Ganasce fiscali, Palazzo Spada contro la Cassazione

Si riapre il conflitto di competenza sul fermo amministrativo che ora finisce dinanzi alla Corte Costituzionale

Ganasce fiscali, sarà la Corte costituzionale a stabilire se sulle relative controversie deve decidere il giudice ordinario o piuttosto il collega amministrativo. Così la sesta sezione del Consiglio di Stato con l'ordinanza 2032/06 depositata lo scorso 13 aprile e qui leggibile nei documenti correlati ha rimesso la questione nelle mani dei giudici delle leggi. Malgrado le Sezioni unite della Cassazione fossero d'accordo che sulle ganasce fiscali la competenza è del giudice ordinario, Palazzo Spada dubita della legittimità di questa affermazione. Dopo l'intervento del Consiglio di Stato sentenza 4689/05, leggibile negli arretrati del 15 settembre 2005 e quello della quarta sezione di Palazzo Spada decisione 421/06, depositata il 3 febbraio e pubblicata negli arretrati del 9 febbraio 2006 , le Sezioni unite con l'ordinanza 2053/06 pubblicata sul quotidiano dello scorso 14 febbraio avevano messo la parola fine al contenzioso sulla giurisdizione in materia di fermo amministrativo. I giudici di piazza Capo di Ferro, del resto, hanno ritenuto che il fermo sia un provvedimento amministrativo di autotutela, in funzione dell'interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al concessionario della riscossione che sotto profilo esercita una funzione pubblica. Si tratta quindi, hanno detto ancora i consiglieri di Stato di un provvedimento riconducibile agli atti ablatori. Per cui, poiché provvedimento amministrativo, discrezionale nell'an e nel quid, deve essere congruamente motivato sia in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico prevalente su quello privato sia in relazione alla proporzione tra l'entità del credito tributario da riscuotere e il sacrificio che viene imposto al cittadino con la temporanea sottrazione dell'uso e della disponibilità giuridica del bene. Inoltre, secondo il Consiglio di Stato visto che il Dpr 602 del 1973 non dispone specifiche norme in tema di giurisdizione l'unica soluzione è il vaglio della Consulta. Tuttavia, una cosa è certa a fronte di provvedimenti amministrativi, il giudice naturale è quello amministrativo a condizione, però, che non vi siano espresse norme derogatorie. Pertanto, ipotizza Palazzo Spada, nel silenzio del legislatore, la giurisdizione sembrerebbe attribuita al giudice amministrativo. Non ci resta che attendere il verdetto dell'Alta corte. cri.cap

Consiglio di Stato - Sezione sesta - ordinanza 24 gennaio/14 marzo-13 aprile 2006, n. 2032 Presidente Varrone - Estensore De Nictolis Fatto e diritto 1. Il ricorso di primo grado e l'atto di appello. 1.1. L'odierno appellato ha proposto al Tar per la Puglia - Bari ricorso avverso la comunicazione di fermo di un motociclo e di un autoveicolo di sua proprietà, effettuata dalla soc. Sesit Puglia, in qualità di concessionaria della riscossione della Provincia di Bari, per mancato pagamento di carichi a ruolo scaduti. Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe, ha disatteso l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Sesit Puglia assorbito la censura di illegittimità del provvedimento di fermo perché disposto ai sensi dell'articolo 86, Dpr 602/73 in difetto del prescritto regolamento ministeriale accolto le censure di difetto di motivazione ed eccesso di potere. 1.2. Ha interposto appello la società Sesit Puglia. Ripropone, anzitutto, l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. In secondo luogo osserva che il fermo poteva essere disposto, ai sensi dell'articolo 86, Dpr 602/73, come novellato nel 2001, utilizzando il regolamento di cui al Dm 503/98, senza necessità di attendere il nuovo regolamento, previsto dal comma 4 del citato articolo 86. A sostegno di tale tesi parte appellante, con memoria depositata per l'udienza odierna, ha dedotto che l'articolo 3, co. 41, Dl 203/05, convertito nella legge 248/05, con norma di interpretazione autentica ha stabilito che le disposizioni dell'articolo 86, Dpr 603/73 si interpretano nel senso che fino all'emanazione del regolamento previsto dal comma 4 il fermo può essere eseguito dal concessionario della riscossione sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni di cui al regolamento 7 settembre 1988, n. 503. In terzo luogo osserva che il fermo non sarebbe un provvedimento amministrativo ma attività materiale, e pertanto non occorrerebbe una specifica motivazione. Si duole, infine, l'appellante, della condanna alle spese disposta dal giudice di prime cure. 2. La questione di giurisdizione. Osserva il Collegio che la questione della giurisdizione in relazione al fermo di veicoli c.d. ganasce fiscali previsto dall'articolo 86, Dpr 603/73 ha formato oggetto di contrastanti pronunce da parte dei Tar ed è stata di recente oggetto di esame da parte della V e della IV sezione del Consiglio di Stato, che hanno ritenuto non sussistere la giurisdizione di questo Consesso, bensì quella del giudice ordinario. Anche la Corte di cassazione, con pronuncia resa in sede di regolamento di giurisdizione e pubblicata dopo la prima camera di consiglio relativa al presente giudizio, ha ritenuto esservi la giurisdizione del giudice ordinario Cassazione, Su, 2053/06 . Questo Collegio dovrebbe, pertanto, adeguarsi a tele orientamento, e, per l'effetto, declinare la propria giurisdizione e annullare senza rinvio la sentenza di primo grado. Ritiene tuttavia il Collegio che il diritto vivente, quale risulta a seguito delle citate pronunce, dà luogo a dubbi di legittimità costituzionale che appaiono non manifestamente infondati. 3. Il quadro normativo. La controversia investe il fermo di veicolo disposto da una concessionaria della riscossione di entrate tributarie, a norma dell'articolo 86, Dpr 602/73, nel testo introdotto dal D.Lgs 193/01. Va anzitutto ricostruito il quadro normativo di riferimento. Giova ricordare che l'istituto del fermo era stato inserito dall'articolo 5, Dl 669/96 nel testo del Dpr 602/73, con l'articolo 91bis del Dpr medesimo, per i veicoli a motore ed alcune categorie di autoscafi, attribuendosene la competenza a disporlo alla direzione regionale delle imposte sui redditi, allorché il concessionario avesse dimostrato l'impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento del bene. Con la novella del Dpr 602/73, disposta dal D.Lgs 46/1999, il fermo veniva spostato nell'articolo 86, ed esteso alla generalità dei beni mobili registrati, ma conservava l'originaria connotazione di strumento inteso alla conservazione del bene per la soddisfazione del credito tributario, affidato alla determinazione dell'ufficio finanziario regionale, allorché l'esecuzione forzata non fosse stata possibile, per mancato reperimento del bene. Sempre con la novella del 1999 il fermo veniva inserito, sistematicamente, negli atti della riscossione titolo II e, specificamente, al capo III, espressamente intitolato Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati , in immediata successione al capo intitolato Espropriazione forzata capo II , nella cui sezione I sono contenute le disposizioni generali in tema di riscossione coattiva, fra cui quelle dettate dall'articolo 50 termine per l'inizio dell'esecuzione . La disciplina introdotta nel 1999 - con l'attribuire la competenza a disporre il fermo alla direzione regionale delle entrate ed il condizionarne l'esperimento al mancato reperimento del bene da pignorare - lasciava l'iniziativa del fermo all'amministrazione titolare del diritto di credito, ed al concessionario la sua esecuzione, mediante l'iscrizione nel pubblico registro, dopo di che il concessionario non era esonerato dal perseguire il bene attraverso la procedura di pignoramento, con le conseguenti responsabilità. Ciò rallentava in maniera sensibile il procedimento di riscossione coattiva, accentuando l'aleatorietà del recupero. Con il D.Lgs 193/01 è stata prevista l'attribuzione diretta, al concessionario, della potestà di disporre la misura conservativa, con il solo limite del decorso del termine stabilito dall'articolo 50, co. 1 Dpr 602/73 vale a dire il termine per l'inizio del procedimento esecutivo e salve, in ogni caso, le dilazioni o le sospensioni di pagamento accordate. Tale novella si inserisce nel quadro delle misure di semplificazione ed accelerazione delle procedure, che il legislatore nazionale ha, nella più recente produzione normativa, delegato al Governo, in questa come in altre materie. Il testo dell'articolo 86, Dpr 602/73, nel testo introdotto nel 2001, demanda ad un futuro regolamento la disciplina attuativa con decreto del ministro delle Finanze, di concerto con i ministri dell'Interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo , recita l'articolo 86, co. 4. È sorta questione se, nelle more dell'emanazione di tale regolamento, che ancora non è stato varato, fosse o meno applicabile il regolamento esistente Dm 503/98 , emanato in attuazione della disciplina precedente che, come visto, attribuiva all'amministrazione finanziaria, e non direttamente al concessionario, il potere di disporre il fermo. La questione aveva avuto contrastanti interpretazioni in giurisprudenza, ma la tesi prevalente era stata quella dell'inapplicabilità della nuova disciplina, non essendo ad essa adattabile il regolamento esistente. L'amministrazione finanziaria, che con circolari dell'Agenzia delle entrate aveva ritenuto applicabile il regolamento del 1998 anche nel vigore della nuova disciplina circolare 24 novembre 1999, n. 221 e risoluzione 1 marzo 2002, n. 64 , si era adeguata interlocutoriamente al prevalente orientamento giurisprudenziale, e con risoluzione 22 luglio 2004, n. 92 aveva invitato i concessionari della riscossione ad astenersi temporaneamente di disporre fermi. Da ultimo, è intervenuto l'articolo 3, co. 41, Dl 203/05, convertito nella legge 248/05, che detta una norma di interpretazione autentica dell'articolo 86, Dpr 602/73, e stabilisce che le disposizioni del citato articolo 86 si interpretano nel senso che, fino all'emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni, relative alle Dm 7 503/98 del ministro delle Finanze. L'Agenzia delle entrata ha adottato la risoluzione 9 gennaio 2006, n. 2/E, con cui viene revocata la precedente risoluzione n. 92/2004, e si consente ai concessionari della riscossione di procedere in via diretta al fermo, a condizione che l'iscrizione di fermo sia preceduta da un preavviso, contenente ulteriore invito a pagare le somme dovute, esclusivamente presso gli sportelli della competente azienda concessionaria, entro i successivi venti giorni, decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo . 4. Argomenti a sostegno della giurisdizione del giudice ordinario. Occorre anzitutto riportare, sinteticamente, gli argomenti addotti dalle Su della Cassazione e dal CdS CdS, Sezione quinta, 4689/05 Sezione quarta, 418/06 , per negare la giurisdizione del giudice amministrativo. 4.1. Secondo Cassazione, Su, 2053/06, il fermo amministrativo di beni mobili registrati del debitore d'imposta è preordinato all'espropriazione forzata. Né fa fede il fatto che il rimedio s'inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale, il quale è segnato dalle seguenti tappe l'iscrizione del credito a ruolo articolo 49, Dpr 602/73 la notificazione al contribuente della cartella di pagamento al fine della decorrenza del termine dilatorio per l'inizio dell'esecuzione articolo 50, Dpr citato la possibilità di iscrivere il fermo nei registri mobiliari articolo 51, Dpr citato per sottrarre il bene sia alla circolazione naturale secondo il disposto dell'articolo 214, co. 8, del Cds, sia a quella giuridica attraverso la inopponibilità al concessionario degli atti dì disposizione successivi del bene, secondo il disposto dall'articolo 5, co. 1, Dm 503/98. Il fermo amministrativo, dunque, è atto funzionale all'espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito è agevolata dall'iscrizione ipotecaria ex articolo 77, Dpr citato. Se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativa si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme, consentite dal vigente articolo 57, Dpr citato, dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi. Sì deve aggiungere che nella materia non ricorre neppure la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacché, con la richiesta di trascrizione nei registri mobiliari del fermo amministrativo, il concessionario non esercita alcun potere di supremazia in materia di pubblici servizi che, alla luce della pronuncia della Corte costituzionale 204/04, giustifichi questa forma di giurisdizione amministrativa . 4.2. Secondo la Sezione quinta, la disciplina del fermo recata dall'articolo 86, Dpr 602/73 non attribuirebbe al concessionario poteri di natura amministrativo - tributaria, propri dell'amministrazione, bensì si muoverebbe nella logica - propria del diritto comune - dell'attribuzione al creditore di strumenti idonei a ricercare e conservare i cespiti del patrimonio del debitore idonei a garantire, in sede esecutiva, la soddisfazione del credito, sia pure con la peculiarità connesse al titolo per il quale si procede alla riscossione coattiva. Pertanto, sempre secondo la Sezione quinta, sia prima, sia successivamente alla riforma del 2001, il fermo dei beni mobili registrati assolverebbe ad una funzione di conservazione del cespite patrimoniale del debitore, in vista dell'espropriazione forzata intesa alla realizzazione del credito tributario, per molti versi assimilabile con le peculiarità dovute alla natura del bene all'iscrizione ipotecaria sui beni immobili prevista dall'articolo 77 dello stesso decreto. Dalla collocazione sistematica e dal testo della norma che lo prevede nella formulazione attuale ed in quelle precedenti si evincerebbe che lo strumento, pur non ponendosi ancora nella fase della esecuzione, o degli atti esecutivi, costituisce un mezzo cautelativo ed anticipatorio degli effetti espropriativi dell'esecuzione, che sottrae il bene innanzitutto all'uso al quale è destinato e da cui potrebbero derivare conseguenze dirette sulla idoneità a soddisfare, con l'esecuzione, la realizzazione coattiva, totale o parziale, del credito ed alla circolazione giuridica in danno del creditore. In tale contesto, l'enunciato secondo cui, trascorso il termine previsto dal primo comma dell'articolo 50 sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento il concessionario può disporre il fermo amministrativo del bene mobile registrato, conferirebbe, al soggetto responsabile della riscossione, non già un singolare potere autoritativo e discrezionale in vista degli interessi pubblici specifici affidati alla cura dell'amministrazione concedente, bensì una potestà che si colloca concettualmente nel quadro dei diritti potestativi del creditore quale è quello di promuovere atti conservativi sul patrimonio del debitore in vista della esecuzione forzata che trovano nel diritto comune la naturale collocazione e nel giudice ordinario quello naturale, in quanto la soggezione del debitore all'esercizio della potestà ha la sua fonte nel debito certo, liquido ed esigibile, che vincola il debitore alla sua estinzione con i mezzi ordinari o con l'esecuzione forzata , e nel rapporto obbligatorio la sua intrinseca giustificazione. La controversia relativa al fermo, sia nella fase della sua esecuzione che in quella della sua disposizione, della quale viene dato avviso al debitore, non riguarderebbe né il tributo per il quale si procede alla riscossione, né la materia del pubblico servizio anche nella più lata accezione assunta dal testo dell'articolo 33, D.Lgs 80/1998 come sostituito dalla l. 205/00, e prima dell'intervento demolitore della Corte costituzionale , ma si muoverebbe su di un binario del tutto differente, che ha nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale deputata a conoscere delle relative controversie nel limite in cui le stesse non siano sottratte alla cognizione di alcun giudice come specificato dall'articolo 57, Dpr 602/73 che non ammette le opposizioni di cui all'articolo 615 Cpc, fatta eccezione per quelle relative alla pignorabilità dei beni . Sempre nella logica di siffatta impostazione privatistica, è stato anche osservato Tar Campania - Napoli, Sezione prima, 12025/04 che l'esecuzione del fermo, affidata ora direttamente al concessionario, non costituisce altro che l'espressione dello jus eligendi diritto di scelta ordinariamente riconosciuto, nelle procedure esecutive, al creditore procedente tra i diversi mezzi di aggressione del patrimonio dell'esecutato o tra diversi beni passibili di esecuzione forzata si tratta, dunque, di una facoltà di diritto comune destinata ad incidere nella sfera giuridica del debitore ne non vi si può sottrarre se non con l'estinzione del debito , accostabili alle potestà amministrative, soltanto per il tratto comune della soggezione di chi è destinato a subirle, senza che, per questo, il potere esercitato esca dalla sfera delle relazioni intersoggettive per essere ricondotto ai rapporti governati dal diritto pubblico, la cui tutela appartiene alla cognizione del giudice amministrativo. La Sezione quinta conclude pertanto nel senso che il fermo sarebbe atto funzionale alla esecuzione, che - pure con le connotazioni particolari derivanti dalla natura del rapporto obbligatorio in forza del quale il debitore è tenuto al pagamento e della legislazione speciale che lo prevede, accordando poteri extra ordinem al creditore ed allo stesso incaricato della riscossione - dovrebbe comunque essere inquadrato per di più nella sistemazione più corretta derivante dalla riforma del 2001, che ha opportunamente individuato nello stesso responsabile della riscossione il soggetto abilitato a disporlo fra gli strumenti di conservazione dei cespiti patrimoniali sui quali può essere soddisfatto coattivamente il credito, che l'ordinamento ordinariamente appresta alla generalità dei creditori in base alla scelta politica, di carattere generale e di diritto comune, di una tutela più incisiva degli interessi dei creditori, nel rapporto intersoggettivo debito - credito , così come prodromica all'esecuzione è la notificazione della cartella esattoriale che assolve, nel procedimento di riscossione, alla medesima funzione della notificazione del precetto di pagamento di diritto comune. In tale quadro, la cognizione delle controversie ad esso relativo si sottrarrebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo, sia a quella costitutiva di legittimità non essendovi provvedimento amministrativo lesivo di interessi legittimi del titolare del bene che ne assoggettato sia a quella esclusiva, eccezionalmente demandata a tale giudice. Una certa propensione a ricondurre l'istituto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, chiarissima in talune pronunce di primo grado del giudice amministrativo Tar Abruzzo, Pescara, 704/04 Tar Puglia, Bari, Sezione prima, 2065/04, 1764/03, 1812/03, 1567/03 Tar Puglia, Lecce, Sezione prima, 4880/04 e percepibile anche nell'ordinanza cautelare della Sezione quarta del CdS 3259/04 che, invero, non contiene una motivazione espressa sul punto della giurisdizione sarebbe, secondo la Sezione quinta, ormai risolta, in radice, in senso contrario, dal ridimensionamento delle attribuzioni del giudice amministrativo, conseguente alla sentenza della Corte costituzionale 204/04, che ha significativamente modificato il testo dell'articolo 33, D.Lgs 80/1998 come sostituito dalla l. 205/00 , dichiarandone, tra l'altro, l'illegittimità del primo comma, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli anziché le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 241/90, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché . Nel senso della giurisdizione del giudice ordinario si ricordano anche Tar Emilia Romagna, 2516/03 Tar Calabria 2110/03 Tar Lombardia, 1140/03 Tar Veneto, 886/03 , e la giurisprudenza di merito del giudice ordinario Tribunale di Novara, 9 maggio 2003 Trib. Torino, 7 luglio 2004 . 5. Argomenti a sostegno della sottrazione alla giurisdizione del giudice ordinario. In difformità dal suesposto orientamento, ritiene tuttavia la Sezione che vi siano fondati argomenti per affermare a che il fermo di cui all'articolo 86, Dpr 602/73 sia un provvedimento amministrativo b che su tale provvedimento non vi sia la giurisdizione del giudice ordinario. 5.1. In relazione alla prima affermazione, in sintesi, sembra corretto ricostruire il fermo come provvedimento amministrativo di autotutela conservativa del patrimonio del debitore tributario, e non come strumento di autotutela civilistica in un ordinario rapporto di credito - debito. Proprio la disamina del quadro normativo di riferimento, effettuata nel 4 della presente ordinanza, induce il Collegio a tale conclusione. 5.2. Giova anzitutto osservare che il Dpr 602/73 nel suo titolo II disciplina la riscossione coattiva , e, nel capo II di tale titolo, la espropriazione forzata . Tale collocazione sistematica, unitamente ad argomenti di carattere storico e sistematico, evidenzia che l'espropriazione forzata esattoriale ha connotati profondamente diversi dall'espropriazione forzata disciplinata nel codice di procedura civile. I due istituti, identici solo nel nome, sono diversi nella natura giuridica il primo è un procedimento amministrativo, il secondo è un processo giurisdizionale. E, invero, il c.d. patto commissorio, che consente al creditore di soddisfarsi in via di autotutela sul patrimonio del debitore, e dunque con una espropriazione forzata privatistica, è dall'ordinamento vietato per la generalità dei creditori articolo 2744 Cc , in quanto la soddisfazione del credito in via di espropriazione forzata è affidata ad un vero e proprio processo, sotto il controllo di un giudice giudice, il c.d. processo di esecuzione libro III del Cpc . In questo, l'ordinamento italiano ha seguito, sin dal Cc del 1865, l'ordinamento francese, che con la l. 245/1841 codice di procedura civile , nel prevedere il processo esecutivo condotto da un giudice, vietò qualsiasi forma di esecuzione parata ossia in via di autotutela privatistica e, implicitamente, anche il c.d. patto commissorio. Ma al divieto generalizzato di autotutela esecutiva si sottrae tutt'oggi, almeno in parte, lo Stato per i crediti tributari il Dpr 602/73 disciplina l'espropriazione forzata nell'ambito della riscossione, sancendo che all'esecuzione esattoriale si applica il Cpc solo se non derogato e nei limiti della compatibilità. Si tratta, pertanto, di un procedimento amministrativo, con limitati momenti di processualizzazione. Da una disamina del Dpr 602/73 si evince che l'espropriazione forzata a soddisfacimento dei crediti tributari è connotata da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva, che sono il residuo di antichi privilegi del creditore, conservati solo allo Stato in ragione delle peculiarità del credito tributario. In sintesi, l'espropriazione forzata di cui al Dpr 602/73 è condotta dallo stesso concessionario della riscossione e dall'ufficiale della riscossione, e l'intervento del giudice è molto più limitato e ristretto rispetto al processo di esecuzione delineato dal Cpc. In dettaglio - l'articolo 49, Dpr 602/73 avverte che all'espropriazione forzata si applica il Cpc solo se non derogato e solo nei limiti della compatibilità - l'articolo 49, co. 3, aggiunge che le funzioni spettanti all'ufficiale giudiziario nel processo di esecuzione, sono attribuite all'ufficiale della riscossione - la vendita dei beni pignorati è fatta a cura del concessionario della riscossione, senza necessità di autorizzazione del giudice articolo 52 , e il procedimento di vendita si svolge in maniera diversa rispetto a quanto prevede il Cpc. - è fortemente limitata l'ammissibilità dei rimedi processualcivilistici dell'opposizione all'esecuzione e dell'opposizione agli atti esecutivi, di cui agli articoli 615 e 617 Cpc articolo 57, Dpr 602/73 - è eccezionale la possibilità che il giudice sospenda l'esecuzione esattoriale articolo 60 . Da tale quadro si evince che l'espropriazione forzata del Dpr 602/73 ha connotati peculiari che la avvicinano ai procedimenti amministrativi ablatori, e dunque a strumenti di autotutela pubblicistica, più che al processo di esecuzione forzata. Ed è in tale quadro che va collocato il fermo di cui all'articolo 86, Dpr 602/73, che è strumento di autotutela nell'ambito del procedimento amministrativo di riscossione coattiva e non rimedio cautelare nell'ambito del processo di esecuzione forzata. 5.3. Si deve, in secondo luogo, considerare che il processo civile non conosce, nell'ambito del processo di esecuzione forzata, strumenti di autotutela conservativa rimessi all'iniziativa unilaterale del creditore, il quale è invece sempre tenuto a rivolgersi al giudice per assicurarsi la conservazione dei beni del debitore a garanzia delle proprie ragioni di credito. Viceversa, il Dpr 602/73 ha attribuito, prima all'amministrazione tributaria, e poi direttamente al concessionario della riscossione, un potere di autotutela conservativa a garanzia della riscossione del credito tributario, costituito dal fermo dei beni mobili registrati in primis, veicoli a motore e autoscafi . Invero, si tratta di strumento che sortisce l'effetto di impedire la circolazione del bene, e di rendere inopponibili al creditore tributario gi atti di disposizione del bene articolo 5, Dm 503/98 . Si tratta dunque di misura che sortisce effetti analoghi ad un sequestro conservativo, con la peculiarità che viene disposta senza l'intervento di alcun giudice, ma in virtù di un atto dello stesso concessionario. Si verifica, pertanto, una limitazione delle facoltà di godimento e di disposizione inerenti al diritto di proprietà, in virtù di un atto autoritativo unilaterale, e dunque secondo una vicenda assimilabile ai provvedimenti amministrativi ablatori, e, segnatamente, alle requisizioni. 5.4. Prima della novella del 2001, il fermo veniva chiesto dal concessionario della riscossione, e disposto con un atto dell'amministrazione finanziaria, che veniva espressamente qualificato dal legislatore come provvedimento , di cui il concessionario curava l'iscrizione nei pubblici registri articolo 4, Dm 503/98 . Anche la versione novellata dell'articolo 86, Dpr 602/73, nonostante attribuisca direttamente al concessionario della riscossione il potere di disporre il fermo, continua a parlare di un provvedimento di fermo, stabilendo che il fermo si esegue mediante iscrizione nei registri mobiliari del provvedimento che lo dispone articolo 86, co. 2 . Emerge dunque un dato letterale inequivoco infatti l'espressione provvedimento è tipicamente impiegata, nel linguaggio normativo, per indicare gli atti autoritativi della pubblica amministrazione. 5.5. Oltre al dato letterale, soccorrono considerazioni di carattere sistematico. Mentre la generalità dei creditori non dispongono di strumenti di autotutela esecutiva e conservativa, invece con l'articolo 86, Dpr 602/73 si attribuisce al creditore un potere particolarmente incisivo della sfera del debitore, che si giustifica solo in funzione del rilevante interesse pubblico connesso alla riscossione del credito tributario. Non vi è pertanto un paritetico rapporto di credito - debito, riconducibile allo schema diritto soggettivo - giudice ordinario, ma un potere autoritativo unilaterale strumentale al soddisfacimento di un interesse pubblico, riconducibile allo schema interesse legittimo - giudice amministrativo. 5.6. Prima della novella del 2001, il potere di disporre il fermo era attribuito all'autorità amministrativa l'attribuzione, ora, al concessionario della riscossione, risponde ad esigenze di celerità, ma non muta la natura dello strumento, che rimane un provvedimento autoritativo, attribuito al concessionario secondo lo schema dell'esercizio privato di pubbliche funzioni. 5.7. Va anche considerato che mentre prima del 2001 il fermo era condizionato al mancato reperimento del bene da pignorare, nel testo vigente dell'articolo 86 il fermo può essere disposto a prescindere dall'esito infruttuoso del pignoramento. Ciò implica che il fermo può essere disposto con la sola condizione che sia inutilmente decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, ma è del tutto svincolato dall'inizio del procedimento di esecuzione forzata, inizio che, secondo la regola generale divisata dall'articolo 491 Cpc, è segnato dal pignoramento. Sicché, mentre prima della novella del 2001 il fermo presupponeva quanto meno un tentativo di avvio del procedimento esecutivo con ricerca dei beni da pignorare e esito infruttuoso del pignoramento , nel testo vigente il fermo è svincolato dall'avvio del processo esecutivo. Il che è indizio del suo carattere di misura di autotutela conservativa del patrimonio del debitore. 5.8. Si deve, ancora, osservare che il comma 3 dell'articolo 86 dispone che chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'articolo 214, co. 8, D.Lgs 285/92. Si tratta della sanzione amministrativa pecuniaria e di quella della confisca del veicolo, previste dal Cds in caso di circolazione di veicolo sottoposto a fermo amministrativo. Dunque, sotto il profilo sanzionatorio, la violazione del fermo di cui all'articolo 86 in commento viene normativamente equiparata alla violazione del fermo amministrativo. Ora, sarebbe ben strano, se il fermo di cui all'articolo 86 in commento fosse una misura di autotutela civilistica, che alla sua violazione non conseguano sanzioni civili, bensì sanzioni amministrative. 5.9. Ancora, se si trattasse di atto di autotutela civilistica, l'adempimento da parte del debitore dovrebbe di per sé essere sufficiente a far venire meno gli effetti del fermo la prova del pagamento dovrebbe consentire la cancellazione della iscrizione del fermo nei registri mobiliari. Invece, l'articolo 6, Dm 503/98, stabilisce la inidoneità della sola prova del pagamento a consentire la cancellazione del fermo. Occorre, invece, che il concessionario comunichi l'avvenuto pagamento alla direzione regionale delle entrate, che nei successivi venti giorni emette un provvedimento di revoca del fermo inviandolo al contribuente nel nuovo assetto, compete al concessionario disporre la revoca del fermo . Solo dopo il provvedimento di revoca, è possibile, per il debitore, conseguire la cancellazione della iscrizione del fermo, recandosi al Pra ed esibendo il provvedimento di revoca. Tale assetto denota che il fermo non è un atto materiale, ma un provvedimento amministrativo, che produce i suoi effetti finché non viene meno in virtù di un atto di revoca, revoca che costituisce un tipico atto provvedimentale di ritiro, e interviene quando mutino le circostanze di fatto o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario articolo 21quinquies, l. 241/90 . 5.10. Più in generale, va osservato che il Dm n. 503/1998 ha procedimentalizzato il fermo, inserendolo in un vero e proprio procedimento amministrativo avviso di avvio del procedimento, adozione del provvedimento di fermo, revoca del provvedimento , sicché riesce difficile accogliere la prospettazione secondo cui il fermo rientra nel novero delle attività materiali di autotutela del creditore in un rapporto paritario di credito - debito. In più, come si evince dall'ultima norma di interpretazione autentica dell'articolo 86, Dpr 602/73, e dalla conseguente risoluzione dell'Agenzia delle entrate n. 9 del 2006, è ora demandato ai concessionari della riscossione di adottare e revocare il provvedimento di fermo, utilizzando il procedimento di cui al Dm 503/98. Sicché, i concessionari della riscossione lungi dal potersi limitare a chiedere al Pra la iscrizione e la cancellazione dell'iscrizione del fermo, devono seguire un vero e proprio procedimento amministrativo, con un tipico esercizio privato di poteri pubblicistici. 5.11. In conclusione, sembra corretto ritenere che il fermo di cui all'articolo 86, Dpr 602/73 sia un provvedimento amministrativo di autotutela, in funzione dell'interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al concessionario della riscossione che sotto tale profilo è esercente privato di una pubblica funzione. Si tratta di provvedimento riconducibile allo schema degli atti ablatori. In quanto provvedimento amministrativo, discrezionale nell'an e nel quid, deve essere congruamente motivato sia in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico prevalente sull'interesse privato alla libera disponibilità del bene sia in relazione alla proporzione tra l'entità del credito tributario da riscuotere e il sacrificio che viene imposto al privato con la temporanea sottrazione dell'uso e della disponibilità giuridica del bene. 6. I profili di giurisdizione. 6.1. Una volta ricostruito il fermo di cui all'articolo 86 citato in termini di provvedimento amministrativo, alla luce delle norme vigenti occorre individuare quale sia il giudice che ha giurisdizione. Sembra anzitutto da escludere che sul fermo di cui all'articolo 86, Dpr 602/73, vi sia giurisdizione del giudice tributario. E, invero, l'articolo 2, D.Lgs 546/92, che indica l'ambito della giurisdizione delle commissioni tributarie, esclude da questa le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui all'articolo 50, Dpr 602/73, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo Dpr Inoltre il successivo articolo 19 del medesimo D.Lgs elenca una serie di atti tipici e nominati, che possono essere impugnati davanti alle commissioni tributarie, e tra questi non è compreso il fermo tributario di beni mobili registrati. 6.2. Escluso il giudice tributario, rimane l'alternativa tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Sembra al Collegio che in tema di fermo, non dettando il Dpr 602/73 specifiche disposizioni in tema di giurisdizione, la questione andrebbe risolta secondo l'ordinario criterio di riparto diritti soggettivi - interessi legittimi. Giova considerare che a fronte di provvedimenti amministrativi autoritativi, il giudice naturale è quello amministrativo articolo 103 Costituzione , a meno che non vi siano norme derogatorie espresse. E, invero, al giudice ordinario non è attribuito, di regola, il potere di conoscere in via immediata e diretta della legittimità dei provvedimenti amministrativi, salvo il potere di disapplicarli articoli 4 e 5, l. 2248/1865, all. E . Nel caso specifico, nessuna norma del Dpr 602/73 indica quale giudice debba occuparsi del fermo amministrativo. Ne consegue, nel silenzio del legislatore, che la giurisdizione sembra da attribuire al giudice amministrativo. L'opposta soluzione, che vuole competente il giudice ordinario, o si tradurrebbe nel conferimento allo stesso di un potere di annullamento di un atto amministrativo, non è contemplato da una espressa attribuzione legislativa, o si traduce, secondo l'elaborazione giurisprudenziale corrente, nella negazione della natura provvedimentale del fermo. Giova ricordare che nel diverso caso del fermo amministrativo di veicoli previsto dal Cds articolo 214, D.Lgs 285/92 , vi è una norma espressa che attribuisce il potere di cognizione e di annullamento al giudice ordinario con il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative di cui alla l. 689/81 . E una norma espressa è necessaria, perché si tratta di deroga al sistema generale, che vuole il giudice amministrativo, e non quello ordinario, competente a conoscere dell'impugnazione dei provvedimenti. Sicché, mentre per il fermo previsto dal Cds, vi è una norma espressa che attribuisce giurisdizione al giudice ordinario e indica il rito da seguire, attribuendo espressamente al giudice ordinario il potere di annullamento di un atto amministrativo rito della l. 689/81 , per il fermo di beni mobili registrati di cui al Dpr 602/73 il legislatore tace in ordine alla giurisdizione. Non si può ad esso estendere la disciplina di cui all'articolo 214, Cds, perché si tratta di disciplina derogatoria dell'ordinario riparto di giurisdizione, e come tale non applicabile analogicamente. Sembra invece corretto trarre, dal silenzio del legislatore, la conseguenza che si applica la regola generale in tema di riparto di giurisdizione. 7. I dubbi di legittimità costituzionale. Una volta ricostruito il fermo di cui all'articolo 86 citato in termini di provvedimento amministrativo, ad avviso del Collegio se le norme contenute negli articoli 49, 57, 86, Dpr 602/73, nonché quelle contenute negli articoli 2 e 19, D.Lgs 546/92, vengono interpretate, secondo il diritto vivente quale risulta dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire la giurisdizione al giudice ordinario, le stesse appaiono sospette di illegittimità costituzionale. E, invero, tali norme non attribuiscono, come già esposto, al giudice ordinario un potere di sindacato pieno sull'atto amministrativo, esteso al potere di annullamento dell'atto. Sicché il giudice ordinario non ha il potere di sindacare la motivazione del provvedimento e, segnatamente, la proporzione tra l'entità della misura e il credito garantito. Se, invece, tali norme venissero interpretate nel senso della giurisdizione del giudice amministrativo ovvero del giudice tributario , vi sarebbe maggiore tutela per il destinatario del fermo, avendo il giudice amministrativo e quello tributario il potere di sospendere e annullare il provvedimento, previo sindacato sul corretto esercizio del potere, sulla adeguatezza della motivazione e, segnatamente, sulla proporzione tra misura del fermo e entità del credito. Le norme citate, se intese nel senso di attribuire al giudice ordinario la giurisdizione sul fermo, senza contestualmente attribuirgli una giurisdizione piena sul provvedimento, appaiono in contrasto con gli articoli 3, 16, 41 e 42 Costituzione - 3, per irragionevole disparità di trattamento tra soggetti destinatari di provvedimenti amministrativi, in danno dei soggetti destinatari dei provvedimenti di fermo, che non possono fruire di una tutela piena, di annullamento - 16, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della libertà di circolazione dei cittadini, limitazione che non trova adeguata tutela mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti medesimi - 41, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della iniziativa economica privata, limitazione che non trova adeguata tutela mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti medesimi, laddove i provvedimenti siano sproporzionati - 42, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della proprietà privata, limitazione che non trova adeguata tutela mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti medesimi, laddove i provvedimenti siano sproporzionati. Le questioni, oltre che non manifestamente infondate, sono rilevanti ai fini del giudizio in corso, in quanto alla luce del diritto vivente questo Collegio dovrebbe declinare la propria giurisdizione e, per l'effetto, annullare senza rinvio la sentenza di primo grado. In tal modo, si determinerebbe una diminuita tutela per il ricorrente. Diversamente, se le questioni di costituzionalità risultassero fondate, l'esito del giudizio sarebbe differente, potendo questo Collegio trattenere la causa e deciderla nel merito, valutando l'adeguatezza della motivazione del provvedimento e la proporzione tra misura disposta e entità del credito. Le norme denunciate potrebbero essere interpretate, nel senso qui proposto, di attribuire la giurisdizione al giudice amministrativo, secondo il criterio ordinario di riparto, e in tal caso si sottrarrebbero a censure di incostituzionalità ma allo stato osta a tale interpretazione il diritto vivente quale risulta dalla giurisprudenza ordinaria e amministrativa. 8. In conclusione, appare rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 16, 41 e 42 Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli articoli 49, 57, 86, Dpr 602/73, e degli articoli 2 e 19, D.Lgs 546/2, se interpretati, secondo il diritto vivente quale risulta dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario di veicoli, perché non attribuiscono alla giurisdizione del giudice ordinario un sindacato pieno sul provvedimento, anziché essere interpretati nel senso di attribuire la giurisdizione al giudice amministrativo. Il giudizio deve essere sospeso, e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito, e in ordine alle spese, resta riservata alla decisione definitiva. PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione sesta , non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti gli articoli 134 della Costituzione 1 della legge costituzionale 1/1948 87/1953 dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli articoli 3, 16, 41 e 42 Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli articoli 49, 57, 86, Dpr 602/73, e degli articoli 2 e 19, D.Lgs 546/92, se interpretati, secondo il diritto vivente quale risulta dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario di veicoli. Dispone la sospensione del presente giudizio. Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti delle Camere dei Deputati e del Senato della Repubblica. Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese. 2 N.R.G. 7416/2003 FF