La concessione edilizia non ammette la sospensione dell'efficacia

di Alberto Rinaldi e Daniela Cassone

È illegittimo il provvedimento di sospensione d'efficacia della concessione edilizia, in quanto tale provvedimento non rientra tra le misure sopraccessorie tipiche del vigente sistema urbanistico-edilizio . Sussiste l'obbligo di motivazione specifica dei provvedimenti di scelta urbanistica, sia nell'ipotesi di variante avente finalità specifica ed oggetto circoscritto, sia nel caso in cui la nuova disciplina venga a travolgere aspettative legittime e qualificate, ingenerate nei privati cittadini da speciali atti dell'amministrazione. CdS, sentenza 6134/06 Conformi CdS, 7771/03 1732/98 1190/97 di Alberto Rinaldi e Daniela Cassone Con una recente pronuncia, il Consiglio di Stato ha rimarcato la rilevanza, all'interno del nostro ordinamento, del principio di legalità principio che, nella materia pubblicistica, si risolve nell'esigenza per cui gli atti emanabili della Pa siano necessariamente riconducibili all'interno di un numerus clausus , preventivamente tipizzato dal Legislatore. Ed inoltre, l'occasione presentatasi al Collegio è stata propizia per ribadire l'orientamento ormai consolidato, secondo il quale gli atti di pianificazione urbanistica siano specificamente motivati nel caso in cui incidano sui legittimi affidamenti ingenerati nei privati per effetto di precedenti atti amministrativi. Il Consiglio di Stato si è pronunciato sul ricorso avanzato dal Comune di Catanzaro nei confronti di un privato per la riforma e/o l'annullamento della sentenza 161/96 del Tar per la regione Calabria, sede di Catanzaro. Il Collegio adito, pronunciandosi sul ricorso avanzato dal privato, aveva dichiarato l'annullamento dell'ordinanza del Sindaco di Catanzaro n. 162 del 10.04.1986 relativa alla sospensione della concessione edilizia n. 3332/85 del 18.03.1985 e dei lavori autorizzati con essa, oltre al decreto del Presidente della Giunta Regionale 1585/82, avente ad oggetto l'approvazione di una variante al Piano Regolatore Generale. La concessione interessata, concernente la costruzione di un fabbricato unifamiliare in Catanzaro, fu dapprima sospesa e, successivamente, annullata a causa della rilevanza di un contrasto con la normativa urbanistica subentrata il Comune proponeva appello al Consiglio di Stato, avverso la sentenza di accoglimento emessa dal Tar. Il Collegio ha ritenuto infondato il gravame e procede alla conferma della sentenza dei Giudici di primo grado sulla base delle seguenti argomentazioni. I Giudici di Palazzo Spada concordano con il Tar in ordine al giudizio espresso nei confronti del provvedimento di sospensione della concessione edilizia essi rilevano, infatti, l'atipicità dello stesso strumento adottato dal Comune, poiché non presente tra quelli vigenti nel nostro ordinamento per quanto concerne la materia urbanisticoedilizia. Pertanto, il sistema attualmente in vigore conosce soltanto lo strumento dell'annullamento, una volta intervenuto il rilascio del titolo edificatorio, ed ove si riscontrino determinati presupposti. Al di là di ciò, prima del rilascio del titolo, sussiste la facoltà di adozione di una misura cautelare di salvaguardia a tutela del piano ancora in itinere in altre parole, l'Amministrazione può adottare misure di salvaguardia del Piano Regolatore Generale adottato ma non ancora approvato, che giustifichino il diniego di rilascio di concessione edilizia con esso incompatibile. Per tali circostanze, i Giudici di prime cure hanno correttamente ritenuto illegittimo l'esercizio del potere amministrativo che ha dato luogo ad un atto di sospensione dell'efficacia della concessione edilizia già rilasciata operazione non possibile. Il Sindaco, nell'esercizio delle funzioni di vigilanza sull'attività edilizia ed urbanistica, può ordinare la sospensione dei lavori solo in relazione alla difformità dell'opera dalle previsioni urbanistiche e/o alle modalità esecutive fissate nella concessione di costruzione, ma non può disporla in attesa di accertare l'eventuale illegittimità dell'atto concessorio o la sua eventuale decadenza, essendo consentito dalla legge, in tali casi, solo l'annullamento d'ufficio dell'atto stesso in tal senso, Tar Regione Calabria, sezione di Catanzaro, 161/96 Trib. Amm. Reg., 1996, I, 1592 . Il Collegio rileva come la sospensione dei lavori non potesse essere ordinata in attesa che si procedesse all'accertamento dell'illegittimità dell'atto concessorio il provvedimento di sospensione adottato dal Comune, infatti, non costituisce parte dell'ordinaria prassi procedimentale, e, pertanto, non si può considerare assorbito dal successivo provvedimento di annullamento della concessione edilizia. Sulla base di tale valutazione, i Giudici rilevano in capo al privato la persistenza dell'interesse ad impugnare il provvedimento cautelativo. L'Ente locale interessato aveva legittimato l'annullamento della concessione edilizia richiamandosi alle deliberazioni di variante rispetto all'originario Piano Regolatore Generale secondo gli organi giurisdizionali aditi, peraltro, l'esercizio del potere di annullamento dei titoli urbanistici, quando se ne rilevi un contrasto con uno strumento urbanistico, presuppone che il piano stesso sia vigente, ossia approvato e pubblicato nelle forme di legge. È illegittimo l'annullamento d'ufficio di una licenza edilizia per presunto contrasto di quest'ultima con la normativa di piano regolatore semplicemente adottato, ma non ancora perfezionato con la prescritta approvazione Tar Regione Calabria sezione di Catanzaro, 161/96 . Nel caso sottoposto alla valutazione del Collegio, la concessione edilizia era stata rilasciata in un momento antecedente all'adozione della variante e l'annullamento della stessa è stato pronunciato in pendenza della definitiva approvazione del Piano Regolatore Generale modificato. Non deve essere data rilevanza, infatti, alla circostanza paventata dal Comune a sostegno della propria posizione, in base alla quale già le originarie previsioni di Piano Regolatore Generale della città di Catanzaro prevedessero la ricomprensione dell'area interessata in una zona preclusa all'edificabilità, poiché destinata ad ospitare strutture sportive. E ancora, è opportuno evidenziare, il Collegio aderisce a quella consolidata giurisprudenza che ha più volte affermato la necessaria motivazione della variante di un Piano Regolatore Generale in grado di conferire nuova destinazione ad aree già urbanisticamente classificate tale onere si spiega con l'esigenza di tutelare adeguatamente le aspettative createsi in capo ai titolari di titoli edilizi, precedentemente concessi tramite atti concreti dalla stessa Amministrazione. CdS, 7771/03 1732/98 1190/97 . La variante al piano regolatore necessita di puntuale motivazione nel caso in cui venga ad incidere su specifici interessi privati. Tar Calabria Catanzaro, 161/96. La giurisprudenza ha rinvenuto ipotesi di configurazione di legittimo affidamento, ad esempio, nei casi di piani di lottizzazione approvati, di giudicati di annullamento di diniego di concessione edilizia e di reiterazione di un vincolo scaduto. Per la variante ad un piano regolatore generale è necessaria apposita motivazione soltanto nel caso che le relative scelte urbanistiche incidano su specifiche situazioni come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato. CdS, Sezione quarta, 7771/03 Giur. Bollettino legisl. Tecnica, 2004, 207 . Sulla scia di un simile orientamento, il Collegio non può che condividere l'operato dei Giudici di primo grado che hanno optato per l'annullamento della determinazione di variante, a causa dell'insufficienza motivazionale in rapporto al sacrificio provocato alla ricorrente. La variante introdotta in un momento posteriore al rilascio della concessione edilizia autorizzante l'edificazione di una unità immobiliare, infatti, ha originato una nuova disciplina che, modificando la destinazione urbanistica dell'area di proprietà della ricorrente, ha travolto le legittime aspettative della stessa, avvalorate da concreti atti amministrativi. Per tale motivo, l'Amministrazione era tenuta ad una motivazione specifica che sostenesse tali scelte urbanistiche, giustificazione che, al contrario, è mancata. Sulla base delle considerazioni sopra esposte, il Consiglio di Stato conferma la sentenza del Tar e rigetta l'appello avanzato dal Comune poiché infondato nel merito. All'interno della pronuncia in commento sono rinvenibili varie tesi afferenti la natura giuridica degli atti di pianificazione urbanistica i piani regolatori generali e le varianti vengono ricondotti da un orientamento maggioritario ad atti amministrativi generali una posizione minoritaria, invece, li configura quali atti normativi secondari una via intermedia propende per considerarli quali atti normativi per le parti generali norme di zonizzazione , mentre come provvedimenti per le disposizioni che stabiliscono precisi vincoli a carico delle proprietà interessate. La costante giurisprudenza, comunque, ritiene che le scelte urbanistiche attuate dall'Amministrazione siano espressione di discrezionalità non necessitanti di una specifica motivazione in relazione alle aspirazioni dei privati anche l'articolo 3 comma 2 legge 241/90 esclude l'obbligo di motivazione per gli atti normativi e generali , Le scelte urbanistiche in particolare quelle attinenti alla specifica destinazione di zona, non necessitano di motivazione ulteriore oltre a quella che si può evincere dai criteri di ordine tecnico urbanistico, purché le stesse non incidano su posizioni giuridiche consolidate. Nell'adozione, quindi, di un atto di programmazione territoriale avente rilevanza generale, l'amministrazione non è tenuta a dare specifica motivazione delle singole scelte operate, in quanto le stesse trovano giustificazione nei criteri generali di impostazione del piano, dato che le scelte di ordine urbanistico sono riservate alla discrezionalità dell'amministrazione, alla quale compete il coordinamento degli interessi che nella concreta realtà si presentano in modo articolato. CdS, Sezione quarta, 7771/03 Massima redazionale, 2003 Tale generale principio, incontra, peraltro, due deroghe relativamente agli atti urbanistici, da un lato, quando vi sia una variante specifica riguardante una parte circoscritta del territorio, dall'altro, quando la variante generale vada ad incidere sulle aspettative dei privati, travolgendole. Nel caso di specie, pertanto, grazie al rilascio di una concessione conforme al precedente Piano Regolatore Generale si erano ingenerate nel privato delle legittime aspettative, venute meno poi con l'annullamento della stessa la variante adottata avrebbe dovuto esplicare le ragioni alla base della modifica da parte dell'Amministrazione locale delle scelte di destinazione urbanistico-edilizia del territorio. Abbiamo avuto modo, con la disamina della particolare fattispecie in oggetto, di vedere riaffermata l'esigenza che l'attività della Pa, inevitabilmente incidente sulle posizioni giuridiche dei privati, debba muoversi seguendo dei canali che, entro comprensibili e legittimi margini di imprescindibile discrezionalità, siano stabiliti a priori dal Legislatore. Tale principio, com'è comprensibile ai più, vuole evitare che i privati si ritrovino eccessivamente esposti al sacrificio dei propri interessi e totalmente in balia dell'arbitrio dei pubblici poteri. La medesima ratio di tutela sottende la necessità che, ove l'attività della Pa abbia prodotto un naturale affidamento in capo ad un soggetto privato, a maggior ragione rafforzato con l'ottenimento a proprio favore di atti concreti, quest'ultimo possa pretendere un'adeguata motivazione a giustificazione del successivo operato della P.A. sfociante nella negazione di quanto precedentemente autorizzato. Se da un lato, quindi, si deve condividere la necessità di non rallentare l'attività della Pa, specialmente ove questa presenti carattere di urgenza, dall'altro, si deve ritenere essenziale la salvaguardia delle aspettative dei privati, ed è questo l'insegnamento vieppiù evidenziato dalla pronuncia oggetto dell'odierno commento.

Consiglio di Stato - Sezione quinta - decisione 28 ottobre 205-16 ottobre 2006, n. 6134 Presidente Iannotta - Estensore Russo Ricorrente Comune di Catanzaro Fatto Con la sentenza 161/96, impugnata in questa sede, il Tar Calabria, sede di Catanzaro, pronunciando sui ricorsi riuniti nn. 814/86 e 1718/86 proposti dalla signora Irene Suriani, ha annullato, rispettivamente, i seguenti provvedimenti quanto al ricorso n. 814/86, l'ordinanza del Sindaco di Catanzaro n. 162 del 10 aprile 1986, notificata il 21 aprile successivo, avente ad oggetto la sospensione della concessione edilizia n. 3332/85 del 18 settembre 1985 e dei lavori con essa assentiti il decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 1585 del 18 maggio 1982, avente ad oggetto l'approvazione di una variante al piano regolatore relativamente alla costruzione di un campo di calcio in località Vincenzale la delibera del Consiglio Comunale di Catanzaro n. 56 del 28 febbraio 1986 quanto al ricorso n. 1718/86, l'ordinanza del Sindaco di Catanzaro n. 361 del 18 settembre 1986, avente ad oggetto l'annullamento della concessione edilizia n. 3332/85 la delibera del Consiglio Comunale di Catanzaro n. 56 del 28 febbraio 1986. La vicenda si riferisce alla concessione edilizia n. 3332/85 relativa alla costruzione di un fabbricato unifamiliare in Catanzaro, località Parisi, concessione che è stata dapprima sospesa e poi annullata d'ufficio per contrasto con la normativa urbanistica. La sentenza di accoglimento è stata impugnata dal Comune di Catanzaro siccome errata ed ingiusta. L'appellata, benché intimata, non si è costituita nel presente grado di giudizio. Prima dell'udienza di discussione l'appellante ha depositato una memoria illustrativa. Alla pubblica udienza del 28 ottobre 2005 la causa è stata trattenuta in decisione. Diritto L'appello del Comune è infondato. Quanto all'impugnata sospensione della concessione edilizia in precedenza assentita all'appellata, i primi giudici hanno giustamente osservato che il provvedimento nella fattispecie adottato - che riguarda la sospensione del titolo ad edificandum e non già dei lavori necessari per la realizzazione della progettata opera edilizia - rileva chiari caratteri di atipicità nel quadro delle misure soprassessorie consentite dall'ordinamento, essendo sconosciuto al vigente sistema urbanistico-edilizio l'istituto della sospensione dell'efficacia della concessione edilizia a suo tempo rilasciata. Tale sistema prevede, infatti, una volta intervenuto il rilascio del titolo edificatorio, soltanto il potere di annullamento in presenza di determinati presupposti ovvero, prima del rilascio, l'adozione della misura cautelare di salvaguardia a tutela del piano ancora in itinere. Il carattere di ravvisata atipicità della misura sospensiva, nonché l'impiego dello strumento provvedimentale a fini dichiaratamente istruttori, diversi e non consentiti rispetto a quelli per i quali le vigenti disposizioni consentono di far luogo alla sospensione dei lavori hanno, quindi, correttamente indotto il giudice di prime cure a valutare in termini di illegittimità l'esercizio del potere amministrativo sostanziatosi nell'adozione dell'impugnato provvedimento soprassessorio. Stando così le cose, non può, dunque, fondatamente sostenersi, come, invece, affermato dall'appellante, che vi sarebbe una sopravvenuta carenza di interesse ad impugnare il provvedimento cautelativo in quanto sostituito dal definitivo provvedimento di annullamento. La sospensione dei lavori, infatti, non può essere ordinata, come nella specie è invece avvenuto, a fini dichiaratamente istruttori, e, cioè, in attesa di accertare l'eventuale illegittimità dell'atto concessorio per cui il successivo provvedimento di annullamento della concessione non assorbe il precedente provvedimento di sospensione, dal momento che esso non fa parte della normale sequenza procedimentale. Quanto al provvedimento sindacale con il quale è stato determinato l'annullamento della concessione edilizia già rilasciata in favore della ricorrente in primo grado, il Tribunale, dopo aver osservato che la disciplina urbanistica invocata dall'autorità emanante a sostegno dell'atto gravato è rappresentata dall'adozione di deliberazioni di variante rispetto all'originario piano regolatore, ha giustamente rilevato che l'esercizio del potere di annullamento delle concessioni edilizie, in presenza della mera adozione di uno strumento urbanistico rispetto al quale gli atti permissivi possano presentare profili di contrasto, debba essere collegata al perfezionamento del piano, necessariamente presupponendone la piena vigenza e, quindi, l'attualità espansiva degli effetti dal medesimo promananti . L'annullamento di che trattasi, quindi, postula l'esistenza di uno strumento urbanistico approvato e pubblicato nelle forme di legge. Nella specie il rilascio della concessione preesisteva rispetto all'adozione della variante e l'annullamento del titolo edificatorio è intervenuto nelle more della sua definitiva approvazione. I primi giudici, poi, sulla base degli atti acquisiti al giudizio, a seguito di apposita decisione interlocutoria, hanno fondatamente escluso, contrariamente a quanto ribadito dal Comune appellante, che già le originarie previsioni di piano regolatore c.d. piano Marconi della città di Catanzaro implicassero la ricomprensione dell'area in zona preclusa all'edificabilità in quanto destinata alla realizzazione di strutture sportive, dovendo piuttosto ritenersi che la destinazione di che trattasi sia stata solo successivamente formalizzata mercé l'introduzione di varianti. Ora, il provvedimento di annullamento d'ufficio ha fatto riferimento al contrasto della concessione edilizia col piano regolatore Marconi e con la variante generale successiva di cui alla delibera C.C. n. 56/86 , all'epoca solo adottata in ordine a tale variante il Tribunale ha ritenuto fondata la censura dalla parte dedotta con riferimento alla presenza di una consolidata posizione in capo alla ricorrente e alla connessa inidoneità motivazionale della deliberazione di variante che ne ha determinato il sacrificio. La giurisprudenza ha, invero, ripetutamente affermato che la variante di un piano regolatore generale che conferisce nuova destinazione ad aree che risultano già urbanisticamente classificate necessita di apposita motivazione solo allorché le classificazioni siano assistite da specifiche aspettative in capo ai rispettivi titolari, fondate su atti di contenuto concreto. Deve trattarsi di scelte che incidano su specifiche aspettative, come quelle derivanti da un piano di lottizzazione approvato, da un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia, dalla reiterazione di un vincolo scaduto cfr. CdS, Sezione quarta, 7771/03, 1732/98, 1190/97 . L'obbligo della motivazione specifica delle scelte urbanistiche sussiste solo nella ipotesi di variante avente finalità specifica e oggetto circoscritti ovvero quando la disciplina nuova venga a travolgere aspettative legittime qualificate da speciali atti dell'amministrazione. Nella specie, dunque, contrariamente a quanto dedotto dall'appellante, tali condivisibili considerazioni non potevano che indurre il Tribunale a disporre l'annullamento della determinazione di variante, in relazione alla riscontrata insufficienza motivazionale dalla stessa recata in ordine al sacrificio imposto con la mutata destinazione urbanistica dell'area di proprietà della ricorrente, in precedenza suscettibile di vocazione edificatoria ed in base alla quale era stata rilasciata la concessione edilizia, poi annullata. Alla luce delle precedenti considerazioni, l'appello in esame deve, quindi, essere respinto in quanto infondato nel merito, con conseguente conferma della sentenza impugnata. Non essendosi costituita la parte appellata non si fa luogo a pronuncia sulle spese del presente grado di giudizio. PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione quinta , definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dal comune di Catanzaro nei confronti della sentenza del Tribunale amministrativo per la Calabria, Catanzaro, n. 161/1996, lo respinge. Nulla spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. 2 N . RIC. 3 N . RIC.3180/1997 FDG