Pa, posizioni economiche super: la norma contrattuale e una singolare decisione del Tar

di Teodoro Elisino

di Teodoro Elisino La procedura concorsuale per l'accesso alla qualifica di contabile C1 super comporta l'accesso ad area diversa e superiore rispetto a quella di appartenenza. A chiarirlo è stato il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria -, con la sentenza 714/06 depositata il 5 maggio e qui leggibile nei documenti correlati . Su questi presupposti il collegio calabrese ha affermato che la controversia in esame appartiene alla sfera di cognizione del giudice amministrativo, ed ha rigettato, di conseguenza, l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall'Avvocatura erariale. Per meglio comprendere il quadro normativo cui collegare i fatti oggetto di giudizio, è necessario richiamare le disposizioni contrattuali che regolano lo specifico istituto della cd Posizione super , posizione al cui conseguimento tendeva il ricorrente, con qualifica di Contabile, posizione economica C1. Nel Contratto collettivo nazionale di lavoro Comparto ministeri - 1998/2001, sottoscritto il 16 febbraio 1999, al Capo II - Progressione economica - Articolo 17 - Sviluppi economici all'interno delle aree, è detto 1. Nelle aree A e B è previsto uno sviluppo economico per la posizione apicale. Analogo sviluppo è previsto anche per la posizione economica iniziale e per quella apicale dell'area C. Tali sviluppi, come indicato nella tabella C, sono denominati super , assumendo rispettivamente la sigla A1 S , B3 S , C1 S , C3 S . 2. Gli sviluppi economici sono progressione della posizione economica apicale o iniziale di riferimento e sono attribuiti sulla base di criteri - definiti nel contratto collettivo integrativo di amministrazione - ispirati alla valutazione dell'impegno, della prestazione e dell'arricchimento professionale acquisito, anche attraverso interventi formativi e di aggiornamento. In applicazione della predetta disposizione contrattuale, il ministero della Giustizia, con il Contratto collettivo integrativo di amministrazione, sottoscritto il 5 aprile 2000, rispettivamente all'articolo 16 Criteri generali per la selezione e all'articolo 42 Posizioni Super ha disciplinato i criteri generali da applicare nelle procedure selettive per il passaggio dei dipendenti da una posizione economica all'altra all'interno dell'area, ed ha individuato, per il settore della professionalità amministrativo-giudiziaria, un determinato numero di posizioni super, tra cui non risultano le posizioni del Contabile C1 super. Solo in data 28 febbraio 2003, infatti, con l'Accordo in tema di Fondo unico di amministrazione per l'anno 2002, le parti contraenti hanno deciso di destinare parte delle risorse economiche al finanziamento di n. 100 posizioni super del profilo Contabile C1. Richiamati gli specifici articoli dei CCNLL, descriviamo brevemente i fatti, per poi analizzare il ragionamento dei giudici calabresi. Un dipendente del Ministero della giustizia, in servizio presso la Procura generale di Reggio Calabria con qualifica di Contabile C1, ricorre al Tar per ottenere, previa sospensione, la riforma della graduatoria definitiva per Contabile C1 super limitatamente alla rideterminazione del proprio punteggio di anzianità, per avere l'amministrazione giudiziaria attribuitogli un punteggio per l'anzianità particolarmente basso, sul presupposto che il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria dovesse essere considerata come altra Amministrazione . La norma contrattuale, in effetti, prevede un punteggio più basso per l'anzianità, in caso di servizio prestato in amministrazioni diverse da quella di attuale appartenenza. L'amministrazione della giustizia, costituitasi in giudizio, eccepisce il difetto di giurisdizione e l'infondatezza nel merito. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria - Sezione Staccata di Reggio Calabria - con la sentenza in esame accoglie il ricorso e, per l'effetto, riforma la graduatoria definitiva per contabile C1 super limitatamente alla rideterminazione del punteggio di anzianità del ricorrente La parte più interessante della motivazione contenuta in sentenza riguarda le argomentazioni con cui il Collegio respinge l'eccezione di difetto di giurisdizione. Sulla specifica questione, i giudici calabresi richiamano l'orientamento della giurisprudenza amministrativa e quello della cassazione, secondo cui si è in presenza di un vero e proprio concorso anche nel caso delle procedure pure se selettive che consentono il passaggio del pubblico dipendente da un'area inferiore a quella superiore, che sono strumentali alla costituzione del rapporto ed il cui momento finale è costituito dalla approvazione della graduatoria. Tale conclusione - è detto ancora nella motivazione - ha preso le mosse dal quarto comma dell'articolo 63 del D.Lgs 165/01, laddove riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle Pubbliche amministrazioni, ove si fa riferimento non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche alle prove selettive dirette a permettere l'accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore, dovendo il termine assunzione essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire, e non solo all'ingresso iniziale nella pianta organica del personale. Fin qui, le osservazioni del Collegio sembrano alquanto pacifiche, anche perché confortate da numerosi precedenti giurisprudenziali sul punto le perplessità sorgono, invece, quando i giudici amministrativi collegano la vicenda in esame ai principi giurisprudenziali ed alla normativa sopra richiamati, ritenendo che nel caso in esame la procedura concorsuale oggetto di controversia attiene all'accesso del ricorrente alla qualifica di contabile C1 super e, quindi, ad area diversa e superiore rispetto a quella di appartenenza, onde, alla stregua del richiamato orientamento giurisprudenziale, la controversia appartiene alla sfera di cognizione del giudice amministrativo, con conseguente rigetto dell'eccezione quale sollevata dall'Avvocatura erariale . Le perplessità consistono nel fatto che nelle norme contrattuali in materia, non solo in quelle testualmente richiamate - di seguito evidenziate-, rinveniamo disposizioni del genere 1- articolo 17 CCNL Comparto 1998-2001 nelle aree A e B è previsto uno sviluppo economico per la posizione apicale . Analogo sviluppo è previsto anche per la posizione economica iniziale e per quella apicale dell'area C. Tali sviluppi, come indicato nella tabella C, sono denominati super , assumendo rispettivamente la sigla A1 S , B3 S , C1 S , C3 S 2 - articolo 16 - CCI giustizia 5.4.2000, richiamato dall'articolo 42 - Posizioni super le procedure selettive per il passaggio dei dipendenti da una posizione economica all'altra all'interno dell'area . 3 - Articolo 13 - CCNL 1998-2001 - Aree di inquadramento Il nuovo sistema di classificazione del personale, improntato a criteri di flessibilità correlati alle esigenze connesse ai nuovi modelli organizzativi, si basa sui seguenti elementi a accorpamento delle attuali nove qualifiche funzionali in tre aree Area A - comprendente i livelli dal I al III Area B - comprendente i livelli dal IV al VI Area C - comprendente i livelli dal VII al IX ed il personale del ruolo ad esaurimento . All'interno della stessa area i profili caratterizzati da mansioni e funzioni contraddistinte da differenti gradi di complessità e di contenuto possono essere collocati su posizioni economiche diverse . Ogni dipendente è inquadrato, in base alla ex qualifica e profilo professionale di appartenenza, nell'area e nella posizione economica ove questa è confluita ed è tenuto a svolgere, come previsto dall'articolo 56 del D.Lgs 29/1993, tutte le mansioni considerate equivalenti nel livello economico di appartenenza nonché le attività strumentali e complementari a quelle inerenti lo specifico profilo attribuito . Ora, nel predetto CCI Giustizia, all'articolo 24, nell'ambito della Figura professionale del contabile sono state individuate due aree di appartenenza, Area B ed Area C, e quattro posizioni economiche, Contabile B3, Contabile C1, Contabile C2 e Contabile C3 manca, nella classificazione della Figura professionale del contabile, ed in tutte le altre previste nel CCI, l'individuazione del profilo con l'indicazione della Posizioni super. La mancata individuazione delle posizioni super, cui attribuire specifiche mansioni, così come previsto dal CCI per le predette posizioni economiche non super, sta semplicemente a significare che non esiste un profilo professionale definito Contabile C1 super con specifiche ed autonome funzioni diverse dal Contabile C1. Il termine super indicherebbe, in effetti, solo uno sviluppo economico, una differenza stipendiale tra dipendenti aventi la stessa qualifica e stesse mansioni differenza retributiva dovuta esclusivamente alla valutazione di diversi criteri, non solo anzianità, concordati tra la parte sindacale e quella pubblica. In altri termini, il contabile C1 super continuerà a fare quello che ha sempre fatto, continuerà a svolgere quelle mansioni che il CCI assegna alla posizione C1 di quel profilo professionale. Le mansioni esercitate da un Contabile C1 super sono, perciò, le stesse esercitate da un Contabile C1 non super, ciò, per il semplice fatto, si ribadisce, che non esiste nei Contratti collettivi di lavoro, di comparto o di amministrazione, una posizione economica C1 super cui è attribuita mansioni diverse dal C1 non super. Né avrà, il Contabile C1 super, per il solo fatto di essere super, alcun potere gerarchico nei confronti del Contabile C1 non super, potendosi, anzi, verificare il contrario, ossia che un Contabile C1 non super abbia più anzianità di servizio del Contabile C1 super, solo che avendo, il primo, evidentemente meno titoli accademici del secondo, non ha avuto la possibilità di ottenere un aumento di stipendio. Tutto qui, è questa la vera ed unica differenza tra i due, una differenza economica a fine mese. Sulla base, quindi, del generale principio dell'anzianità, un dipendente, che non ha avuto accesso alla posizione super del proprio profilo professionale, ben potrebbe essere superiore gerarchico del collega meno anziano di servizio, ma che grazie a qualche titolo di studio ha avuto accesso alla posizione super, e, di conseguenza, guadagna più di lui. Altro che accesso ad Area superiore, come sostiene il Tar calabrese, area che, peraltro, non esiste oltre la C, come sopra evidenziato. Peraltro, in una delle predette disposizioni contrattuali è chiaramente detto che all'interno della stessa area i profili caratterizzati da mansioni e funzioni contraddistinte da differenti gradi di complessità e di contenuto possono essere collocati su posizioni economiche diverse ed, ancora, si legge, tutte le mansioni considerate equivalenti nel livello economico di appartenenza . Per la parte che qui interessa, i profili ed i livelli economici, cui fanno riferimento le richiamate disposizioni contrattuali, sono quelli dianzi detti di Contabile B3, Contabile C1, Contabile C2 e Contabile C3, contraddistinti, appunto, l'uno dall'altro, da differenti gradi di complessità e di contenuto correlati al livello economico di appartenenza, sia esso B3, C1, C2 o C3 non esistono, pertanto, altri profili di Contabile cui collegare mansioni e funzioni diverse da quelle appena riferite, diversamente, le stesse parti contrattuali, che pure hanno previsto altre posizioni super nel CCI giustizia, avrebbero previsto posizioni economiche super con proprie funzioni. L'accesso ad un Area diversa e superiore rispetto a quella di appartenenza, come sostiene il Tar, avrebbe comportato mansioni e funzioni diverse che, invece, non sussistono. In conclusione, quindi, l'orientamento giurisprudenziale, e l'articolo 63 del decreto Legislativo n. 165/01, richiamati dal Collegio calabrese per respingere l'eccezione di difetto di giurisdizione, nei quali si fa espresso riferimento al passaggio del dipendente da un'area inferiore ad una fascia od area superiore, non sembrano adattarsi al caso specifico. A questo punto, la domanda sorge spontanea perché il Tar calabrese ha affermato la propria competenza richiamando principi e norme che, stando alla lettera del contratto, non sembrano minimamente potersi riferire al caso in esame? Non è che per caso il Collegio ha confuso il passaggio economico all'interno delle aree anche qui ! o tra le aree quelle vere contrattuali , con l'accesso solo ad uno sviluppo economico che nulla modifica in fatto di mansioni e funzioni, lasciando il dipendente nella medesima area e qualifica di appartenenza? A queste domande soccorre un nostro, ei fu, grande compatriota ai posteri CdS l'ardua nemmeno tanto sentenza. Ci si è permessi di interrompere la citazione per ovvie ragioni di diritto e di attualità, ci perdonerà il grande poeta. Nel merito della vicenda, i giudici calabresi affermano che in maniera indiscutibile il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria è parte integrante del ministero della Giustizia, unitamente ad altri Dipartimenti che sono costituiti per assicurare l'esercizio organico ed integrato delle funzioni del Ministero a tutti indistintamente i Dipartimenti, ai sensi del D.Lgs 300/99, sono attribuiti i compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee ed i relativi compiti strumentali, ivi compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione in cui si articolano gli stessi dipartimenti . Atteso che è fuori discussione - è detto ancora in motivazione - che, sempre ai sensi del D.Lgs 300/99, il servizio dell'Amministrazione Penitenziaria rientra tra le aree funzionali i cui compiti e funzioni sono esercitati dal Ministero, si appalesa del tutto illegittima l'omessa valutazione nei riguardi del ricorrente del servizio prestato alle dipendenze del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, immotivatamente qualificata come altra Amministrazione . Anche in questa circostanza il collegio si avvale di un precedente giurisprudenziale, evidenziando che il punteggio reclamato dal ricorrente era stato già attribuito giudizialmente dal Tribunale di Reggio Calabria nell'ambito di procedure concorsuali per C2 e C3, e che non si comprenderebbe, quindi, un mancato riconoscimento anche in sede di graduatoria di contabile C1 super. Da un punto di vista formale, il ragionamento non sembrerebbe fare una piega, in effetti i più dipartimenti del Ministero della Giustizia sono tutti parte integrante dello stesso ministero, quello della giustizia appunto. Ci sarebbero, però, alcune riflessioni da fare sul punto. Perché nel Contratto collettivo integrativo della giustizia, anche con riferimento alle procedure di riqualificazione, si parla di Amministrazione Penitenziaria , Amministrazione Giudiziaria , Amministrazione degli archivi notarili ed Amministrazione della giustizia minorile ? Non è che, per caso, con l'inciso servizio svolto in altre amministrazioni pubbliche , contenuto nel CCI, le parti contraenti abbiano voluto intendere anche il servizio prestato presso le citate amministrazioni, ancorché facenti parte dello stesso ministero? Qual è la vera ratio della disposizione contrattuale? In effetti, una giustificazione ad un punteggio inferiore per il servizio svolto presso il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, rispetto a quello svolto presso l'amministrazione giudiziaria amministrazione presso cui si concorre , ci sarebbe, è cioè che i servizi svolti presso quel dipartimento Dap sono diversi da quelli svolti presso il Dipartimento dell'Organizzazione giudiziaria molte figure professionali presenti nel primo addirittura non esistono neppure nel secondo. In altre parole, più che alla forma, le parti contrattuali sembra abbiano mirato alla sostanza, stabilendo, peraltro, che gli sviluppi economici sono progressione della posizione economica apicale o iniziale di riferimento e sono attribuiti sulla base di criteri - definiti nel contratto collettivo integrativo di amministrazione - ispirati alla valutazione dell'impegno, della prestazione e dell'arricchimento professionale acquisito, anche attraverso interventi formativi e di aggiornamento . A ben vedere, quindi, l'impegno, la prestazione e l'arricchimento professionale acquisito presso l'amministrazione penitenziaria è diverso da quello svolto presso l'amministrazione giudiziaria, e, di conseguenza, da valutare in modo diverso. In altri termini, ai fini del punteggio da attribuire ai concorrenti nei percorsi di riqualificazione, l'impegno e l'arricchimento acquisito presso l'amministrazione penitenziaria sono paragonabili a quelli acquisiti presso ogni altra amministrazione, sia di altro ministero o dello stesso ministero della giustizia, per il semplice motivo che le attività svolte presso altre amministrazioni o ministeri non possono essere messe sullo stesso piano di quelle svolte presso l'amministrazione giudiziaria trattasi, in realtà, di attività nella sostanza completamente diverse tra di loro. È questo il senso che le parti contrattuali evidentemente hanno voluto dare all'inciso altra amministrazione e all'arricchimento professionale acquisito . A sostegno di quanto appena osservato, si evidenzia che per le stesse attività svolte nell'ambito dell'amministrazione giudiziaria, il Contratto ha previsto che tutti i predetti punteggi sono dimezzati per gli anni di servizio svolti nell'ambito di una figura professionale diversa da quella a cui attiene la posizione economica messa a concorso . Mai come questa volta, comunque, le parti contraenti avrebbero fatto bene ad incontrarsi per definire consensualmente il significato della clausola controversa altra amministrazione cd Interpretazione autentica , anziché lasciare ad estranei l'interpretazione della loro volontà, relativamente ad una disposizione contrattuale che attiene ad aspetti che incidono direttamente sulla retribuzione mensile di pubblici dipendenti, il che non è poco.

Tar Calabria - Sezione di Reggio Calabria - sentenza 20 aprile-5 maggio 2006, n. 714 Presidente Caruso - Relatore Nunziata Ricorrente Impiombato Fatto Espone in fatto l'odierno ricorrente di essere in servizio presso la Procura Generale di Reggio Calabria con qualifica di contabile C1 alle dipendenze del Ministero dal 4 luglio 1987 e fino al 31 gennaio 2000 in servizio presso il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria con qualifica di Collaboratore Amministrativo Contabile. Nelle selezioni interne per contabile C2 e C3 cui aveva partecipato gli era stato attribuito il punteggio per l'anzianità particolarmente basso di p.1,100 sul presupposto che il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria dovesse essere considerata come altra Amministrazione in proposito il Tribunale di Reggio Calabria con sentenza numero del 2003 aveva accolto il ricorso e disposto l'attribuzione del punteggio di 29,250. Del resto il citato Dipartimento è parte integrante del ministero della Giustizia ed è Ufficio di Gestione Amministrativa per l'espletamento delle funzioni del Ministero della Giustizia il punteggio di 29,250 ammesso per le procedure concorsuali per C2 e C3 a maggior ragione dovrebbe essere riconosciuto per la graduatoria di contabile C1 super. L'intimata Amministrazione si è costituita in giudizio eccependo il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario e comunque l'infondatezza nel merito. Alla pubblica udienza del 20 aprile 2006 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale. Diritto 1.Con il ricorso in esame il ricorrente richiede la riforma della graduatoria definitiva per contabile C1 super pubblicata il 15 maggio 2004 limitatamente alla rideterminazione del punteggio di anzianità quale già attribuitogli. 2. Ad avviso del Collegio, con riguardo alla preliminare eccezione di difetto di giurisdizione, va condiviso l'orientamento della giurisprudenza amministrativa CdS, Sezione sesta, 4523/05 Sezione quarta, 7107/04 5518/04 e peraltro fatto proprio anche dalla Corte di cassazione Su, 27399/05 3948/04 15403/03 secondo cui si è in presenza di un vero e proprio concorso anche nel caso delle procedure pure se selettive che consentono il passaggio del pubblico dipendente da un'area inferiore a quella superiore, che sono strumentali alla costituzione del rapporto ed il cui momento finale è costituito dalla approvazione della graduatoria. Tale conclusione ha preso le mosse dal quarto comma dell'articolo 63 del D.Lgs 165/01, laddove riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle Pa, ove si fa riferimento non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche alle prove selettive dirette a permettere l'accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore, dovendo il termine assunzione essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire, e non solo all'ingresso iniziale nella pianta organica del personale. 2.1 Nel caso in esame, la procedura concorsuale oggetto di controversia attiene all'accesso del ricorrente alla qualifica di contabile C1 super e, quindi, ad area diversa e superiore rispetto a quella di appartenenza, onde, alla stregua del richiamato orientamento giurisprudenziale, la controversia appartiene alla sfera di cognizione del giudice amministrativo, con conseguente rigetto dell'eccezione quale sollevata dall'Avvocatura erariale. 3. Relativamente al merito della vicenda, come peraltro già anticipato in fase cautelare, il Tribunale ritiene che in maniera indiscutibile il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria è parte integrante del Ministero della Giustizia, unitamente ad altri Dipartimenti che sono costituiti per assicurare l'esercizio organico ed integrato delle funzioni del Ministero a tutti indistintamente i Dipartimenti, ai sensi del D.Lgs 300/99, sono attribuiti i compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee ed i relativi compiti strumentali, ivi compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione in cui si articolano gli stessi Dipartimenti. 3.1 Atteso che è fuori discussione che, sempre ai sensi del D.Lgs 300/99, il servizio dell'Amministrazione Penitenziaria rientra tra le aree funzionali i cui compiti e funzioni sono esercitati dal Ministero, si appalesa del tutto illegittima l'omessa valutazione nei riguardi del ricorrente del servizio prestato alle dipendenze del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, immotivatamente qualificata come altra Amministrazione . Del resto non si comprende la ragione per la quale il punteggio di 29,250 , già attribuito giudizialmente nell'ambito procedure concorsuali per C2 e C3, non dovesse essere riconosciuto anche in sede di graduatoria di contabile C1 super. 4. Per questi motivi si ritiene che il ricorso meriti accoglimento. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. PQM Il Tar della Calabria - Sezione Staccata di Reggio Calabria - accoglie il ricorso come in epigrafe proposto e, per l'effetto, riforma la graduatoria definitiva per contabile C1 super pubblicata il 15 maggio 2004 limitatamente alla rideterminazione in p.29,250 del punteggio di anzianità del ricorrente. Condanna il ministero della Giustizia al pagamento delle spese e degli onorari del presente giudizio, liquidati complessivamente in euro 1500,00. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. ?? ?? ?? ?? 2