Tar Lazio, vertenze in aumento

Inaugurato l'anno giudiziario tra difficoltà carenze organiche e finanziarie e orgoglio cresce la fiducia dei cittadini

Pubblico impiego, al Tar Lazio si concentra il maggior numero di ricorsi, circa il 40 per cento del carico nazionale, nonostante molte delle questioni siano state trasferite al giudice ordinario. Del resto, ha detto il presidente dei giudici di via Flaminia durante il suo discorso di inaugurazione dell'anno giudiziario la relazione è qui leggibile nei documenti correlati , questa tendenza a ricorrere al tribunale amministrativo per qualsiasi contrasto che coinvolga, in qualche modo, un soggetto pubblico, è indice di fiducia nei confronti di un pool di magistrati sui quali i cittadini fanno affidamento. E questo spiega - ha continuato De Lise - perché oggi si ricorra al Tar del Lazio, oltre che per le questioni di estremo rilievo, persino per le questioni più minute, anch'esse poco usuali, in passato per il giudice amministrativo dai pittori di piazza Navona al portiere del palazzo Vidoni, all'ormai sistematico, e a mio avviso patologico, ricorso avverso le bocciature a qualsiasi tipo di esame a cominciare da quelli di avvocato e di notaio . La giustizia amministrativa in pillole. Nel 2005 - si legge nella relazione di Pasquale de Lise - sono stati presentati oltre 12 mila ricorsi, poco meno del 20 per cento del totale nazionale, sostanzialmente stabili rispetto agli anni precedenti. Pur di fronte a questa ingente domanda di giustizia, prosegue la tendenza a chiudere l'anno con un saldo attivo sono stati esauriti circa 15 mila ricorsi, per cui quelli pendenti, che al 1 gennaio superavano i 168 mila, al 31 dicembre sono poco più di 165 mila. Il lavoro del Tar Lazio, ha aggiunto il presidente, è molto intenso anche sul fronte della tutela cautelare. Sugli oltre 12 mila ricorsi presentati nel 2005, più di 8 mila, ossia circa 2 su 3, contenevano anche un'istanza di sospensiva. Cresce anche, e di molto, la richiesta di provvedimenti monocratici presidenziali nel 2005 hanno superato quota mille rispetto ai 692 del 2004. In sintesi, la tutela cautelare, come riformata dalla legge 205/00, si dimostra un rimedio efficace, tale da compensare anche l'eventuale ritardo della sentenza di merito. Quanto agli appelli - ha detto ancora il presidente del Tar Lazio - è confortante il dato sostanzialmente stabile della loro relativa contiguità circa il 10 per cento e dell'ancora maggiore eseguita, ovviamente, degli accoglimenti da parte del Consiglio di Stato, intorno alla metà degli appelli proposti . La giustizia lenta. Il presidente dei giudici di via Flaminia ha inoltre sottolineato anche i principali problemi del Tar Lazio, che considera sintomatici di quelli dell'intero sistema della giustizia amministrativa . Soprattutto ha posto l'attenzione sulla questione dei tempi dei processi. De Lise ha infatti precisato che il primo problema resta quello dei tempi , anche se l'impegno è massimo per garantire quella prontezza della giustizia che si considera elemento essenziale della certezza del diritto e ciò è dimostrato anche per il contenzioso ordinario. I dati dimostrano, infatti, che la produttività aumenta, a carico delle limitate, e sempre decrescenti, risorse esistenti. Ma i nostri sforzi comunque - ha continuato il presidente - non bastano di fronte alle decine di migliaia di ricorsi pendenti anteriormente alla riforma del 2000 e alla possibilità di esitarne, in tutto, circa 15 mila l'anno, di cui oltre l'80 per cento è azzerato dai ricorsi in arrivo . Le soluzioni per ridurre i tempi morti della giustizia. Non si può pensare di aggirare la questione, ha detto de Lise, riducendo i tempi morti con misure ordinarie. Si può discutere sulle modalità di smaltimento dell'arretrato, si può ragionare sulla necessità di istituire sezioni stralcio o di trovare altri rimedi. Tuttavia, è necessario farsi carico del problema che può minare seriamente la credibilità della giustizia amministrativa e più in generale quella dell'intero Paese. Servono quindi riforme che accelerino i tempi non bisogna dimenticare, infatti, che una giustizia che non arriva o che non arriva in tempi ragionevoli, è una giustizia negata, con grave lesione dei diritti fondamentali dei cittadini e dei fondamenti stessi della democrazia. La carenza di risorse umane e finanziarie. Oltre al problema dell'arretrato, i giudici di via Flaminia e, più in generale anche i colleghi delle altre sedi italiane, devono fare i conti con le carenze dell'organico ma anche quelle finanziarie. Del resto, ha continuato il presidente le grandi riforme processuali devono essere accompagnate da una significativa copertura amministrativa e da un ragionevole incremento delle risorse. Altrimenti, senza uomini e mezzi, il sistema continuerà a non funzionare in modo adeguato e soprattutto celere. La professionalità dei giudici. Prima di dichiarare aperto l'anno giudiziario al Tar Lazio, de Lise ha speso alcune parole sui giudici e sulla necessità di un dialogo costruttivo tra la magistratura ordinaria e quella amministrativa. Quanto al percorso formativo, il presidente anche se è convinto che i concorsi selettivi di accesso consentano una rigorosa valutazione del magistrato al suo ingresso in carriera, ritiene fondamentali le verifiche periodiche di professionalità e di produttività dei magistrati nel corso della loro carriera, o in occasione degli avanzamenti. Questi accertamenti, del resto, ha proseguito de Lise, non costituiscono certo attentati alla loro indipendenza ma piuttosto una doverosa garanzia dell'interesse dei cittadini e dell'ordinamento. Conclusioni. Il giurista non deve compiacersi e innamorarsi troppo delle sue speculazioni [ ] giacché [ ] hanno un limite che non bisogna oltrepassare [ ] proseguirle può essere non solo inutile, ma pericoloso . Così il presidente del Tar ha concluso la sua relazione con un suggerimento contenuto nei Frammenti del dizionario politico che Santi Romano rivolgeva a certi giuristi prendendo spunto da una poesia del Settecento di Pierre Charle Roy, a sua volta ispirata da un dipinto di Nicolas Lancret Il pattinaggio . cri.cap

Tar Lazio Inaugurazione dell'Anno Giudiziario 2006 Relazione del Presidente Pasquale de Lise Roma, 23 febbraio 2006 SOMMARIO I - INTRODUZIONE IL SENSO DI DAR CONTO DEL LAVORO SVOLTO II - IL TAR DEL LAZIO IL TAR DEL LAZIO COME AVAMPOSTO IL GIUDICE DELLA NUOVA ECONOMIA E LA RICERCA DI UN DIFFICILE EQUILIBRIO I PRINCIPALI SETTORI DI INTERVENTO GIURISPRUDENZIALE IL FUNZIONAMENTO DEL TRIBUNALE I DATI PIÙ SIGNIFICATIVI III - I PRINCIPALI PROBLEMI I TEMPI DELLA GIUSTIZIA LE RISORSE UMANE E FINANZIARIE IV - UN GIUDICE IN TRASFORMAZIONE IN UN SISTEMA CHE SI EVOLVE IL TAR NELL'EVOLUZIONE DEL DIRITTO E DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA COME REGOLATA ANCHE DAL LEGISLATORE E DALLA CORTE COSTITUZIONALE IL GIUDICE DEI PUBBLICI POTERI E LA SUA UTILITÀ, NEI PAESI DI CIVIL E DI COMMON LAW UNA GIURISDIZIONE NON SPECIALE MA ORDINARIA E GENERALE UN GIUDICE CON PIENA DIGNITÀ E INDIPENDENZA UNA TUTELA PIENA IL GRANDE TEMA DELLA TUTELA RISARCITORIA V - ALCUNI POSSIBILI INDIRIZZI DI AZIONE PER IL FUTURO PROSPETTIVE DI RIFORMA NORMATIVA MA ANCHE, FORSE SOPRATTUTTO, DI ASSESTAMENTO E DI DIALOGO E DI UN ADEGUAMENTO CULTURALE L'EFFETTIVITÀ DELLA TUTELA COME SERVIZIO VI - CONCLUSIONE I - INTRODUZIONE Autorità, colleghi, gentili ospiti, è profonda l'emozione con la quale mi rivolgo a voi oggi, nel momento in cui per la prima volta ho l'onore di celebrare l'inaugurazione dell'anno giudiziario. Desidero esprimere i sensi della mia gratitudine, per la loro partecipazione, alle Autorità politiche, civili e militari qui convenute. Consentitemi di indirizzare un particolare saluto ai miei predecessori nella presidenza del TAR del Lazio, che sono presenti e che tanto onore e prestigio hanno recato con la loro opera a questo Tribunale Alberto de Roberto, Mario Schinaia, Corrado Calabrò. Porgo un saluto deferente ai rappresentanti del nostro Organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa. Un saluto cordiale a tutti i Colleghi del Consiglio di Stato e dei TAR, nonché a quelli delle altre magistrature e ai rappresentanti delle Associazioni dei magistrati della Giustizia amministrativa. Un saluto riconoscente ai rappresentanti dell'Accademia, dell'Avvocatura dello Stato e del libero Foro insieme abbiamo sempre condiviso i grandi processi di riforma e le problematiche della loro messa a regime . Con il loro insostituibile apporto nel processo e con la produzione scientifica della Dottrina, essi hanno spesso indicato alla giurisprudenza strade nuove e suggestive. Infine, sento di dover rivolgere un saluto profondamente grato alle donne e agli uomini che, con la loro quotidiana attività, rendono questo Tribunale vivo e utile per il Paese, nelle aule di udienza come nelle segreterie delle Sezioni e negli uffici di supporto. La loro generosa, intelligente ed attiva collaborazione è il più bel dono che ricevo in questo lavoro, che mi consente ogni giorno di adempiere ai miei doveri in un clima di diffusa condivisione verso gli obiettivi da conseguire. A causa della compressione dei tempi di questa cerimonia - che prevede, oltre alla mia relazione, soltanto l'intervento del Vice Presidente del Consiglio di Presidenza, prof. Marco Cammelli - non è, purtroppo, possibile ascoltare nessuna di queste voci, pur se sarebbe stato importante ascoltarle tutte. Ma avremo certamente altre occasioni per farlo. IL SENSO DI DAR CONTO DEL LAVORO SVOLTO Ho cercato di vivere i primi mesi come Presidente di questo Tribunale Amministrativo con un profondo senso di servizio, nei confronti dell'Istituto ma soprattutto nei confronti di coloro per i quali l'Istituto opera i cittadini e le imprese che chiedono tutela, le Amministrazioni che sono interessate alla verifica della legittimità del loro operato, l'avvocatura e il mondo accademico che accompagnano e sostengono tale opera, chiedendo a loro volta il sostegno dei giudici amministrativi. Nel riferirVi dell'anno appena trascorso, risparmierò alla Vostra paziente attenzione elenchi di dati statistici, allo stato ancora imprecisi e comunque non sempre idonei a rappresentare adeguatamente la realtà dei nostri Tribunali. Cercherò, invece, di utilizzare questa occasione di incontro - preziosa in una giustizia parca di eventi mediatici come è la nostra - per parlarVi dei risultati realizzati quest'anno, dei problemi non risolti e, soprattutto, delle principali tendenze evolutive della nostra giustizia, in un'ottica che non guardi soltanto al passato ma che, da esso, colga l'occasione per ricercare uno scorcio prospettico - per quanto solo tratteggiato - per il futuro. Poiché, però, la nostra è una giustizia amministrativa - un sindacato, cioè, sull'esercizio del potere pubblico - penso che l'analisi debba in qualche modo mirare a porre in luce quali sono i più rilevanti punti di crisi dell'azione amministrativa o, se si vuole, a stabilire quale è lo stato di soddisfazione del cittadino nei confronti dell'esercizio del potere e quale consapevolezza l'amministrazione abbia delle proprie responsabilità. Ciò perché credo fortemente - e cercherò di chiarirlo anche in conclusione - che la giustizia debba essere concepita essenzialmente alla stregua di un servizio, nel senso più elevato dell'espressione, al quale si chiede, in primo luogo, funzionalità ed efficienza. E come in ogni servizio, vi è bisogno di un momento in cui si dia conto agli utenti del suo andamento, delle carenze che si riscontrano, dei problemi in atto e delle possibili soluzioni. Non è un'impostazione aziendalistica, questa, ma a mio avviso è un'esigenza di diretta derivazione costituzionale, che trova espressione nel diritto di difesa, nella ragionevole durata e, in ultima analisi, nel principio del giusto processo di cui al rinnovato articolo 111 della Costituzione da questa analisi, d'altra parte, deve scaturire un giudizio sul modo nel quale oggi trovano realizzazione i princìpi di cui all'articolo 97 Costituzione nell'esercizio del potere e delle responsabilità pubbliche. II - IL TAR DEL LAZIO IL TAR DEL LAZIO COME AVAMPOSTO L'ottica da cui muove tale rendiconto è del tutto privilegiata, poiché proviene da un TAR come questo del Lazio. In più di un'occasione il mio predecessore, Corrado Calabrò, aveva definito il TAR del Lazio come l'avamposto dove si avverte il primo e massimo impatto con i problemi della giustizia amministrativa . Ho avuto modo di verificare dal vivo, nei mesi passati, la verità di questa affermazione il Tribunale Amministrativo che ha sede in Roma riveste, oggi più che mai, un ruolo centrale nell'ambito del sistema dei TAR e di quello di tutta la giustizia amministrativa, per la definizione non solo delle singole controversie ma dell'assetto complessivo dei rapporti tra amministrazioni pubbliche, cittadini, imprese. Il TAR del Lazio svolge sempre più spesso, per le questioni comuni a tutti i Tribunali, un ruolo di avanguardia e, per le materie di sua competenza esclusiva, un ruolo di prima linea su problemi di rilievo nazionale. Per la fase cautelare, poi, questo ruolo è ancor più cruciale e, talvolta, assorbente. Da questo punto di vista il TAR del Lazio sembra atteggiarsi, in un ordinamento nel quale cresce il ruolo dell' autonomia, anche normativa, delle Regioni, come il giudice delle scelte che riguardano l'intera comunità nazionale. L'esposizione dell'Istituto nei confronti dell'opinione pubblica, della classe politica nazionale e locale, dei componenti delle categorie economiche e produttive, dei mass media, è sempre più evidente. Un avamposto, dunque, che si muove in sintonia con il nostro giudice della nomofilachia, il Consiglio di Stato, con il giudice della giurisdizione, la Corte di cassazione, con il giudice delle leggi, la Corte costituzionale, con il giudice del sistema comunitario cui apparteniamo, la Corte di Giustizia. Se è nostra attitudine non smettere mai di ricercare nuove strade interpretative, nuove forme di tutela dei cittadini, nuove garanzie per la legittimità dell'azione dell'amministrazione, non è però nostro costume tentare avventure che non hanno futuro, perché non condivise dalle supreme Corti sopra menzionate, né insistere - senza una ragione più che fondata - su indirizzi chiaramente minoritari, che farebbero soltanto perder tempo alle parti o, peggio ancora, suscitare fugaci aspettative. IL GIUDICE DELLA NUOVA ECONOMIA Una delle caratteristiche più significative del TAR del Lazio è quella di essere il giudice della nuova economia , per due ordini complementari di ragioni. Da un lato, nel sistema economico sempre più aperto e globalizzato degli ultimi anni la dimensione degli interessi soprattutto finanziari è divenuta così ampia che le regole dell'autonomia privata non bastano più per difendere valori come la concorrenza e il mercato. Valori antichi ma che sono concepiti e tutelati, oggi, in modo del tutto nuovo, anche in una dimensione europea. Dall'altro, i processi di liberalizzazione e privatizzazione, nati timidamente, si sono progressivamente trasformati in una leva forte di politica economica anche qui sotto la spinta dei vincoli comunitari . Fino al punto di costituire uno dei più importanti fattori del processo di trasformazione dello Stato, che trova i suoi capisaldi nel mutamento dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, nella esternalizzazione di molti servizi, nell'assoggettamento di gran parte dell'apparato pubblico alla disciplina di diritto comune, in definitiva nel venir meno del tradizionale Stato imprenditore e direi anche, almeno in parte, del tradizionale Stato amministrativo . Il nuovo assetto richiede un parallelo rafforzamento dei sistemi di regolazione e di garanzia, necessari per impedire ai poteri privati di abusare del loro potere di mercato ed al potere statale di espropriare l'investimento dei privati, per separare il ruolo tra chi gestisce le imprese e chi regola i mercati. Se lo Stato da imprenditore è divenuto regolatore, ciò non ha ridotto il ruolo del giudice amministrativo ma lo ha accresciuto, come garante dei garanti della concorrenza, della regolazione economica, dei settori produttivi fondamentali. È del resto risaputo che, persino nei Paesi di Common Law, all'espandersi delle funzioni di regolazione nell'economia si accompagna l'espandersi del diritto amministrativo. Non è un caso, del resto, che, proprio in un saggio recente, un giurista, grande conoscitore dell'economia e del mercato, abbia richiamato l'attenzione sul fatto che il mercato e la globalizzazione possono pienamente affermarsi, a patto che l'uno e l'altra siano coerenti con le regole del diritto. Orbene, il giudice di tutto questo è il giudice amministrativo, definito il giudice naturale dell'interesse pubblico nell'economia . Il Tribunale di tutto questo è il TAR del Lazio. Il quale si è dimostrato di grande prontezza nella definizione dei giudizi concernenti le Autorità indipendenti, anche grazie alla corsia preferenziale introdotta dalla legge n. 205 del 2000, con tempi che non trovano riscontro neppure nei sistemi processuali di altri Paesi, notoriamente più snelli del nostro. E LA RICERCA DI UN DIFFICILE EQUILIBRIO In questa materia cruciale, l'aspetto forse più delicato per il giudice è quello di trovare un equilibrio tra due rischi opposti esercitare quello che talvolta è stato, forse non del tutto felicemente, definito un sindacato debole e consentire - come è stato detto di recente - fughe in avanti ad alcune autorità animate talvolta da un eccesso di 'ardore regolatorio' ovvero esercitare un controllo che sconfina nel merito delle decisioni assunte dalle Autorità, rendendo di fatto inutile l'istituzione di apparati di regolazione ad elevata complessità e profonda competenza tecnica. Anche di recente il nostro TAR è ritornato sul difficile tema della discrezionalità tecnica e della sua sindacabilità in sede giurisdizionale, ribadendo il potere del giudice amministrativo di conoscere i fatti in modo pieno c.d. accesso diretto al fatto , che gli consente di verificare, avvalendosi, se del caso, del conforto della consulenza tecnica, la logicità, la congruità, la ragionevolezza e l'adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione . Certo, però, il giudice - tenendo ben distinti cognizione piena del fatto da una parte e potere di determinazione in ordine al fatto dall'altra - non deve spingersi oltre, fino ad esprimere proprie autonome scelte, perché in tal caso assumerebbe egli la titolarità del potere. Occorre, dunque, avere il coraggio di non abdicare mai al sindacato ma anche la saggezza di sapersi fermare al momento giusto, evitando qualsiasi commistione tra il ruolo del giudice e quello dell'autorità di regolazione. Non mi sembra, pertanto, che si possa parlare di una timidezza del giudice amministrativo, ma semmai della progressiva estensione del suo controllo, nel tentativo di penetrare, con un sindacato sempre più incisivo, territori prima mai esplorati dai giudici del pubblico potere, conservando l'autorevolezza e il prestigio del suo intervento, ma lasciando che sia l'autorità a ciò deputata ad esercitare il potere di regolazione che la legge le affida. La ricerca di questo difficile equilibrio impone una valutazione caso per caso, sulla base dei soli elementi probatori di cui dispone il giudice amministrativo che, è bene ricordarlo, sono tipici di un processo documentale, per quanto evoluto, e non sono certo paragonabili a quelli di cui possono disporre altri giudici, come quello penale. Tale valutazione conduce a risultati coerenti con i principi prima indicati. Così nel caso, a tutti ben noto, della banca Antonveneta, il TAR - dinanzi al quale erano state impugnate soltanto le prime autorizzazioni -, disponendo dei mezzi propri di un processo chiamato a sindacare i provvedimenti senza accesso ai comportamenti, ha accertato, sulla base degli elementi addotti dalle parti e degli atti versati in giudizio a seguito di istruttoria disposta dalla Sezione, l'esistenza e l'esattezza dei presupposti di fatto posti a fondamento dei provvedimenti impugnati. Il medesimo approccio ha condotto ad esiti diversi per due altre vicende, relative alla determinazione del prezzo di OPA residuali in un caso, il TAR ha ritenuto sussistere dei vizi di istruttoria e di motivazione, ma ha rimesso all'Authority competente la determinazione del prezzo in un altro, ha respinto il ricorso. In entrambi i casi, però, si è affermato che il giudice può sindacare con piena cognizione i fatti oggetto dell'indagine e il processo valutativo dell'Autorità, ma che tale sindacato non può superare i limiti del controllo di ragionevolezza e di coerenza tecnica. Conforta, in questa materia ancor più che in altre, che le decisioni più delicate da noi adottate siano quasi sempre confermate dal Consiglio di Stato e, quando vi si ricorre, dalla Cassazione ad esempio, Su 8882/05, in materia di assicurazioni . I PRINCIPALI SETTORI DI INTERVENTO GIURISPRUDENZIALE Il settore economico non è il solo in cui il TAR del Lazio assorbe l'intero contenzioso a livello nazionale. Siamo il giudice delle norme generali, degli atti di riparto delle risorse finanziarie con le Regioni e dei grandi atti di programmazione primi fra tutti, quelli del CIPE . Presso di noi si concentra il maggior numero di ricorsi circa il 40% del carico nazionale nella materia del pubblico impiego per le questioni rimaste nella giurisdizione del giudice amministrativo. Questa particolare giurisdizione si è ora ulteriormente accresciuta con il ritorno al giudice amministrativo dei concorsi interni o di riqualificazione tra una fascia e un'altra, oggi del tutto assimilati alle nuove assunzioni a seguito di un noto revirement della Cassazione della fine del 2003. Particolarmente delicato - per la funzionalità del sistema pubblico - è il contenzioso riguardante i magistrati, devoluto esclusivamente a questo TAR, e gli altri grandi corpi dello Stato prefetti, diplomatici, militari, etc. , cui si aggiungono le nomine effettuate dai Presidenti delle Camere o dal Parlamento. In queste materie, il TAR riconosce sempre la sindacabilità dei provvedimenti, in omaggio al precetto costituzionale dell'articolo 113, che garantisce la tutela giurisdizionale. Ma i settori di intervento sono davvero disparati, e vanno talvolta al di là delle tradizionali competenze del giudice amministrativo. Menziono soltanto quelli più significativi, rinviando per maggiori indicazioni all'appendice alla presente relazione si va dalle prime applicazioni della legge 15/2005 sul procedimento amministrativo - soprattutto in materia di accesso e di partecipazione - alle problematiche in materia di risarcimento del danno, alla dismissione degli immobili di proprietà degli enti previdenziali, ai ricorsi elettorali talvolta di ampio risalto mediatico, come quello sull'esclusione di una lista dalle ultime elezioni regionali del Lazio , al settore radiotelevisivo nel 2005 vi sono state soprattutto questioni in materia di pubblicità, ma il 2006 si sta dimostrando ben più impegnativo , alle questioni relative ai cittadini extracomunitari, fino ad arrivare alla bioetica, ma anche al divieto di fumo negli esercizi pubblici o alle controversie relative ai campionati di calcio o alle Olimpiadi di Torino. Queste vicende sono frequenti oggi molto più di ieri e vedono coinvolto il giudice amministrativo ancora più di altri giudici, e questo TAR molto più di ogni altro. Per un verso, la tendenza a ricorrere al giudice amministrativo per qualsiasi contrasto che coinvolga, in qualche modo, un soggetto pubblico, è anche indice di fiducia nei confronti di un giudice non a Berlino, ma a Roma nel quale i cittadini ripongono affidamento. E questo spiega perché oggi si ricorra al TAR del Lazio, oltre che per le questioni di estremo rilievo, persino per le questioni più minute, anch'esse poco usuali, in passato, per il giudice amministrativo dai pittori di Piazza Navona al portiere di Palazzo Vidoni, all'ormai sistematico - e a mio avviso patologico - ricorso avverso le bocciature a qualsiasi tipo di esame a cominciare da quelli di avvocato o di notaio . Per altro verso, non si può non segnalare la tendenza a giurisdizionalizzare conflitti che hanno un'alta valenza politica o sociale, per la cui soluzione sarebbero forse più appropriate sedi diverse da quella di un tribunale. IL FUNZIONAMENTO DEL TRIBUNALE I DATI PIÙ SIGNIFICATIVI I casi sinora indicati sono soltanto esempi sintomatici dei vasti territori in cui siamo chiamati a pronunciarci. Muovendo dall'aspetto qualitativo a quello quantitativo, pochi dati appaiono sufficienti a descrivere la particolare complessità della macchina del TAR del Lazio. Nell'anno 2005, dinanzi a questo Tribunale sono stati presentati 12.388 ricorsi, poco meno del 20% del totale nazionale. Pur di fronte a questa ingente domanda di giustizia, prosegue la tendenza a chiudere l'anno con un saldo attivo sono stati esauriti circa 15.000 ricorsi esattamente 14.809 con sentenze dichiarative e di merito, per cui il numero di ricorsi pendenti, che al 1 gennaio 2005 era di 168.060, al 31 dicembre è di 165.639. Il lavoro è molto intenso anche sul fronte della tutela cautelare. Sugli oltre 12.000 ricorsi presentati nel 2005, più di 8.000 - ossia circa due su tre - contenevano anche un'istanza di sospensiva. Cresce anche - e di molto - la richiesta di provvedimenti monocratici presidenziali nel 2005 hanno superato quota mille 1026 rispetto ai 692 del 2004, con un incremento di circa il 30%. In sintesi, la tutela cautelare, come riformata dalla legge n. 205, si dimostra un rimedio efficace, tale da compensare anche l'eventuale ritardo della sentenza nel merito. Quanto agli appelli, è confortante il dato sostanzialmente stabile della loro relativa esiguità circa il 10% e dell'ancora maggiore esiguità, ovviamente, degli accoglimenti da parte del Consiglio di Stato intorno alla metà degli appelli proposti . Resta comunque il dato fondamentale della sostanziale coerenza con la giurisprudenza del Consiglio di Stato, che è il nostro giudice della nomofilachia, non senza rilevare che spesso siamo proprio noi, giudici di primo grado, a contribuire ad instaurare, con sentenze innovative, poi condivise dal Consiglio, rilevanti indirizzi giurisprudenziali. III - I PRINCIPALI PROBLEMI I TEMPI DELLA GIUSTIZIA È importante - oltre che onesto - esaminare non solo i risultati ma anche i problemi principali del nostro TAR, che sono peraltro sintomatici di quelli dell'intero sistema della giustizia amministrativa. Il primo problema resta quello dei tempi. L'esperienza dimostra che - le richieste di tutela cautelare provvisoria vengono sempre decise ad horas, anche di sabato e d'estate - le istanze cautelari ordinarie sono decise praticamente in tempo reale, fermo restando il doveroso rispetto del contraddittorio esse sono portate normalmente alla prima camera di consiglio successiva al deposito del ricorso quando necessario, vengono fissate camere di consiglio straordinarie. In questo modo, non esistono pendenze nelle richieste di sospensiva - si rileva una notevole celerità anche nella rimessione delle questioni di costituzionalità, effettuata anche in sede cautelare con una prassi che la Corte costituzionale ha condiviso ciò permette un intervento più immediato, da parte della Consulta, in materie spesso delicate dalle fondazioni bancarie al pensionamento dei diplomatici , con una tempestività ben maggiore di quella di altre giurisdizioni - la corsia preferenziale introdotta dalla legge n. 205 per alcune categorie di controversie dagli appalti ai provvedimenti delle Autorità indipendenti, dalle privatizzazioni ai provvedimenti di nomina adottati dal Consiglio dei Ministri dimostra di funzionare bene di regola, è sufficiente qualche mese per giungere ad una sentenza definitiva in primo grado quando le parti hanno dichiarato il loro interesse ad una sollecita definizione - il contenzioso ordinario segna il passo, ma funzionerebbe anch'esso bene, con il nuovo regime processuale, se non vi fosse l'ingente arretrato creatosi prima della riforma. Insomma, si può affermare che, nel contesto in cui ci si trova, l'impegno è massimo per garantire quella prontezza della giustizia che Flavio Lopez de O ate - riprendendo Calamandrei - considera elemento essenziale della certezza del diritto il titolo del suo noto volume del 1968 . Senza, peraltro, incorrere in quella fretta che, secondo lo stesso autore, porterebbe all'arbitrio nei giudizi e quindi all'incertezza sui comportamenti futuri. Anche per il contenzioso ordinario, peraltro, i dati dimostrano che la produttività aumenta, a carico delle limitate e sempre decrescenti risorse esistenti. Per smaltire l'ingente massa di ricorsi arretrati, si stanno sviluppando alcuni tentativi di gestire, anche informaticamente, i ricorsi, raggruppando quelli uguali, nonché attivando la perenzione per i cd. ricorsi dormienti, per i quali cioè da tempo le parti non danno segni di interesse. Purtroppo, alcuni di questi rimedi si dimostrano meno utili dopo la legge 89/2001 cd. legge Pinto , di cui si è doluto solo pochi giorni fa anche il Primo Presidente della Cassazione , poiché si è ormai diffusa la tendenza a portare comunque la causa in decisione, evitando la perenzione, per poi chiedere, anche se il ricorso viene riconosciuto infondato, il risarcimento per il délai processuel. La situazione diventa più preoccupante dopo l'interpretazione estensiva - giuridicamente ineccepibile - fornita dalla Cassazione con la sentenza delle Su 28507/05, secondo cui la legge 89/2001 non ha inserito alcun filtro di natura processuale rispetto al diritto al risarcimento spettante direttamente grazie alla ratifica della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Ma i nostri sforzi, comunque, non bastano di fronte alle decine di migliaia di ricorsi pendenti anteriormente alla riforma del 2000 come ho detto, per il solo TAR del Lazio ve ne sono ancora oltre 165.000 e alla possibilità di esitarne, in tutto, poco meno di 15.000 l'anno di cui oltre l'80% è azzerato dai ricorsi in arrivo . A mio avviso, non si può pensare seriamente di smaltirlo con misure ordinarie. Si può discutere sulle modalità di smaltimento, si può ragionare sulla necessità di istituire sezioni-stralcio o di rinvenire altri rimedi. Occorre anche tenere presente che - fermo quanto detto sugli effetti della legge Pinto - in molti casi si tratta di un arretrato apparente , meramente cartaceo, costituito da ricorsi per i quali le parti hanno perso ogni interesse a seguito della successiva attività dell'amministrazione o per il semplice decorso del tempo. Ed è un peccato poiché, come ho detto, la legge n. 205, a regime, potrebbe consentire finalmente un funzionamento efficiente dell'intero sistema-giustizia amministrativa. È quindi importante farsi carico del problema questo peso può minare seriamente la credibilità della giustizia amministrativa e, più in generale, quella del Paese. Secondo un recente rapporto della Banca Mondiale Doing business 2004, WB 2004, che compara 145 diversi Paesi , uno dei principali freni allo sviluppo produttivo dell'Italia è dato dalla lentezza dei processi, che genera incertezza negli scambi e scoraggiamento negli investitori. Questa indicazione deve essere tenuta particolarmente presente dal giudice amministrativo, che pure ha tempi processuali assai più rapidi della giustizia ordinaria, in relazione al suo ruolo nell'economia, di cui ho detto prima anche noi siamo un fattore di competitività del sistema-Paese ed è quindi legittimo auspicare anche per noi una maggiore attenzione e qualche maggiore investimento. LE RISORSE UMANE E FINANZIARIE L'altro problema principale della nostra Giustizia - e non solo della nostra - è infatti quello delle risorse umane e finanziarie. L'efficienza del servizio-giustizia non deriva solo da istituti processuali, da costruzioni pretorie, da interpretazioni innovative, ma anche - e soprattutto - dalle donne e dagli uomini che con il loro lavoro quotidiano sempre più oneroso contribuiscono a costruire tale sistema, con le loro pronunce e con la loro attività di supporto. Le grandi riforme processuali, come lo è stata la legge 205, devono essere accompagnate da una significativa copertura amministrativa e da un ragionevole incremento di risorse. Se non si amplia moderatamente l'organico dei giudici perché un allargamento massiccio andrebbe a scapito della qualità , se non si rafforza decisamente l'organico del personale di supporto, se non si adottano le misure organizzative necessarie, questo sistema continuerà a non funzionare adeguatamente e celermente. La recente legislazione finanziaria, invece, ha reiterato il blocco delle assunzioni e ha imposto una ulteriore riduzione della dotazione organica, che ha di fatto azzerato il minimo, e già insufficiente, aumento disposto con la legge n. 205, in prima battuta e in attesa di una provvista più consistente. Con tale riduzione, il rapporto tra magistrati amministrativi e personale delle segreterie è destinato a scendere ancora oggi è al di sotto dell'1,9, comunque molto inferiore a quello delle magistrature ordinaria e contabile, per non parlare degli altri Paesi ove, come ad esempio in Germania, vi sono otto impiegati di segreteria per ogni giudice . Anche l'aumento degli stanziamenti per le spese della giustizia amministrativa del 2006 13 milioni di Euro in più rispetto al 2005 , in realtà, costituisce una compensazione minima dei ben più consistenti tagli che le stesse spese avevano subito negli anni precedenti quei tagli - che avrebbero dovuto essere riferiti alle sole spese discrezionali - sono stati in realtà imputati a tutte le spese della giustizia amministrativa, che all'80/85% sono spese obbligatorie per stipendi, affitti di immobili, etc. . Per contro - ma anche qui la misura non è decisiva - si segnala la opportuna previsione di devolvere il maggior gettito derivante dall'applicazione degli aumenti del contributo unificato per i processi amministrativi alle spese di funzionamento dell'amministrazione della giustizia amministrativa. Ciò, se non altro, pone un sia pur parziale rimedio alla assoluta irrazionalità del sistema, che sino ad ora aveva fatto devolvere l'intero contributo pagato per i nostri processi alla giustizia ordinaria, in contrasto con il principio secondo cui le risorse finanziarie, a cominciare da quelle che derivano dal contributo unificato, non possono essere distolte dalla sede che le produce . Di notevole interesse, infine, è la recente previsione del Dl 4/2006, che se convertito aprirebbe qualche speranza per l'immissione in ruolo del nostro personale comandato, che da tempo costituisce una risorsa insostituibile per il funzionamento della nostra giustizia. IV - UN GIUDICE IN TRASFORMAZIONE IN UN SISTEMA CHE SI EVOLVE IL TAR NELL'EVOLUZIONE DEL DIRITTO E DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Il quadro di luci ed ombre sinora tracciato va inserito, a mio avviso, nel più generale contesto evolutivo del sistema del diritto e della giustizia amministrativa. I tempi attuali sono tempi di trasformazione e di profondi cambiamenti nell'assetto delle istituzioni, nei rapporti tra Stato e società, nelle relazioni tra cittadini e potere pubblico. Un autorevole collega della Cassazione mi ricordava, poco tempo fa, che il diritto civile che lui aveva incontrato all'inizio della sua carriera poneva, al centro del sistema, il contratto, mentre il diritto civile che lui applica oggi vede al centro la responsabilità. Qualcosa di altrettanto radicale vale per il nostro diritto amministrativo quello degli esordi della mia carriera di giudice amministrativo ormai trentacinque anni fa vedeva l'atto come signore del diritto e del processo amministrativo. In questi anni si sono avuti il progressivo superamento della concezione della centralità dell'atto amministrativo nell'esercizio del potere pubblico e nel perseguimento dei pubblici interessi. Nel 1981, in occasione del centocinquantenario del Consiglio di Stato, il presidente Pescatore sosteneva che il giudizio amministrativo si sta muovendo dall'atto verso la condotta amministrativa, verso l'esercizio del potere . Negli stessi anni, Mario Nigro parlava di eclissi del provvedimento e di emersione di altri protagonisti il procedimento amministrativo, gli elementi di partecipazione, i moduli consensuali che pure divengono forme dell'esercizio del potere pubblico. Questi cambiamenti si inseriscono nel più generale cambiamento delle nostre Istituzioni verso un modello tipico di multilevel governance. La pluralità e la sovrapposizione delle competenze determinano, tra l'altro, una diversa articolazione dell'esercizio dell'azione amministrativa mentre un tempo, in sede contenziosa, il ricorrente si identificava praticamente sempre con il privato, oggi non è infrequente che a proporre ricorso sia una pubblica amministrazione Comuni, Regioni ma anche lo Stato essendo venuti meno molti controlli e difettando, il più delle volte, il potere sostitutivo . Il giudice amministrativo partecipa, così, della funzione di soluzione dei conflitti fra i diversi livelli di governo. COME REGOLATA ANCHE DAL LEGISLATORE E DALLA CORTE COSTITUZIONALE Questa evoluzione, dapprima graduale, come si conviene ai grandi processi che attengono alle Istituzioni, ha poi ricevuto una decisa accelerazione, quando è stata recepita e condivisa dal legislatore il quale, con una scelta che ha accomunato tutte le forze politiche, ha disegnato con la legge 205/00 un nuovo assetto delle tutele dei diritti e degli interessi. Con questa legge fa sistema la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, dalla quale, a mio avviso, non derivano il depotenziamento del giudice amministrativo o la dequotazione della sua giurisdizione esclusiva, come è stato affermato da alcuni, ma deriva un importante riconoscimento del ruolo dell'uno e della funzione dell'altra nel quadro costituzionale. IL GIUDICE DEI PUBBLICI POTERI E LA SUA UTILITÀ, NEI PAESI DI CIVIL E DI COMMON LAW Il punto centrale del nuovo quadro dopo l'intervento della Corte è lo stretto collegamento tra giurisdizione amministrativa e potere pubblico. Il giudice amministrativo non è, e non può essere, il giudice dell'amministrazione ma è, e forse deve necessariamente essere, il giudice dei pubblici poteri . Ciò vale anche per i settori di giurisdizione esclusiva, che è costituzionalmente consentita solo tutte le volte in cui la vicenda amministrativa, indipendentemente dalla consistenza delle posizioni soggettive coinvolte, costituisca esercizio di un potere pubblico. Ecco, allora, che si delinea la strada che credo dovremo percorrere nei prossimi anni. Una strada che viene da lontano, ma alla quale si aprono ampi e nuovi orizzonti, per una tutela più moderna e al passo con i tempi il giudice amministrativo è il giudice del potere pubblico , che esercita, anche al di là del tradizionale riparto tra diritti soggettivi e interessi legittimi, le diverse tecniche di tutela a tal fine necessarie. Il che vuol dire, da un lato, che noi siamo i giudici che devono tutelare i cittadini e le imprese dal non corretto esercizio di strumenti forti , capaci di penetrare la sfera di libertà dei privati, dall'altro che noi siamo i giudici che - laddove i ricorsi dei privati siano privi di fondamento - devono garantire la rapida e sicura prosecuzione del perseguimento dell'interesse pubblico attraverso l'esercizio del potere. E, in tale ottica, l'utilità di un giudice del pubblico potere viene avvertita non soltanto nei sistemi di civil law e ciò sembra avere in gran parte ispirato il modello comunitario ma anche nei sistemi di common law, come dimostra l'evoluzione in corso nei Paesi anglosassoni, dove si rileva la progressiva emersione di una disciplina specifica per il contenzioso amministrativo, pur se trattato dinanzi al giudice unico ivi esistente, ovvero la trasformazione delle Corti speciali per singoli settori dell'amministrazione in giudici pieni , sempre più attrezzati professionalmente. UNA GIURISDIZIONE NON SPECIALE MA ORDINARIA E GENERALE Non vorrei considerare questa nostra caratteristica come una specialità ma piuttosto come una particolare idoneità ad affrontare controversie su rapporti in cui le parti non sono ad armi pari . Non giudici speciali , quindi, ma giudici ordinari del legittimo esercizio dei poteri pubblici, che completano la tutela del cittadino in settori - quelli, appunto, in cui regna il potere pubblico - che altrimenti ne resterebbero privi, in una visione di unità funzionale - non organica - della giurisdizione, che si fonda sull'articolo 24 della Costituzione. Giudici la cui giurisdizione, specie dopo l'avvento della Costituzione, va considerata ordinaria e generale in tali settori. UN GIUDICE CON PIENA DIGNITÀ E INDIPENDENZA In questa ottica, va ribadita la nostra piena dignità di giudice , confermata in modo netto e lapidario dalla Corte Costituzionale. Essa si individua - sulla base della Costituzione - sia nella tradizione legislativa, sia nella pari dignità delle situazioni soggettive tutelate. La Corte, anzi, - chiarito che la terzietà è il proprium di ogni giudice - rivaluta il valore della locuzione di giudice nell'amministrazione . Riemergono, allora, in tutta la loro attualità le parole di Silvio Spaventa ne La giustizia nell'amministrazione , il celebre discorso di Bergamo del 1880, nel quale dimostrò la necessità ineludibile della creazione di un sistema di controllo esterno e contenzioso, nonché di un organo capace di controllare efficacemente l'attività amministrativa del potere centrale e di quello locale in tutte le sue manifestazioni . Ciò si sarebbe concretizzato, di lì a pochi anni, con la istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato, nel cui discorso di inaugurazione, il 13 marzo 1890, non a caso, lo stesso Spaventa affermò solennemente la necessità che tale nuovo sindacato fosse condotto con terzietà e indipendenza di qui la necessità di un istituto nuovo , con quelle garantie per una risoluzione giusta ed imparziale di una controversia d'interessi umani, che sono il carattere essenziale di una giurisdizione . Queste affermazioni rendono giustizia e la rendevano, per la verità, già dal 1880 alla formula giudice nell'amministrazione , che sta a intendere il giudice del pubblico potere, che opera all'interno della vicenda amministrativa e le cui sentenze si proiettano - con i loro effetti caducatori, ripristinatori, preclusivi, conformativi - in quella che viene chiamata ulteriore attività dell'amministrazione . E' così confermata la natura ordinaria della giurisdizione amministrativa cui prima ho fatto cenno, la quale - dopo aver visto, nel frattempo, la sostanziale affermazione di quelle correnti di pensiero che, pur nell'ambito del giudizio impugnatorio, ponevano l'accento sulla cognizione del rapporto nell'esercizio del sindacato di legittimità - si pone come parallela sede di tutela delle posizioni soggettive che concorrono a formare la sfera giuridica di ogni cittadino. Una giurisdizione della quale sembrano ormai costituire parte integrante anche forme significative di tutela dei diritti, ma che, al contrario di quanto potrebbe - o dovrebbe - fare il giudice ordinario, non li tutela di norma attraverso un sindacato di merito, ma ricorre a forme di sindacato - sempre più sofisticato e penetrante - concernenti la sola legittimità dell'uso del potere. UNA TUTELA PIENA Una volta riaffermate la terzietà e l'indipendenza del giudice amministrativo, occorre sgombrare il campo, una volta per tutte, dai dubbi sulla pienezza della sua tutela. Il quadro attuale conferma con chiarezza il collegamento forte della nostra giustizia all'articolo 24 della Costituzione e direi anche all'articolo 113, oltre che al più considerato articolo 103 ciò impone che il giudice possa erogare una tutela adeguata. Un collegamento che non si scopre certo in questi anni si pensi già alla sentenza del compianto Vincenzo Caianiello n. 177 del 1995, in materia di opposizione di terzo nel processo amministrativo ma che viene comunque ribadito in modo inequivoco anche dalla sentenza n. 204, quando si afferma che l'articolo 24 Costituzione assicura agli interessi legittimi le medesime garanzie assicurate ai diritti soggettivi quanto alla possibilità di farli valere davanti al giudice ed alla effettività della tutela che questi deve loro accordare . Indipendentemente dall'intervento sui confini della giurisdizione esclusiva, mi pare quindi inconfutabile che la giurisdizione amministrativa, fino a quando esisterà, si caratterizzerà, comunque, come una tutela piena del cittadino nei confronti del pubblico potere. Il discorso sulla pienezza della tutela non può che condurre alla sua conseguenza più rilevante il riconoscimento della tutela anche risarcitoria. IL GRANDE TEMA DELLA TUTELA RISARCITORIA L'ultimo, anche in ordine di tempo, dei grandi pilastri della costruzione della nuova giustizia amministrativa è costituito dalla connessione tra la giurisdizione di annullamento del giudice amministrativo e il risarcimento del danno. Nelle materie in cui ha giurisdizione il giudice amministrativo è giudice di cognizione piena, nel senso che esaurisce dinanzi a lui la vicenda controversa anche con riguardo agli strumenti di ricostituzione della lesione subita dal cittadino, senza costringere quest'ultimo a estenuanti andirivieni dinanzi a più giudici. Il risarcimento del danno - ci dice la Corte Costituzionale - non è un autonomo diritto di credito svincolato dalla posizione sostanziale cui si riferisce, ma è un rimedio processuale che serve a garantire al cittadino la piena riparazione del torto subito, uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio , per rendere giustizia al cittadino, iscrivendosi pienamente come forma di protezione nello scenario dell'articolo 103 Costituzione, il quale affida al giudice amministrativo, in via istituzionale, appunto, la tutela dell'interesse legittimo in ogni sua forma e con qualunque tecnica. Tale strumento rimediale non può che essere attribuito - in toto - al giudice che valuta la legittimità dell'atto e l'ingiustizia della lesione. La concentrazione delle forme di tutela - o, meglio, di riparazione delle lesioni - dinanzi a un unico giudice si ispira all'applicazione in concreto dell'effettività della tutela e costituisce uno dei corollari del principio della ragionevole durata dei processi. V - ALCUNI POSSIBILI INDIRIZZI DI AZIONE PER IL FUTURO PROSPETTIVE DI RIFORMA NORMATIVA Il nuovo scenario sin qui tratteggiato apre vaste prospettive di lavoro. Da un lato, vi si scorgono spazi per futuri interventi del legislatore, che dovrebbero in primo luogo concentrarsi sulla descritta copertura di risorse umane e finanziarie. Si potrebbero, altresì, prevedere alcuni - contenuti e mirati - miglioramenti sul piano processuale potrebbe rivelarsi utile un ragionevole allargamento della corsia preferenziale di cui all'articolo 23bis tale ovviamente da non renderla una corsia ordinaria , ad esempio per la pianificazione urbanistica, ma andrebbe soprattutto curata un'accelerazione delle cause ordinarie . Sul punto, è molto interessante la positiva esperienza della Cassazione - che però può giovarsi, va detto, della possibilità di trattare in camera di consiglio le cause in cui l'esito è manifesto - dove è stata istituita, nel 2005, una struttura unificata per l'esame preliminare dei ricorsi civili e per la loro trattazione immediata in camera di consiglio, appunto nei casi in cui si ravvisi la loro manifesta infondatezza o fondatezza, o cause di inammissibilità. Nel nostro ambito, l'introduzione di un filtro preliminare potrebbe servire anche a verificare l'integrità del contraddittorio e la completezza dell'istruttoria, e potrebbe costituire l'occasione per favorire una riduzione delle questioni realmente controverse, con rinuncia agli altri punti del ricorso. Si potrebbe lavorare anche per stimolare ulteriormente gli accorpamenti delle questioni giuridiche identiche, magari prevedendo che i relativi ricorsi possano essere definiti con sentenza che si pronuncia solo sulla questione di diritto. Appare ipotizzabile, anche se con adeguate cautele, il rafforzamento degli effetti della sentenza di accoglimento, specificando che il giudice, annullando l'atto, può anche accertare la fondatezza della pretesa sostanziale e disporre misure ordinatorie atte ad assicurare la tutela in forma specifica dell'interesse leso. Si potrebbe pensare anche ad inserire qualche forma di filtro processuale alle richieste di risarcimento, eliminando quantomeno le liti chiaramente pretestuose. Così come si potrebbe approfondire il tema, francamente troppo trascurato, delle liti temerarie, per le quali occorrerebbe introdurre maggiori deterrenti legislativi, così come occorrerebbe forse un ricorso più coraggioso ed incisivo da parte dei giudici all'articolo 96 Cpc sulla responsabilità aggravata. Altri scenari si aprono, per il giudice amministrativo, come conseguenza della riforma della legge 241 di cui alle leggi 15 e 80/2005. L'adeguamento del processo amministrativo a questa riforma dovrebbe assicurare che il sindacato sugli atti dei pubblici poteri abbia per oggetto non solo - e non tanto - il rispetto della legittimità formale quanto la legittimità sostanziale dei provvedimenti. Inoltre, andranno monitorate, anche al fine di eventuali interventi correttivi del legislatore, le prime applicazioni della nuova disciplina dell'avviso dell'avvio del procedimento e quelle sul delicato rapporto tra d.i.a. e silenzio assenso. Andrà verificata l'effettiva applicazione di princìpi nuovi come, ad esempio, quello comunitario dell'affidamento di cui andranno considerati gli effetti sul cd. danno da ritardo . Una particolare attenzione andrà rivolta alla necessità o meno di costruire una vera e propria azione di nullità a seguito dell'introduzione dell'articolo 21-septies nella legge n. 241. Infine, dovrebbe essere prevista l'introduzione di disposizioni tendenti ad evitare che l'incertezza sulla individuazione del giudice dotato di giurisdizione si risolva in un pregiudizio per il cittadino, anche riformando la disciplina del regolamento di giurisdizione e sancendo, in particolare, nel caso di traslatio iurisdictionis, la conservazione degli atti compiuti. Ulteriori prospettive si apriranno se il legislatore dimostrerà di saper proseguire lungo la strada virtuosa della semplificazione, avviata nell'ultima parte della legislatura. Mi riferisco alla politica di qualità delle regole nota anche in Italia come better regulation , di cui soprattutto alla legge 246/05 e al Dl 4/2006 si disciplina il ricorso, a regime, alle tecniche normative più moderne come l'analisi di impatto della regolazione , che superano il tradizionale approccio esclusivamente giuridico alla normazione. Accanto ad esse, si tenta per la prima volta uno sforzo coraggioso di drastica riduzione dello stock normativo, che prevede tramite la delega cosiddetta taglia-leggi una intensa opera di codificazione di settori organici dell'ordinamento, anche ricorrendo al supporto tecnico-istituzionale del Consiglio di Stato, che tante volte è ritornato sulla materia, con i pareri della Sezione consultiva per gli atti normativi sui codici previsti dalla legge 229/03. In questa ottica di codificazione, mi piace ricordare lo schema di decreto legislativo diretto al recepimento delle direttive relative agli appalti di lavori, servizi e forniture, ma volto altresì a semplificare e codificare l'intera materia. MA ANCHE, FORSE SOPRATTUTTO, DI ASSESTAMENTO E DI DIALOGO Ma soprattutto, oltre alle aspirazioni ad ulteriori riforme legislative - che, ripeto, dovrebbero davvero avere come priorità assoluta il rafforzamento della struttura organizzativa - quella che mi sembra fondamentale è un'opera di saggio ed equilibrato assestamento giurisprudenziale. Anche l'articolazione e la complessità dell'intervento della Corte costituzionale da un lato il ridimensionamento della nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dall'altro la riaffermazione della pienezza della protezione che questi è capace di fornire nel suo ambito di competenza sembrano indicare che si è di fronte ad un processo ancora in corso. Permangono - ed è naturale - margini di incertezze nella giurisprudenza applicativa di quei principi mi riferisco soprattutto alla tematica del risarcimento del danno e alla individuazione di nuove fattispecie di tutela ad esempio, in materia di affidamento o di ritardo . I tempi sembrano, allora, maturi per riprendere e completare, dopo la sentenza 204, un dialogo costruttivo con la Magistratura ordinaria - il giudice finale della giurisdizione - che potrebbe anche stemperare molti dei contrasti che avevano portato ad adire la Corte costituzionale e, comunque, contribuire ad attuare uniformemente i suoi dicta interpretativi. Altrettanto importante è il dialogo interno alla Magistratura amministrativa, tra i giudici dei Tribunali amministrativi delle varie Regioni e tra essi e quelli del Consiglio di Stato. È, infatti, necessario che l'attenzione sui confini della giurisdizione non faccia perdere di vista il servizio reso dalla Giustizia amministrativa, che deve costantemente adeguarsi all'evoluzione dell'amministrazione pubblica. Un'evoluzione che i giudici, nei Tribunali Amministrativi Regionali e nel Consiglio di Stato, cercano giorno dopo giorno di rendere sistema , in un quadro normativo certo non lineare e in condizioni logistiche spesso non facili. Grazie a questo lavoro, la Giustizia amministrativa, negli anni, ha compiuto molti passi in avanti, forse anche al di là dell'esplicito dettato legislativo. Un contributo sostanziale a questo processo è fornito dal Consiglio di Presidenza, riformato dalla legge 205 con l'innesto di illustri personalità del mondo giuridico e della società civile, che garantiscono l' apertura all'esterno e attenuano i pericoli di chiusure corporative che spesso allignano nei corpi dello Stato - come affermava Costantino Mortati - e di tendenza alla separatezza e alla autoreferenzialità proprie di certa cultura giudiziaria. Questo dialogo dovrà estendersi, con le forme e le modalità più appropriate, al di là dei Magistrati la cultura della giurisdizione non è patrimonio esclusivo dei giudici ma pervade, nella sua più alta nobiltà, tutti gli operatori di giustizia e guai se, per converso, la cultura della giurisdizione venisse avvertita dalla Magistratura come avulsa da una più complessiva cultura delle Istituzioni. E DI UN ADEGUAMENTO CULTURALE Vi è poi, accanto a tale questione, quella non meno importante della professionalità dei giudici amministrativi, che devono essere sempre più attrezzati, anche culturalmente, alle nuove esigenze del diritto e del processo amministrativo. Il rafforzamento ulteriore della professionalità deve fondarsi, ovviamente, sugli elementi della preparazione e dell'esperienza la combinazione di questi due fattori non è sempre facile, ma ciò non può impedire che si lavori in tale direzione. I selettivi concorsi di accesso, per i Tribunali Amministrativi e per il Consiglio di Stato, consentono una rigorosa valutazione del Magistrato al suo ingresso in carriera. Tuttavia, verifiche periodiche di professionalità - e anche di produttività - dei Magistrati nel corso della loro carriera, o in occasione degli avanzamenti, non costituiscono certo attentati alla loro indipendenza ma piuttosto una doverosa garanzia dell'interesse dei cittadini e dell'ordinamento a che il Magistrato lavori e lavori bene. L'EFFETTIVITÀ DELLA TUTELA COME SERVIZIO In questo quadro evolutivo, è fondamentale essere consapevoli del fatto che l'attenzione sulle singole pronunce, sui singoli concetti giuridici, non faccia perdere di vista il servizio reso dalla giustizia amministrativa quello di fornire una tutela effettiva, rapida, piena. Perché l'efficienza del processo è un bene enucleabile direttamente dai princìpi costituzionali che regolano l'esercizio della funzione giurisdizionale. Questa efficienza costituisce, a mio avviso, il vero prestigio della magistratura amministrativa, in un sistema democratico in cui il prestigio non è più correlato all'esercizio di una funzione, ma al modo con il quale essa si esercita. Il professor Cassese, pochi anni fa, rilevava che in un mercato come quello della giustizia, che è regolato dall'offerta, la domanda di giustizia amministrativa si è moltiplicata proprio grazie alla qualità dell'offerta fornita. Le nostre pronunce hanno contribuito, talvolta al di là dell'esplicito dettato legislativo, a modificare la concezione del potere pubblico, a rafforzare la tutela del cittadino, ad evitare alcune eresie normative. Con un impatto che è forse ancora più rilevante dei principi e degli istituti giuridici che applichiamo tutti i giorni, e che tocca l'essenza dell'economia, della vita sociale, della democrazia. Ciò mi porta a condividere fortemente, con ragioni forse ancora più profonde per il giudice amministrativo, l'affermazione del Primo Magistrato d'Italia, il Presidente della Cassazione Nicola Marvulli, secondo cui il miglior giudice, quello di cui la società ha sempre auspicato di poter disporre, è quello la cui cultura è illuminata dal buon senso, dalla disponibilità all'ascolto, dalla professionalità non disgiunta dal coraggio e dalla volontà di lavorare al servizio dei cittadini . VI - CONCLUSIONE Il riferimento a valori così profondi, che accompagnano il nostro lavoro di giuristi e di giudici, mi induce a salutarVi e a ringraziarVi con un suggerimento contenuto nei Frammenti del dizionario giuridico che Santi Romano rivolgeva a certi giuristi , prendendo spunto da una poesia del settecento di Pierre Charle-Roy, a sua volta ispirata da un dipinto di Nicolas Lancret, Il pattinaggio . Non che Voi ne abbiate certo bisogno, ma io lo rivolgo, ogni giorno, a me stesso il giurista non deve compiacersi e innamorarsi troppo delle sue speculazioni, né proseguirle sempre e inesorabilmente dove la logica permette il gioco delle deduzioni e induzioni, giacché tali speculazioni hanno un limite che non bisogna oltrepassare e che è segnato dagli scopi pratici e concreti cui esse debbono mirare proseguirle al di là può essere non solo inutile, ma pericoloso . Pericoloso come, appunto, pattinare su una lastra di ghiaccio sottile come il diritto Glissez, mortels, n'appuyez pas . Sorvolate, giuristi, lasciate perdere, non insistete. APPENDICE SENTENZE DI PARTICOLARE RILIEVO PUBBLICATE NEL 2005 Diritto dell'economia Autorità amministrative indipendenti Numerose sono state le questioni affrontate dal Tar del Lazio in materia di regolazione dei settori economici. Il campo d'intervento, tradizionalmente circoscritto ai provvedimenti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, si è esteso anche a vicende strettamente inerenti alla regulation dei mercati bancario e finanziario. Con riferimento all'Antitrust, nella sentenza della Sezione prima 6088/05 il Tribunale, in una fattispecie relativa a una intesa per lo scambio di informazioni tra imprese del settore assicurativo, ha enunciato il principio secondo cui il carattere già pubblico di dette informazioni comporta l'esclusione della natura sensibile dei relativi dati e, quindi, l'impossibilità di reputare illecito l'oggetto della relativa intesa. Con la successiva sentenza della Sezione prima 12726/05 è stato affermato il principio secondo cui gli interventi di un soggetto pubblico attributario del potere di regolazione di un settore economico non possono essere invocati quali esimenti di illeciti anticoncorrenziali, laddove risulti che le imprese operanti nel settore siano addivenute a intese illegittime nell'esercizio di una sfera di autonomia imprenditoriale. Sempre nella stessa pronuncia si è chiarito come l'Autorità possa prescrivere alle imprese riconosciute responsabili delle violazioni un contegno idoneo a ricondurre a legittimità l'assetto del mercato senza per questo conculcare la loro autonomia. Una puntualizzazione sul trattamento sanzionatorio è stata offerta dalla sentenza della Sezione prima 6546/05, che ponendosi in linea con il principio della c.d. comunitarizzazione delle sanzioni, ha stabilito che l'Autorità fa legittimamente ricorso agli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell'articolo 15 par. 2 del Regol. n. 17 e dell'articolo 65 par. 5 del Tratt. C.e.c.a. , essendo altresì lecito suddividere le imprese in classi omogenee in base al fatturato, secondo un metodo che permette di pervenire a un'adeguata modulazione delle pene e nel contempo di garantire una reale efficacia deterrente della sanzione. Nel corso del 2005 le acquisizioni del giudice amministrativo in materia di sindacato sull'esercizio della discrezionalità tecnica hanno trovato applicazione anche in campi nuovi. Va in proposito menzionata, con riferimento alla Banca d'Italia, la sentenza della Sezione prima 6157/05, in cui, in relazione alla compatibilità dell'operazione da autorizzare la partecipazione superiore a determinate soglie nel capitale sociale di una banca con la sana e prudente gestione del soggetto vigilato, è stato affermato che il giudice amministrativo, fermo restando il potere di conoscere i fatti in modo pieno, può verificare la logicità, la congruità, la ragionevolezza e l'adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione, la regolarità del procedimento e la completezza dell'istruttoria, l'esistenza e l'esattezza dei presupposti di fatto posti a fondamento della deliberazione, ma non può spingersi oltre fino ad esprimere proprie autonome scelte, perché in tal caso assumerebbe egli la titolarità del potere. In ordine alla stessa fattispecie, è stato anche evidenziato che nessuna disposizione normativa consente ad autorità pubbliche interne di ergersi a tutori di malintesi valori nazionalistici, specie nel campo dei rapporti economici e delle connesse libertà sancite dai trattati europei, imponendo l'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea non tanto un'apertura al sistema, quanto una semplice presa d'atto che ogni cittadino comunitario è per ciò solo legittimato ad operare in ciascuno dei Paesi dell'Unione. Analoghe considerazioni in punto di discrezionalità tecnica sono state svolte nelle sentenze della Sezione prima 11292/05 e 13749/05, relative alla determinazione da parte della Consob del prezzo di un'offerta pubblica di acquisto residuale. Anche in tali circostanze é stato affermato che il giudice amministrativo non può spingersi sino alla indebita sostituzione del giudice all'autorità, la quale soltanto è titolare del potere, esercitando la Consob una discrezionalità basata sull'applicazione non di regole scientifiche esatte ma di regole concernenti le metodologie valutative di azienda e della prassi tecnica. Particolare risalto hanno avuto anche le pronunce sui provvedimenti dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. In particolare, con la sentenza della Sezione seconda 14357/05 è stato esaminato il provvedimento con cui detta Autorità ha stabilito il numero massimo degli spot pubblicitari ammessi all'interno delle trasmissioni di eventi sportivi. In questa occasione, realizzando quel processo di osmosi tra diritto interno e diritto comunitario che sempre più connota l'attività del giudice amministrativo, il Tribunale ha direttamente interpretato la direttiva n. 89/552/CEE, affermando che la stessa ha introdotto non solo un criterio qualitativo ma anche e soprattutto un criterio quantitativo la trasmissione di spot isolati deve pertanto ritenersi consentita solo in casi eccezionali. Con la sentenza della Sezione seconda 5120/05 si è contribuito all'ulteriore affinamento della nozione di gestore di pubblico servizio in materia di comunicazione radiotelevisiva, affermandosi l'obbligo, per tutte le emittenti che effettuino attività di informazione, di adottare la carta dei servizi. Con la sentenza della Sezione seconda 12820/05 è stato altresì ritenuto legittimo il divieto di trasmissione nelle fasce orarie comprese tra le ore 7 e le ore 24 di programmi di televendita, pubblicità e telepromozioni, aventi ad oggetto servizi di astrologia, cartomanzia e pronostici, in quanto gli stessi possono influire sulla sensibilità e sul processo di maturazione dei minori e considerato che anche la tutela dei minori rientra appieno tra i compiti affidati dalla legge all'Autorità. Protezione del consumatore Numerosi sono stati gli interventi in materia di protezione del consumatore, con particolare riguardo alla pubblicità ingannevole. Con la sentenza della Sezione prima 6650/05 è stato ad esempio esaminato il rapporto tra l'etichettatura dei prodotti alimentari e la c.d. denominazione di origine protetta d.o.p. , specificando che non è sufficiente indicare il luogo di produzione del prodotto per evitare la confusione con i prodotti tipici d.o.p Aiuti di Stato Quale ulteriore esempio della penetrazione del diritto comunitario nel processo amministrativo si può ricordare la sentenza della Sezione seconda ter 167/05, in materia di aiuti di Stato, con cui è stata riaffermata la necessità di disapplicare le norme interne che siano in contrasto non solo con norme di derivazione comunitaria ma anche con una decisione della Commissione europea. Si è in particolare ribadito, in armonia con i più recenti orientamenti del Consiglio di Stato, che, ove un aiuto sia stato dichiarato illegittimo dalla Commissione europea in quanto contrastante con il corretto funzionamento del mercato comune, la restituzione dello stesso è essenziale ai fini della correzione della distorsione concorrenziale, per cui il provvedimento nazionale che abbia successivamente disposto il recupero dell'aiuto va considerato come forma di esecuzione in via amministrativa della decisione della Commissione, già in sé espressiva del bilanciamento operato tra aspettative delle imprese destinatarie degli aiuti e vincoli di matrice comunitaria. E' stato altresì approfondito il concetto di affidamento nella legittimità dell'azione amministrativa, che nel caso di decisioni promananti da organi comunitari riguarda non già il procedimento seguito dallo Stato membro - che abbia dato corso ad una iniziativa di sostegno senza rispettare l'obbligo di standstill e comunque in contrasto con le procedure comunitarie in materia di aiuti - bensì l'atteggiamento eventualmente tenuto dalle stesse Istituzioni comunitarie ove abbia potuto ingenerare, nelle imprese beneficiarie, una ragionevole convinzione circa la compatibilità comunitaria della normativa nazionale di sostegno. Dismissione degli immobili degli enti previdenziali Con la sentenza della Sezione terza 5402/05 il Tribunale ha affrontato il complesso tema della dismissione degli immobili degli enti previdenziali ai sensi del Dl 351/01, convertito con modificazioni con legge 410/01. In particolare, nell'ambito dell'esame degli atti con cui è stato costituito il Fondo immobili pubblici Fip , primo fondo immobiliare pubblico creato in Italia, chiamato a gestire un patrimonio di 396 immobili per un valore complessivo di oltre 3 miliardi di euro, è stato tra l'altro rimarcato il limite della giurisdizione amministrativa rispetto all'attività degli organi politici, unici soggetti deputati a valutare la convenienza economica della complessa operazione effettuata. Appalti e contratti della pubblica amministrazione Numerose pronunce hanno riguardato le gare per l'affidamento di appalti delle amministrazioni centrali dello Stato anche quando l'esecuzione del contratto debba avvenire al di fuori del territorio nazionale , che tuttora rappresentano una grande fetta dell'economia nazionale. Al riguardo si può ricordare come la competenza del T.A.R. del Lazio venga spesso a radicarsi in ragione dell'evocazione in giudizio dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, consentendo perciò una visione globale di tutte le problematiche connesse anche all'attività di detto organismo. Relativamente ad una gara di appalto indetta dalla Regione Lazio per servizi da espletarsi per tutte le Asl regionali, con la sentenza della Sezione prima ter 6599/05, il Tribunale ha tra l'altro affermato il principio secondo cui l'attività istruttoria espletata da un soggetto esterno in favore di un organo collegiale perfetto, come una commissione di gara o di concorso, può concretarsi nella mera acquisizione di conoscenze tecniche estranee alla competenza specifica dei componenti dell'organo, ma non può risolversi in una sostituzione dell'estraneo consulente al collegio perfetto nell'esercizio di competenze riservate in via esclusiva a quest'ultimo. Con la sentenza della Sezione terza 4170/05 è stato precisato che tra le cause di esclusione dalle gare di appalto non può comprendersi il c.d. collegamento sostanziale tra imprese partecipanti, non essendo consentita l'applicazione analogica della norma che vieta la partecipazione alla stessa gara di imprese in situazione di controllo. Urbanistica e Ambiente In materia urbanistico-ambientale si segnala la pronuncia della Sezione seconda bis 5481/05 relativa alla riconversione a carbone della centrale Enel di Civitavecchia, costituente una delle prime pronunce afferenti al c.d. decreto sblocca centrali Dl 7/2002 . In essa si afferma che l'individuazione in sede istruttoria di profili di criticità sotto il profilo ambientale non comporta l'illegittimità della favorevole VIA, ove siano state prescritte modalità di esercizio dell'impianto dirette a prevenire e/o ridurre i paventati effetti nocivi. Si è altresì precisato che nel procedimento di rilascio dell'autorizzazione all'installazione di centrali elettriche è sufficiente la partecipazione del Comune interessato e della Provincia, con esclusione dei Comuni vicini. Pubblico impiego Ancora numerose sono le controversie in materia di pubblico impiego. Le sopravvenienze riguardano unicamente questioni attinenti ai concorsi e ai rapporti di lavoro non ricadenti nella privatizzazione controversie relative ai magistrati, ai diplomatici, ai prefetti, ai militari, agli appartenenti alle Forze di polizia e ai dipendenti delle Authorities . Sulla ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di concorsi nel pubblico impiego privatizzato si registra una tendenziale adesione all'indirizzo espresso dalle Sezioni unite della Corte di cassazione sui concorsi interni. La Sezione Prima, rivedendo il proprio orientamento assunto nel corso del 2004, ha concluso per il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nelle ipotesi in cui la selezione interna è volta al passaggio da una posizione all'altra nell'ambito della medesima area funzionale, anche nel caso in cui la progressione concerna profili mansionistici oltre che economici, dal momento che ciò comporta una mera modificazione del rapporto e non già una novazione oggettiva dello stesso e che la selezione è normalmente riservata ai soli dipendenti in servizio sentenze 7688, 7695 e 8118/05 . Un' interessante questione in materia di rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare è stata affrontata dalla sentenza della Sezione prima ter 8346/05, nella quale, in una fattispecie relativa a un dipendente della Polizia di Stato, il Tribunale - dissentendo dalla prevalente giurisprudenza secondo la quale l'obbligo di sospensione del procedimento disciplinare in pendenza di procedimento penale insorge con l'esercizio dell'azione penale - ha ritenuto che le norme regolanti tale ipotesi articolo 11 Dpr 737/81 e articolo 117 Dpr 3/1957 vadano interpretate nel senso che il procedimento disciplinare deve essere sospeso anche se il procedimento penale sia ancora nella fase delle indagini preliminari, purché al dipendente, in un atto qualsiasi del procedimento, sia stato attribuito il reato l'orientamento è stato assunto per evitare la sostanziale elusione dell'articolo 653 c.p.p., atteso che, a fronte di una pronuncia assolutoria in sede giurisdizionale penale per una delle causali che precludono ex lege l'esercizio del potere disciplinare, l'amministrazione potrebbe avere già esercitato ed ultimato l'azione disciplinare giungendo all'adozione di un provvedimento sanzionatorio. La perdurante possibilità di proporre ricorso straordinario al Capo dello Stato nelle materie di pubblico impiego privatizzato , il cui contenzioso è ormai devoluto alla cognizione del giudice ordinario, comporta problemi applicativi non sempre di facile soluzione. Nella sentenza della Sezione prima 12340/05 sono stati al riguardo esaminati gli effetti della sentenza del giudice ordinario sulla procedura giustiziale ancora pendente, operandosi una differenziazione in relazione al passaggio in giudicato o meno della pronuncia giurisdizionale. Tutela della salute La sentenza della Sezione terza ter 3452/05, ha stabilito, alla luce degli orientamenti emergenti nella letteratura scientifica, che non competeva al Dm recante le Linee guida in materia di procreazione medicalmente assistita definire la nozione di embrione, esulando dalla biologia la possibilità di dire quando un embrione sia tutelabile in quanto persona ciò, invece, potrebbe essere il frutto di una convenzione umana che, per la sua estrema rilevanza, dovrebbe configurarsi come scelta espressiva di discrezionalità politica del legislatore. Diritto sportivo Con riferimento alla nuova competenza in materia di provvedimenti assunti dalle federazioni sportive, il Tribunale, anche nel 2005, è stato chiamato a pronunciarsi sulle iscrizioni ai campionati di calcio. In particolare, con decreto monocratico del Presidente della Sezione terza ter 4579/05, è stato ordinato al Presidente della F.i.g.c. di procedere agli incombenti necessari per l'inizio dei campionati di calcio rimuovendo l'inibitoria disposta dal Tribunale civile di Genova che ha successivamente declinato la giurisdizione . La sentenza della Sezione terza ter 2571/05 è tornata sul punto della natura giuridica delle decisioni della Camera di conciliazione e arbitrato presso il C.o.n.i., qualificate, all'esito di un articolato percorso argomentativo e diversamente da quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, come lodi irrituali. Immigrazione Molto elevato è il contenzioso in materia di immigrazione. Particolari sono le competenze di questo Tribunale sui dinieghi di visto d'ingresso, provvedimenti assunti da articolazioni estere dell'amministrazione degli affari esteri, e sui decreti di espulsione disposti dal Ministero dell'interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, per i quali la legge sancisce la competenza funzionale del Tar del Lazio. Con l'interessante sentenza della Sezione prima ter 12344/05, si è ritenuto, in materia di concessione della cittadinanza italiana, che il mantenimento delle tradizioni sociali, religiose e culturali del Paese di origine non costituisce, di per sé soltanto, un ostacolo all'integrazione nella comunità italiana ed all'accettazione dei valori fondamentali del nostro Stato. Ricorsi elettorali Nel corso dell'estate del 2005 il Tribunale si è occupato della esclusione di alcune liste dalle elezioni regionali del Lazio. In particolare, con le sentenze della Sezione seconda bis 5567/05 e 6011/05 è stato ritenuto che l'illegittima partecipazione di una lista alla competizione elettorale non vizia l'intero procedimento qualora tale partecipazione si sia in concreto rivelata ininfluente sui risultati elettorali e sulla ripartizione dei seggi. Procedimento e processo amministrativo Riforma del procedimento Il Tar del Lazio, al pari di altri Tribunali, ha iniziato a elaborare i principi introdotti dalle novità legislative del 2005 sul procedimento amministrativo, recependo prontamente lo spirito della riforma, volta a favorire un'applicazione non meccanica e formalistica delle norme sul procedimento in una prospettiva sistematica intesa a considerare alla stregua di mere irregolarità non invalidanti tutte quelle ipotesi di difformità al paradigma normativo che si traducano in vizi di scarso valore sostanziale, tale da non avere una ragionevole incidenza causale sul contenuto del provvedimento. Così, la sentenza della Sezione prima ter 4269/05 ha fatto applicazione del nuovo articolo 21octies della legge 241/90 ritenendo fornita in giudizio, sulla base dei documenti di causa e delle argomentazioni dell'amministrazione resistente, la dimostrazione della superfluità della partecipazione del privato interessato ad una procedura espropriativa. Risarcimento del danno. In tema di risarcimento del danno, il Tribunale, con sentenza della Sezione prima ter 5109/05, ha affermato la possibilità della coesistenza tra attività provvedimentale legittima e comportamento illecito della pubblica amministrazione. In particolare, riconosciuta la legittimità della revoca dell'aggiudicazione di una gara d'appalto e respinta la relativa richiesta risarcitoria per lesione di interesse legittimo, è stata accertata la responsabilità precontrattuale della Pa in relazione alla regola di buona fede di cui all'articolo 1337 Cc, con susseguente condanna al risarcimento dei danni derivante da lesione di diritto soggettivo nei limiti del c.d. interesse contrattuale negativo, da quantificare nella sede amministrativa, salvo l'esperimento del ricorso per l'ottemperanza ai sensi dell'articolo 35, comma 2, del D.Lgs 80/1998 nel caso di specie è stata altresì evidenziata l'irrilevanza della c.d. pregiudiziale amministrativa in quanto il danno ingiusto derivante dalla lesione del diritto soggettivo affonda le sue radici nell'illiceità del comportamento, a prescindere sia dall'esistenza che dalla legittimità o meno di un'attività amministrativa provvedimentale ad essa relativa . Sono state poi esaminate delle ipotesi di risarcimento del danno da mobbing. Con la sentenza della Sezione terza bis. 2940/05 è stata fornita una definizione della fattispecie, intesa come riferibile a una serie durevole e reiterata di comportamenti teleologicamente e intrinsecamente diretti a colpire il lavoratore così da denotare un intento persecutorio con la sentenza della Sezione prima bis 14349/05 si è peraltro ritenuto che la domanda risarcitoria sia preclusa in caso di mancata impugnazione del provvedimento da cui discenderebbe il pregiudizio. Attività di riesame a seguito di tutela cautelare. Sulla scorta di quanto ritenuto dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 3/2003, con la sentenza della Sezione prima 2685/05 il Tribunale ha affermato che l'attività di riesame degli elaborati posta in essere dalla commissione in conseguenza della tutela cautelare concessa non ha natura puramente adempitiva e provvisoria, ma carattere provvedimentale e definitivo, con conseguente idoneità a sostituirsi al giudizio originariamente impugnato, ove riveli l'avvenuta esplicazione di un'opera valutativa indipendente dalla precedente. Il principio è stato sostanzialmente recepito in sede legislativa, atteso che l'articolo 4, comma 2bis, del Dl 115/05, come inserito dall'articolo 1 della legge 168/05 in sede di conversione, ha sancito che conseguono ad ogni effetto l'abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d'esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l'ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela. Tale legge ha comportato dal punto di vista processuale l'improcedibilità dei relativi giudizi. Diritto d'accesso. Con diverse sentenze pronunciate nell'ultima parte dell'anno dalla Sezione prima 12107/05, 12288/05, 12985/05 e 15180/05 sono stati esaminati i complessi e delicati rapporti tra accesso agli atti, tutela della riservatezza e segreto d'ufficio, anche alla luce del nuovo testo dell'articolo 24 legge 241/90 come sostituito dall'articolo 16 della legge 15/2005. Si conferma la linea ormai consolidata della prevalenza dell'accesso strumentale all'esercizio del diritto di difesa rispetto ad altri interessi quali la riservatezza dei terzi e il segreto d'ufficio in proposito giova chiarire che le pronunce hanno riguardato la disciplina del segreto d'ufficio dettato per la Consob e già esaminata dalla Corte costituzionale da ultimo con la sentenza 32/2005 . Il Tribunale si è quindi soffermato sulla questione centrale della rilevanza dei documenti ai fini della tutela dell'interesse giuridico, evidenziando come l'amministrazione sia chiamata a determinare la linea di confine tra conoscenza necessaria, che impone la possibilità dell'accesso, e conoscenza non necessaria, rispetto alla quale l'accesso può essere legittimamente negato. È stato altresì precisato che quando l'accesso è rivolto agli atti di un procedimento in itinere la valutazione di irrilevanza compiuta dall'amministrazione determina una sorta di autovincolo nell'azione amministrativa, nel senso che le indicazioni ritraibili dai documenti non ostesi, se prese in considerazione nello svolgimento del procedimento, generano una violazione sotto il profilo della indebita limitazione della facoltà partecipativa dell'interessato, idonea a tradursi in vizio di legittimità del provvedimento finale. Quando l'accesso ha ad oggetto gli atti di un procedimento concluso e il ricorrente lamenti che gli atti ostesi contengono una pluralità di omissis, invece, per rilevare l'illegittimità della indebita limitazione delle facoltà partecipative è necessario dimostrare che la lesione del diritto di difesa sia effettivamente avvenuta, occorrendo la specifica indicazione della sussistenza di fatti o circostanze posti a base dell'atto non conosciuti dal ricorrente. Ai fini dell'esercizio del diritto d'accesso è stata inoltre equiparata, con la sentenza della Sezione prima bis 1588/05, la convivenza more uxorio al rapporto di coniugio ed è stata sancita la tendenziale prevalenza del primo sul diritto d'autore ordinanze della Sezione prima bis 2795/05 ed altre . Con la sentenza della Sezione prima 6634/05 è stato negato l'accesso agli atti della Commissione paritetica Stato-Chiesa cattolica per la valutazione del gettito derivante dall'8 per mille, in ragione della strumentalità di tali atti all'esercizio di una funzione diversa da quella amministrativa.