Sui diritti di proprietà ceduti dal Comune alle cooperative decide solo il giudice amministrativo

di Stefano Evangelista

La controversia con la quale l'attore, assumendo di essere assegnatario di un lotto di terreno in qualità di socio di una cooperativa alla quale il Comune mediante convenzione abbia ceduto in proprietà le aree comprendenti tale lotto facente parte del piano per gli insediamenti produttivi Pip , chieda nei confronti dell'amministrazione comunale l'accertamento del proprio diritto di proprietà sul bene, nonché la condanna della convenuta al risarcimento dei danni, contestando il provvedimento dell'amministrazione che, in base a detta convenzione, abbia dichiarato la decadenza del diritto di proprietà e della concessione edilizia nella specie per inosservanza del termine finale di ultimazione della costruzione , appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacché tale controversia riguarda una questione strettamente correlata a provvedimenti amministrativi cessione di beni pubblici, convenzione tra Comune e concessionario o acquirente, concessione edilizia , che rientrano appunto in tale giurisdizione. È quanto emerge dalla sentenza 13712/05 delle Sezioni unite della Cassazione, depositata il 27 giugno e qui integralmente leggibile tra i documenti allegati. di Stefano Evangelista Vedi, a proposito, Cassazione 8297/97 in Rivista giur. edilizia 1998, I, 2, pag. 28 Giust. civ. mass. 1997, pag. 1585 Riv. giur. edilizia 1998, I, pag. 285 Urbanistica e appalti 1998, pag. 57, s.m. Danno e responsabilità 1998, 1, pag. 57 con nota di Benedetti Alberto secondo cui, qualora, dopo il rilascio di licenza o concessione edilizia, il Sindaco abbia disposto la decadenza dalla medesima, devesi riconoscere l'idoneità di tale provvedimento ad affievolire il diritto soggettivo alla edificazione scaturente dalla licenza stessa, con la conseguenza che l'azione risarcitoria davanti al giudice ordinario, basata sulla illegittimità del provvedimento caducatorio in relazione al non corretto esercizio, da parte dell'autorità amministrativa, dei suoi poteri di vigilanza e repressione in materia urbanistica, può essere esperita solo quando il giudice amministrativo abbia dichiarato tale illegittimità, così rimuovendo la situazione di affievolimento dell'originario diritto. Secondo Cassazione, Sezioni unite, 4129/95 il diritto soggettivo alla edificazione, spettante al proprietario di un fondo a seguito del rilascio di licenza o di concessione edilizia e poi affievolito con provvedimento di decadenza dalla licenza stessa, emesso dalla Pa nell'esercizio dei poteri di autotutela, riacquista ex tunc la sua originaria consistenza a seguito dell'annullamento di tale provvedimento da parte del giudice amministrativo e, pertanto, è tutelabile innanzi al giudice ordinario, con azione risarcitoria, per l'eventuale danno subito in conseguenza dell'atto illegittimo. Da ultimo vedi anche Cassazione, Sezioni unite, 3732/94 in Arch. civ. 1994, pag. 874 Dir. proc. amm. 1996, pag. 502 con nota di Delfino Biagio Foro it. 1994, I, pag. 3050 con nota di Benini S. Giur. it. 1995, I, 1, pag. 250 con nota di LascialfarI Massimo Rass. giur. en. el. 1995, pag. 863 Vita not. 1995, I, pag. 633 con nota di Catanoso Davide Giust. civ. Mass. 1994, pag. 529 s.m. Corriere giur. 1994, pag. 577 con nota di Carbone Vincenzo , ad avviso della quale il diritto all'edificazione, nella disciplina urbanistica di cui alla legge 1150/42, modificata dalla legge 765/67, sorge per effetto del rilascio della licenza, difettando la quale la posizione del proprietario del fondo ha natura di mero interesse legittimo. Pertanto, l'esperibilità dell'azione di risarcimento del danno davanti al giudice ordinario, contro la pubblica amministrazione, postulando atti di questa non soltanto illegittimi, ma anche illeciti, cioè lesivi di un diritto soggettivo, mentre deve riconoscersi nell'ipotesi in cui il giudice amministrativo annulli per vizi di legittimità il provvedimento di revoca della licenza in precedenza concessa, va esclusa nel diverso caso in cui il detto annullamento riguardi il provvedimento di diniego della licenza, poiché la rimozione del diniego stesso lascia la posizione del privato nella originaria consistenza di interesse legittimo. Né l'invocata tutela può ritenersi accordabile dopo l'entrata in vigore dell'articolo 13, primo comma, della legge 142/92 legge comunitaria per il 1991 , che ha attribuito il risarcimento del danno ai soggetti lesi da atti compiuti dalla Pa in violazione del diritto comunitario in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, in quanto detta disposizione non risulta aver introdotto in via generale e di principio una tutela risarcitoria per la lesione di posizioni soggettive riconducibili agli interessi legittimi.

Cassazione - Sezioni unite civili - sentenza 26 maggio-27 giugno 2005, n. 13712 Presidente Olla - Relatore Elefante Pm Delli Priscoli - conforme - ricorrente Comune di Pian di Sco' Svolgimento del processo 1. La vicenda trae origine dai seguenti fatti. Il Comune di Pian di Sc , con delibera consiliare n. 50 del 1982, adottava un Piano per gli Insediamenti Produttivi PIP comprendente determinate aree ricadenti nella zona Faella che venivano acquisite e suddivise in vari lotti. Successivamente, a seguito di ulteriore delibera consiliare n. 54 del 1987, il Comune cedeva tali lotti, mediante convenzione per notaio Balzano del 28.9.1987, alla cooperativa C.I.P.A.P., che li acquistava al dichiarato scopo di trasferirne la proprietà ai propri soci. Il lotto n. 8 veniva assegnato dalla cooperativa alla ditta Alfa Sport, che in data 12.1.1995 conseguiva il rilascio della concessione edilizia n. 725 per la realizzazione di un edificio artigianale, la cui ultimazione, secondo quanto previsto nella suddetta convenzione, avrebbe dovuto essere effettuata entro tre anni dall'inizio dei lavori. Non essendo stato rispettato tale termine triennale, il Comune, con delibera della Giunta n. 273 del 25.6.19,98, prendeva atto della scadenza dell'assegnazione in diritto di proprietà alla ditta Alfa Sport del lotto n. 8 del PIP, per inosservanza dei termini finali, e dichiarava la decadenza della concessione edilizia . 2. Con atto di citazione notificato il 02.08.2000, Luigi Tommaso Agrosi, titolare della ditta Alfa Sport, conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Arezzo sez. di Montevarchi il Comune di Pian di Scò al fine di sentir, in via principale, accertata la nullità della delibera della Giunta Comunale di Pian di Scò n. 2 73 del 25.6.1999, per carenza del potere deliberativo, -o, in ogni caso, per carenza di ratifica, e disapplicato conseguentemente tale provvedimento, riconoscere e dichiarare esistente, valido e pieno il diritto di proprietà di Agrosi Luigi Tommaso titolare della ditta ATa Sport sul lotto n. 8 , con condanna del Comune al risarcimento dei danni. In via subordinata, accertare e dichiarare illegittima e comunque invalida o inefficacia la clausola contrattuale prevista alle righe da 14 a 18 della pag. 12 della convenzione tra il Comune e la Società Cipap per la cessione e pertanto riconoscere e dichiarare, conseguentemente, che Agrosi Luigi Tommaso ha mantenuto e mantiene tuttora il diritto di proprietà sul lotto n. 8 , sempre con condanna del Comune al risarcimento dei danni. In via alternativa e gradata l'attore proponeva ulteriori richieste. A sostegno della domanda deduceva che non aveva potuto ultimare i lavori nei termini per difficoltà dell'impresa che la delibera della Giunta comunale era nulla per carenza dei potere deliberativo ovvero per carenza di ratifica da parte del Consiglio comunale che la clausola contrattuale prevista nella convenzione stipulata tra il Comune e la cooperativa era nulla, invalida o inefficace nella parte in cui prevedeva la perdita del diritto di proprietà dell'assegnatario per la mancata ultimazione dell'opera entro il termine di tre anni dall'inizio dei lavori. 3. Costituitosi, il Comune eccepiva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nel merito, deduceva l'infondatezza della domanda. 4. Il Tribunale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, in quanto riteneva che la controversia spettava al giudice amministrativo ai sensi dell'articolo 34, comma 2, D.Lgs 80/1998. 5. La Corte d'appello di Firenze, adita dalla ditta Alfa Sport, con sentenza 1544/02, affermava la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimetteva le parti ai sensi dell'articolo 353 Cpc, osservando che, concernendo la domanda il diritto di proprietà del lotto, non sussisteva alcuna incidenza, né diretta né indiretta, sull'uso del territorio da parte della pubblica amministrazione. 6. Avverso tale sentenza il Comune di Pian di Scò ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un solo motivo, attinente alla giurisdizione. La ditta Alfa Sport ha resistito con controricorso, svolgendo altresì un motivo di ricorso incidentale illustrato da memoria depositata però fuori termine . Motivi della decisione l. Il ricorso principale e quello incidentale devono essere riuniti perché relativi ad impugnazioni proposte avverso la stessa sentenza articolo335 Cpc . 2. Con l'unico motivo di ricorso, denunciando la violazione dell'articolo 34 D.Lgs 80/1998, il Comune censura la sentenza impugnata, sostenendo la giurisdizione dei giudice amministrativo. Sottolinea che la controversia non riguarda l'accertamento del diritto di proprietà, bensì le conseguenze previste in caso di violazione degli obblighi contenuti in una convenzione inserita in un procedimento urbanistico. A tal fine rileva che in ordine al PIP, secondo quanto risulta dall'articolo 27 legge 865/71, si versa in un'ipotesi di urbanistica cd. negoziata o contrattata, nell'ambito della legislazione sull'uso del territorio caratterizzata dalla presenza di uno strumento negoziale nella fase conclusiva di un procedimento urbanistico, volto alla cura di interessi pubblici, cui pure sono dirette le sanzioni previste per il caso di inosservanza delle prescrizioni della stessa convenzione. Richiama, inoltre, la scelta esplicitamente fatta dal legislatore a favore della giurisdizione amministrativa per gli accordi ai sensi dell'articolo 11 della legge 241/90. Infine, si sofferma sull'ampia accezione della materia urbanistica accolta dalla giurisprudenza in riferimento all'articolo 34 cit 2. Il motivo è fondato, in base alle seguenti considerazioni. Come sopra evidenziato, la lite instaurata dopo il 30 giugno 1998 e prima del 10 agosto 2000 insorge in un contesto contrassegnato dall'adozione, da parte del comune, di un piano per insediamenti produttivi Pip . Si tratta di un istituto disciplinato dall'articolo 27 legge 865/71, in virtù del quale i comuni dotati di piano regolatore o di programma di fabbricazione possono formare un piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi. Il piano individua le aree nell'ambito delle zone destinate a insediamenti produttivi dai piani regolatori generali o dai programmi di fabbricazione, ha efficacia per dieci anni ed ha valore di piano particolareggiato di esecuzione. Le aree comprese nel piano sono espropriate dai comuni che provvedono poi ad utilizzarle mediante cessione in proprietà, in misura non superiore al cinquanta per cento, e per la restante quota mediante concessione del diritto di superficie. E' inoltre prevista la stipula di una convenzione tra il comune ed i concessionari o gli acquirenti per regolare gli oneri posti a carico di quest'ultimi. 3. Nel caso specifico, la convenzione - che questa Corte deve esaminare perché in tema di giurisdizione è anche giudice dei fatto - stipulata tra il Comune e la cooperativa Cipap, che ha assegnato il lotto n. 8 alla ditta Alfa Sport, contiene la clausola secondo la quale in caso di inadempienza all'obbligo di inizio e termine dei lavori di costruzione degli edifici senza giustificato motivo la cessione in diritto di proprietà s'ntende risolta e pertanto tale diritto decade automaticamente . Non avendo la ditta Alfa Sport, dopo aver ottenuto in data 12 gennaio 1995 la concessione edilizia n. 725 per la realizzazione di un edificio artigianale, ottemperato all'obbligo di ultimare i lavori nel termine triennale di efficacia di detta concessione, il Comune con delibera della Giunta n. 273 del 25.6. 1998 ha provveduto a prendere atto della scadenza dell'assegnazione in diritto di proprietà alla ditta Alfa Sport del lotto n. 8 del piano per gli insediamenti produttivi di Faella per inosservanza dei termini finali e conseguente decadenza della concessione edilizie. Contro tale delibera, ritenuta illegittima, nulla e inidonea a determinare la decadenza del diritto di proprietà del lotto n. 8, nonché della concessione edilizia, è insorta la ditta Alfa Sport chiedendo il riconoscimento di tale diritto di proprietà, con condanna del Comune al risarcimento dei danni. 4. In questo quadro la tesi del ricorrente va accolta in base non tanto all'articolo 34 D.Lgs 80/1998 quanto agli articoli 5 e 7 legge 1034/71, all'articolo 16 legge 10/1977 e all'articolo 2 241/90, riguardando la controversia una questione riconoscimento del diritto di proprietà del lotto n. 8 collegata alla categoria degli atti cessione di beni pubblici, convenzione, concessione edilizia rientranti, ai sensi di dette disposizioni di legge nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 5. Invero, con riguardo alle aree comprese nei piani di insediamenti produttivi PIP di cui all'articolo 27 legge 865/71, che vengano acquisite dal Comune con lo strumento espropriativo per la realizzazione di impianti produttivi di carattere industriale, artigianale e commerciale e turistico, qualora il comune medesimo, in conformità di quanto previsto da detta norma, le ceda in proprietà in misura non superiore al 50 per cento a cooperative mediante deliberazione dei competenti organi municipali e successiva convenzione, dette cooperative al pari di quanto si verifica nell'analogo caso in cui vengano a godere di quelle aree a titolo di concessione del diritto di superficie , si trovano nella posizione di concessionari di beni pubblici, soggetti ai poteri autoritativi dell'ente fino a quando non sia realizzata la finalità pubblicistica cui la cessione è diretta. Pertanto, le controversie attinenti agli atti con i quali il comune deliberi di far luogo o meno a tale cessione, o l'annulli per carenza originaria dei suoi presupposti, ovvero la revochi per sopravvenuto venir meno dei presupposti stessi o per accertata violazione degli obblighi stabiliti con detta convenzione, investono provvedimenti amministrativi relativi ad un rapporto di concessione, e sono conseguentemente devolute in via esclusiva alla giurisdizione del giudice amministrativo articolo 5 comma 1, e 7 comma 2 della legge 1034/71 . 6. Nella sostanza la presente controversia non attiene alla mera titolarità del diritto di proprietà ma alle conseguenze previste in caso di violazione degli obblighi contenuti nella convenzione inserita nel procedimento amministrativo relativo al PIP. Ed, in effetti, la convenzione si configura come momento determinativo in ordine al contenuto del provvedimento di decadenza dei diritto di proprietà e della concessione edilizia. 7. L'articolo 11 della legge 241/90 sul procedimento amministrativo stabilisce che Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Nel caso specifico si tende a mettere in discussione l'accordo discendente dalla convenzione in orlo dine alla validità della scadenza dell'assegnazione del diritto di proprietà del lotto per inosservanza dei termini finali di ultimazione della costruzione 8. A norma dell'articolo 16 legge 10/1977, i ricorsi giurisdizionali che investono il provvedimento con il quale la concessione edilizia viene data o negata o revocata sono devoluti alla cognizione del giudice amministrativo. La giurisdizione del giudice amministrativo ha natura esclusiva e si stende alle dedotte violazioni dei diritti soggettivi. In tale ambito, come questa Corte ha più volte posto in luce, la convenzione stipulata tra un comune ed un privato, con la quale quest'ultimo si obbliga, al fine di evitare la decadenza della concessione edilizia, ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell'ente pubblico, non integra un contratto di diritto privato e non riveste autonomia negoziale, ponendosi piuttosto come atto del procedimento amministrativo diretto alla conservazione del provvedimento concessorio. Ne deriva che le vertenze relative a tali convenzioni si risolvono in controversie attinenti al provvedimento concessorio nel quale le convenzioni medesime vengono recepite e dunque restano devolute alla citata giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo v. ex plurimis Su, 29.1.2001, n. 29/SU 7.12. 1999, n. 886/ Su 19.4.1999, n. 230/ Su . 9. Nel caso di specie, alla stregua delle considerazioni esposte, il preteso riconoscimento dei diritto di proprietà basato su asserita nullità di un provvedimento dell'amministrazione ovvero su violazione della convenzione, investe inevitabilmente la validità di tali atti amministrativi, stante lo stretto collegamento funzionale esistente tra questi e la domanda nei termini indicati. 10. In conclusione, appartiene alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo, la controversia con la quale l'attore, assumendo di essere assegnatario di un lotto di terreno in qualità di socio di una cooperativa alla quale il comune mediante convenzione ha ceduto in proprietà le aree comprendenti tale lotto facente parte del Pip, chieda nei confronti dell'amministrazione comunale l'accertamento del proprio diritto di proprietà sul bene, nonché la condanna della convenuta al risarcimento dei danni, contestando il provvedimento dell'amministrazione che, in base a detta convenzione, ha dichiarato la decadenza del diritto di proprietà e della concessione edilizia, riguardando tale controversia una questione strettamente correlata a provvedimenti amministrativi cessione di beni pubblici, convenzione tra comune e concessionario o acquirente, concessione edilizia , che rientrano appunto in tale giurisdizione. 11. Alla stregua delle suesposte considerazioni, il ricorso principale va accolto e dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cassazione senza rinvio dell'impugnata sentenza. 12. Per effetto della cassazione della sentenza viene travolta la pronuncia sulle spese, con conseguente assorbimento del ricorso incidentale della ditta Alfa Sport col quale si deduce la violazione dell'articolo 360 nn. 3 e 5 Cpc, in relazione agli articoli 91 e 92 Cpc, in ordine al regolamento delle spese , dovendo su tutte le spese dell'intero giudizio provvedere la Corte. 13. Al riguardo, si ravvisano giusti motivi per dichiararle interamente compensate tra le parti. PQM La Corte riunisce i ricorsi accoglie il ricorso principale e dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Cassa senza rinvio la sentenza impugnata, assorbito il ricorso incidentale. Dichiara interamente compensate tra le parti le spese dell'intero giudizio.