Notai, una disciplina più articolata per le assicurazioni obbligatorie

I magistrati di Palazzo Spada invitano il ministero della Giustizia a rivedere lo schema del decreto legislativo e auspicano un opportuno confronto con il consiglio nazionale dei professionisti

Assicurazioni obbligatorie per i danni cagionati dai notai, Palazzo Spada consiglia al ministero della Giustizia di fissare i requisiti, i presupposti, le condizioni e gli effetti delle polizze individuali e collettive. Così il Consiglio di Stato con il parere 749/06 qui leggibile nei documenti correlati ha invitato via Arenula a rivedere lo schema di decreto legislativo, inserendo le innovazioni parziali in una visione di sistema. I giudici di piazza Capo di Ferro hanno espresso forti dubbi sullo schema di decreto delegato che appare difficilmente conciliabile con i principi e le finalità generali speciali della codificazione. Lo scoglio, tuttavia, hanno ammesso i magistrati capitolini, può essere superato a condizione che l'amministrazione introduca le innovazioni parziali in una visione di sistema, in armonia con le parti del quadro ordinamentale originario che non hanno subito modifiche. Tuttavia, visto che il decreto legislativo introduce l'obbligo di assicurazione per i danni cagionati nell'esercizio dell'attività notarile sarebbe stato opportuno acquisire il parere del Consiglio nazionale del notariato. Del resto, l'iniziativa va ad incidere non solo sugli aspetti ordinamentali ma anche sugli interessi dell'intera categoria. Quindi l'apporto dell'organo rappresentativo istituzionale dei notai sembra opportuno, se non addirittura doveroso. Quanto al merito del provvedimento, la legge delega parla di un obbligo di assicurazione per i danni cagionati nell'esercizio professionale mediante la stipula di una polizza nazionale, individuale o collettiva. Una norma che richiede una disciplina di attuazione più articolata rispetto a quella contenuta nel decreto delegato. Quello che manca, ha concluso il Consiglio di Stato, sono i requisiti, i presupposti, le condizioni e gli effetti delle due forme di contratto, individuale e collettiva. cri.cap

Consiglio di Stato - Sezione atti normativi - parere 27 febbraio 2006, n. 749 Presidente Coraggio - Estensore Pozzi Oggetto ministero della Giustizia - Schema di decreto legislativo recante norme in materia di assicurazione per la responsabilità civile derivante dall'esercizio dell'attività notarile ed istituzione di un fondo di garanzia, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, lettera e , n. 5, della legge 246/05 legge di semplificazione per l'anno 2005 . Premesso Riferisce l'Amministrazione che da lungo tempo il legislatore si era posto il problema di approntare una forma di garanzia per i cittadini-utenti lesi nei loro interessi da errori commessi dai notai nell'esercizio della loro funzione. Al riguardo, aveva previsto l'istituto della cauzione, disciplinato dagli articoli 18 e seguenti della legge 89/1913. Osserva, tuttavia, la stessa Amministrazione che da tempo l'entità di tale cauzione non è più ritenuta adeguata alla finalità per la quale era stata concepita. Inoltre, il mutato panorama legislativo, sociale ed economico italiano, nonché le positive esperienze di altri Paesi europei hanno indotto a ritenere necessaria ed urgente una sostanziale riforma della disciplina della materia introducendo soluzioni più adeguate a tutela del cittadino-utente. A tali finalità si è ispirata la delega di cui all'articolo 7, comma 1, lettera e , n. 5 , legge 246/05, di cui il presente schema costituisce attuazione, prefiggendosi di realizzare le seguenti finalità abolizione dell'istituto della cauzione, ormai inadeguata sia per la sua struttura che per la sua entità, e non più in grado di far fronte alle esigenze per le quali era stata concepita a causa del mutato panorama economico sociale sostituzione della cauzione con una copertura assicurativa obbligatoria, strumento più moderno, flessibile ed appropriato per garantire una efficace tutela del cittadino predisposizione di un sistema prioritario di copertura assicurativa collettiva, al fine di poter fornire al cittadino la garanzia di una tutela che sia la più ampia e trasparente possibile ed una omogeneità di trattamento su tutto il territorio nazionale rispetto ai danni causati da qualsiasi notaio, senza distinzioni o discriminazioni. Tutto ciò premesso, il Ministero referente passa ad illustrare il contenuto del provvedimento. Considerato 1. La legge 246/05, emanata ai sensi dell'articolo 20 della legge 59/1997 come novellato dalla legge 229/03 per la semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 , ha dettato disposizioni articolo 7 in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, conferendo delega al Governo per adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui al citato articolo 20 della legge n. 59 del 1997, e successive modificazioni, nonché nel rispetto di una serie di princìpi e criteri direttivi di ordine sostanziale, ordinamentale e funzionale. Tra i cinque gruppi di sub-materie individuate nel comma 1 dell'articolo 7 della legge 246/05 con cinque lettere alfabetiche, due delle quali a loro volta articolate al loro interno con numeri cardinali, mette conto evidenziare quella di cui alla lettera e , concernente la revisione dell'ordinamento disciplinare . Essa a sua volta si suddivide in cinque tipi di interventi istituzione di organi disciplina, riordino delle sanzioni, attribuzione dei poteri di iniziativa disciplinare, ecc. , tra cui quello, indicato al n. 5 , relativo alla previsione dell'obbligo di assicurazione per i danni cagionati nell'esercizio professionale mediante stipula di polizza nazionale, individuale o collettiva , nonché di costituzione di un fondo nazionale di garanzia per il risarcimento dei danni di origine penale non risarcibili con polizza, con conferimento al Consiglio nazionale del notariato di tutte le necessarie e opportune facoltà anche per il recupero delle spese a carico dei notai. Nell'esercizio della delega il Governo ha usato la tecnica della novella alla legge 89/1913, che a distanza di quasi un secolo regola ancora l'ordinamento del notariato e degli archivi notarili e, per effetto della stessa novella, è destinata ancora a costituire la fonte di disciplina primaria del predetto ordinamento. Conseguentemente, con lo schema di decreto delegato in esame si sono apportate modifiche sostitutive ad alcune delle disposizioni contenute nel Capo II della legge 89/1913, dedicato all'esercizio delle funzioni notarili. In particolare, si è proceduto alla sostituzione degli articoli da 19 a 22 della legge ordinamentale, nonché ad elevare, dal 2 al 4 per cento, la misura dei contributi versati dai notai in esercizio al Consiglio nazionale del notariato, ai sensi dell'articolo 20, comma 2, della legge 220/91 con cui sono state apportate modificazioni all'ordinamento della Cassa nazionale del notariato e del Consiglio nazionale del notariato . In tal modo, limitatamente a questa parte, risulta profondamente modificato il sistema previgente, come delineato nell'articolo 18 della legge 89/1913 che viene appunto abrogato , il quale stabilisce che ogni notaio, prima di assumere l'esercizio delle proprie funzioni, deve, tra l'altro ed anzitutto, dare cauzione o in titoli di rendita del debito pubblico, o in titoli emessi o garantiti dallo Stato, o con deposito di danaro presso la Cassa depositi e prestiti. 2. Delineato brevemente il quadro normativo su cui l'iniziativa del Governo va ad incidere e i contenuti essenziali della riforma, la Sezione deve porsi e porre all'Amministrazione referente anzitutto un problema di ordine generale. Se, cioè, risponda al principio di riassetto normativo e codificazione di cui al novellato articolo 20, comma 3, della legge 59/1997, avere estrapolato ed isolato, tra i cinque gruppi di sotto materie riferite alla più vasta materia dell'ordinamento e degli archivi notarili tale espressamente qualificata dalla legge di semplificazione per l'anno 2005 , uno specifico e limitatissimo segmento all'interno dei cinque settori di intervento legislativo articolati all'interno della sotto materia ordinamento disciplinare dei notai. Il problema si pone in relazione non solo all'indirizzo programmatico di semplificazione, riassetto e codificazione dettato con l'articolo 20 della legge 59/1997, come novellato dall'articolo 1 della legge 229/03, ma alle specifiche indicazioni sulle modalità e contenuti del riassetto espressi con l'articolo 7 della legge di semplificazione 246/05. Quanto ai principi generali della riforma della legge 229/03, questa Sezione si è più volte pronunciata nel senso che essa accentua le esigenze di riordino del sistema delle fonti di cognizione, già espresse con l'abrogata legge 50/1999, incrementando il processo di riduzione dello stock normativo al fine di contenere la portata dell'inflazione registrata nel nostro Paese in misura assai più rilevante rispetto agli altri Paesi dell'Unione. Questa esigenza di riduzione si coglie, sul piano semantico, nel passaggio dal termine riordino a quello di riassetto , con il quale il legislatore ha voluto cambiare, in senso accrescitivo, la portata quantitativa dell'intervento innovativo, attraverso criteri di delega più ampi e incisivi articolo 1, comma 3, della legge 229/03, che parla di indicazione di principi generali , eliminazione , sostituzione , riduzione e revisione , ecc. che autorizzano il legislatore delegato ad operare anche consistenti modificazioni nel merito della disciplina previgente. Modificazione sostanziale e concentrazione di fonti corrono di pari passo, sino a giungere all'obiettivo finale della codificazione , che sta a significare la creazione di una raccolta organica a livello primario di tutte le norme relative ad una determinata materia Parere Ad. Gen., 25 ottobre 2004, n. 2/04 reso sul codice della proprietà industriale . I codici previsti dalla legge 229/03 sono il condensato formale di una complessa operazione di riassetto normativo sostanziale, secondo princìpi e criteri direttivi di ordine generale legge 59/1997, come novellata dalle legge 229/03 affiancati da criteri specifici di settore, indicati nelle leggi annuali di semplificazione. cfr. parere Ad. Gen. citato sub punto 4.1 . La codificazione si sviluppa quindi attraverso fasi progressive, la prima delle quali è la perimetrazione degli ambiti di materia e dei raggruppamenti normativi che vanno ricompresi nel codice. La codificazione, in definitiva, deve garantire il più possibile non solo l'organicità della materia oggetto del riordino, ma anche la sua completezza di qui la prospettazione, da parte del predetto parere n. 2/2004, dell'opportunità di un doppio codice, rispettivamente delle fonti primarie e secondarie . Quanto ai profili di specificità della delega per la materia notarile, indicati dall'articolo 7 della legge 246/05, essi sono, come visto all'inizio, quelli del riassetto e codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili , nel rispetto dei princìpi, criteri direttivi e procedure generali di cui al citato articolo 20 della legge 59/1997, espressamente richiamato. La norma individua, quindi, come già anticipato, cinque settori di interventi di natura procedimentale, ordinamentale e sostanziale, sui quali il legislatore delegato deve operare appare dunque evidente anche in questo caso l'intento di riassetto e codificazione, cioè di redazione normativa sistematica. Alla luce di tali considerazioni, lo schema di decreto delegato, che limita il suo oggetto ad uno dei cinque numeri della lettera e appare difficilmente conciliabile con i princìpi e le finalità generali e speciali della codificazione . Certamente, dal punto di vista della stretta legalità può invocarsi il dato letterale, secondo cui la legge di semplificazione consente l'esercizio della delega attraverso uno o più decreti tuttavia la possibilità di ricorrere a più decreti delegati dovrebbe essere esercitata pur sempre nel rispetto dei criteri di delega, criteri di cui fa parte anche l'individuazione di gruppi omogenei di argomenti, da disciplinare evidentemente in modo unitario. Queste perplessità dovrebbero superarsi - nella prospettiva, peraltro implicita, dell'Amministrazione - con l'adozione della tecnica della novella, cioè della modificazione parziale del testo previgente evidentemente si ipotizza che dalla sua progressiva riforma dovrebbe risultare, sotto la denominazione originaria, il nuovo codice. Un simile modo di procedere, non è di per sé incompatibile con una codificazione, purché, come già rilevato da questa Sezione, le innovazioni parziali siano inserite in una visione di sistema, in armonia con le parti immutate del quadro ordinamentale originario, su cui la novella ha inciso parere 1 luglio 2002, n. 1354, sulle fondazioni bancarie . La soluzione è peraltro problematica nel caso in esame in cui l'ampiezza della delega esigerà progressive, numerose aggiunte al quadro normativo che, perdippiù è molto risalente nel tempo. 3. Sempre in termini generali la Sezione deve osservare, che sarebbe stato opportuno acquisire il parere del Consiglio nazionale del notariato Cnn , poiché l'iniziativa normativa va ad incidere non solo su importanti aspetti ordinamentali, ma anche sugli interessi dell'intera categoria dei notai modalità di assolvimento del nuovo obbligo di assicurazione, incremento del contributo a favore del Ccn, ecc. . L'apporto conoscitivo del predetto ente rappresentativo istituzionale appare pertanto quanto meno opportuno, se non addirittura doveroso, alla luce di quanto prevede la legge 577/49, istitutiva, appunto, del Consiglio nazionale del notariato, il cui articolo 2 affida al predetto Consiglio la potestà di dare parere sulle disposizioni da emanarsi per quanto concerne l'ordinamento del notariato e su ogni altro argomento che interessi la professione notarile , nonché di curare la tutela degli interessi della categoria dei notai. 4. Quanto al merito del provvedimento, si formulano le seguenti osservazioni. - La legge delegante parla, come già visto, di un obbligo di assicurazione per i danni cagionati nell'esercizio professionale mediante stipula di polizza nazionale, individuale o collettiva . Si tratta di norma che, nella sua stringatezza, richiederebbe una disciplina di attuazione più articolata di quella contenuta nello schema. In particolare, nell'articolo 1, non si chiariscono i concetti di nazionale e di polizza collettiva ed individuale , né si fissano requisiti, presupposti, condizioni ed effetti delle due forme di contratto. Al contrario, l'articolo, dopo avere previsto che la istituzione di forme collettive di assicurazione avviene nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica sarebbe opportuno chiarire quali , non si occupa della polizza nazionale individuale. Ne deriva che nel caso in cui si dovesse ricorrere a tale forma assicurativa - come previsto dall'articolo 2 - mancherebbero le garanzie della necessaria uniformità. - Anche in merito all'articolo 3, relativo al Fondo di garanzia, istituito dal Cnn si rileva che sarebbe necessario disciplinare più accuratamente il procedimento di istituzione nonché i criteri direttivi del suo regolamento , prevedendo eventualmente che tale atto istitutivo sia sottoposto al vaglio del Ministero vigilante. - Sull'articolo 4 si osserva a al comma 3, sarebbe preferibile parlare di sentenza penale di condanna b al medesimo comma 3 si parla di cessione del credito, mentre l'articolo 1201 Cc, ivi richiamato, concerne il diverso istituto della surrogazione per volontà del creditore c il comma 4 parla di una seconda sentenza passata in giudicato che abbia riconosciuto il danno patrimoniale , implicitamente sembrando presupporre il non riconoscimento dei danni morali. Inoltre, non sembra corretto demandare ad un regolamento interno la definizione dei procedimenti di valutazione delle fonti di prova scritta, regolamento che inciderebbe su posizioni di diritto soggettivo. PQM Nelle esposte considerazioni è reso il prescritto parere. 1 3 mb