenzione di Roma del 1950 - che ha istituito la Corte sopranazionale e ha statuito l'obbligo degli Stati contraenti di adottare le misure generali e individuali conseguenti alle pronunce di condanna della Corte stessanonché il Protocollo addizionale alla Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, sono stati ratificati dall'Italia con la legge 848/55. In particolare, si ricorda che l' articolo 19 della CEDU Istituzione della Corte recita Per assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti Contraenti dalla presente Convenzione e dai suoi protocolli, è istituita una Corte europea dei Diritti dell'Uomo, di seguito denominata la Corte . Essa funziona in maniera permanente. E ancora nell'articolo 46 della medesima Convenzione rubricato Forza vincolante ed esecuzione delle sentenze si legge Le Alte Parti Contraenti s'impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono parti. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne sorveglia l'esecuzione. V'è da sottolineare, quanto alla natura della giurisdizione esercitata dai giudici di Strasburgo, che la Corte non può e non deve essere considerata un'istanza di quarto grado rispetto alle pronunce dei giudici nazionali, e che, di conseguenza, essa non è competente a conoscere gli errori di fatto o diritto presumibilmente commessi da una giurisdizione nazionale, salvo e nella misura in cui possano aver recato pregiudizio ai diritti e alle libertà tutelati dalla CEDU iv, e ciò vale soprattutto per i diritti c.d. giudiziari, quelli cioè collegati al principio dell'equo processo articolo 6 CEDU così come autorevolmente interpretati dalla Corte. Quanto invece al valore delle sentenze di condanna nell'ordinamento degli Stati Parte e alla natura dell'obbligo di conformarsi gravante su questi ultimi, la Convenzione non fornisce indicazioni specifiche, così come non è univoca la giurisprudenza della stessa Corte. Tuttavia, se è indubbio che sugli Stati incombe primariamente l'obbligo di eseguire le sentenze nei casi nei quali essi sono parte soccombente, il carattere dichiarativo delle pronunce nel senso che esse non possono direttamente annullare o abrogare disposizioni nazionali non esclude che le stesse abbiano effetti al di là del singolo caso che vi ha dato origine, o, in altre parole, che abbiano implicazioni generali negli ordinamenti in virtù della necessaria attività di esecuzione da parte dello Stato condannato. Alla constatazione di una violazione, infatti, conseguirà sempre l'individuazione di un'azione riparatrice a carico dello Stato parte, che, seppur relativa al caso individuale, non di rado potrebbe comportare anche l'adozione di misure generali idonee a prevenire nuove violazioni della stessa natura. L'obbligazione di cui si tratta è, in ultima analisi, un'obbligazione di risultati e non di mezzi, ma è innegabile come, sempre più spesso, le misure generali di adeguamento alle sentenze sopranazionali consistano prevedibilmente in una novella legislativa o nell'adozione di normazione amministrativav. Alla stregua di queste considerazioni giuridiche, il progetto della proposta di regolamento del Ministro Guardasigilli per la individuazione delle sentenze definitive della Corte europea dei diritti dell'Uomo -relative a provvedimenti giudiziali e amministrativi già iscrittiquali provvedimenti iscrivibili, a loro volta, nel casellario nazionale superava positivamente la fase di valutazione tecnica dei preposti uffici del dicastero della Giustizia e passava, quindi, al vaglio del Consiglio di Stato. Ciò in quanto il parere del Consiglio di Statovi deve essere necessariamente acquisito, secondo la procedura stabilita dall'articolo 17 legge 400/88vii, prima che il regolamento pervenga all'esame e alla eventuale approvazione da parte del Consiglio dei Ministri. Il Consiglio di Stato svolgeva un ragionamento assai semplice per pervenire alla conclusione che il potere regolamentare, esercitato nella fattispecie dal Ministro della Giustizia, appariva legittimo trovando idoneo supporto nella previsione legislativa . Infatti, premettendo ciò che si sottolineava dianzi, ossia che nessuna norma della CEDU rende direttamente eseguibili nell'ordinamento interno le sentenze della Corte di Strasburgo e direttamente vincolanti le stesse per i giudici nazionali consistendo l'oggetto della giurisdizione nell'accertamento dell'inadempimento, ad opera dello Stato Parte, degli obblighi discendenti dalla Convenzione , tuttavia, attraverso il meccanismo conseguente all'obbligo per lo Stato soccombente di adottare interventi riparatori a favore del ricorrente, esse costituiscono una guida ermeneutica per il legislatore sì da spingerlo ad idonei interventi normativi. Nel caso delle numerose condanne riportate dall'Italia per la lunghezza delle procedure, ricordano i Giudici di Palazzo Spada, il legislatore ha emanato la legge 89/2002, meglio nota come legge Pinto, che stabilisce una equa riparazione per i casi in cui è stata accertata la violazione del principio del termine ragionevole di durata dei processi nazionali e gli stessi criteri di determinazione dei risarcimenti adoperati dai Giudici italiani sono mutuati-pur con un fisiologico margine di manovradalla giurisprudenza elaborata nella materia dai Giudici di Strasburgo. L'indipendenza dei due sistemi, quello sopranazionale e quello interno, secondo l'organo amministrativo, non può significare la loro reciproca indifferenza, pena lo stravolgimento dei principi del diritto internazionale, sicché la regola di conformazione ha una natura giuridica e trova la sua fonte legale nella Convenzione internazionale e nella legge interna di ratifica. La proposta di Regolamento, accompagnata dal parere favorevole di legittimità, perveniva a questo punto all'esame del Consiglio dei Ministri nella seduta numero 31 del 18 novembre 2005. Il Consiglio deliberava l'approvazione della proposta del ministro della Giustizia di un Regolamento che sulla base di uno specifico indirizzo comunitario, prevede l'iscrizione nel casellario giudiziale nazionale, oltre che degli atti previsti dalle norme vigenti, anche delle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo relative a provvedimenti giudiziali e amministrativi già iscritti .viii A conclusione dell'iter di legge, ai sensi dell'articolo 87 della Costituzione, il Presidente della Repubblica emanava, da ultimo, il 28 novembre scorso, il Regolamento de quo dal titolo Modifica al Tu delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti di cui al Dpr 313/02 . Il Regolamento, dopo la prescritta registrazione presso la Corte dei Conti, è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale numero Del 14 gennaio 2006 negli arretrati del 3 novembre 2005 è leggibile il parere 4304/05 del Consiglio di Stato . Esso consta di un unico articolo di cui si riporta il testo 1. All'articolo 19 del Dpr 313/02, dopo il comma 2 sono inseriti i seguenti 2bis. L'Ufficio centrale iscrive nel sistema l'estratto delle decisioni definitive adottate dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nei confronti dello Stato italiano, concernenti i provvedimenti giudiziali ed amministrativi definitivi delle autorità nazionali già iscritti, di seguito alla preesistente iscrizione cui esse si riferiscono, su richiesta del Dipartimento per gli affari di giustizia del ministero della Giustizia. 2ter. L'iscrizione può essere effettuata anche su istanza del soggetto o dei soggetti interessati. In tal caso, l'istanza è presentata direttamente all'ufficio centrale, ovvero qualora si tratti di decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo relative a provvedimenti giudiziari, all'ufficio iscrizione del casellario giudiziale presso l'autorità giudiziaria che ha emesso il provvedimento cui la decisione si riferisce. L'ufficio iscrizione trasmette senza indugio la richiesta all'Ufficio centrale, che provvede alla successiva iscrizione, acquisito il parere del Dipartimento per gli affari di giustizia del ministero della Giustizia . Come si vede, il Regolamento, da inquadrare nella ipotesi di cui alla lettera b dell'articolo 17 legge 400/88ix, ha modificato l'articolo 19 del Tu sul casellario giudiziale in vigore, integrandolo con l'inserimento di due nuovi commi. In particolare, introdotto il principio della iscrizione nel sistema del casellario delle decisioni definitive della Corte di Strasburgo sui provvedimenti giudiziali e amministrativi delle autorità nazionali definitivi e, pertanto, già iscritti, si è scelto di affidare il relativo compito all'Ufficio centrale-costituente una articolazione della Direzione generale della giustizia penale, all'interno del Dipartimento per gli affari di giustizia del ministero della Giustiziasu richiesta, in via generale, di quest'ultimo Dipartimento. Le ragioni di questa opzione sono chiare. Per un verso, la materia dei diritti umani è di competenza della omonima Direzione generale incardinata nel Dipartimento per gli affari di giustizia, sicché tutte le comunicazioni relative alle decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo e alle iniziative del Comitato dei Ministri nei confronti dell'Italia, in caso di condanna, pervengono direttamente alla conoscenza del Dipartimento i testi ufficiali dei provvedimenti della Corte sopranazionale vengono anche pubblicati, talora, a cura del Ministero della Giustizia, proprio a titolo di riparazione . Per altro, l'Ufficio centrale del casellario, che, in base all'attuale normativa,x non è organo di iscrizione, provvede, eccezionalmente, alla iscrizione nel sistema degli estratti delle decisioni già in altri due ipotesi e sempre sulla scorta di una richiesta ministeriale per i decreti di grazia concessi dal Presidente della Repubblica e controfirmati dal Guardasigilli, su richiesta dell'omonimo ufficio, pure incardinato nel Dipartimento per gli affari di giustizia, e per i provvedimenti amministrativi di espulsione, su richiesta del competente ufficio del ministero degli Interni.xi Ancora, dalla lettura dell'altro comma di nuova introduzione, il 2 ter, si rileva come l'interesse del ricorrente vittorioso alla pubblicità della sentenza che lo riguarda trova tutela nella previsione di una sua concorrente legittimazione a richiedere l'iscrizione della decisione della Corte europea direttamente all'Ufficio centrale del Casellario e, solo qualora quest'ultima si riferisca a provvedimenti giudiziali, anche all'ufficio iscrizione del casellario presso l'autorità giudiziaria che lo ha emesso. L'ufficio iscrizione locale dovrà trasmettere tempestivamente l'istanza all'Ufficio centrale, che provvederà, dopo aver acquisito il parere del Dipartimento affari di giustizia, all'operazione. Il coinvolgimento, anche in questa seconda evenienza, del Dipartimento ministeriale si giustifica con il fatto che solo quest'ultimo ha le conoscenze idonee ad assicurare la fondatezza e correttezza di quanto richiesto dall'interessato -o dagli interessatiall'Ufficio centrale che diviene, dunque, l'unico organo legittimato alle iscrizioni in materia. In concreto, sulle modalità di iscrizione, il Regolamento stabilisce che l'estratto della decisione della Corte di Strasburgo sarà iscritto di seguito alla preesistente iscrizione nazionale cui si riferisce. In tal modo, con la collocazione in una medesima menzione del provvedimento nazionale e di quello sopranazionale, sarà assicurato all'interessato un effetto riparatorio in re ipsa, che si aggiungerà a quello riveniente da eventuali altre misure satisfattive individuate dal Comitato dei Ministri nel caso specifico. Quali saranno gli effetti immediati della riforma sul sistema nazionale non è facile prevedere e sarà necessario, per operare una valutazione concreta, attendere le prime statistiche. Sul versante internazionale, poi, sarà egualmente interessante conoscere il giudizio del Comitato dei Ministri sulla realizzata riforma italiana, che sarà contenuto in una emananda Risoluzione finale sul caso Morales. Una considerazione sul significato più generale di questo Regolamento, comunque, si può formulare sin d'ora. Grazie alla nuova normativa, senza dubbio, si realizzerà una più ampia diffusione della conoscenza della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e, di conseguenza, degli inadempimenti da parte dello Stato italiano degli obblighi discendenti dalla Convenzione di Roma. Ciò comporterà, tenuto conto del numero assai elevato delle sentenze della Corte europea e, ciò che più conta, di accoglimenti di ricorsixii - un obiettivo aumento del peso delle pronunce sopranazionali. In primo luogo sul piano interno, essendo percepibile dalla sensibilità del cittadino, pure privo di conoscenze in campo giuridico, la violazione di alcune garanzie fondamentali individuali ma anche su quello internazionale, considerato che, con gli strumenti allo studio nell'ambito dell'Unione europea, finalizzati a facilitare lo scambio di dati relativi ai casellari nazionali tra Paesi membri, la visibilità delle condanne riportate dall'Italia a Strasburgo potrebbe avere riflessi negativi sul prestigio e la credibilità delle istituzioni nazionali. Un ulteriore, buon motivo per mettere mano a riforme giuridiche strutturali da tempo in discussione e, prime tra tutte, quelle necessarie a garantire una giustizia tempestiva che è imperativo per tutti i procedimenti .xiii *Magistrato i - La Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali è stata firmata a Roma il 4 novembre 1950, ed è entrata in vigore nel nostro Paese il 26.10.1955.Per consultare il testo http //www.echr.coe.int/echr. Sul medesimo sito, nella sezione giurisprudenza, si può ricercare la motivazione integrale della sentenza Morales c.Italia. ii Il Comitato dei Ministri è la suprema autorità politica del Consiglio d'Europa, che, nella sua attività di supervisione sulla esecuzione delle sentenze della Corte, non solo può richiedere periodicamente le opportune informazioni agli Stati condannati-le c.d. risoluzioni interinalied esercitare, così, una moral suasion su di essi perché pongano in essere le misure individuali, o a carattere generale o di equa soddisfazione richieste dal singolo caso ma, nel tempo, arrivare ad adottare risoluzioni di condanna verso lo Stato inadempiente e finanche a sospenderlo dal suo diritto di rappresentanza nel Comitato . iii L'articolo 46 1 comma della Convenzione, come emendato dal Protocollo numero , ha sostituito gli articolili 53 e 54 della versione originale, in cui si parlava di decision , con final judgment sicché è corretto parlare, in lingua italiana, di sentenze definitive della Corte. iv Cfr. Bartole, Conforti, Raimondi, Commentario alla Convenzione Europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, Cedam 2001 pp. 476 e ss. v Gli Stati, secondo la casistica elaborata dal Comitato, impiegano tempi assai lunghi per porre in essere una efficace attività di esecuzione delle condanne, ma sicuramente l'esperienza della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, sotto tale profilo, è altamente positiva cfr. Bartolo, Conforti, Raimondi, ibidem, pp.685 e ss . . vi Parere espresso nella Adunanza Plenaria del 24 ottobre 2005 n.sezione 4304/2005. vii L'articolo 17 della legge citata, rubricato Regolamenti , al primo comma stabilisce che, con Dpr, previa delibera del Consiglio dei Ministri e acquisito il parere del Consiglio di Stato, che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare a l'esecuzioni delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari b l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli riservati a materie di competenza regionale c le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge d l'organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge. viii Il resoconto completo della seduta è contenuto sul sito http //www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri ix Cfr. sub nota 7. x Infatti nel nuovo ordinamento del Casellario la competenza ordinaria alla iscrizione dei provvedimenti giudiziali è riservata agli uffici territoriali istituiti presso gli uffici giudiziari. xi Cfr.commi 2 e 3 dell'articolo 19 T.U.cit. xii Si pensi soprattutto al ritorno di attualità, in realtà mai superata, del problema della durata ragionevole dei processi in Italia xiii La Corte europea ha adoperato questa espressione particolarmente efficace nella sentenza Konig , consultabile sul sito, come, d'altra parte, la consistente giurisprudenza pronunciata a Strasburgo con riferimento all'articolo 6 della CEDU Diritto ad un giusto processo .