Concorsi, carriere, gerarchie inquirenti: tutto sbagliato, tutto da rifare

La relazione al Parlamento sullo stato della giustizia boccia ancora una volta la riforma dell'ordinamento giudiziario. Intanto il Consiglio trasferisce d'ufficio a Torino il giudice Castellano e lascia in eredità al nuovo plenum il reintegro di Vitalone

La riforma dell'ordinamento giudiziario non solo rappresenta un ritorno al passato ma è viziata da profili di illegittimità costituzionale. La nuova bocciatura della legge Castelli è contenuta nella relazione al Parlamento sullo stato della giustizia messa a punto lo scorso 20 luglio dalla sesta commissione del Consiglio superiore della magistratura. La relazione, tuttavia, verrà discussa oggi nel plenum e potrebbe subire alcune modifiche il testo approvato dalla sesta commissione è qui leggibile nei documenti correlati . Palazzo dei Marescialli non ha dubbi sulla riforma Castelli si tratta di un ritorno al passato . Del resto, si legge nella relazione, che si tratti di un passo indietro lo dimostra la reintroduzione del sistema dei concorsi, considerato ingiusto perché penalizza i magistrati più impegnati nel lavoro, inadeguato perché inidoneo a valutare laboriosità, equilibrio, imparzialità e indipendenza, controproducente perché distoglie i magistrati dal lavoro giudiziario , ma no solo. Che il testo di riforma dell'ordinamento giudiziario guardi al passato lo dimostra anche la rigida gerarchizzazione perché penalizza i magistrati più impegnati nel lavoro, inadeguato perché inidoneo a valutare laboriosità, equilibrio, imparzialità e indipendenza, controproducente perché distoglie i magistrati dal lavoro giudiziario . Quanto ai rilievi di costituzionalità, la sesta commissione del Consiglio superiore della magistratura, ha chiarito che riguardano le competenze attribuite dall'articolo 105 della nostra Carta fondamentale all'organo di autogoverno della magistratura ordinaria. Competenze che, si legge nel documento, che vanno difese e tutelate per ché garanzia di autonomia e indipendenza, che non sono privilegi della magistratura ma presidi del principio di eguaglianza davanti alla legge . Tuttavia, a finire nel mirino di Palazzo dei Marescialli perché sospettato di incostituzionalità è anche il meccanismo generalizzato dei concorsi che introduce una ulteriore limitazione dei poteri del Csm meccanismo che non sembra neppure in linea con il divieto di distinzione dei magistrati , previsto dall'articolo 107 della Costituzione. Non sono mancate le critiche per l'istituzione della nuova Scuola superiore della magistratura completamente staccata dal Csm, al quale è attribuito solo il potere di nomina di una parte minoritaria dei componenti del Comitato direttivo e un semplice potere di proposta in ordine alla programmazione didattica . Tutto ciò, si legge nella relazione, in palese vìolazione della nostra Carta fondamentale che affida all'organo di autogoverno il delicato rapporto tra formazione professionale e garanzia sostanziale dell'indipendenza e autonomia della magistratura. Tuttavia, la sesta commissione ha espresso forti perplessità rispetto alle norme che prevedono che il Guardasigilli possa impugnare le nomine dei capi degli uffici giudiziari. In questo modo, si legge nella relazione, si altererebbe l'assetto costituzionale riservato ai rapporti tra Csm e Ministro , ma non solo. Verrebbe alterata anche l'integrità della sfera di competenza del Consiglio . Inoltre, hanno ammesso i consiglieri del Csm, anche la scelta di indicare la Cassazione come vertice organizzativo della magistratura è sospettata di illegittimità costituzionale. Del resto, la nostra Carta fondamentale definisce la Suprema Corte come vertice del sistema dei mezzi di impugnazione e non vertice dell'ordine giudiziario . Dubbi di legittimità anche per quanto riguarda la sostanziale separazione delle carriere dei magistrati introdotta dalla riforma, con il divieto assoluto di mutamento di funzioni dopo cinque anni dall'ingresso in magistratura e la forte disincentivazione del periodo in cui tale mutamento è consentito . Quanto alle Procure, ha messo in guardia Palazzo dei Marescialli l'esasperata gerarchizzazzione pone in pericolo l'effettiva attuazione del principio costituzionale di obbligatorietà dell'azione penale . Il controllo delle procure, del resto, ha concluso l'organo di autogoverno della magistratura ordinaria, viene sottratta ala controllo del Csm e il pericolo che ogni ufficio abbia un proprio modello organizzativo. Palazzo dei Marescialli ha quindi ribadito nella relazione al Parlamento sullo stato della giustizia proprio mentre dovrebbe approdare alle camere il Ddl che il Governo ha messo a punto per sospendere gli effetti della riforma Castelli. Il trasferimento del magistrato Francesco Castellano. Il Consiglio superiore della magistratura ha deciso di destinare il giudice Francesco Castellano, indagato a Perugia nell'ambito della scalata di Unipol a Bnl, alla Corte d'appello di Torino. Oggi il trasferimento del giudice è stato decisa all'unanimità dal plenum del Csm Il magistrato, che ha fatto ricorso al Tar contro il trasferimento deciso dall'organo di autogoverno della magistratura ordinaria più di un mese fa, avrà funzioni di consigliere. Palazzo dei Marescialli decise il 14 giugno di allontanare dalle sue funzioni di presidente del Tribunale di sorveglianza e da Milano Castellano per i suoi rapporti con l'ex presidente di Unipol, Giovanni Consorte. Claudio Vitalone può essere reintegrato. Claudio Vitalone può tornare a svolgere le funzioni di presidente di sezione della Cassazione. È questa la conclusione alla quale è giunto il relatore del caso al Csm, il consigliere laico Mario Caldarera, nella proposta depositata in quarta commissione dopo che il Tar del Lazio nei giorni scorsi ha riconosciuto il diritto di Vitalone a veder ricostruita la sua carriera e ne ha disposto il reintegro alla guida di una delle sezioni della Suprema corte. Una questione della quale però dovrà necessariamente occuparsi il nuovo Consiglio, a settembre, visto che i tempi stretti prima del cambio della guardia a Palazzo dei Marescialli in programma lunedì prossimo non consentono ulteriori passaggi prima nelle due Commissioni competenti la quarta, che si occupa appunto della carriera delle toghe, e la quinta, competente sugli incarichi direttivi e poi in plenum. cri.cap

Consiglio superiore della magistratura Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia Il Csm e le modifiche dell'ordinamento giudiziario Roma - luglio 2006 PARTE QUARTA Modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio 1. La revisione delle competenze consiliari in tema di art. 2 l.g. - L'art. 2, comma , lett. n, prima parte della legge delega, dopo aver ricondotto nell'ambito della sanzione disciplinare l'istituto del trasferimento di ufficio del magistrato, prevede che permanga un'area di irrogabilità in sede amministrativa del trasferimento ad altra sede o a diverse funzioni, prevedendone l'irrogazione con procedimento amministrativo dal CSM solo per una causa incolpevole tale da impedire al magistrato di svolgere le sue funzioni, nella sede occupata, con piena indipendenza e imparzialità . In attuazione di questa disposizione, l'art. 27 del disegno di d.lgs. modifica l'art. 2 del r.d.lgs. 31.5. 46 n. 511 nel senso di mantenere la competenza amministrativa del CSM, solo quando l'incompatibilità con la sede o le funzioni nasca da causa indipendente da colpa del magistrato e sia tale da determinare l'impossibilità che egli svolga le proprie funzioni con piena indipendenza e imparzialità . In via transitoria, inoltre, lo stesso art. 27 stabilisce che i procedimenti amministrativi di trasferimento di ufficio pendenti presso il CSM ma originati da fatti astrattamente riconducibili alle fattispecie disciplinari tipizzate dal decreto siano trasmessi al Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di cassazione per le sue determinazioni in ordine all'azione disciplinare. Come già il CSM ha avuto modo in parte di osservare nel parere del 14.7.04, il discrimen tra procedura amministrativa e procedimento giurisdizionale viene fondato interamente sulla valutazione dell'elemento psicologico del comportamento, confinandosi nell'area del procedimento di natura amministrativa i soli fatti incolpevoli. Tale opzione postula, tuttavia, una esaustiva conoscenza dei fatti già nel momento iniziale della procedura, sicché risulta ribaltato l'intero iter conoscitivo, richiedendosi subito una corretta valutazione delle condotte già ai fini dell'attribuzione della competenza. Tale soluzione si traduce in una forzatura ove si osservi che la colpevolezza, ai fini dell'individuazione della sussistenza di una situazione di incompatibilità ambientale che suggerisce il trasferimento di ufficio del magistrato, è stato tradizionalmente considerata neutra ed irrilevante dalla giurisprudenza amministrativa per tutte vedasi, al riguardo, C.d.S., sez. IV, 12 ottobre 2000, n. 5418, Min. Giust. c. Latini, in Foro amm., 2000, f. 10 C.d.S., Sez. IV, 3 marzo 2000, n. 1133, Min. Giust. c. Misiani, ivi, p. 803 T.A.R. Lazio, Sez. I, 12 dicembre 1994, n. 1742, Scalfari c. C.S.M., in T.A.R., 1995, I, p. 14 . La scelta legislativa, se da un lato evita la duplicazione di procedure amministrative e disciplinari originate dagli stessi fatti, d'altro canto riduce la possibilità di intervento del CSM per ovviare a situazioni nelle quali è lo stesso prestigio della giurisdizione ad essere messo in discussione. A ciò aggiungasi che in sede disciplinare il trasferimento di ufficio non solo è sanzione non irrogabile in via autonoma, ma è soggetta ai tempi della formazione del giudicato disciplinare, che postula l'avvenuto esaurimento dei mezzi di impugnazione riconosciuti dall'ordinamento. Nella pratica, dunque, è lecito pronosticare un ampio ricorso al trasferimento di ufficio in sede cautelare. Ciò diminuirà le garanzie dell'incolpato di fronte ad un provvedimento di rilevante impatto quale il trasferimento di sede o ufficio, atteso che il relativo giudizio di irrogazione - come sopra rilevato - non è munito di alcuna particolare procedura ed è sicuramente meno garantito dell'attuale procedura di irrogazione fissata in sede amministrativa dal CSM. 2. La nuova disciplina delle incompatibilità parentali - L'art. 2, comma , lett. p della legge delega, che prevede la nuova disciplina delle incompatibilità per vincoli di parentela, trova attuazione nell'art. 30 dello schema, che modifica gli articoli 18 e 19 del r.d. 30.1.41, n. 12. Il principio enunziato dalla legge è tassativo, atteso che si impone una disciplina più puntuale e rigorosa , ferma l'incompatibilità del magistrato con gli uffici presso i quali parenti sino al secondo grado, affini in primo grado, il coniuge o il convivente esercitano la professione di magistrato o di avvocato o di ufficiale o agente di polizia giudiziaria , ma consente eccezioni specificamente disciplinate con riferimento all'entità dell'organico nonché alla diversità dell'incarico . Il legislatore delegato ha, pertanto, uno spazio abbastanza vasto di intervento. Le modifiche apportate dall'art. 30 sono state anticipate dal CSM in sede di normazione secondaria con la circolare prot. 23531 del 2003, deliberata il 4 dicembre 2003, recante Applicazione degli artt. 18 e 19 o.g. nonché di situazioni analoghe rilevanti ex art. 2 l.g. , all'emanazione della quale si è accompagnato anche un censimento generale delle situazioni rilevanti ai fini della incompatibilità, i cui esiti sono in corso di valutazione. Di tali elaborazioni la relazione allo schema del decreto legislativo dà atto. 2.1 Il nuovo art. 18 o.g. - Il nuovo art. 18 o.g., pur mantenendo ferma la regola per la quale i magistrati giudicanti e requirenti delle corti di appello e dei tribunali non possono appartenere ad uffici giudiziari di sedi in cui loro parenti fino al secondo grado o affini in primo grado esercitano la professione di avvocato, prevede un ventaglio di parametri normativi in base ai quali verificare in concreto la sussistenza dell'incompatibilità. Detti parametri sono individuati nella rilevanza della professione forense svolta dinanzi all'ufficio di appartenenza del magistrato, a sua volta ricavabile dagli indici distinti della frequenza, sporadica o continuativa, dell'esercizio di detta professione nonché della rilevanza delle forme, associate o individuali, con le quali viene gestito lo studio legale. Segue il parametro delle dimensioni dell'ufficio giudiziario in cui il magistrato esercita le proprie funzioni, con la precisazione che occorre aver riguardo al dato che siano o meno previsti distinti settori, individuati soprattutto in quelli del diritto civile, del diritto penale, del diritto del lavoro e della previdenza, ferma la possibilità che l'organizzazione tabellare introduca dei sottosettori specialistici. Quanto a questi ultimi è da ritenere che l'espresso ed unico richiamo al settore del diritto civile sia meramente esemplificativo, essendo ben possibile ipotizzare un sottosettore specialistico anche nelle materie penalistiche. Particolarmente rigorosa è la disciplina con riguardo agli uffici giudiziari, tribunali o procure della Repubblica, di piccole dimensioni, organizzati cioè in un'unica sezione, per i quali è previsto che il magistrato sia sempre in situazione di incompatibilità con i parenti che esercitano l'attività forense. Unica eccezione è quella del magistrato che opera esclusivamente in una sezione distaccata ove il parente o l'affine non svolga alcuna attività. Parimenti rigorosa è la disciplina delle incompatibilità del magistrato con funzione direttiva, per il quale è prevista sempre l'incompatibilità di sede ove un suo parente o affine eserciti la professione forense presso l'ufficio da lui diretto. In deroga il CSM può valutare caso per caso nelle ipotesi in cui i tribunali ordinari siano organizzati con una pluralità di sezioni per ciascun settore di attività civile e penale . Sembra tuttavia esclusa dalla lettera della legge l'applicabilità della deroga alle procure della Repubblica, il che in concreto sta a significare che mai un parente o affine del procuratore potrà esercitare la professione forense nell'ufficio, quand'anche quest'ultimo fosse di grosse dimensioni. Tale soluzione, peraltro non imposta dalla legge delega la quale non distingue tra uffici requirenti e giudicanti e consente in ogni caso eccezioni specificamente disciplinate con riferimento all'entità dell'organico , appare estremamente rigida. Più elasticamente lo schema prevede che gli stessi parametri possano utilizzarsi per verificare la compatibilità tra le funzioni del magistrato e l'esercizio dell'attività forense di un affine o parente praticante avvocato, precisando che in tal caso deve applicarsi l'art. 2, comma , del r.d.lgs. 31.5.46, n. 511 e non l'art. 18, con la conseguenza che il dato da valutare è quello della possibilità di amministrare giustizia nelle condizioni richieste dal prestigio dell'ordine giudiziario. Alla luce della modifica dell'art. 2 l.g. contenuta nell'art. 27 rimane nell'ambito delle attribuzioni amministrative del CSM, in virtù della non riconducibilità a colpa del magistrato la scelta professionale di un soggetto diverso pur ricompresso nella sua cerchia affettiva o familiare. Preso atto dell'adeguamento della norma, che prevede ora anche il rapporto di coniugio e di convivenza tra le situazioni di potenziale incompatibilità, per le ipotesi considerate, proprio perché disciplinate espressamente dall'art. 18 o.g., non dovrebbe più ricorrersi all'applicazione dell'art. 2 l.g., al quale invece si dovrà ancora far riferimento per i rapporti di parentela ed affinità che non rientrano nella stretta interpretazione del testo normativo ora proposto e che in concreto implichino una lesione potenziale del bene protetto. 2.2 Il nuovo art. 19 o.g. - La nuova disciplina dell'art. 19 o.g., che parimenti è stata anticipata dal CSM attraverso la normazione secondaria già menzionata, lascia ferma la regola che i magistrati che hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità sino al terzo grado non possono far parte della stessa corte, dello stesso tribunale o dello stesso ufficio giudiziario e quella che i magistrati che hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità fino al quarto grado incluso non possono far parte dello stesso collegio giudicante nelle corti e nei tribunali, prevedendo un ampliamento di dette limitazioni ai casi di coniugio e di convivenza tra magistrati. Per l'accertamento in concreto dell'incompatibilità sono richiamati i criteri indicati nell'art. 18 o.g., il che comporta intuibilmente il rischio di applicare gli stessi parametri per casi non facilmente assimilabili, stante la palese eterogeneità degli ambiti applicativi dei due articoli. Detto rischio, per quanto fosse stato, del resto, già segnalato dal CSM nel parere del 14 luglio 2004, sembra essere stato non sufficientemente considerato. Si esclude che i magistrati che hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità sino al terzo grado, di coniugio o di convivenza possano far parte dello stesso tribunale o della stessa corte, ove gli stessi sia organizzati in unica sezione così come si esclude che possa un magistrato far parte di uffici giudicanti organizzati in tal modo mentre un parente, un affine, il coniuge ed il convivente facciano parte delle relative procure. Anche in tal caso, tuttavia, si fa eccezione per l'ipotesi che uno dei due magistrati operi esclusivamente in sezione distaccata e l'altro in sede centrale. Quanto ai titolari di uffici direttivi, si introduce la regola che gli stessi, se preposti rispettivamente alla direzione di uffici giudicanti o requirenti, sono sempre in situazione di incompatibilità. Una deroga è prevista e rimessa alla valutazione del CSM nelle ipotesi degli uffici giudicanti organizzati in pluralità di sezioni per ciascun settore di attività civile e penale. Appare evidente che, in questi termini, l'ambito della deroga è molto ristretto, potendovi rientrare soltanto i dirigenti degli uffici giudicanti con almeno due sezioni civili e due sezioni penali. Lo schema tipizza, inoltre, dei casi standard di incompatibilità - nascenti dal pericolo di condizionamenti sull'esercizio del potere di sorveglianza - tra il dirigente ed il magistrato addetto al medesimo ufficio a lui legato da rapporto di parentela, affinità entro il terzo grado, di coniugio o convivenza, nonché tra il procuratore generale presso la corte d'appello ed un magistrato addetto alla procura della Repubblica del distretto, ivi compresa quella presso il tribunale per i minorenni, nonché tra il presidente della corte di appello ed un magistrato del tribunale del distretto ed, infine, tra il presidente del tribunale del capoluogo di distretto ed i giudici addetti al locale tribunale per i minorenni. Desta invece perplessità la norma per la quale i magistrati non possono appartenere all'ufficio giudiziario ove i loro parenti fino al secondo grado o gli affini in primo grado svolgano attività di ufficiale o agente di polizia giudiziaria. Non si scorge quali possano essere le ragioni di interferenza tra l'una e l'altra attività, anche tenendo conto dell'opportunità di garantire il corretto esercizio del potere di sorveglianza, soprattutto ove si consideri che recenti interventi legislativi hanno distolto molti appartenenti alle forze di polizia da attività strettamente giudiziarie, quali ad esempio l'attività di udienza dinanzi al giudice di pace o al giudice monocratico art. 17 d.l. 27.7.05 n. 144, conv. dalla l. 31.7.05 n. 155 . 3. Il reimpiego del magistrato dispensato - L'art. 2, comma , lett. o della legge delega prevede la modifica dell'art. 3, comma , del r.d.lgs. 511 del 1946 dispensa del magistrato per debolezza di mente od infermità nel senso di consentire anche il transito nella pubblica amministrazione del magistrato dispensato per lo svolgimento di funzioni amministrative. In attuazione di questa disposizione l'art. 28 dello schema modifica detto art. 3 prevedendo la possibilità di destinare, a sua domanda e nei limiti dei posti vacanti, a funzioni amministrative presso una amministrazione pubblica e con priorità presso il Ministero della giustizia il magistrato che sia stato dispensato. A tal fine è, comunque, necessario che l'infermità o la sopravvenuta inettitudine consentano l'efficace svolgimento di dette funzioni. Sul piano procedurale è indispensabile che il Ministro della giustizia fissi le modalità della destinazione, e sono previsti il concerto con il Ministro per la funzione pubblica e con il Ministro dell'economia e delle finanze, tenendo conto del tipo e della gravità dell'infermità o della sopravvenuta inettitudine. Se la norma è finalizzata a recuperare le energie lavorative del magistrato alla pubblica utilità ed a salvare la professionalità della persona anche sotto il profilo sociale e psicologico, non sembra funzionale la previsione della condizione della disponibilità dei posti. Parimenti, essendo lasciata all'iniziativa del Ministro la nuova collocazione è destinata a disperdersi la conoscenza consiliare che, per quanto maturate solo sull'an della dispensa, potrebbero ben essere recuperata a livello consultivo ed in chiave prognostica anche in merito all'an ed al quomodo della destinazione del magistrato alle funzioni amministrative. 4. L'equiparazione degli effetti della decadenza e delle dimissioni - L'art. 2, comma , lett. q della legge delega prevede l'equiparazione degli effetti della decadenza a quelli delle dimissioni. L'art. 29 dello schema di d.lgs. modifica l'art. 11 o.g., prevedendo che il magistrato decaduto dall'impiego per mancata assunzione delle prime o delle successive funzioni si considera aver cessato di far parte dell'ordine giudiziario in seguito a dimissioni . Viene quindi meno esplicitamente il potere discrezionale del CSM di riammettere il magistrato decaduto entro un anno dal provvedimento che assegnava la sede non ricoperta, previsto dal precedente testo dell'art. 11. Il nuovo art. 11 o.g. equipara l'ipotesi della decadenza per mancata assunzione delle funzioni a quella della decadenza per assenza dall'ufficio, prevista dall'art. 127, lett. c, del D.P.R. n. 3 del 1957, di modo che anche in questo caso il magistrato decaduto subisce le stesse conseguenze delle dimissioni e non può richiedere la riammissione ai sensi dell'art. 132 del D.P.R. 10.1.57 n. 3 che pure è ritenuto applicabile anche al rapporto di impiego dei magistrati ex art. 276 o.g. , atteso che, come noto, per l'art. 211 o.g. il magistrato che ha lasciato il servizio a domanda non può essere riammesso in magistratura. La norma, dunque, lungi dall'assimilare le due diverse figure della decadenza e delle dimissioni, si limita ad equiparane gli effetti sotto il profilo dell'esclusione della possibilità di riammissione. Capitolo nono La dirigenza degli uffici giudiziari e il decentramento del Ministero La dirigenza degli uffici giudiziari e il decentramento del Ministero Deliberazione del 19 gennaio 2006 Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 19 gennaio 2006, ha approvato, a maggioranza, la seguente risoluzione Schema di decreto legislativo recante l'individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari nonché decentramento del ministero della giustizia, a norma, rispettivamente, degli articoli 1, comma 1 , lettera a , e 2, comma 1 lettere s e t e dell'articolo 2, comma 12 della legge 15 luglio 2005, n. 150 . Il Consiglio ha espresso le sue valutazioni riguardo l'individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari nonché in materia di decentramento del ministero della giustizia in occasione dei parere, approvato in data 15 luglio 2004, emesso ex art. 10 legge 1958 n. 195. In quell'occasione il Consiglio, premessi gli effetti favorevoli derivanti dalla previsione di collaborazione tra i capi degli uffici e i dirigenti amministrativi, nonché del decentramento, ha, altresì, evidenziato la mancanza di un procedimento di formazione della volontà riguardo all'organizzazione degli uffici ed, in particolare, riguardo allo spazio specifico di collaborazione tra capo dell'ufficio e dirigente amministrativo per la realizzazione dei compiti loro specificatamente demandati. 1. Il primo degli articoli riproduce, sintetizzandola, la disposizione di cui all'art. 2, comma 2, lettera s . In particolare, viene conferita al capo dell'ufficio, secondo la dizione della legge delega, oltre che la titolarità e la rappresentanza dell'ufficio nei rapporti istituzionali, la competenza ad emettere i provvedimenti necessari per l'organizzazione dell'attività giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del personale di magistratura ed il suo stato giuridico. Opportunamente la relazione che accompagna lo schema di decreto mette in evidenza la natura unitaria dell'ufficio giudiziario, affermando che l'articolo ha inteso rispettare la volontà del legislatore delegante di salvaguardare l'unitarietà dell'ufficio giudiziario, prevedendo l'unitarietà della relativa titolarità, attribuita al magistrato capo dell'ufficio. Essa riserva poi al medesimo magistrato capo dell'ufficio, la competenza in ordine ai compiti di 'amministrazione della giurisdizione' e di 'amministrazione dei giudici' . La competenza del capo dell'ufficio nella prima parte della disposizione, viene così delimitata dal carattere necessario ai fini organizzativi dei provvedimenti e dall'attinenza dei provvedimenti stessi alla gestione del personale ed al suo stato giuridico. La definizione dei provvedimenti che il capo dell'ufficio può emettere, delimitati tra il carattere necessario all'organizzazione e l'attinenza alla gestione del personale diviene di difficile enucleazione quanto alla tipologia dei provvedimenti che egli può invece emettere in quanto concernenti lo stato giuridico dei magistrati. I provvedimenti relativi allo stato giuridico dei magistrati, come si desume dal Titolo V del regio decreto n. 12 del 1942 che si intitola appunto Dello stato giuridico dei magistrati , riguardano l'ammissione in magistratura, le promozioni, i tramutamenti, le destinazioni fuori ruolo, l'anzianità e le aspettative, gli stipendi e gli assegni. La menzione dello stato giuridico , contenuta nella disposizione non muta la competenza del capo dell'ufficio che continua a riguardare la materia dei congedi, o comunque assenze dal servizio, dei turni, la materia tabellare e le attribuzioni previste dalla normativa secondaria del Csm 2. La disposizione di cui all'art. 2 comma 1 attribuisce al dirigente amministrativo la competenza in materia di gestione del personale amministrativo e più in generale delle risorse materiali a disposizione dell'ufficio. Il rapporto di collaborazione e così la modalità di realizzazione della stessa sono contenute nella disposizione secondo la quale il dirigente amministrativo deve attuare le gestione del personale in coerenza con gli indirizzi del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale delle attività previsto all'art. 4 del medesimo decreto. La modificabilità del programma dipende, secondo la previsione contenuta nell'ultima parte del primo comma dell'art. 4, dalla concorde iniziativa del magistrato capo dell'ufficio e del dirigente amministrativo. Tale richiamo non è previsto nella legge delega. La previsione che l'iniziativa di modifica sia assunta dal capo dell'ufficio e dal dirigente con unanimità di intenti potrebbe essere di ostacolo alle successive modificazioni di programma e causa di possibili conflitti. E' contenuta nella generica dizione attuazione in coerenza con gli indirizzi e programmazione annuale delle attività la disciplina del rapporti tra capo dell'ufficio e dirigente amministrativo. Il rapporto di collaborazione non risulta affatto regolato. La mancanza di disciplina riguardo la modalità di attuazione della collaborazione, la mancata previsione di strumenti interni per la risoluzione dei conflitti e soprattutto la mancata previsione delle conseguenza derivanti dalla mancata conforme attuazione del programma da parte del dirigente amministrativo o della mancata corretta attuazione da parte del medesimo degli indirizzi del capo dell'ufficio, menomano gli effetti organizzativi della disciplina. 3. L'unica situazione per la quale è apprestato un meccanismo risolutivo è quella della mera inerzia, ma anche in questo caso senza alcuna distinzione riguardo al soggetto al quale la stessa va imputata così che l'inerzia dell'uno rimane confusa con quella dell'altro. L'inerzia rilevante ai fini dell'applicazione degli strumenti di risoluzione, è relativa alla mancata predisposizione del piano entro il termine fissato dal primo comma dell'art. 4, o la mancata esecuzione dello stesso. A proposito della mancata esecuzione il legislatore non fissa alcun termine così che non è possibile determinare il momento in cui l'inerzia diventi giuridicamente rilevante ai fini dell'applicazione dello strumento risolutivo. Analogamente ai fini della qualificazione dell'inerzia non è fissato alcun termine alle modifiche ritenute indispensabili. Sempre riguardo all'inerzia la disciplina predisposta la quale prevede l'intervento del ministro, con fissazione del termine e attribuzione delle competenze alla Corte di appello o alla Cassazione, non indica il soggetto specifico che dovrebbe surrogarsi al capo dell'ufficio o al dirigente inerte ed emetta dei provvedimenti necessari. I potenziali supplenti da investire nell'ipotesi di inerzia sono infatti genericamente indicati nella Corte di appello e nella Corte di Cassazione. Il legislatore, inoltre, non ha predisposto strumenti atti al rilevamento della situazione di inerzia, né individuato soggetti preposti ad assumere l'iniziativa del rilevamento e della denuncia con la conseguenza che l'inerzia potrebbe non giungere all'attenzione del Ministro. Preme qui ricordare che il Consiglio ha già espresso le proprie riserve circa l'attribuzione al Ministro di poteri decisori in una materia che coinvolge direttamente le determinazioni organizzative che ricadono nella competenza del magistrato dirigente. Questa soluzione, infatti, non pare coerente con il sistema costituzionale. 4. Con riferimento al complessivo sistema di distribuzione delle risorse, si osserva che il legislatore delegato ha omesso di indicare i criteri per l'assegnazione delle risorse finanziarie al dirigente dell'ufficio di cancelleria o di segreteria, con conseguente attribuzione al direttore generale regionale o interregionale organo in riferimento al quale non vi è alcuna indicazione nella delega di un potere maggiore di quello previsto nella legge delega in capo alle direzioni regionali o interregionali, con conseguente ipotizzabilità di un eccesso di delega. 5. La direttiva relativa all'istituzione di un ufficio del direttore tecnico per l'organizzazione tecnica e la gestione dei servizi non aventi carattere giurisdizionale art. 2, comma 1 lett. t , legge delega è attuata all'articolo 5. I compiti dell'Ufficio del direttore tecnico, fissati al comma 3, sono quelli di gestione e controllo delle risorse umane, finanziarie e strumentali relative ai servizi tecnico amministrativi degli uffici giudicanti e requirenti del distretto di razionalizzare ed organizzare il loro utilizzo, nonché, compiti in materia di programmazione delle necessità di strutture tecniche e logistiche e del loro costante aggiornamento. Viene previsto che presso quattro corti di appello individuate dalla legge di delegazione sia istituito un ufficio del direttore tecnico incaricato, tra l'altro, di verificare l'impiego delle risorse presso gli uffici giudiziari del distretto, di curare la programmazione degli interventi e di impartire le opportune direttive. Osserva il Consiglio che lo schema di decreto colloca tale ufficio non nell'ambito delle direzioni generali regionali o interregionali, bensì presso le corti di appello, senza che tuttavia risultino instaurati rapporti funzionali diretti fra la corte di appello e l'ufficio del direttore tecnico salvo una chiara sovraordinazione amministrativa di quest'ultimo sugli uffici del distretto , così che mal si comprendono le relazioni che dovrebbero instaurarsi fra il direttore tecnico operante presso la corte di appello e il dirigente amministrativo della medesima corte. Parimenti, non appaiono del tutto comprensibile la ripartizione di competenze fra il direttore tecnico e il direttore generale regionale o interregionale. 6. Il capo II del decreto prevede il decentramento del Ministero della giustizia, si tratta senz'altro di una riforma apprezzabile, salvo i rischi derivanti dalla mancata previsione di specifica disciplina di dettaglio in materia di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo degli uffici periferici da parte degli organi centrali ai quali rimane affidato il compito della tenuta del servizio del casellario centrale, l'emanazione delle circolari generali e la risoluzione di quesiti in materia di servizi giudiziari, la determinazione del contingente di personale amministrativo da destinare alle singole regioni, i bandi di concorso da espletarsi a livello nazionale, i provvedimenti di nomina e di prima assegnazione, il trasferimento del personale, i passaggi professionali, i provvedimenti in materia retributiva, pensionistica e disciplinare. Rimangono così affidate alle direzioni generali regionali ed interregionali, eccettuate le materia specificatamente lasciate agli organi centrali, le aree funzionali riguardanti il personale e la formazione i sistemi informativi automatizzati, le risorse materiali, i beni e i servizi e le statistiche. 7. Le disposizioni di cui agli articoli 8, 9 e 10 del decreto legislativo risentono dell'assoluta genericità della direttive di cui all'art. 2, comma 12, della legge delega. Le direttive per l'attuazione del decentramento si sostanziano nella generale previsione dell'istituzione art. 2 comma 12 lett. a e determinazione delle competenze art. 2, comma 12, lett.b , in relazione a queste ultime sono espressamente previste materie sottratte al decentramento art. 2, comma 12, lett. c . Va segnalato, peraltro, che non può essere condivisa la soluzione espressamente motivata nella relazione accompagnatoria che rinvia ad un futuro atto regolamentare la compiuta definizione del riparto di competenze tra articolazioni ministeriali centrali e direzioni generali regionali o interregionali. Tale riparto, infatti, è certamente oggetto dei contenuti della delega e tale materia non appare rinviabile ad atto regolamentare estraneo alla legge di attuazione. Quanto poi alle le disposizioni sulla individuazione dei soggetti ai quali conferire l'incarico di direttore generale, la determinazione delle responsabilità e dei compiti risulta introdotta senza alcuna specifica delega. In assenza di delega, è stata emessa altresì la disposizione circa il compito del direttore regionale o interregionale, di predisporre relazione contenente lo stato di servizio, le risorse materiali, l'informatizzazione, il personale e la formazione nonché relazione circa i risultati conseguiti, anche sotto il profilo finanziario, in rapporto all'anno precedente. L'assoluta genericità della nozione istituire , contenuta nella legge delega, determina quindi il sospetto che il legislatore delegato nell'introdurre la figura del direttore regionale, al quale ha affidato specifici compiti, tra i quali, come si è detto, quello assai incisivo della redazione del programma dell'attività e degli obiettivi sia incorso in eccesso di delega così come sembra essere incorso in eccesso di delega con la previsione di cui all'art 8, comma 5, del funzionario delegato, in relazione al quale in ogni caso non specifica né compiti, né responsabilità, né modalità di nomina. Analogamente in assenza di delega è stata introdotta la figura del funzionario per il riscontro contabile. 8. La previsione di cui al secondo comma dell'articolo 13 che stabilisce per le disposizioni di cui ai capi II e III la decorrenza immediata appare essere stata emanata per eccesso di delega, non essendo l'entrata in vigore di tali norme prevista quale eccezione al principio dei novanta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale mentre, per il resto delle disposizioni sul decentramento l'entrata in vigore è stabilita conformemente alla direttiva contenuta nella legge delega a novanta giorni dalla pubblicazione della gazzetta ufficiale. Tale discrasia nell'entrata in vigore, inoltre, non appare giustificata da ragioni di funzionalità o di buon andamento dei servizi. - 1 -

Consiglio superiore della magistratura Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia Il Csm e le modifiche dell'ordinamento giudiziario Roma - luglio 2006 Parte Prima I pareri sul disegno di legge delega Capitolo primo Il disegno di legge originario Il disegno di legge originario Deliberazione del 12 giugno 2002 Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 12 giugno 2002, ha approvato, a maggioranza dei voti validi espressi, il seguente Parere del Consiglio Superiore della Magistratura sullo schema di disegno di legge recante Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità . 1. Premessa. Il Consiglio Superiore della magistratura è chiamato a rendere il parere prescritto dalla legge n. 195 del 1958 sul disegno di legge delega di riforma dell'ordinamento giudiziario. Il contributo di riflessione del Consiglio sarà indirizzato, da un lato, ad esaminare la rispondenza della normativa proposta ai principi costituzionali e, dall'altro, a saggiare la sua idoneità a rendere più efficiente l'organizzazione giudiziaria. La particolare attenzione riservata agli aspetti costituzionali è giustificata dal rilievo e dalla pregnanza delle norme della Costituzione che disegnano l'assetto della magistratura nonché dalla chiara indicazione di prospettiva contenuta nel testo della VII Disposizione transitoria del testo costituzionale che parla di una nuova legge sull'ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione . La valutazione in termini di efficacia e di efficienza delle disposizioni proposte costituisce un apporto che il Consiglio Superiore è in grado di fornire in ragione delle sue competenze istituzionali e della sua esperienza in materia di organizzazione giudiziaria e di gestione delle vicende professionali dei magistrati. 2. Il disegno di legge delega non una legge di riforma organica dell'ordinamento giudiziario. Il disegno di legge delega reca un titolo impegnativo ed ambizioso Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità . Sul piano strettamente tecnico, però, già una prima lettura del testo del disegno di legge convince che non si è di fronte ad una legge di riforma organica dell'ordinamento giudiziario. Non sono infatti ripensati unitariamente e coerentemente lo statuto della magistratura e l'assetto della organizzazione giudiziaria. Beninteso il disegno di legge in esame propone interventi su più punti che sono tutti cruciali per il futuro assetto della magistratura e mira a trasformazioni profondissime dell'organizzazione giudiziaria. Ma la tecnica normativa prescelta è quella degli innesti su di un corpo normativo preesistente innesti che spesso risultano non coordinati o mal raccordati con la normativa non investita da modifiche e che rendono l'intervento normativo in più punti frammentario e disorganico. Un dato, questo, su cui si avrà modo di tornare in seguito e che è all'origine di numerosi problemi tecnici. . Sotto un più ampio profilo istituzionale, poi, il provvedimento in discussione non si presenta come la riforma dell'ordinamento giudiziario conforme alla Costituzione, da lungo tempo attesa dalla cultura giuridica, costantemente rivendicata dalla magistratura e dovuta in forza della VII Disposizione transitoria della carta fondamentale che fa appunto riferimento ad una nuova legge sull'ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione . Una siffatta riforma dovrebbe, infatti, essere consapevolmente orientata ad armonizzare le norme che regolano l'organizzazione giudiziaria e la vita professionale dei magistrati ai valori essenziali tratteggiati nelle disposizioni costituzionali che regolano la giurisdizione. Al contrario il disegno di legge delega in esame appare criticabile proprio perché in larga misura si discosta o si pone in contrasto con le norme costituzionali sull'assetto organizzativo e sul governo autonomo della magistratura oltre che con le disposizioni dettate dal Costituente in tema di legislazione delegata. 3. Legge delega e art. 76 della Costituzione. In termini procedurali la legge delega appare in più punti in contrasto con il precetto dell'art. 76 della Costituzione secondo cui l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi . 3.1. La totale omissione dei principi e criteri direttivi nella materia disciplinare. Nella materia disciplinare il contrasto tra legge di delegazione e Costituzione è immediatamente percepibile. . Qui i principi e criteri direttivi previsti dall'art. 76 della Costituzione sono del tutto omessi non essendo individuati - neppure in linea di principio o di larga massima - i beni ed i valori che la giurisdizione disciplinare è chiamata a tutelare, i doveri del magistrato, la tipologia delle sanzioni irrogabili ai magistrati. L'effetto di questa triplice omissione è che la tipizzazione , almeno tendenziale, degli illeciti disciplinari e delle relative sanzioni viene lasciata integralmente alla discrezionalità dell'esecutivo, che diviene l'unico arbitro nel definire il catalogo dei beni tutelati attraverso la giurisdizione disciplinare ed il quadro dei doveri e delle sanzioni irrogabili. E ciò nonostante che si tratti di una materia tutt'altro che scontata. Se è infatti pacifico che il magistrato ha doveri di diligenza, di laboriosità, di correttezza et similia, sulla natura e sull'estensione di altri doveri ad es. il dovere di riservatezza la discussione è assai aperta . La giustizia disciplinare si presenta dunque come un caso di scuola di delega in bianco al Governo, del tutto incompatibile con la Costituzione, 3.2. L'estrema genericità di altre direttive delle legge delega. L'esempio della disciplina dell'accesso alla Cassazione. Se poi si esamina più a fondo il disegno di legge non si tarda a scorgere che anche in altri ambiti delicatissimi la legge di delegazione è così generica da risolversi in un incondizionato trasferimento all'esecutivo del potere di dettare norme sull'assetto della magistratura, in palese violazione dell'art. 76 Cost. Ci si limiterà qui solo ad alcune esemplificazioni preliminari rinviando ulteriori rilievi critici all'esame dettagliato delle previsioni della delega. . In quest'ottica costituisce un esempio significativo la disciplina dettata per il conferimento delle funzioni di legittimità, che pure riveste una importanza cruciale nella complessiva filosofia della legge delega. Per la copertura della metà dei posti vacanti presso la Corte di cassazione è previsto un concorso per titoli ed esami ma la delega non detta alcuna prescrizione di principio e di orientamento per il governo sulle modalità del concorso, sul peso da attribuire alla valutazione dei titoli ed agli esami, sulle prove da sostenere se scritte, orali, o scritte ed orali , sulle materie di esame, sulla eventuale differenziazione dei concorsi per i posti civili e penali Anche la procedura di provvista dell'altra metà dei posti di Cassazione - per la quale si prevede l'istituzione di una Commissione speciale per le funzioni di legittimità - è caratterizzata da una notevole genericità ed indeterminatezza dei principi e criteri direttivi della legge di delegazione che nulla dice sulle modalità di espletamento dell'attività della Commissione e sui criteri di valutazione dei requisiti attitudinali e delle capacità professionali del magistrato che non si traducono nella redazione di provvedimenti scritti. Sempre in questo ambito, va osservato che a la delega non enuncia i principi e criteri direttivi della disciplina transitoria che dovrà accompagnare il passaggio dalle attuali forme di accesso in Cassazione al futuro meccanismo b tace sui criteri di inserimento nel ruolo di anzianità dei vincitori per saltum del concorso in cassazione c rimane del tutto silenziosa sulle regole per la valutazione del servizio dei magistrati fuori ruolo che intendono accedere alla Cassazione. In sostanza essa è carente di indicazioni su scelte impegnative e particolarmente qualificanti, capaci di imprimere alla nuova normativa un determinato segno o un altro, radicalmente opposto. Da questi primi esempi si deduce che la legge di delegazione andrebbe riscritta in più punti per consentire al parlamento di dettare realmente al governo l'indirizzo vincolante previsto dall'art. 76 della carta costituzionale. 3.3.L'opportunità del parere del Consiglio Superiore sui futuri decreti legislativi delegati. Proprio in ragione dell'ampiezza della materia toccata dalla delega e degli aspetti di genericità della stessa, il Consiglio prospetta sin d'ora la necessità ed avanza la richiesta di essere chiamato ad esprimere parere anche sui decreti legislativi delegati che conterranno la disciplina puntuale e specifica di capitoli importanti dell'ordinamento giudiziario. L'art. 10 della legge 195 del 1958 autorizza pienamente tale richiesta perché prevede il parere del Consiglio non solo sui disegni di legge concernenti l'ordinamento giudiziario ma anche su ogni altro oggetto comunque attinente a tale materia e quindi anche su decreti legislativi delegati che regolino aree rilevanti dell'ordinamento giudiziario. 4. Il concorso di accesso alla magistratura. Passando ad esaminare i singoli capitoli della delega occorre soffermarsi in primo luogo sui principi e criteri destinati a regolare la disciplina dell'accesso in magistratura. La legge di delegazione art. 2, comma 1, lett. a prevede che a sostenere le prove del concorso per uditore giudiziario siano ammessi soltanto coloro i quali abbiano conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione forense ovvero l'idoneità in qualsiasi concorso bandito dalla pubblica amministrazione per il quale è necessario il possesso della laurea in giurisprudenza ovvero abbiano conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche . Secondo la relazione di accompagnamento la nuova disciplina dovrebbe assicurare la migliore qualificazione dei partecipanti e ridurre il numero dei concorrenti ed i tempi di espletamento delle prove . Si noti che la legge non richiede precedenti esperienze lavorative effettive al pari di quanto stabilito per le magistrature amministrative ma solo il possesso di titoli che in taluni casi possono essere del tutto incongrui rispetto alla professione di magistrato. Così la idoneità in qualsiasi concorso bandito dalla pubblica amministrazione per il quale è necessario il possesso della laurea in giurisprudenza può risultare in molti casi criterio preselettivo troppo generico e sostanzialmente insignificante se si considera la varietà di tali concorsi ed il fatto che la maggior parte di essi prevede prove scritte ed orali su materie molto diverse da quelle previste nel concorso in magistratura. Analoghe considerazioni possono valere per il conseguimento del dottorato di ricerca - soprattutto se conseguito in materie eccentriche rispetto a quelle del concorso in magistratura - in quanto il dottorato mira a sviluppare ed affinare attitudini solo in parte coincidenti con quelle necessarie per il magistrato. L'abilitazione all'esercizio della professione forense è invece titolo sicuramente significativo ed omogeneo rispetto alla professione del magistrato. Riguardo ad esso l'unica ragione di perplessità scaturisce dalla mancanza di uniformità degli standards di esame nei diversi distretti. I titoli individuati come necessari per l'ammissione al concorso in magistratura non costituiscono, dunque, sicura garanzia né di una pregressa esperienza lavorativa nè della qualità tecnica dei partecipanti beninteso nelle materie professionali proprie del magistrato ordinario . A queste osservazioni critiche - che hanno di mira solo la struttura e la logica interna del sistema proposto nella legge delega - vanno poi affiancate altre considerazioni di carattere sistematico. Il meccanismo di accesso alla magistratura ordinaria è stato di recente oggetto di una riforma radicale ed articolata. In particolare, nell'orizzonte di una formazione comune dei laureati in giurisprudenza che aspirano all'esercizio di professioni legali sono state istituite scuole di specializzazione per tali professioni, destinate a tracciare un percorso di formazione e selezione, all'interno del quale si colloca anche il concorso per uditore giudiziario. La delega governativa proposta cancella questa riforma tuttora in corso di sperimentazione con l'effetto che l'unica, residua funzione delle scuole di specializzazione per le professioni legali consisterebbe nel conseguimento di un diploma valutato ai fini del compimento del periodo di pratica forense. Le Scuole, ormai già istituite, non avrebbero più alcuna rilevanza ai fini della formazione e dell'ingresso nella carriera nella magistratura ordinaria e, soprattutto, si abbandonerebbe la prospettiva di una formazione comune del giurista quale valore fondante del sistema e di un ordinamento fondato su moduli didattici uniformi che formino a monte della vicenda concorsuale i giuristi destinati ad intraprendere le carriere del magistrato, dell'avvocato, del notaio. Né può trascurarsi che il sistema del doppio concorso , nel dilatare i tempi per l'accesso in magistratura, può determinare conseguenze negative per i meno abbienti, introducendo una disparità di trattamento tanto più vistosa in assenza di qualsiasi previsione di incentivi o borse di studio. In conclusione sul punto la normativa introdotta dalla legge delega appare disarmonica rispetto alla normativa di recente varata in materia con la quale dovrebbe essere coordinata in tema di scuole forensi ed introduce criteri di preselezione che - se hanno il pregio di archiviare definitivamente il negativo sistema dei quiz - non appaiono adeguati rispetto alla professione del magistrato. 5. Il ruolo attribuito alla Corte di cassazione. In particolare i due canali di accesso alle funzioni di legittimità ed il trattamento economico dei magistrati della Corte. Un aspetto particolarmente problematico della legge di delegazione è costituito dal nuovo ruolo che essa attribuisce alla Corte di cassazione. Dall'impianto della delega, infatti, la Cassazione emerge come organismo fortemente differenziato dalla magistratura di merito non, com'è naturale, per le funzioni di legittimità esercitate ma per le modalità di accesso e di organizzazione, per il trattamento economico dei suoi componenti e per i compiti che le sono assegnati in materia di formazione. Innanzitutto la legge di delegazione detta una disciplina particolare dei canali di accesso alla Corte prevedendo, per metà dei posti disponibili, un concorso per titoli ed esami e, per la restante metà, una procedura di selezione imperniata sulla valutazione attitudinale da parte di una Commissione speciale per le funzioni di legittimità artt. 10 e 11 . Alla Corte è poi attribuito un peculiare ruolo nella formazione come si dirà in funzione essenzialmente selettiva dei magistrati in quanto la Scuola della magistratura è istituita presso la Cassazione ed è da essa cogestita con il Ministro della Giustizia. Inoltre ai magistrati in servizio presso la Cassazione è riservato un trattamento retributivo privilegiato grazie all'attribuzione a tutti i suoi componenti - residenti o meno in Roma - di una indennità di trasferta per venti giorni al mese art. 13 . L'ultimo tratto del regime speciale prefigurato per il giudice di legittimità è rappresentato dalla composizione dell'organismo collegiale interno, che non è costruito come il Consiglio giudiziario della Cassazione ma come Consiglio direttivo, che cumula in sé i caratteri di organismo ausiliario del CSM e di organo di gestione. Sui compiti assegnati alla Corte nel settore della formazione dei magistrati e sulle caratteristiche dell'organismo consultivo destinato ad operare presso la Cassazione si dirà in dettaglio più avanti nei capitoli del parere dedicati alla Scuola della magistratura ed ai Consigli giudiziari. In questa sede conviene svolgere alcune sintetiche considerazioni sulle procedure di accesso alla Corte, da un lato richiamando integralmente i rilievi critici già svolti sulla genericità delle direttive contenute nella legge delega intra, par. 3.2. e, dall'altro, esaminando le scarne disposizioni che regolano la provvista della Corte art. 2, comma 1, lett. b , 10 e 11 . 5.1. Il concorso per titoli ed esami. L'art. 2, comma 1 lettera b , prevede che, per la metà dei posti disponibili, sia introdotto un concorso per titoli ed esami di accesso alle funzioni di legittimità. Nonostante la genericità della normativa, l'intenzione del legislatore è chiaramente percepibile ripristinare, per la metà dei posti da coprire in Cassazione, il sistema del concorso , introducendo una via di ingresso più rapida, per saltum aperta ai magistrati che abbiano maturato almeno dieci anni di anzianità. Ora, una tale soluzione - sostanzialmente ricalcata su modelli del passato - non tiene conto della esperienza e non si muove affatto nella direzione di una maggiore efficienza complessiva. Va ricordato, infatti, che il sistema dei concorsi per titoli ed esami fu ampiamente criticato e infine abbandonato perché produceva numerosi inconvenienti. Accadeva in particolare che molti aspiranti si impegnassero più nell'elaborare provvedimenti idonei a valere come titoli che a fronteggiare il carico di lavoro dell'ufficio, ricercassero collocazioni professionali defilate o comunque meno impegnative per coltivare uno studio solo teorico e fossero esposti al rischio del conformismo giurisprudenziale in ragione del futuro esame da affrontare ed in considerazione della sperata cooptazione. Reintrodotto oggi, un siffatto sistema riprodurrebbe gli stessi guasti deprimendo - proprio agli occhi dei magistrati più validi e più desiderosi di distinguersi - le funzioni che assicurano minori occasioni di studio teorico-generale o garantiscono minori possibilità di precostituire titoli siano essi costituiti da provvedimenti giudiziari o da pubblicazioni dottrinarie . Tutto ciò si porrebbe evidentemente in contraddizione sia con l'affermata esigenza di accrescere l'efficienza complessiva del lavoro giudiziario sia con l'intento di introdurre serie valutazioni e rigorosi controlli di qualità del lavoro giudiziario in quanto il meccanismo dei concorsi non premia la costanza ed il valore del lavoro quotidiano ma, nella migliore delle ipotesi, privilegia l'impegno profuso dal singolo nello studio teorico a tutto campo che è necessario per il concorso . A ben guardare, poi, è l'idea stessa di ordinare i magistrati in una sorta di piramide che non risponde ai bisogni di una società moderna. Tutti i magistrati - in qualunque ufficio ed in qualunque parte del paese essi operinoadottano decisioni che incidono sulla libertà personale, sul patrimonio, sull'attività produttiva, sullo status personale e familiare dei cittadini. Lo sforzo da compiere nell'interesse della collettività non è dunque quello di metterli in scala ma di garantire che essi abbiano, nella loro generalità, standards, livelli adeguati di professionalità, allontanando dal compito di giudicare - anche attraverso il ripensamento ed il rinvigorimento dei meccanismi di selezione negativa - coloro che non si dimostrano all'altezza del compito di giudicare o di esercitare le funzioni di pubblico ministero. In definitiva la normativa sull'accesso in Cassazione non deve certificare una sorta di primato dei vincitori di concorso rispetto a colleghi che esercitano differenti e non meno delicate funzioni, né deve essere mirata all'astratto obiettivo di selezionare in assoluto i migliori magistrati, ma deve essere pensata per soddisfare due esigenze assicurare la funzionalità della Corte ed individuare i magistrati più idonei alle funzioni di legittimità. Tali risultati appaiono realizzabili - assai più che con la riproposizione del vecchio concorso per titoli ed esami - attraverso l'affinamento delle tecniche di rilevazione delle attitudini e l'adeguata valutazione dei percorsi professionali compiuti dagli aspiranti all'esercizio delle funzioni di legittimità. E' in questa direzione che si dovrebbe procedere con risolutezza - ridimensionando ulteriormente rispetto a quanto già fatto dal Consiglio con le sue circolari - il peso del requisito dell'anzianità e accentuando nella selezione il peso attribuito alle attitudini ed al merito dimostrato nello svolgimento dell'attività giudicante o requirente. Ciò permetterebbe tra l'altro anche ai magistrati non in possesso di anzianità di servizio particolarmente elevata di accedere alla Corte di cassazione se effettivamente in possesso delle peculiari attitudini necessarie per l'esercizio delle funzioni di legittimità. Del resto anche sotto altri profili più strettamente tecnici collocazione nel ruolo di anzianità, assetto della carriera, accesso alle funzioni direttive, reversibilità delle funzioni, parametri retributivi da applicare ai vincitori del concorso per saltum la proposta reintroduzione del sistema concorsuale sarebbe foriera di gravi inconvenienti se non fosse accompagnata da una serie di dettagliate disposizioni di coordinamento con la normativa vigente e da una adeguata disciplina transitoria. Infatti il vincitore di concorso, per effetto del così titolo acquisito e della progressione per saltum, parteciperebbe alle successive selezioni per il conferimento di uffici direttivi in posizione di evidente preferenza in riferimento ad ogni funzione, senza avere maturato una adeguata esperienza nel merito e magari senza mai avere esercitato le funzioni al quale si riferisce l'ufficio che dovrebbe presiedere. 5.2. Il conferimento delle funzioni di legittimità per anzianità e per merito. La Commissione speciale per le funzioni di legittimità. Gli artt. 10 ed 11 della legge di delegazione riscrivono la disciplina del secondo canale di accesso alle funzioni di legittimità, destinato ad operare in parallelo al concorso per titoli ed esami . Tali norme prevedono l'istituzione di una Commissione speciale per le funzioni di legittimità composta da tre magistrati - due giudici della Corte ed un magistrato della Procura generale - e da due professori universitari di ruolo di prima fascia investita del compito di esaminare le specifiche attitudini degli aspiranti all'esercizio delle funzioni di legittimità, a tal fine valutando l'attività svolta negli ultimi cinque anni, la qualità del lavoro svolto, il rispetto dei doveri inerenti all'ufficio ed alle funzioni, esaminando i provvedimenti redatti, i dati statistici ed ogni altro fatto o elemento concernente l'attività professionale e scientifica . Va subito detto che l'idea di dar vita ad un organo tecnico di supporto del Consiglio Superiore - che lo metta meglio in grado di formulare giudizi fondati su elementi concreti e di accertare effettivamente il possesso dei requisiti attitudinali dei magistrati che aspirano ad esercitare funzioni di legittimità - presenta aspetti potenzialmente positivi da prendere in attenta considerazione. Aspetti da valorizzare concedendo al C.S.M. di discostarsi dal giudizio della Commissione soltanto in base ad una motivazione che contenga l'esame puntuale e l'esplicita valutazione del suo merito tecnico. Critiche e dubbi di conformità alla Costituzione nascono però quando si esaminano alcuni passaggi della legge di delegazione relativi alla composizione ed alle funzioni della istituenda Commissione speciale. In primo luogo le norme in questione conferiscono al Ministro della giustizia un ruolo improprio, perché diverso da quello riservatogli dalla Costituzione, nella procedura di valutazione dei magistrati aspiranti alla Cassazione. Infatti l'art. 10, comma 3, della legge stabilisce che la scelta la scelta dei componenti della Commissione speciale per le funzioni di legittimità debba avvenire solo tra i concorrenti proposti dal Ministro della giustizia. Ora, se si ha presente la concreta influenza che le valutazioni della Commissione speciale avranno sulle decisioni consiliari di nomina dei magistrati di Cassazione, si constata che l'attribuzione al Ministro della giustizia del potere di proporre l'intera rosa da cui estrarre i componenti della Commissione speciale finisce con il conferire all'esecutivo un ruolo assai penetrante in un ambito che la Costituzione gli preclude le procedure di valutazione e di selezione dei magistrati in vista della promozione alle funzioni di magistrato di cassazione ed al relativo trasferimento . Ma la promozione ed il trasferimento di tutti i magistrati e quindi anche di quelli selezionati per la Cassazione sono provvedimenti che l'art. 105 della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dell'organo di autogoverno e perciò l'immissione in questa sfera del Ministro della giustizia attraverso il potere di proposta dei commissari speciali costituirebbe grave violazione delle attribuzioni consiliari, costituzionalmente garantite, dall'art. 105 della Costituzione. . Anche le disposizioni che delineano i compiti della Commissione speciale appaiono assai poco rispettose delle competenze che la Costituzione riserva al Consiglio Superiore della Magistratura. L'art. 11, comma 1, della legge delega stabilisce, infatti, che la Commissione procede all'esame delle specifiche attitudini degli aspiranti, valutando oltre all'attività svolta negli ultimi cinque anni ed alla qualità del lavoro svolto dal magistrato anche il rispetto dei doveri inerenti all'ufficio ed alle funzioni. Alla Commissione dunque è attribuita anche la valutazione sull'osservanza dei doveri del magistrato, valutazione che non può essere compiuta sulla base di parametri tecnico-formali gli unici sui quali può esprimersi un organo consultivo del Consiglio e rischia di tradursi in una sorta di improprio sindacato sulla correttezza e sulla deontologia del magistrato che invece spetta inderogabilmente al Consiglio Superiore. Inoltre la norma in esame non riconosce alcun ruolo nella procedura ai Consigli giudiziari, nonostante si tratti di valutare l'attività lavorativa del magistrato, e per questo aspetto si pone in controtendenza rispetto alla impostazione complessiva del disegno di legge delega che mira ad accrescere compiti e funzioni di tali organismi ausiliari. Infine è carente nella delega ogni indicazione sulla possibilità di avanzare reclamo avverso il parere della Commissione speciale e sulla disciplina di tale reclamo lacuna, questa, grave perché accentua i profili di incostituzionalità della norma e non colmabile in sede di redazione dei decreti legislativi delegati. Per restituire alla Commissione speciale fisionomia e compiti coerenti con la Costituzione occorrerebbe dunque operare importanti correzioni di rotta stabilendo, da un lato, che la Commissione sia nominata esclusivamente dal Consiglio superiore della magistratura e, dall'altro, che essa si limiti a compiere accertamenti e valutazioni di carattere tecnico-giuridico e culturale, lasciando ai Consigli giudiziari le informazioni e il parere sull'attività svolta dal magistrato e sul suo merito professionale ed integralmente al CSM tutte le valutazioni di carattere deontologico. Ovviamente, la Commissione speciale dovrà supportare l'attività del C.S.M. anche con riferimento alla scelta di componenti della Corte di Cassazione per meriti insigni, ai sensi dell'art. 106 Cost Da ultimo vanno messi in luce i negativi effetti della mancanza di coordinamento tra le innovazioni introdotte dalla delega e il sistema vigente di progressione nella carriera, che resta immutato nelle valutazioni ai fini della progressione alla qualifica di magistrato di appello e in quelle di idoneità al conferimento delle funzioni di legittimità e delle funzioni direttive superiori, evidentemente riservate al Csm. Con la possibilità di effetti contraddittori. Ad esempio potrebbe accadere che, qualora nello stesso anno il magistrato sia dichiarato idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di cassazione e siano pubblicati posti per i quali si rende necessario il parere richiesto ai sensi dell''art. 11 della legge delega, si avrebbe una prima valutazione da parte del Consiglio, una seconda da parte della Commissione - che potrebbe esprimersi in contrario avviso rispetto al Csm - ed infine, un'ultima valutazione da parte del Consiglio. Naturalmente i problemi e gli inconvenienti segnalati sarebbero risolti in radice se il nuovo ordinamento giudiziario, nel rispetto del principio espresso dall'art. 107, 3 comma della Costituzione prevedesse per i magistrati soltanto l'attribuzione di funzioni concrete e non anche, come avviene attualmente, di qualifiche professionali da queste indipendenti. 5.3. L'attribuzione ai magistrati della Corte di cassazione di un trattamento economico privilegiato nella forma di una fittizia ed impropria indennità di trasferta. L'art. 13 attribuisce non a tutti i magistrati con funzioni di legittimità, ma ai magistrati in servizio presso la Corte di cassazione una indennità di trasferta per venti giorni al mese, escluso il periodo feriale . Non è spiegato ed appare inspiegabile come tale indennità di trasferta possa essere attribuita in modo indifferenziato per attività lavorative svolte integralmente a Roma presso l'ordinaria sede di servizio ed essere erogata anche a coloro che risiedono nella capitale. In ragione di queste caratteristiche l'indennità di trasferta appare come lo strumento - improprio e surrettizio - prescelto per attribuire un trattamento economico differenziato e privilegiato ai soli magistrati in servizio alla Corte di cassazione. Strumento che merita di essere criticato sia per la sua difformità rispetto alla struttura ed alle funzioni tipiche della indennità di trasferta, sia per il suo carattere fittizio e non aderente alla realtà effettuale. In realtà dall'escamotage dell'indennità di trasferta non sono risolte le due questioni economiche oggi vere e pressanti. La prima l'adeguamento delle retribuzioni di tutti i magistrati soprattutto dei più giovani al fine di allineare il trattamento economico dei magistrati ordinari a quelli delle altre categorie di magistrati amministrativi e contabili. La seconda l'adozione di misure di carattere economico che incentivino e consentano l'effettivo ed ampio inserimento in seno alla Corte di magistrati di tutta Italia, rimuovendo - per coloro che non risiedono in località particolarmente vicine e ben collegate alla capitale - la remora economica del costo dei viaggi e dell'alloggio a Roma per alcuni giorni della settimana e rendendo possibile una effettiva presenza in ufficio, nell'arco della settimana, dei non dimoranti in Roma. Ma quest'ultima importante esigenza, sulla quale il CSM si è già soffermato, potrà essere soddisfatta in maniera appropriata dal riconoscimento dell'indennità di trasferta per i giorni di effettiva permanenza in sede ai soli magistrati che approdano in Cassazione da sedi esterne al distretto giudiziario del Lazio. 5.4. Il richiamo alla nomofilachia. La relazione al disegno di legge delega adduce tra le ragioni del regime differenziato in esso disegnato per i magistrati di Cassazione il richiamo alla nomofilachia, cioè alla funzione di garanzia della uniforme interpretazione del diritto svolta dalla Suprema Corte. Tale richiamo già avanzato in una prima fase del dibattito sulla riforma elettorale del CSM, allorquando si proponeva di sovrarappresentare in seno al Consiglio la componente dei magistrati della Cassazione proprio in ragione della funzione nomofilattica non sembra appropriato. Se la funzione uniformatrice della giurisprudenza è intesa correttamente - come esigenza di assicurare la tendenziale prevedibilità dell'applicazione delle norme giuridiche, pur nel rispetto della libertà interpretativa del giudice e del valore dell'innovazione giurisprudenziale - allora essa non ha nulla a che vedere con gli assetti di potere dell'organizzazione giudiziaria e non può essere invocata a sostegno della istituzione di un peculiare regime riservato ai magistrati della Cassazione. La funzione nomofilattica può essere commista e confusa con realtà da essa profondamente diverse quali l'attribuzione alla Cassazione del carattere di meta professionale privilegiata ed il conferimento alla Corte di una posizione di potere nel processo di formazione-selezione dei magistrati solo se ci si muove verso l'obiettivo di conformare autoritativamente la giurisprudenza ed indurre la magistratura di merito ad allinearsi pedissequamente agli indirizzi della Cassazione, Ma questa prospettiva appare difforme e lontana dalle scelte della Costituzione e non può essere seriamente riproposta in un contesto sociale dinamico e moderno che richiede ai giudici del merito pronta capacità di innovazione e di adeguamento e non può ricevere risposte solo da una giurisprudenza di legittimità dotata di una forza di orientamento che sia resa artificiosamente maggiore di quella derivante dalla sua intrinseca persuasività. 6. Tirocinio degli uditori e aggiornamento professionale dei magistrati. Il disegno di legge delega art. 3 attribuisce l'organizzazione delle attività di tirocinio degli uditori e di aggiornamento professionale dei magistrati ad una istituenda Scuola della magistratura, operante presso la Corte di cassazione e dotata di autonomia organizzativa. Evidentemente l'istituzione di una Scuola della magistratura costituisce obiettivo importante e condiviso dalla intera magistratura e dal CSM. Proprio al fine di soddisfare le esigenze di tirocinio degli uditori giudiziari e di formazione permanente dei magistrati il Consiglio da alcuni decenni ha assunto l'onere di dar vita ad un vasto ed articolato programma di corsi di formazione di diversa natura e durata che coinvolgono annualmente migliaia di magistrati ed i più qualificati docenti. Da ultimo, poi, in questa consiliatura, il Consiglio ha stimolato - in parallelo alla formazione centrale - la nascita di attività di formazione in sede decentrata che hanno il pregio di essere meno onerose perché svolte in sedi periferiche più vicine ai magistrati che le frequentano , più agili e snelle e meglio capaci - perché più tempestive - di rispondere alle continue necessità formative poste dalle innovazioni legislative. Anche alla luce di questa lunga esperienza in materia di formazione il Consiglio ritiene che le modalità che la delega individua per la realizzazione della Scuola e dei suoi delicati compiti non siano convincenti e vadano complessivamente modificate. Più precisamente le disposizioni della legge delega in questa materia da un lato pongono seri dubbi di legittimità costituzionale e, dall'altro, rischiano di alterare significato e contenuto della formazione professionale del magistrato, pregiudicando il risultato di una migliore qualificazione dell'intera magistratura. 6.1. La scuola della magistratura. Composizione e funzioni. Il comitato direttivo della Scuola è composto da due magistrati della Corte che vengono designati, sentito il Procuratore generale, dal primo Presidente della Cassazione e da tre componenti, scelti tra avvocati e magistrati con anzianità ultraventennale, che sono nominati per un quadriennio dal CSM previo concerto con il Ministro della Giustizia. Per quanto attiene alle funzioni, il disegno di legge stabilisce che la Scuola avrà il compito di curare l'attività di aggiornamento anche ai fini della progressione in carriera art. 3, comma 1 lettera a , rilasciando al termine del corso un parere che contenga elementi di verifica attitudinale, da inserire nel fascicolo personale, al fine di costituire elemento per le valutazioni operate dal Consiglio superiore della magistratura concernenti la progressione in carriera dei magistrati, nonché i tramutamenti ed i conferimenti di incarichi direttivi e semidirettivi art. 3, comma 1 lettera c , parere che avrà validità per un periodo non superiore ai sei anni art. 3, comma 1 lettera m . 6.2. Sulla composizione del comitato direttivo della Scuola. La questione del concerto del Ministro della giustizia per la nomina di alcuni componenti del comitato direttivo. Il fatto che la nomina di tre componenti del Comitato direttivo della Scuola tra i quali peraltro deve essere scelto il presidente della Scuola stessa debba essere compiuta dal C.S.M. di concerto con il Ministero della giustizia suscita perplessità di ordine costituzionale in relazione al principio dell'indipendenza della magistratura. Attraverso il canale del concerto, infatti, il Ministro si inserisce nella procedura di provvista di un organismo cui sono affidate, come si è già anticipato e si dirà meglio più avanti, rilevanti funzioni di formazione e selezione destinate ad incidere profondamente sulla carriera dei magistrati e quindi entra in un ambito costituzionalmente riservato al Consiglio Superiore della Magistratura. Si potrebbe obiettare che anche in un altro caso - il procedimento di conferimento degli incarichi direttivi - la legge prevede il concerto del Ministro della giustizia art. 11, 3 comma, L. 24 marzo 1958, n. 195 . Ma la Corte costituzionale ha chiarito che - nel caso di conferimento di incarichi direttivi - il concerto del Ministro trova la sua giustificazione nelle competenze che la Costituzione riserva al Ministro in tema di organizzazione giudiziaria. In particolare nella sentenza n. 379 del 9 luglio 1992 il giudice costituzionale ha affermato che l'attività di concertazione tra commissione e Ministro risponde all'esigenza costituzionale, per la quale, quando si tratta di preposizione a uffici, come quelli relativi ad incarichi direttivi, dove è forte l'incidenza delle capacità organizzative e gestionali nell'assegnazione da compiere, l'esercizio delle competenze del Consiglio Superiore sui provvedimenti di stato dei magistrati art. 105 Cost. deve tenere ragionevolmente conto degli interessi relativi all'organizzazione ed al funzionamento dei servizi giudiziari, imputati al Ministro della giustizia art. 110 Cost. . Il dovere di reciproca collaborazione, che deve ispirare l'esercizio delle predette competenze, comporta che, se l'attività di concertazione deve essere soggettivamente ed oggettivamente orientata a ricercare, per quanto possibile, la convergenza delle parti, allo stesso modo il rifiuto del concerto da parte del Ministro deve essere motivato, non da semplici divergenze, ma da gravi ed insuperabili contrasti sulla proposta da formulare . In sostanza l'atto di concerto previsto per il conferimento degli incarichi direttivi non deve entrare nel merito della valutazione della attività professionale del magistrato e dei requisiti per il conferimento del posto direttivo, nei limiti in cui detti requisiti siano compatibili con le esigenze organizzative e funzionali dell'ufficio. Ed infatti, nelle rare occasioni in cui il concerto del Ministro è entrato nel merito dei requisiti attitudinali del o dei candidati, è stato ritenuto anomalo ed invasivo delle competenze costituzionalmente stabilite per il Consiglio Superiore della magistratura. Esiste dunque una differenza strutturale tra il concerto per gli incarichi direttivi ed il concerto che la delega si propone di introdurre in ordine alla direzione della Scuola poiché quest'ultimo si risolverebbe in un giudizio sulle persone e - date le ampie funzioni valutative attribuite alla Scuola e la loro incidenza sulla carriera dei magistrati - si tradurrebbe poi in un ingresso del Ministro nella sfera riservata al CSM delle procedure di valutazione dei magistrati. In definitiva, il concerto che si vuole introdurre per la nomina dei componenti della Scuola della Magistratura, non trova giustificazione nel principio costituzionale di cui all'art. 110 della Costituzione. Inoltre esso si pone in contrasto con il principio Costituzionale di cui all'art. 105 Cost in quanto tutte le funzioni della Scuola ed in particolare i suoi atti che incidono sullo stato dei magistrati e rilevano al fine delle promozioni e dei trasferimenti, rientrano in una materia completamente riconducibile all'art. 105 Cost., riservata alla competenza esclusiva del CSM. 6.3. Sul modello di formazione professionale della Scuola. Sul tirocinio degli uditori. Già ad una prima lettura la funzione centrale e che alla lunga risulterà prevalente della Scuola sembra assai più quella selettiva l'effettuazione di valutazioni dei magistrati ai fini della progressione nella carriera che quella formativa garanzia di un costante apporto e stimolo all'aggiornamento ed alla formazione permanente dei giudici e dei pubblici ministeri . In sostanza il concetto di formazione che traspare dalla delega risulta lontano sia da quello elaborato nella ricca esperienza formativa del Consiglio sia da quello proprio della moderna scienza della formazione e delle prassi formative nelle aziende ed in rami qualificati della stessa Pubblica Amministrazione. La moderna formazione in ambito giudiziario deve essere processo continuo di accrescimento della professionalità e non mero ed episodico momento di aggiornamento professionale deve essere intimamente connessa alla organizzazione del lavoro giudiziario individuale e d'ufficio ha bisogno, per realizzarsi, dello scambio di esperienze tra i portatori delle varie professionalità coinvolte nell'esercizio della giurisdizione e dell'attivo coinvolgimento degli interessati che sono professionisti che confrontano idee, interpretazioni ed impostazioni tecniche e non soggetti cui impartire nozioni e da selezionare sulla base del profitto dimostrato nell'apprenderle . La delega, al contrario, sembra disegnare una struttura accentrata, che somministra corsi di tipo tradizionale, la cui programmazione non tiene conto di una capillare rilevazione delle esigenze formative della magistratura emerse dall'esperienza del lavoro giudiziario come oggi avviene grazie all'apporto dei magistrati e dei docenti componenti del comitato scientifico ed allo sviluppo della formazione decentrata ma è determinata da un comitato direttivo che riceve proposte dalle più varie istituzioni. La finalizzazione dei corsi alla maturazione di un parere condizionerà irrevocabilmente il metodo didattico e lo stesso obiettivo dell'iniziativa di formazione, eliminando in potenza ogni forma di circolarità del sapere e, in ipotesi, condizionando la stessa libertà di discussione viene ripristinata la logica della lezione frontale - o, comunque del corso - concorso . Né è chiaro quali attitudini professionali debbano essere misurate nei corsi non specificamente destinati agli aspiranti al passaggio di funzioni o ad un incarico direttivo si pensi ad esempio ad un seminario organizzato sulla base di una comune pratica professionale di giudice fallimentare o di giudice per le indagini preliminari o a corsi destinati ad approfondire una nuova normativa etc . Infine, il modulo didattico suggerito dalla previsione di durata massima dei corsi ben due mesi è quello tradizionale del corso abilitante essenzialmente preordinato all'ottenimento di un titolo da spendere in funzione della carriera. E proprio in quest'ottica diventa stridente oltre che foriera di future tensioni e di molte disfunzioni organizzative una contraddizione da un lato l'accesso ai corsi si profila come presupposto imprescindibile per il mutamento delle funzioni o l'avanzamento della carriera ed è formalmente proclamato diritto del magistrato, dall'altro, l'ammissione resta condizionata alla valutazione di compatibilità con le esigenze dell'ufficio da parte del dirigente. Alla notevole genericità dei principi e criteri direttivi della legge delega in tema di formazione professionale dei magistrati fa da riscontro una pressocchè totale carenza di indicazioni sul ruolo della scuola e del suo corpo docente in materia di tirocinio degli uditori giudiziari. Se davvero, come sembra suggerire la disgiunzione tra i due aspetti che segna anche il testo dell'art. 1 comma 1 , lett. b del disegno di legge, la riforma non riguarderà solo la formazione degli uditori giudiziari, ma anche il loro tirocinio, la genericità del ruolo attribuito alla Scuola dall'art. 3 dello stesso disegno risulta eccessiva. Il disegno di legge delega infatti non contiene alcuna menzione specifica dei principi e criteri direttivi per la determinazione del tirocinio degli uditori giudiziari e ciò è in contrasto con l'art. 76 della Costituzione e costituisce una gravissima lacuna nel quadro di una ampio intervento riformatore dell'ordinamento giudiziario. 7. I Consigli giudiziari ed il Consiglio direttivo della Corte di cassazione. Il Consiglio Superiore ha già approvato nel corso della presente consiliatura una prima impegnativa risoluzione sul decentramento e si accingeva a varare, quando è intervenuta la delega, una seconda risoluzione mirante a realizzare una adeguata valorizzazione del ruolo e delle funzioni dei Consigli giudiziari nel sistema dell'autogoverno. Segno, questo, della piena condivisione di una prospettiva di decentramento che è considerata valida tanto al fine di realizzare maggiore efficienza e celerità dell'azione amministrativa quanto allo scopo di garantire la migliore qualità di tale azione per effetto di valutazioni compiute a più stretto contatto con le realtà locali e quindi con una più adeguata percezione delle situazioni su cui intervenire e degli interessi in gioco. Tanto premesso in linea generale, la delega si caratterizza - sul versante della composizione dei Consigli giudiziari - per l'apertura ai componenti non togati e - sul versante delle funzioni - per un ampliamento delle funzioni degli organismi periferici. Si tratta di scelte di fondo condivisibili che richiedono però di essere attentamente calibrate. E' infatti necessario armonizzare la disciplina dei Consigli giudiziari e del Consiglio direttivo della Cassazione con il dettato costituzionale che, all'art. 105, attribuisce direttamente ed esclusivamente al CSM il compito di adottare una serie di provvedimenti relativi allo status del magistrato assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari. Occorre inoltre ragionare approfonditamente sull'apporto che i componenti laici possono e debbono offrire all'operato dei nuovi Consigli giudiziari e sui problemi che nascono da queste nuove presenze. Meritano, infine, attenta valutazione le analogie e le differenze ravvisabili tra i Consigli giudiziari operanti presso le Corti di appello ed il Consiglio direttivo che ci si propone di istituire presso la Corte di cassazione. 7.1. La composizione e le funzioni del Consiglio direttivo presso la Corte di Cassazione L'introduzione nell'ordinamento giudiziario di un organo, interno alla Corte di cassazione, corrispondente ai Consigli giudiziari presso le Corti di appello è novità di sicuro rilievo, che viene a legificare , dopo ripetute istanze, quanto la Corte di cassazione ha già attuato, da circa due anni, in sede di auto-organizzazione, mediante la istituzione del Gruppo consultivo, in esecuzione della proposta della Assemblea della Corte tenutasi il 23.4.1999. La struttura dell'organo è modellata su quella del Consiglio superiore,attraverso l'individuazione della sola proporzione di uno a tre tra i componenti laici e togati. E' però fonte di perplessità che la delega non indichi anche il numero complessivo dei componenti e lasci tale scelta al governo poiché dalla maggiore o minore ampiezza dell'organo derivano conseguenze rilevanti sulle modalità di suo funzionamento, sugli effetti maggioritari o tendenzialmente proporzionali del sistema elettorale etc Per i componenti laici sono richiesti gli stessi requisiti previsti per il Consiglio superiore ma resta da verificare se le peculiarità dell'attività della Corte di cassazione non consiglino ulteriori specificazioni ad es. per gli avvocati, l'effettivo esercizio professionale dinanzi alle giurisdizioni superiori per un certo numero di anni e per i professori universitari il richiamo all'insegnamento di particolari gruppi di materie . La designazione dei laici professori è riservata al Consiglio nazionale universitario e quella degli avvocati al Consiglio nazionale forense. I componenti togati saranno eletti con il sistema in vigore per l'elezione dei membri togati del CSM. Previsione, questa, che lascia aperto l' interrogativo se debba essere confermata - anche in seno al Consiglio direttivo della Cassazione - la proporzione prevista per i consigli giudiziari tra giudicanti e requirenti in considerazione della specificità delle funzioni di legittimità esercitate da questi ultimi. Le nuove attribuzioni del Consiglio direttivo sono poi individuate attraverso il richiamo di quelle dei Consigli giudiziari in quanto compatibili cfr. le lettere e ed r dell'art. 4 della legge di delegazione . Compatibilità che sussiste con l' eccezione delle funzioni riguardanti gli uffici dei giudici di pace, e con l'avvertenza che è necessario coordinare le competenze consiliari in tema di vigilanza sul comportamento dei magistrati e sull'andamento degli uffici, con quelle omologhe spettanti al Primo Presidente ed al Procuratore generale in base agli artt. 14 e 16 della legge sulle guarentigie, ed in parte con le attribuzioni della assemblea generale della Corte articolo dell'ord.giud. . 7.2. La composizione dei Consigli giudiziari presso le Corti d'appello. I Consigli giudiziari presso le Corti di appello sono composti dai due capi di Corte, da tre magistrati e quattro componenti non togati un professore universitario nominato dal Consiglio nazionale universitario, un avvocato con almeno quindici anni di effettivo esercizio della professione nominato dal Consiglio nazionale forense e due soggetti eletti a maggioranza qualificata tra persone estranee ai Consiglieri - dal Consiglio regionale competente . Cinque i supplenti, anch'essi distribuiti tra laici tre e togati due . Per l'elezione dei membri togati si adotta il sistema in vigore per l'elezione dei membri togati del CSM . Ma la circostanza che si dovranno eleggere solo tre componenti effettivi - un pubblico ministero e due giudici - conferirà a tale sistema elettorale un connotato assolutamente maggioritario che esso non ha in sede nazionale ove l'elezione riguarda un numero maggiore di rappresentanti. Con l'effetto di mortificare quel pluralismo delle idee e delle impostazioni sulla cui importanza nell'amministrazione della giurisdizione il Consiglio si è già ampiamente soffermato nel parere reso sulla legge elettorale del CSM. Inoltre, la previsione che uno dei due giudici componenti il Consiglio giudiziario debba aver maturato un'anzianità di carriera non inferiore a venti anni introduce un ulteriore fattore di potenziale distorsione della rappresentanza soprattutto in quei distretti giudiziari ad esempio del Mezzogiorno nei quali è elevata la presenza di magistrati giovani che si confrontano con particolari problematiche. Un'altra osservazione riguarda poi il numero dei membri del Consiglio. Se si escludono i membri di designazione regionale - che partecipano solo alle deliberazioni concernenti l'andamento degli uffici - il numero di componenti è equivalente 7 effettivi 2 membri di diritto, 3 componenti togati, 2 laici, e 4 supplenti a quello attuale 7 effettivi 2 membri di diritto, 5 componenti effettivi e 3 supplenti salvo la presenza di 1 supplente in più. Una tale composizione appare inadeguata soprattutto alla luce dell'accresciuto impegno dei Consigli giudiziari per effetto delle nuove attribuzioni. I Consigli dovranno poi operare con un assetto a geometria variabile. Eserciteranno in composizione plenaria - con la partecipazione dei membri eletti dal Consiglio regionale - le funzioni di vigilanza sull'andamento degli uffici giudiziari nonché quelle relative agli uffici di giudice di pace del distretto art. 4, lett. r numeri 4 e 5 . In versione più ridotta togati e laici di estrazione professionale verranno invece esercitate le altre funzioni previste dalla lettera r dell'art. 4 della legge delega. Ciò significa che il componente designato dall'avvocatura e quello proveniente dall'università parteciperanno a tutte le deliberazioni del Consiglio giudiziario, compresa la formulazione dei diversi pareri su tutti i magistrati in servizio nel distretto. Questo assetto fa sorgere un problema spinoso e nella legge delega non affrontato quello dell'attiva partecipazione alle valutazioni professionali sui giudici e sui pubblici ministeri del componente avvocato e del professore universitario che sia anche avvocato contemporaneamente operanti negli uffici giudiziari del distretto e quindi contraddittori dei pubblici ministeri e parti dinanzi ai giudici. Il problema si pone su due versanti. In primo luogo agli occhi di clienti , magari sprovveduti e poco addentro ai meccanismi della giurisdizione, i professionisti componenti il Consiglio giudiziario potranno apparire avvantaggiati rispetto ai concorrenti. In secondo luogo i magistrati si troveranno di fronte, come parti o contraddittori , avvocati che possono incidere sulle valutazioni che li riguardano. Nessuno di questi due effetti appare desiderabile e perciò sul punto occorrerà o introdurre una disciplina di incompatibilità con l'esercizio della professione nel distretto o escludere dalle valutazioni sui magistrati anche i membri laici di estrazione professionale optando per altre più impersonali ed oggettive forme di apporto dell'avvocatura alla valutazione dei magistrati quale ad esempio la previsione di un parere dell'ordine degli avvocati incentrato su dati di fatto riguardanti il magistrato da valutare . Non trova, infine, alcuna giustificazione la mancata previsione della partecipazione ai Consigli giudiziari di un rappresentante dei giudici di pace, la cui presenza negli attuali Consigli è già sancita dalla legge n. 468 del 1999 sia pure limitatamente ai procedimenti concernenti la decadenza, la dispensa e l'irrogazione di sanzioni disciplinari nei confronti di tale categoria di magistrati onorari. Se mai è da notare che la disciplina in vigore è carente per difetto sia perché non vi è ragione di escludere che un rappresentante dei giudici di pace partecipi alle sedute del Consiglio giudiziario che abbiano all'ordine del giorno tematiche attinenti alla magistratura onoraria segnatamente quelle relative all'organizzazione del tirocinio sia perché la presenza di un solo esponente dei giudici di pace non consente che nel Consiglio giudiziario siano rappresentate le diverse posizioni esistenti nell'ambito della categoria. 7.3. Le attribuzioni dei Consigli giudiziari. Ai nuovi Consigli giudiziari il legislatore delegante assegna una pluralità di compiti, alcuni consultivi, modellati su quelli attuali, ed altri decisionali, conferendo a tali organismi un ruolo ampio ed incisivo nell'amministrazione della giurisdizione nel quadro dei già richiamati limiti contenuti nell'art. 105 della Costituzione. La trama dell'intervento che ci si propone di attuare è sufficientemente chiara e può essere così schematicamente rappresentata a ai Consigli giudiziari è attribuita competenza ad approvare le tabelle su proposta dei titolari degli uffici, nel rispetto dei criteri generali indicati dalla legge art. 4, lett. r n. 1 della legge delega , con possibilità di reclamo al CSM delle relative delibere b ai Consigli giudiziari è conferito il potere di adottare una serie di provvedimenti relativi allo status dei magistrati che dovrebbero comunque essere diversi da quelli riservati al CSM dall'art. 105 della Costituzione così esemplificati le aspettative, i congedi, le c.d. cause di servizio, l'equo indennizzo, le pensioni privilegiate, la concessione di sussidi art. 4, lett. r n. 6 della legge delega c i Consigli giudiziari restano investiti di ampie funzioni consultive sull'attività professionale dei magistrati art. 4, lett. r n. 2 della legge delega e sui provvedimenti relativi alla permanenza o cessazione dell'attività del magistrato collocamenti a riposo, decadenze, dimissioni, riammissioni in magistratura nonché sulla concessione di titoli onorifici art. 4, lett. r n. 7 della legge delega d i Consigli sono titolari di compiti di vigilanza sui comportamenti dei magistrati art. 4, lett. r n. 3 della legge delega e sull'andamento degli uffici giudiziari del distretto art. 4, lett. r n. 3 della legge delega e infine i Consigli formulano pareri e proposte sull'organizzazione ed il funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto art. 4, lett. r n. 5 della legge delega . Per effetto di queste attribuzioni i Consigli non saranno più solo organismi ausiliari del CSM ma anche organi investiti di autonome competenze amministrative autori di provvedimenti incidenti sullo status dei magistrati e di delicate funzioni di vigilanza sui singoli magistrati e sulla organizzazione giudiziaria del distretto. 7.4. In particolare l'approvazione delle tabelle Passando all'esame delle attribuzioni dei Consigli giudiziari va rilevato che il trasferimento più significativo riguarda la competenza in tema di approvazione delle tabelle su proposta dei titolari degli uffici. L'approvazione è subordinata al rispetto dei criteri generali indicati dalla legge e la relativa delibera è suscettibile di reclamo al Consiglio superiore. Si sceglie dunque di decentrare una funzione particolarmente rilevante, decisiva per il rispetto del precetto costituzionale sul giudice naturale. Ma lo si fa senza tenere nel debito conto il ruolo svolto dal CSM nella elaborazione di criteri trasparenti ed oggettivi la c.d. cultura tabellare in funzione di garanzia dei cittadini e dei magistrati. L'esperienza maturata dal Consiglio Superiore e l'esigenza di mantenere e rafforzare una loro tendenziale omogeneità, salvo le specificità delle singole realtà territoriali, consigliano, se non impongono, la creazione di uno spazio di intervento del C.S.M. che vada al di là della ipotesi del reclamo. a Secondo una prima impostazione - una volta fissati dalla legge i principi da osservare nella formazione delle tabelle, ivi comprese quelle per l'assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti - sarebbe opportuno riconoscere espressamente al C.S.M., la determinazione, in sede di normazione secondaria, dei criteri generali cui dovranno uniformarsi le proposte dei titolari degli uffici. Una scelta di questo tipo consentirebbe, tra l'altro, di rendere più rapido e flessibile l'adeguamento dei criteri alle future innovazioni legislative e permetterebbe al Consiglio Superiore di orientare - anche nel nuovo contesto - l'organizzazione degli uffici al fine dell'efficienza complessiva del servizio,anche grazie ad un confronto tra diversi modelli che individui le soluzioni migliori. b A questa linea di ragionamento che indica la strada di un arricchimento del testo della delega, condividendone comunque la scelta di fondo se ne contrappone un'altra che ritiene necessario che il Consiglio Superiore resti titolare di un vero e proprio potere di approvazione delle tabelle che dovrebbero essere solo proposte dai Consigli giudiziari. A sostegno di questa tesi si richiama in primo luogo il testo dell'art. 105 della Costituzione che direttamente al Consiglio Superiore riserva le assegnazioni che costituiscono il contenuto specifico delle tabelle. Il potere decisionale del Consiglio Superiore è poi giustificato con il richiamo alle esigenze di rigore e di uniformità che devono caratterizzare la determinazione dell'assetto organizzativo degli uffici e la ripartizione dei compiti tra i magistrati. Aggiungono infine i sostenitori di questa impostazione che la riserva al CSM del potere di approvazione delle tabelle non sarebbe destinata a produrre ritardi ed incertezze per scongiurare tali effetti indesiderati basterebbe prevedere che le tabelle divengano provvisoriamente efficaci a partire dal momento in cui sono elaborate dal Consiglio giudiziario. 7.5. Segue le altre attribuzioni dei Consigli giudiziari i pareri e la vigilanza sui magistrati, la vigilanza sull'andamento degli uffici giudiziari del distretto, i pareri e le proposte sugli uffici del giudice di pace, l'adozione di provvedimenti diversi da quelli attribuiti al CSM dall'art. 105 della Costituzione . Più sintetiche considerazioni meritano le ulteriori attribuzioni dei Consigli giudiziari. a La disposizione relativa ai pareri dei Consigli giudiziari ha più che altro valore ricognitivo, in quanto tale funzione consultiva è già regolata nelle leggi che disciplinano la progressione in carriera e nelle circolari del C.S.M. Nulla invece il legislatore delegante dice sul rapporto e sul raccordo tra i pareri dei Consigli giudiziari e le valutazioni di verifica attitudinale e di professionalità da compiere nell'ambito della Scuola e delle sue procedure di formazione-selezione già in precedenza criticate. b In tema di vigilanza sul comportamento dei magistrati e sull'andamento degli uffici giudiziari, va segnalata l'esigenza di raccordare tale competenza con quella dei capi di corte, ai sensi degli articolo e 16 della legge sulle guarentigie. c In ordine alla specifica competenza per la formulazione di pareri e proposte sull'organizzazione ed il funzionamento degli uffici dei giudici di pace, non risulta chiaro se essa riguardi anche i provvedimenti relativi allo status dei giudici di pace. In tale caso sarebbe necessario coordinare le nuove norme con le disposizioni che regolano l'integrazione dei consigli giudiziari per i provvedimenti sullo stato giuridico dei giudici di pace articolo , 7, 9 e 10 ter della l. numero /91 . d La previsione di un potere decisionale dei Consigli giudiziari per alcuni provvedimenti relativi allo status dei magistrati reclama maggiore specificazione. Infatti il riferimento a provvedimenti relativi allo stato accompagnata dalla indicazione di alcuni provvedimenti a titolo esemplificativo è troppo generica ed ambigua e non vale a delimitare - com'è necessario - l'area del nuovo potere decisionale così, ad esempio, non si comprende, in ragione della grande varietà ed atipicità delle forme di congedo ed aspettativa, se i provvedimenti indicati siano solo quelli per motivi di salute che sono sostanzialmente atti dovuti o anche quelli per motivi di famiglia caratterizzati da una più ampia discrezionalità dell'amministrazione . e La formulazione di pareri sullo status dei magistrati, infine, sembra in alcuni casi superflua e rischia di appesantire il procedimento anziché snellirlo alcune valutazioni sono prive di discrezionalità collocamento a riposo o sono da compiere secondo parametri di carattere nazionale riammissione . 8. La nuova disciplina del passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa. Ovvero la separazione delle funzioni tra pubblici ministeri e giudici. Come è noto l'ordinamento giudiziario vigente prevede che i magistrati possano - su domanda, previo parere attitudinale favorevole del Consiglio giudiziario e positiva delibera del Consiglio Superiore - passare nel corso della loro carriera dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa. Il disegno di legge delega non preclude la possibilità che il magistrato muti funzioni nell'arco della sua vita professionale ma fissa le linee di una disciplina assai più rigorosa di quella attualmente in vigore per tale passaggio di funzioni. Per inciso va rilevato che tanto la normativa oggi in vigore quanto quella proposta nel disegno di legge delega sono in armonia con la Raccomandazione REC 2000 19 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa del 6 ottobre 2000 sul ruolo del pubblico ministero nell'ordinamento penale ove si afferma che, se l'ordinamento dello stato membro lo consente, si devono prendere provvedimenti concreti al fine di consentire ad una stessa persona di svolgere successivamente le funzioni di pubblico ministero e quelle di giudice, o viceversa specificando che tali cambiamenti di funzione possono intervenire solo su richiesta formale della persona interessata e nel rispetto delle garanzie . Il trasferimento da un ufficio requirente ad uno giudicante o viceversa - che ovviamente dovrà seguire le regole dell'ordinaria procedura concorsuale per la copertura di posti vacanti - è subordinato al previo ottenimento di una valutazione di idoneità idoneità da conseguirsi in un apposito corso di qualificazione gestito dalla Scuola della magistratura e frequentato dal magistrato nel triennio antecedente la domanda di conferimento dell'ufficio. Inoltre il magistrato che voglia mutare funzioni potrà concorrere solo a posti vacanti di un distretto giudiziario diverso da quello ove ha esercitato le funzioni precedenti. In altri termini il passaggio di funzioni è sottoposto al requisito professionale del conseguimento di idoneità ed alla condizione del trasferimento in diverso distretto. 8.1. Gli aspetti positivi della soluzione prescelta. Realismo e razionalità della impostazione adottata dalla legge delega. Il Consiglio ritiene in linea di principio realistica ed apprezzabile l'impostazione adottata dal legislatore delegante che introduce precisi requisiti e condizioni per il passaggio di funzioni ma evita di introdurre una cesura totale, assoluta e permanente tra l'esercizio di funzioni giudicanti e requirenti. La soluzione prescelta appare realistica perché opportunamente rifugge dall'enfatizzazione e dalla carica ideologica che troppo spesso hanno accompagnato la discussione pubblica sul tema, tenendo conto della effettiva incidenza statistica del fenomeno ad esempio nel 1999 il mutamento di funzioni ha interessato 44 giudici passati a funzioni requirenti e 53 pubblici ministeri transitati nella magistratura giudicante, su un totale di 547 trasferimenti deliberati dal Consiglio superiore . Nel merito, poi, il legislatore delegante sceglie razionalmente di non far propri gli argomenti correntemente utilizzati per sostenere la necessità di una drastica cesura professionale tra magistrati esercenti le funzioni requirenti e magistrati investiti di funzioni giudicanti ed adotta invece una soluzione improntata a maggiore flessibilità, più consona alla nostra tradizione giuridica ed alle caratteristiche del nostro ordinamento. 8.1.1. L'argomento professionale. In primo luogo la legge delega non accoglie l'impostazione secondo cui solo separando le carriere e specializzando i ruoli si avrebbero pubblici ministeri e giudici meglio preparati al loro compito. Certamente vi sono magistrati che svolgono le funzioni requirenti, con grandissima professionalità, lungo tutto l'arco della loro esperienza lavorativa. E lo stesso vale per i magistrati che svolgono costantemente funzioni giudicanti. Ma in questi casi sono le vocazioni ed i talenti individuali che permettono di superare i potenziali limiti e talora le angustie dello specialismo. Non può essere ignorata invece la sicura validità di percorsi professionali che moltiplicano le esperienze e portano una stessa persona a svolgere nel tempo ruoli diversi. Soprattutto nel giudiziario, infatti, la plura1ità di ruoli ricoperti e di esperienze maturate costituisce fonte di maturazione e di grande affinamento professionale In alcuni ordinamenti ad esempio quelli dei paesi di cultura anglosassone esistono peculiari forme di circolazione tra i diversi ruoli professionali. Ma anche in altri paesi che hanno una magistratura organizzata in modo più simile alla nostra ci si sta orientando a promuovere una cultura comune delle professioni legali e a favorire forme di circolazione tra i diversi ruoli professionali. Del resto la diversità di posizioni professionali ricoperte rappresenta anche un antidoto contro le esasperazioni del ruolo e si risolve in definitiva in un vantaggio per la giurisdizione. Occorre vigilare, certo, che i passaggi da una funzione all'altra non avvengano per ragioni di comodo o di tornaconto personale e siano accompagnati da un impegno serio di riconversione ma questo è problema differente che può essere posto ed affrontato solo e proprio nell'ottica del mantenimento di una stessa carriera per giudici e magistrati del pubblico ministero. In questa direzione, appunto, si muove positivamente il disegno di legge delega non accogliendo la tesi che ritiene necessaria una separazione delle carriere ma collegando l'eventuale passaggio di funzioni al positivo svolgimento di un corso di riconversione professionale. 8.1.2. L'argomento dell'equilibrio tra le parti del processo. Il legislatore delegante non ha neppure ritenuto di aderire alla prospettazione di quanti individuano nell'appartenenza ad una stessa carriera dei pubblici ministeri e dei giudici un fattore di squilibrio del moderno processo accusatorio. Beninteso la maggioranza dei sostenitori di questa posizione - e segnatamente l'avvocatura italiana nella sue diverse voci ed articolazioni - non afferma di volere rinunciare né al principio di obbligatorietà dell'azione penale né alla presenza di un pubblico ministero indipendente essa si pronuncia invece per la separazione delle carriere come garanzia di piena parità delle parti contrapposte nel processo penale. Ora si deve riconoscere che nel decennio 1990-2000 - vera e propria fase sismica per il nostro giovanissimo processo accusatorio - non sono mancati squilibri dell'impianto processuale tali da incidere anche sulla posizione della difesa. E però prima di collegare meccanicamente a tali squilibri la necessità di separare le carriere è necessario ricordare sinteticamente quali siano stati i fattori produttivi di squilibrio, verificando se essi siano ancora attuali e - soprattutto - in che rapporto stiano con l'assetto delle carriere dei magistrati. Al riguardo si osserva che effettivamente negli anni che vanno dal 1990 al 2000 un insieme di elementi la crescente centralità assunta dalla fase delle indagini preliminari, il progressivo allontanarsi nel tempo del dibattimento, il peso e la durata delle misure cautelari avevano inciso negativamente sulle prerogative e sulla posizione del difensore. Quest'ultimo, infatti, dovendo contrapporsi ad un pubblico ministero principale protagonista delle indagini preliminari e dovendo attendere il dibattimento per esercitare a pieno la sua funzione, rischiava di intervenire male e soprattutto troppo tardi nella dialettica processuale. Da questa situazione di malessere ha preso le mosse, in un passato ormai lontano, la pressante richiesta dell'avvocatura di intervenire sulle carriere dei magistrati separandole. Oggi invece - a giudizio di molti - i principali fattori di asimmetria tra pubblico ministero e difesa registrati nel decennio trascorso sono in larga misura venuti meno. Il legislatore costituzionale ed il legislatore ordinario hanno approvato una serie di norme - tra cui la riforma dell'art. 111 della costituzione, la legge sulle indagini difensive, la normativa sulla difesa di ufficio - che hanno attribuito al difensore consistenti poteri di intervento tali, secondo molti, da compromettere l'efficacia delle indagini preliminari e da determinare l'allungamento dei tempi di esaurimento della fase dibattimentale, ma comunque reintegrandolo nelle sue prerogative e valorizzandone il suo ruolo. In questo nuovo ambiente processuale si muove il legislatore delegante che da un lato registra l'avvenuto riequilibrio tra le parti del processo e dall'altro prende atto della più recente esperienza del processo penale che non conferma affatto ipotesi di un atteggiamento di favore dei giudici rispetto ai pubblici ministeri. Non vi è più ragione dunque di evocare la separazione delle carriere come mezzo obbligato per por fine ad una asimmetria - non altrimenti rimediabile - tra le parti del rapporto processuale. Il tema viene pertanto affrontato nella legge delega nella sua effettiva dimensione tecnica e risolto - conformemente ai principi della nostra cultura giuridica ed alla realtà dell'organizzazione giudiziaria - attraverso una nuova e più pregante regolamentazione dei passaggi di funzione. Per altro verso nella scelta di non caricare di significati impropri il dato della appartenenza alla stessa carriera ha contato e conta una elementare verità i diversi ruoli professionali dei magistrati intesi come il complesso di aspettative che si appuntano su di una determinata figura professionale contano assai più dei rapporti individuali, dei collegamenti derivanti da comunanze di carriera, da frequentazioni, da amicizie personali. Se non si partisse da questo dato peraltro oggetto di molteplici conferme in sede sociologica bisognerebbe imboccare una strada senza uscita che porterebbe a sospettare ed a recidere non solo i rapporti di colleganza tra pubblici ministeri e giudici ma anche quelli tra giudici di primo grado e giudici di appello e tra questi ed i giudici di legittimità . E successivamente non solo i rapporti di colleganza ma anche ogni altra forma di collegamento, anche la più generica e disinteressata tra i diversi attori del processo. 8.1.3 Unità della magistratura e garanzie di indipendenza dell'ufficio del pubblico ministero. Da ultimo il legislatore delegante - decidendo di mantenere nell'ambito di un'unica carriera magistrati requirenti e giudicanti - mostra di non aderire alle ricorrenti proposte che individuano nella separazione delle carriere il veicolo di un più equilibrato rapporto tra potere giudiziario ed altri poteri dello Stato. Al contrario, nella scelta di mantenere l'unità della magistratura - pur differenziandone con rigore le funzioni - risiede la più sicura garanzia dell'indipendenza dell'ufficio del pubblico ministero. Perché vi sia una istituzione indipendente, occorre che essa abbia una forte base materiale, culturale, ideale. Per l'indipendenza del giudice questa base c'è, essendo questo valore fortemente radicato nella coscienza collettiva. A sua volta il fondamento dell'indipendenza del pubblico ministero è saldo ed effettivo sino a quando esiste un pubblico ministero operante nell'orbita, secondo i valori e le regole della giurisdizione. Se questo legame con la giurisdizione viene reciso o si attenua, si restringe e rischia di essere compromesso anche lo spazio per una indipendenza reale del pubblico ministero. Per garantire tale indipendenza infatti bisognerebbe creare una sorta di nuovo potere - un potere inquirente autonomo - e muoversi su di un terreno istituzionale praticamente inesplorato, con tutti i rischi che ciò comporta. Di qui la scelta del legislatore di adottare una soluzione mediana che coniuga le nuove sensibilità nate dalla realtà del processo accusatorio e le potenti ragioni giuridiche ed organizzative che sconsigliano l'integrale separazione delle carriere dei magistrati del pubblico ministero e dei giudici. Troppo elevati, infatti, sono i rischi professionali derivanti dall'allontanamento dei pubblici ministeri dalla cultura della giurisdizione. E del pari è forte il pericolo istituzionale che - una volta separati dalla giurisdizione, dai suoi valori di imparzialità e dai suoi principi di organizzazione - i pubblici ministeri vengano rappresentati come un corpo da controllare e da ricondurre sotto il governo dell'esecutivo. Una prospettiva, questa, del tutto inconciliabile con la carta fondamentale e segnatamente con la concatenata sequenza dei principi costituzionali di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge penale, di obbligatorietà dell'azione penale, di indipendenza ed imparzialità non solo del giudice ma anche del pubblico ministero. 8.2. Alcune specifiche considerazioni critiche sulle disposizioni dettate dalla legge delega. L'adesione di fondo sin qui espressa alla prospettiva delineata nella legge delega non impedisce al Consiglio di formulare alcune puntuali considerazioni critiche su taluni aspetti delle norme dettate dall'art. 5 della legge stessa. E' certo positiva la scelta di far partecipare il magistrato che intenda cambiare funzione ad un corso di qualificazione professionale al termine del quale venga espresso un motivato parere attitudinale sul magistrato. Suscita, invece, riserve l'attribuzione ad un organo diverso dal CSM di valutazioni assolutamente condizionanti sull'idoneità al mutamento di funzione ed in definitiva del potere di precludere senza appello un trasferimento che l'art. 105 della Costituzione riserva al CSM a quest'ultimo dovrebbe perciò essere comunque riservato un potere di valutazione finale in materia, ferma naturalmente l'illegittimità di provvedimenti consiliari adottati senza tenere nel debito conto le valutazioni attitudinali della Scuola. Sotto altro profilo va segnalato che le modalità di partecipazione dei magistrati ai corsi di aggiornamento professionale ed in particolare l'esclusione di una nuova frequenza se non dopo il decorso di un triennio ed il ridotto ambito di validità dell'attestato di idoneità rilasciato per il passaggio di funzioni dalla istituenda Scuola possono creare notevoli complicazioni se non si adottano in sede di elaborazione dei decreti legislativi delegati adeguati accorgimenti. L'ultima osservazione critica investe la disposizione contenuta nella lett. c dell'art. 5 del disegno di legge, secondo cui l'esercizio di una funzione diversa da quella precedentemente svolta deve avvenire necessariamente in un ufficio appartenente ad un diverso distretto. E' condivisibile infatti la scelta di accompagnare il mutamento di funzioni con un trasferimento geografico per evitare che un magistrato svolga nella stessa sede funzioni requirenti e giudicanti ma le esigenze di immagine che per questa via si intendono tutelare potrebbero essere egualmente soddisfatte dall'obbligo di trasferimento in altro circondario. Il trasferimento in altro distretto - indubbiamente oneroso ed impegnativo per il magistrato - potrebbe costituire un ostacolo ed un forte disincentivo al mutamento di funzioni, finendo così per operare in concreto come causa di effettiva separazione delle carriere, in contrasto con l'obiettivo dichiarato dell'intervento di riforma. 9. La temporaneità degli incarichi direttivi. Va innanzitutto ricordato che la temporaneità degli incarichi direttivi è antica rivendicazione della magistratura, già presente nel progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario elaborato dall'Associazione nazionale magistrati nel lontano 1958. In particolare, nella temporaneità dei compiti di direzione di uffici giudiziari è stato individuato lo strumento per contrastare il formarsi di centri di potere, per riaffermare concretamente la natura di servizio della funzione di direzione dell'ufficio giudiziario, per consentire l'avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all'altezza del compito e la piena utilizzazione di nuove energie. In sintesi l'ufficio direttivo come incarico e non più come status o come posizione gerarchica stabilmente acquisita e resa potenzialmente immutabile dal riconoscimento al magistrato che è a capo di un ufficio della prerogativa dell'inamovibilità posta a garanzia del magistrato che esercita attività giudiziaria. In linea di principio, dunque, l'opzione per la temporaneità delle funzioni direttive contenuta nel disegno di legge delega va salutata con favore. 9.1. Il peculiare regime di temporaneità previsto dalla legge di delegazione. Le differenti valutazioni di tale regime. Il disegno di legge delega offre una particolare versione della temporaneità delle funzioni direttive che è in più punti diversa da quella elaborata in passato e merita perciò in questa sede attenta e specifica valutazione. L'art. 6 del disegno di legge, dopo aver fissato il limite di quattro anni come durata massima dell'incarico direttivo, introduce la possibilità di un rinnovo biennale e consente poi al dirigente uscente di concorrere ad un nuovo incarico direttivo presso un diverso distretto con la conseguenza che il magistrato dirigente rientrerà nei ranghi ad esercitare le ordinarie funzioni giudiziarie solo ove non abbia presentato domanda per il conferimento di un altro ufficio o quando tale domanda sia stata respinta. Nell'ottica del legislatore delegante, dunque, non viene meno per il magistrato la prospettiva di intraprendere una sorta di carriera direttiva e di percorrere le tappe di un cursus honorum dirigenziale solo che si tratta di carriera scandita da incarichi temporanei, da rinnovi, anch'essi temporanei, e da trasferimenti di sede in occasione del conferimento di nuovi incarichi. Su questa prospettiva le valutazioni sono diversificate. a Secondo una prima impostazione, il tipo di temporaneità delineato dalla legge di delegazione non realizza tutti i risultati propri di un regime di temporaneità giacchè evita le incrostazioni di potere e consente gli avvicendamenti nella direzione degli uffici ma mantiene in vita una carriera direttiva tendenzialmente separata. Con il duplice effetto negativo di contraddire il principio secondo cui i magistrati si distinguono solo per le funzioni esercitate e di non realizzare il positivo interscambio tra lo svolgimento a termine di incarichi giudiziari temporanei e la ricca esperienza che deriva dall'esercizio delle funzioni giudiziarie. In quest'ottica si rappresenta l'esigenza che - dopo l'espletamento di un incarico direttivo temporaneo - il magistrato ritorni almeno per un equivalente periodo di tempo ad esercitare funzioni giudiziarie. b Una seconda linea di pensiero ritiene che le ragioni di efficienza del sistema giudiziario - fortemente valorizzate dal nuovo testo dell'art. 111 della Costituzionesuggeriscano un sistema che sia caratterizzato dalla temporaneità ma non la trasformi in regola inderogabile di sostituzione. Un tale risultato sarebbe ottenibile dando vita, al termine di un incarico temporaneo, ad una nuova procedura concorsuale per la copertura dell'ufficio direttivo aperta anche alla partecipazione del dirigente uscente sulla falsariga di quanto già previsto per l'incarico di Procuratore Nazionale Antimafia . 10. Il sistema disciplinare. Si è già ampiamente sottolineato intra par. 3.1 che, in ordine alla materia disciplinare, il disegno di legge si risolve in una sorta di delega in bianco al Governo il che rende superfluo attardarsi in ulteriori considerazioni sulla sua conformità all'art. 76 della Costituzione. Si deve ora solo aggiungere che l'attuale sistema della responsabilità disciplinare è incardinato sull'art. 18, r.d.lgs. n. 511 del 1946, che delinea in termini assolutamente generici l'illecito disciplinare. Se, dunque, la Corte costituzionale ha ritenuto ammissibili deleghe formulate per relationem ovvero il riferimento ai principi del sistema vigente nel caso di deleghe. di riordino ad es. per i testi unici , nessuno di questi due criteri può essere qui invocato per colmare le rilevate lacune della la delega. Infatti il legislatore delegante si propone di introdurre una fondamentale innovazione ordinamentale - la tipizzazione degli illeciti disciplinarie ciò rende assolutamente necessaria la chiara enunciazione, ad opera del Parlamento, di principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo sentenza n. 427 del 2000 . Inoltre poiché è preliminare rispetto alla tipizzazione degli illeciti l'individuazione dei valori tutelati e dei doveri che i magistrati devono osservare, è imprescindibile che questi ultimi siano stabiliti dalla legge di delegazione e ciò in quanto solo la loro precisa identificazione può garantire la strumentalità delle sanzioni rispetto alla tutela della credibilità della funzione sentenza n. 100 del 1981 e quindi al corretto esercizio della funzione giurisdizionale, nel rispetto dei valori dell'autonomia e dell'indipendenza. Nel testo della legge di delegazione manca anche ogni riferimento sia alla tipologia delle sanzioni sia alla possibilità di introdurre il principio della predeterminazione delle sanzioni, che permetta di limitare la discrezionalità del giudice disciplinare. Inoltre, è doveroso ricordare che la responsabilità disciplinare è materia che non riguarda affatto i soli magistrati. In altri termini il sistema disciplinare non è solo funzionale a garantire la coerenza dell'ordine giudiziario nè mira esclusivamente alla tutela dei valori propri di quest'ultimo, ma è strumentale alla realizzazione dell'imparzialità e della terzietà, che sono beni di tutti i cittadini. Per queste considerazioni, la riforma richiede soluzioni che siano largamente condivise in seno al Parlamento e che, perciò, devono necessariamente essere esplicitate in principi e criteri direttivi ragionevolmente precisi e puntuali. Infine va evidenziato che il disegno di legge delega non annovera tra i suoi obiettivi la riforma della procedura disciplinare che in virtù di una lunga serie di rinvii stabiliti a partire dall'art. 17 del d.lgs. n. 273 del 1989 culminati, da ultimo, con l'art. 1, comma 8, d.l. n. 361 del 1995 conv. in l. n. 437 del 1995 , è ancora disciplinata dalle norme del codice di procedura penale del 1930. In conclusione poiché l'esigenza di una nuova regolamentazione del sistema disciplinare è fortemente avvertita dalla dottrina giuridica e dalla magistratura, sarebbe opportuno riorientare profondamente la delega, da un lato esplicitando i principi ed i criteri direttivi secondo le modalità sopra precisate,e dall'altro prevedendo l'attribuzione della delega anche per la riforma del giudizio disciplinare. 11. La revisione delle circoscrizioni. L'ultimo capitolo della legge di delegazione intitolato Revisione delle circoscrizioni territoriali degli uffici giudiziari contiene una promessa per il futuro la razionalizzazione della distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio. Si tratta di una promessa importante perché l'irrazionale distribuzione territoriale degli uffici giudiziari è fonte di diseguale distribuzione dei carichi di lavoro giudiziario tra i diversi uffici, taluni dei quali - soprattutto nelle aree urbane e nelle grandi città - sono oberati di contenzioso mentre altri hanno carichi di lavoro al di sotto della media nazionale. Ne deriva - in talune sedi - la sottoutilizzazione, di magistrati, personale di segreteria, mezzi e strutture ed un negativo spreco di risorse in altre sedi, invece, si determinano condizioni di grave sovraccarico con conseguente, inevitabile, allungamento dei tempi dei processi. Di qui l'importanza - sempre sottolineata da questo Consiglio - di un'opera di revisione che investa la collocazione territoriale e le dimensioni degli uffici e si attui attraverso meditate soppressioni, accorpamenti, fusioni e razionalizzazioni delle strutture giudiziarie. Si deve però anche osservare che la promessa di una siffatta revisione è tutt'altro che nuova. E' ben noto, infatti, come numerosi governi abbiano inserito questo obiettivo nei loro programmi in materia di giustizia, fallendo o rinunciando alla sua realizzazione sotto il peso delle proteste e delle pressioni provenienti dai parlamentari, dalle amministrazioni locali o dall'avvocatura delle località interessate da soppressioni o ridimensionamenti di uffici giudiziari. Il vero banco di prova dell'iniziativa in esame non sta quindi nella formulazione di linee generali nell'ambito di una legge delega ma nella concreta capacità di realizzare effettivamente un più razionale, equilibrato ed efficiente assetto dell'organizzazione giudiziaria opponendo una ragionevole resistenza alle pressioni localistiche. Pressioni che, beninteso, sono certamente legittime ma risultano inevitabilmente ispirate da ottiche particolari e perciò sono spesso irrimediabilmente configgenti con l'intento di riorganizzare secondo criteri di complessiva economicità ed efficienza la presenza giudiziaria sul territorio nazionale. Capitolo secondo I pareri sugli emendamenti A Il parere sul primo maxiemendamento Deliberazione del 22 maggio 2003 Comunico che il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 22 maggio 2003, ha approvato, a maggioranza, l'allegato parere. Premessa Nella relazione di accompagnamento al disegno di legge delega per la riforma dell'ordinamento giudiziario approvato dal Consiglio dei Ministri del 14 marzo 2002 si motivava l'iniziativa governativa con la dimostrata inadeguatezza del servizio giustizia - come attualmente disciplinato - a soddisfare le esigenze dei cittadini e con la convinzione che tale inefficienza della macchina giudiziaria fosse conseguenza in primis dell'assetto ordinamentale della magistratura, per cui per raggiungere l'obiettivo prefisso occorrerebbe innanzitutto intervenire sull'ordinamento giudiziario. Il CSM su tale disegno di legge ha espresso il parere il data 12 giugno 2002 offrendo un contributo di riflessione anche sui profili di non rispondenza della normativa proposta ai principi costituzionali e su quelli di non idoneità a rendere più efficiente l'organizzazione giudiziaria. Il 12 marzo 2003 il Ministro della Giustizia ha chiesto al CSM, ex art 10, comma 2 L 24 marzo 1958 n 195, il parere sugli emendamenti approvati dal Consiglio dei Ministri al disegno di legge n 1296/S recante la delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario. Gli emendamenti soppressivi e modificativi investono gli articolo , 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12 e 13 di tale disegno di legge e prospettano un progetto normativo che, nelle linee principali, muta completamente le previsioni dell'originario disegno irrigidendo l'assetto ordinamentale, prefigurando regole organizzative di stampo fortemente burocratico e sottraendo al CSM competenze sue proprie. Ed è difficile comprendere, nell'assenza di una relazione illustrativa, le ragioni di tale improvviso cambio di rotta del progetto governativo, a distanza di pochi mesi dalla presentazione del disegno di legge, in una materia, come quella dell'ordinamento giudiziario, particolarmente complessa e delicata, tale da richiedere meditati approfondimenti e studi preparatori, come del resto avviene, di regola, in previsione di significative riforme, con la costituzione di commissioni ministeriali ad hoc. Si ritiene infine in questa sede opportuno ribadire quanto già rappresentato nel parere del Consiglio Superiore della Magistratura sullo schema di disegno di legge recante Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità del 12 giugno 2002 in merito alla assenza di organicità della legge di riforma dell'ordinamento giudiziario che pure interviene su più punti che sono tutti cruciali per il futuro assetto della magistratura e mira a trasformazioni profondissime dell'organizzazione giudiziaria . Già nel parere del 12 giugno 2002 si rappresentava come difettasse una disciplina unitaria e coerente dello statuto della magistratura e dell'assetto dell'organizzazione giudiziaria , avendo viceversa il legislatore optato per interventi a carattere frammentario e disorganico. Il maxi emendamento attualmente in esame accentua la disorganicità dell'intervento normativo in materia di ordinamento giudiziario. Si devono altresì in questa sede ribadire i rilievi, ancora con gli emendamenti in esame più corposi, in merito al contrasto della legge delega con il precetto dell'art. 76 della Costituzione secondo cui l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi . Risultano infatti , a mero titolo esemplificativo, totalmente omessi principi e criteri direttivi nella materia disciplinare con specifico riferimento ai beni e ai valori che la giurisdizione disciplinare è chiamata a tutelare , ai doveri del magistrato e alla tipologia di sanzioni irrogabili. Infine deve ancora una volta rappresentarsi l'opportunità che il legislatore richieda, sui futuri decreti legislativi delegati, il parere del Consiglio Superiore della Magistratura in ragione dell'ampiezza della materia toccata dalla delega e degli aspetti di genericità della stessa, prevedendo l'art. 10 della legge 195 del 1958 il parere del Consiglio non solo sui disegni di legge concernenti l'ordinamento giudiziario ma anche su ogni altro oggetto comunque attinente a tale materia. 1. La carriera dei magistrati. 1.1. I concorsi come strumenti selettivi Emendamento 1 all'art 1 del disegno di legge cit. Il disegno di legge originario all'art 2 lett b prevedeva che, per la metà dei posti disponibili, presso la Corte di cassazione fosse introdotto un concorso per titoli ed esami gestito da una commissione esaminatrice esterna al CSM. Nel suo parere il CSM osservava che il sistema del concorso rappresenta una soluzione - sostanzialmente ricalcata su modelli del passato - che non tiene conto della esperienza e non si muove affatto nella direzione di una maggiore efficienza complessiva . E offriva a conforto una ampia motivazione alla quale è opportuno, per brevità, fare rinvio. Gli emendamenti proposti non solo non recepiscono i rilievi critici del parere consiliare, ma adottano il concorso , affidato ad una commissione esaminatrice esterna al CSM, come criterio selettivo generalizzato nelle diverse fasi della progressione in carriera, così prefigurando verosimilmente un sistema strutturato su basi gerarchiche. In particolare, si modifica il sistema di ruolo aperto , in vigore nella sostanza dagli anni sessanta, collegando l'acquisto della qualifica superiore alla effettiva copertura del posto con le funzioni corrispondenti, e si introduce un sistema di progressione fondato sul superamento di concorsi interni. L'adozione dello strumento concorsuale appare, anzi, dominare, in una sorta di onnipresenza, l'intera disciplina della carriera professionale del magistrato, tanto per i trasferimenti in senso verticale quanto per quelli in senso orizzontale con passaggio di funzioni. Il sistema prospettato è oggettivamente complesso, in ordine sia ai casi in cui il concorso è previsto, che, soprattutto, in ragione del fatto che in ciascuno di essi appaiono diverse le condizioni di partecipazione, gli ulteriori eventuali presupposti per la nomina, le modalità di svolgimento e la composizione della commissione di esame. Al fine proprio di evidenziare tali aspetti, non affatto secondari, appare opportuna una disanima in dettaglio delle relative previsioni. In particolare, i concorsi, che ciascun magistrato deve affrontare e superare per coprire il posto corrispondente, vengono previsti nelle seguenti ipotesi - per la copertura del 25% dei posti vacanti nella funzione giudicante di primo grado, ad opera dei magistrati che esercitino da almeno cinque anni le funzioni requirenti il concorso è per titoli ed esami, scritti e orali - per la copertura del 25% dei posti vacanti nelle funzione requirente di primo grado, ad opera dei magistrati che esercitino da almeno cinque anni le funzioni giudicanti il concorso è per titoli ed esami, scritti e orali - per la copertura del 75% dei posti vacanti nella funzione giudicante di secondo grado, con ripartizione per il 25% a magistrati che esercitino le funzioni requirenti di secondo grado da almeno cinque anni e per il 75% a magistrati con otto anni di anzianità, di cui gli ultimi tre nelle funzioni giudicanti, e che abbiano frequentato con favorevole giudizio finale l'apposito corso di formazione alle funzioni di appello presso la scuola superiore delle professioni giuridiche il concorso è per titoli ed esami, scritti e orali - per la copertura del 75% dei posti vacanti nella funzione requirente di secondo grado, con ripartizione per il 25% a magistrati che esercitino le funzioni giudicanti di secondo grado da almeno cinque anni e per il 75% a magistrati con otto anni di anzianità, di cui gli ultimi tre nelle funzioni requirenti, e che abbiano frequentato con favorevole giudizio finale l'apposito corso di formazione alle funzioni di appello presso la scuola superiore delle professioni giuridiche il concorso è per titoli ed esami, scritti e orali - per la copertura del 75% dei posti vacanti nelle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità, ad opera di magistrati che esercitino da almeno sette anni le rispettive funzioni di secondo grado oppure con una anzianità di almeno quindici anni e che abbiano frequentato con favorevole giudizio finale l'apposito corso di formazione alle funzioni di legittimità presso la scuola superiore delle professioni giuridiche il concorso è per titoli ed esami, scritti e orali - per la copertura dei restanti posti vacanti nelle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità, ad opera di magistrati che esercitino da almeno cinque anni funzioni di legittimità il concorso in questo caso è per soli titoli - per la copertura dei posti direttivi giudicanti di primo grado, ad opera di coloro che abbiano superato almeno uno dei concorsi per il conferimento delle funzioni di secondo grado o di legittimità da non meno di cinque anni ed abbiano esercitato continuativamente funzioni giudicanti negli ultimi tre anni il concorso è per titoli ed esami - per la copertura dei posti direttivi requirenti di primo grado, ad opera di coloro che abbiano superato almeno uno dei concorsi per il conferimento delle funzioni di secondo grado o di legittimità da non meno di cinque anni ed abbiano esercitato continuativamente funzioni requirenti negli ultimi tre anni il concorso è per titoli ed esami - per la copertura dei posti direttivi giudicanti di secondo grado, ad opera di coloro che abbiano superato il concorso per il conferimento delle funzioni di legittimità da non meno dieci anni ed abbiano esercitato continuativamente funzioni giudicanti negli ultimi tre anni il concorso è per titoli ed esami - per la copertura dei posti direttivi requirenti di secondo grado, ad opera di coloro che abbiano superato il concorso per il conferimento delle funzioni di legittimità da non meno di dieci anni ed abbiano esercitato continuativamente funzioni requirenti negli ultimi tre anni il concorso è per titoli ed esami - per la copertura dei posti direttivi giudicanti di legittimità, ad opera di coloro che abbiano esercitato funzioni giudicanti di legittimità da non meno di quattro anni il concorso è per soli titoli - per la copertura dei posti direttivi requirenti di legittimità, ad opera di coloro che abbiano esercitato funzioni requirenti di legittimità da almeno quattro anni il concorso è per soli titoli - per la copertura dei posti direttivi superiori giudicanti di legittimità, ad opera di coloro che abbiano esercitato funzioni giudicanti di legittimità da almeno dieci anni il concorso è per soli titoli - per la copertura dei posti direttivi superiori requirenti di legittimità, ad opera di coloro che abbiano esercitato funzioni requirenti di legittimità da almeno dieci anni il concorso è per soli titoli - per la copertura del posto di Presidente della Corte di cassazione posto direttivo superiore apicale di legittimità , ad opera di coloro che abbiano esercitato funzioni giudicanti di legittimità da almeno dieci anni il concorso è per soli titoli. Per il conferimento delle funzioni semidirettive di primo grado e di secondo grado, previa valutazione da parte di specifiche commissioni, è poi richiesto il previo superamento di almeno uno dei concorsi per il conferimento delle funzioni di secondo grado o di legittimità. Infine, va segnalato che le commissioni di concorso hanno una composizione diversa per ciascuna delle ipotesi sopra evidenziate. 1.2. Lo svuotamento delle competenze del CSM Viene, così, disegnata una magistratura a struttura piramidale e verticistica, dove il principio costituzionale per cui i magistrati si distinguono solo per le diversità delle funzioni viene di fatto cancellato da una carriera accelerata per posti - erroneamente ritenuti superiori - di secondo grado e di legittimità e dove, per di più, per rigidità degli schemi di carriera, viene esclusa la preziosa risorsa delle reversibilità delle funzioni. Il Ministro della Giustizia nell'illustrare gli emendamenti alla 2 Commissione del Senato, il 20 marzo 2003, ha spiegato che si è voluto, introdurre il principio per cui l'assunzione delle funzioni più elevate appello, legittimità, incarichi direttivi può avvenire solo attraverso il superamento di un apposito concorso . Nella stessa circostanza il Ministro ha espresso alcune valutazioni che, nell'assenza di una relazione illustrativa degli emendamenti, vanno prese opportunamente in considerazione. Ha osservato testualmente il Ministro Si potrebbe dire che le innovazioni illustrate costituiscono un ritorno al passato la qual cosa può essere anche vera, ma allora occorrerebbe chiedersi se negli anni 50 l'ordinamento giudiziario, in virtù delle regole allora vigenti, non fosse più efficiente ed ancora se la magistratura non potesse dirsi più autorevole. E' da domandarsi poi se non sia il caso di abbandonare quella mentalità e quei principi che sono stati elaborati alla fine degli anni 60 e che hanno caratterizzato per molto tempo il sentire di una parte della società, e di una parte della magistratura, con rilevanti conseguenze . Con queste valutazioni sembra che il Ministro abbia voluto, da una parte, riconoscere che le innovazioni proposte rappresentano un ritorno al passato, e cioè all'ordinamento degli anni 50, dall'altra, che è sua convinzione che quell'assetto avesse assicurato maggiore efficienza al servizio giustizia e maggiore autorevolezza alla magistratura rispetto all'assetto ordinamentale degli anni 60, connotato da un certo sentire, a suo avviso, non più oggi da valutare positivamente. Una prima ragione di forte perplessità, in dissonanza con queste valutazioni, risiede nel rilievo che gli emendamenti non sembrano pienamente rispettosi del dettato costituzionale, che affida al Consiglio superiore della Magistratura le attribuzioni in materia di status dei magistrati e, segnatamente, l'adozione dei provvedimenti relativi alle assegnazioni, ai trasferimenti ed alle promozioni articolo Cost . La selezione degli aspiranti e la copertura dei posti cui assegnare i vincitori appaiono, infatti, demandate, nella sostanza, alle commissioni di concorso, sulle cui valutazioni e conclusioni il Consiglio superiore non ha potere di interloquire in alcun modo. La considerazione che tali commissioni siano nominate dallo stesso Consiglio non appare sotto questo profilo rilevante, ferma restando l'imputazione sostanziale e giuridica della scelta in capo all'organo nominato e stante la non delegabilità di una attribuzione che la Costituzione ha voluto conferire in via esclusiva al Consiglio superiore. In contrario non sembra probante il riferimento alla ipotesi della assunzione in magistratura, pure conferita dall'articolo Cost. al Consiglio, e per la quale la selezione è affidata alla apposita commissione di concorso, se si considera la necessità di coordinare in parte qua questa previsione con il principio generale dell'accesso ai pubblici uffici mediante pubblici concorsi. Né, ancora, può giovare sottolineare il richiamo contenuto nell'articolo alle norme sull'ordinamento giudiziario, atteso che la ratio e la stessa lettera della disposizione costituzionale è chiaramente nel senso che la legge ordinaria è, sì, chiamata a disciplinare i presupposti, le condizioni, le modalità o qualsiasi altro aspetto di una siffatta attribuzione, ma non può certo eliminarla, prevedendone il suo esercizio in forme tali da svuotare di fatto il relativo potere dell'organo cui è attribuito. Il principio da porre in linea preliminare come regola insuscettibile di qualsiasi deroga, espressa o surrettizia, è che il sistema di selezione deve essere incentrato sull'attribuzione esclusiva al CSM del potere di effettuare la valutazione e quindi di conferire le funzioni. Un tale potere deve rimanere saldamente in capo al CSM, in quanto ciò è imposto dall'art 105 Cost. che, riservandogli tutti i provvedimenti in materia concernenti i magistrati non lascia spazi ad artifici interpretativi che possano legittimare una restrizione di questa sfera di competenza. Peraltro la ragione dell'attribuzione di questa competenza va anche oltre la tutela dei valori dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura. Infatti occorre ricordare che il CSM, grazie alla sua composizione mista, soddisfa la esigenza che fu avvertita dai costituenti di evitare che l'ordine giudiziario abbia a porsi come un corpo separato . Tale esigenza doveva essere realizzata mediante accorgimenti idonei ad attuarne e mantenerne una costante saldatura con l'apparato unitario dello Stato, pur senza intaccarne le proclamate e garantite autonomia e indipendenza Corte Cost, n 142 del 1973 . Dunque, la concentrazione dei poteri in capo al CSM permette di garantire che l'attribuzione delle funzioni sia frutto di una valutazione nella quale concorrono soggetti che non soltanto sono dotati di elevata qualificazione tecnico-professionale, ma, in quanto espressi anche dal Parlamento, permettono di assicurare quella sintesi e quella unità che sarebbe messa in crisi dalla attribuzione o dalla delega del compito ad organismi esterni quali le Commissioni di concorso. E per sgombrare il campo da ogni equivoco, è opportuno aggiungere che la funzione valutativa non può essere attribuita, neppure in modo strisciante, a una Commissione esterna come quella prevista negli emendamenti in riferimento al concorso per titoli per l'attribuzione delle funzioni semidirettive chiamata ad esaminare i lavori giudiziari e scientifici e ad esprimere un giudizio finale che vincola il CSM dovendo essa scegliere tenendo conto della laboriosità e della capacità organizzativa tra i candidati valutati positivamente. Non è chi non veda come anche tali modalità procedimentali finiscono col limitare i poteri del CSM col rischio di riservare allo stesso un ruolo meramente notarile. 1.3. Il sistema dei concorsi e la pari dignità delle funzioni Accanto a tali rilievi, ciò che desta le maggiori preoccupazioni è, tuttavia, in una prospettiva di politica e di amministrazione della giurisdizione, come sopra anticipato, la stessa filosofia che anima il testo del d.d.l. in esame, laddove fa propria, fino alle estreme conseguenze, l'idea del concorso interno come strumento di selezione dei magistrati ai fini della progressione in carriera. Com'è noto non si tratta di una idea nuova, ma di una idea vecchia, abbandonata da circa quarant'anni. L'ordinamento giudiziario del 1941 escludeva ogni automatismo nella carriera dei magistrati e, nel disegnare una organizzazione giudiziaria fortemente gerarchizzata e piramidale, prevedeva meccanismi concorsuali, quali l'esame pratico per la promozione ad aggiunto giudiziario e i concorsi per esami e titoli o per soli titoli e scrutini per merito distinto o per merito semplice per la promozione a magistrato di appello e di cassazione. Con l'avvento della Costituzione, il cui articolo , comma terzo, stabilisce il fondamentale principio che I magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni , le leggi successive hanno progressivamente demolito questo impianto la legge 24 maggio 1951, numero , ha abolito i gradi interni all'organizzazione giudiziaria la legge 4 gennaio 1963, numero , ha cancellato il concorso per titoli la legge 25 luglio 1966, numero , ha ristrutturato il sistema della promozione in appello, abolendo le promozioni a seguito di scrutinio e il concorso per esami mantenuto solo in via transitoria per due anni e sottoponendo la relativa nomina alla valutazione positiva del magistrato, indipendentemente dalla corresponsione delle relative funzioni la legge 25 maggio 1970, numero , ha abolito l'esame pratico ad aggiunto giudiziario la legge 20 dicembre 1973, numero , ha esteso il sistema della nomina a ruoli aperti anche al conferimento delle funzioni di cassazione e direttive superiori. Come ricordato dalla Corte Cost. sent n 1 del 1978 l'ordinamento vigente si è posto in una linea tendenziale di riforma che ha introdotto nell'ordinamento giudiziario ordinario una normativa che si richiama ai principi posti dall'art 101 Cost., secondo cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge, dall'art 104 Cost. secondo cui la magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere e dall'art 107 Cost. secondo cui i magistrati si distinguono fra loro solo per diversità di funzioni , superando così l'ordinamento prima vigente, in virtù del quale i magistrati erano distinti per gradi con equiparazione ai gradi gerarchici della pubblica amministrazione. Di grande significato appaiono le motivazioni espresse in sede parlamentare in occasione della approvazione della legge numero del 1966. In particolare, nella seduta del 20 novembre 1965, si evidenziava che il concorso per esami costituisce un sistema di selezione a ingiusto, in quanto favorisce nei fatti coloro che sono meno impegnati ed oberati nel lavoro giudiziario, b inadeguato, perché permette di accertare le sua cultura tecnica, ma non anche tutte le altre doti attitudinali, di laboriosità, di equilibrio, di imparzialità, di relazione, che pure sono fondamentali nella professione, c controproducente, atteso che turba la serenità e il prestigio del magistrato, distogliendolo dal lavoro giudiziario e creando disservizi negli uffici. Nel dibattito parlamentare che accompagnò, nell'arco di una ventina di anni, l'approvazione delle su ricordate leggi si è costantemente rimarcato che il carrierismo, il gerarchismo ed il conformismo erano da debellare nell'interesse della collettività nazionale che sentiva l'esigenza primaria di essere giudicata da magistrati senza timore e senza speranze , svincolati dalla schiavitù della carriera e dalla soggezione a vincoli gerarchici, da magistrati pertanto tutti egualmente idonei, capaci, liberi e indipendenti. L'ordinamento vigente non è stato, quindi, frutto di spinte corporative, ma ha costituito ragionevole svolgimento dei principi costituzionali, in vista del superamento di un sistema basato sui concorsi e scrutini a base cooptativa, che aveva prodotto gravi storture sotto il profilo dell'efficienza e si era posto in rotta di collisione sia col principio di indipendenza interna che col principio che esclude l'ammissibilità della conformazione di un ordine gerarchico interno alla magistratura. Il sistema concorsuale per la progressione in carriera è, tra le scelte pure in astratto possibili, quella che meno si attaglia all'ordine giudiziario. Le qualità del magistrato consistono, infatti, in un insieme di valori e doti che non possono essere verificati in una procedura che non può che limitarsi ad accertare pure e semplici conoscenze teoriche. Certo, in astratto, il concorso potrebbe essere strutturato puntando più sulla pratica e sulle attitudini. Il d.d.l. non dice, però, nulla in proposito, lasciando al Governo ogni decisione, facendo sorgere un evidente sospetto di indeterminatezza dei criteri relativi, in contrasto con il disposto dell'articolo Cost., come già si è evidenziato in premessa. Al di là di tale rilievo, tuttavia, non si vede come il concorso possa costituire un momento di verifica, serio e affidabile, della maturità professionale del magistrato. Il sistema concorsuale così prefigurato è destinato ad operare con più incidenza nei confronti dei magistrati più anziani. Si può dire, anzi, che più aumenta l'anzianità di servizio e quindi l'esperienza, più aumenta la possibilità-necessità di affrontare i concorsi. Se si tiene conto di tale dato, la distorsione appare in tutta la sua evidenza e gravità, atteso che il magistrato verrà valutato professionalmente non per ciò che ha fatto, di buono o di cattivo, nel suo lavoro quotidiano, nello studio e nella trattazione delle cause, ma per le cognizioni che dimostri di possedere sui vari istituti e discipline giuridiche. Si consideri, inoltre, che nell'impianto del d.d.l. l'indizione della procedura concorsuale ed il suo superamento appaiono rigorosamente condizionati alla copertura dei posti disponibili. Atteso l'attuale numero dei magistrati e quindi dei possibili aspiranti, non è difficile prevedere che a fronte di pochi posti vacanti vi sia una platea molto ampia di candidati. In tale contesto la selezione non potrà avere quella accuratezza e quel rigore che merita e sarà in larga misura affidata al caso. Non può sottacersi, infatti, che la stessa evoluzione del sistema giuridico conduce nell'esercizio della professione ad una tendenza pressante verso la specializzazione, che porta a sacrificare altri settori o discipline. Accadrà, pertanto, che il giudice fallimentare sarà chiamato a dissertare in materia di separazione e divorzio e il magistrato impegnato per anni in processi di criminalità organizzata dovrà scrivere in materia di condotta antisindacale. Nella migliore delle ipotesi il superamento del concorso resta affidato alla sorte, nella peggiore a coloro che, essendo sprovvisti di una reale specializzazione, si mostrino capaci di esercitazioni retoriche e di scrivere di tutto. Il sistema concorsuale esalta il conformismo, l'omologazione culturale, la competitività e si muove sul presupposto che la selezione premia i migliori. Questi valori, validi in altre situazioni e per altre categorie professionali, appaiono fondamentalmente estranei, nella misura in cui risultano attuati mediante lo strumento del concorso, alla progressione in carriera del magistrato, il quale da un servizio ai cittadini e merita di essere valutato sulla base della qualità del suo lavoro, non in competitività con i suoi colleghi. Il sistema concorsuale all'interno della carriera reca immancabilmente l'idea di gerarchia e di una organizzazione di tipo piramidale. I meriti non si conquistano sul campo, ma in base a selezioni esterne. Il principio costituzionale, che esprime un valore ricco di significati nell'ambito della giurisdizione, secondo cui I magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni appare nella sostanza svilito. Il concorso interno per l'esercizio di funzioni superiori comporta, inevitabilmente, una divaricazione della classe professionale, uno spartiacque tra quanti hanno superato la prova e tutti gli altri, sul presupposto, manifestamente errato, che le funzioni di appello e di cassazione debbano essere affidate ai migliori, mentre le funzioni di primo grado debbano restare a magistrati che non hanno voluto o non sono stati in grado di progredire in carriera. Questa è una concezione che, in una ottica di corretta amministrazione della giurisdizione, non può essere accettata dal Consiglio superiore. Il dibattito sui temi della giustizia, nell'ultimo decennio, ha messo al primo posto l'esigenza della qualità del servizio, della efficienza e della effettività dell'esercizio della giurisdizione in tempi ragionevoli. Un tale obiettivo va raggiunto con una molteplicità di strumenti, che passano, per quanto interessa la magistratura, anche attraverso un processo costante di incremento di professionalità, non già creando divaricazioni che hanno come inevitabile risultato la svalutazione o quanto meno la sottovalutazione delle funzioni di primo grado e, per l'effetto, del relativo giudizio, che rappresenta, al contrario, la prima e quindi la principale risposta di giustizia alla comunità. 1.4. Possibili effetti differenziati per uomini e donne magistrato del sistema concorsuale in esame. La recente modifica dell'art. 51 Cost. secondo cui la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini impongono un esame dell'emendamento al ddl delega in tema di ordinamento giudiziario anche alla luce dei possibili effetti differenziati della riforma sulle donne e sugli uomini magistrato, già in precedenza vietati sul piano generale dalla legge 125/91. Come noto la crescita della presenza femminile nella magistratura ordinaria dal 1965 il primo decreto di nomina di donne è del 5.4.1965 è stata costante e appare in sintonia con quanto accade negli Paesi dell'UE inarrestabile le donne erano 207 su 6.999 nel 1971 2,95% , 708 su 6.812 nel 1981 10,3% , 1.264 su 7.282 nel 1988 17,4% , 2986 su 8704 ossia il 34,3 % nel 2000 e sono oggi 3472 su 9.115 il 38,9 %. Se poi si considera la distribuzione per genere nelle diverse fasce di età si può prevedere che nel prossimo ventennio le donne rappresenteranno la maggioranza assoluta dei magistrati. Infatti, se nella fascia di età oltre i 40 anni le donne sono il 20%, nella fascia ricompresa tra i 35 e i 40 le donne sono il 49,6%, in quella tra i 30 e i 35 sono il 53,2%, mentre tra i magistrati con meno di trenta anni le donne rappresentano il 57,2 %. Preliminarmente all'esame dell'impatto eventuale delle nuove disposizioni sulle donne, non è inutile ricordare che sono definite azioni positive tutte quelle misure che hanno lo scopo di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono la realizzazione di pari opportunità di lavoro e nel lavoro, la quale è resa manifestamente necessaria dalla c.d. segregazione delle donne nei ruoli tradizionali, segregazione che può attuarsi attraverso forme di discriminazione sia diretta che indiretta costituisce discriminazione diretta ex articolo , 1 co. L.numero del 1991 qualsiasi atto o comportamento che produca un effetto pregiudizievole discriminando anche in via indiretta i lavoratori in ragione del sesso senza che abbia alcun rilievo l' intento discriminatorio , ma solo i suoi effetti casualmente riconducibili in via immediata al sesso costituisce invece discriminazione indiretta - articolo co.2 - ogni trattamento pregiudizievole conseguente all'adozione di criteri che svantaggiano in modo proporzionalmente maggiore i lavoratori dell'uno o dell'altro sesso e riguardino requisiti non essenziali allo svolgimento dell'attività lavorativa che la legge n .125/91 non ha perso di attualità, e che assieme al programma di azione comunitaria per il periodo 2001-2005, va valutata quale riconoscimento giuridicamente rilevante della permanenza di ostacoli di fatto alla piena realizzazione di pari opportunità di lavoro e nel lavoro tra uomini e donne, a cagione del perpetuarsi dello squilibrio nella ripartizione per genere delle responsabilità familiari e sociali tra uomini e donne, con una minore partecipazione femminile nei più elevati processi decisionali che ciò vale anche per le donne magistrato, come dimostrano i dati oggettivi sulla scarsa presenza delle donne nei posti semidirettivi 55 e direttivi 22 di cui 15 in uffici minorili , nonché quanto emerso dal questionario finalizzato all'acquisizione di elementi di valutazione per l'attuazione di pari opportunità in magistratura in Quaderni del CSM, n. 97 e cioè che sono le donne più che gli uomini a dover conciliare gli impegni professionali con il lavoro di cura dei figli, a scapito di quest'ultimo, non essendo risparmiate le donne magistrato dalla condizione di c.d. doppia presenza della donna lavoratrice. Ciò premesso, si osserva come nella delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario sono ravvisabili criteri di progressione in carriera tali da svantaggiare in modo proporzionalmente maggiore i magistrati donna piuttosto che i magistrati uomini, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione e con il disposto della L.125/91. Infatti, l'emendamento introduce ai fini della progressione in carriera plurimi concorsi per titoli ed esami . In merito ai titoli in difetto di ulteriori specificazioni, e considerato che vengono distintamente contemplati i provvedimenti giudiziari , deve ritenersi che rivestirà importanza particolare la produzione scientifica, il che significa che i magistrati dovranno a tal fine coltivare rapporti con le Università e con le redazioni delle riviste scientifiche. Ancora, dovendo essere valutati come altri titoli i provvedimenti giudiziari, è intuibile, e lo si è ampiamente sottolineato, come i provvedimenti decisori verranno elaborati non più soltanto in vista della risoluzione della controversia, ma anche in funzione della futura valutazione da parte della commissione di concorso o di esame. Infine, negli esami - scritti ed orali -non sarà dato prevalente rilievo alla concreta esperienza giudiziaria piuttosto che ad uno studio precipuamente finalizzato al superamento della prova concorsuale, richiedendo un'attività di studio indipendente da quella strettamente finalizzata allo svolgimento dell'attività lavorativa. Un tale sistema avrebbe effetti differenziati tra uomini e donne e pregiudizievoli per queste ultime. Infatti, gli oneri di cura familiare incombenti sulle donne magistrato comportano una minore disponibilità di tempo per le donne per l'aggiornamento professionale astratto cioè non finalizzato allo studio e risoluzione delle controversie ed alla gestione dei processi , oltre ad una minore disponibilità delle donne per mutamenti di sede, venendo privilegiate nelle domande di trasferimento le esigenze riguardanti l'assistenza ai familiari e la cura dei figli. Sotto questo profilo risulta particolarmente pregiudizievole la previsione di cui all'art. 1, co. 6, lett. A laddove non fa distinzioni nel mutamento delle funzioni rispetto al passaggio da o a funzioni civili, che non presentano quel profilo di incompatibilità che si segnala rispetto alle funzioni giudicanti penali nonché di cui all'art. 1, co. 6, lett. B che prevede un periodo transitorio troppo breve che non tiene conto delle ragioni della scelta delle funzioni, legata per le donne, più che per gli uomini, a motivazioni familiari piuttosto che attitudinali. Inoltre va considerato che è più difficile per le donne accedere ad iniziative di formazione professionale che si protraggano fuori dal luogo abituale di residenza, ed appare in particolare difficilmente compatibile con il ruolo di cura la frequenza fuori sede a corsi della durata di due mesi. Ciò comporta, sotto un profilo pratico, che le donne, in ragione del persistere del loro ruolo sociale di cura, avranno minori possibilità di coltivare studi astratti, predisponendo pubblicazioni, coltivando rapporti universitari, dovendosi in misura ben maggiore degli uomini dedicarsi all'assistenza familiare e alla cura dei figli. Non essendo i titoli scientifici, come sopra rilevato, criterio di valutazione del livello di preparazione concreta del magistrato e essenziale metodo per la verifica circa la sussistenza di attitudini specifiche per l'esercizio delle funzioni, tale criterio, ove assumesse nella progressione in carriera importanza preponderante avvantaggerebbe in misura differenziata uomini e donne costituendo discriminazione indiretta vietata. Lo stesso deve dirsi per il rilievo che si intendesse attribuire ad esami che richiedessero una preparazione specificamente finalizzata al superamento degli stessi, piuttosto che alla valutazione dell'attività che si è in concreto in grado di svolgere, alla valutazione del livello formativo e di esperienza professionale maturata. Deve infine rilevarsi che solo criteri di valutazione predeterminati ed oggettivi, come tali sottoponibili alla verifica del rispetto della stretta essenzialità previsto dall'art. 4 della L.125/91, potranno costituire garanzia contro il rischio di discriminazioni, che si è purtroppo sperimentato essere presente in metodi gerarchico-burocratici di valutazione dei singoli magistrati. Non deve infine sottacersi come la motivazione che più contraddistingue la scelta femminile da quella maschile nell'accesso alla professione del magistrato cfr. risultati questionario, cit. consiste nella possibilità di intervento nella realtà sociale, nel desiderio di svolgere un ruolo socialmente utile e rilevante, sentito con entusiasmo e con forte consapevolezza etico-sociale tra le donne ha meno spazio una concezione elitaria il potere viene visto come mero potere istituzionale sul caso singolo e viene valorizzato l'orientamento sociale del ruolo, concepito innanzitutto come un servizio, delicato ed essenziale. Fare carriera coincide allora col fare bene il proprio lavoro e non con l'accumulare titoli per far carriera e l'attivarsi per progredire individualmente in una scala gerarchica ed è in merito opportuno ricordare che la risorsa di una differenziata sensibilità alle questioni da giudicare costituita dalle donne è stata di recente richiamata anche dalla Corte Costituzionale con l'ordinanza 31 maggio 2001 n. 172, che ha espressamente sottolineato l'importanza di quanto previsto dal legislatore con riferimento ai componenti non togati dei tribunali per i minorenni, che nelle sue decisioni il Collegio possa sempre avvalersi del peculiare contributo di esperienza e sensibilità proprie del sesso di appartenenza . Infine, non può dirsi strettamente funzionale alla scelta dei magistrati che rivestiranno diverse superiori funzioni una maggiore attenzione alla propria astratta preparazione scientifica piuttosto che alla concreta applicazione - anche con i dovuti approfondimenti scientifici - per la risoluzione dei casi concreti, con conseguente maggiore maturazione di esperienza professionale, né è criterio strettamente diretto a scegliere tra più magistrati quelli maggiormente idonei a rivestire funzioni di grado maggiore, o direttivo, il richiedere l'elaborazione di provvedimenti complessi, dottorali , validi per la progressione in carriera, piuttosto che l'elaborazione di meri atti giustificativi della decisione. 1.5. Sulle modalità del concorso Insufficienti sono le indicazioni offerte in ordine ai principi che dovranno informare la disciplina delle modalità del concorso manca ogni specificazione in ordine al contenuto, in alcuni casi sul tipo di prove da sostenere - se saranno scritte o anche orali, ovvero scritte ed orali, e su quali materie dovranno svolgersi - e sui titoli che, per alcuni concorsi, non sono stati neppure approssimativamente indicati. Al riguardo è sufficiente rileggere la disciplina concorsuale recata dalla L n 1 del 1963, riflettere sulla molteplicità dei sistemi selettivi che è dato ipotizzare e sulla evidente diversità del tipo di selezione prefigurabile a seconda che si scelga una soluzione che privilegi i titoli piuttosto che le prove di esame, ovvero le prove scritte in luogo di quelle orali, ovvero riconosca maggiore o minore importanza ai titoli scientifici piuttosto che alle sentenze, per comprendere come sia difficilmente contestabile che si è al cospetto di una delega parzialmente in bianco, la quale, per mancanza di riferimento, sia pure per relationem, a criteri altrimenti utilizzabili, configura un caso di legge di delegazione carente di principi e criteri direttivi. 1.6. Sui titoli Gli emendamenti precisano, quanto ai concorsi per funzioni semidirettive e direttive, che per titoli devono intendersi i lavori giudiziari e scientifici. C'è da chiedersi se, nell'assenza di uno specifico riferimento, anche per gli altri concorsi per titoli, le categorie da prendere in esame siano le medesime. In difetto di specifica indicazione dei criteri di valutazione demandati al testo delegato, è da presumere che per le funzioni di legittimità rivestirà particolare importanza la produzione scientifica. Ma proprio nel silenzio del legislatore può assumere egualmente peso rilevante tale produzione anche per gli altri concorsi per funzioni diverse. Il che comporterà la propensione dei magistrati a coltivare rapporti e interazioni con l'Università e con la Pubblica Amministrazione mediante l'autorizzazione a incarichi extragiudiziari connessi all'insegnamento o a corsi di formazione per il personale e con le Redazioni delle riviste giuridiche senza badare all'esigenza costantemente avvertita dall'Autogoverno di armonizzare le risorse individuali con le prioritarie esigenze del servizio giustizia. E l'apparente paritario rilievo, nella valutazione della professionalità, assegnato nel testo in esame al titolo scientifico rispetto al provvedimento giudiziario mal si giustifica giacché esso può essere solo indice di una generica preparazione teorica, mentre è in primis la produzione giudiziaria in grado di offrire i più significativi elementi di valutazione professionale. Quindi nell'ambito di un concorso non può la valutazione del titolo scientifico avere lo stesso peso di quella del lavoro giudiziario. I provvedimenti giudiziari, poi, per il rilievo a fini concorsuali, sono destinati a mutare il ruolo del provvedimento decisorio nell'economia dell'amministrazione della giustizia e dell'esercizio della giurisdizione da atto giustificativo della deliberazione a testo elaborato in vista e in funzione della futura valutazione tecnica da parte della Commissione di concorso o di esame. Giacché titolo ideale per far carriera non sarà la sentenza adeguata al caso concreto, ma la sentenza bella. Col rischio di riprodurre, così, quei mali del passato dall'impegno del magistrato concentrato non sul carico di lavoro dell'ufficio, ma sulla sentenza da valorizzare come titolo dalla trasformazione della sentenza in mera esibizione di sapere dottrinario e giurisprudenziale dalla tentazione per il magistrato di rifugiarsi in nicchie comunque lontane dalla prima linea, per coltivare lo studio teorico e l'approfondimento dei provvedimenti - titolo. Una prospettazione, questa appena illustrata, che si porrebbe anche in controtendenza rispetto alle linee che hanno animato il dibattito culturale e le iniziative legislative degli ultimi anni sulle caratteristiche delle motivazioni dei provvedimenti. La linea di tendenza che si è andata sempre più affermando è ormai nel senso che le motivazioni devono essere le più stringate possibili. La legge n. 205 del 21 luglio 2000 ha previsto che il Tribunale Amministrativo Regionale, in occasione della decisione su una domanda cautelare, ovvero nei casi di inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, così come nei casi di manifesta fondatezza o irricevibilità dello stesso possa decidere , definendo il giudizio nel merito, con sentenza succintamente motivata . Anche l'art. 32.4 del D.lgs. 28 agosto 2000, n. 274, sulla competenza penale del giudice di pace, prevede che la motivazione della sentenza sia redatta in forma abbreviata. D'altronde pure l'art. 132 c.p.c. rappresenta che la motivazione deve consistere nella concisa esposizione dello svolgimento del processo e dei motivi in fatto e in diritto della decisione . Tale atteggiamento culturale appare sempre più meritevole di considerazione oggi per la precettività del comma secondo dell'art 111 Cost. che impone la ragionevole durata del processo e invita il Legislatore ad adeguare gli interventi normativi a tale principio. 1.7. Sull'esame Il riferimento a scritti ed orali viene fatto negli emendamenti solo per i concorsi per le funzioni di secondo grado e di legittimità. Per le funzioni direttive manca tale specificazione, ma viene indicato un colloquio. Il che induce a ritenere che per tale concorso sia previsto solo l'esame orale e non anche quello scritto. Le prove dovrebbero vertere, in assenza di specifiche previsioni, tanto in materia civile che penale e investire sia il diritto processuale che quello sostanziale, restando, così, privi di rilievo la concreta esperienza giudiziaria e il percorso scientifico dell'aspirante. Di conseguenza una preparazione adeguata al concorso richiederà una generalizzata attività di studio, del tutto indipendente dal lavoro giudiziario, di notevole impegno per le risorse individuali sottratte all'esercizio della giurisdizione e per la presumibile durata di alcuni anni. Non è chi non veda come un esame teorico, come metro di valutazione della professionalità dei magistrati già in carriera da anni, con alle spalle centinaia di sentenze scritte, di provvedimenti assunti, di indagini svolte o requisitorie presentate, è il metodo peggiore di valutazione che si possa adottare, perché nulla riflette del passato del magistrato e nulla garantisce per il futuro esso, infatti, per l'astrattezza che lo contraddistingue, può essere accettato come unico metro di valutazione possibile per chi si appresti ad iniziare una carriera e non abbia quindi fino a quel momento potuto fornire prove concrete di sè che possano costituire strumenti utili di giudizio, ma è estremamente incoerente per la valutazione di chi invece prove simili ne abbia fornite in quantità e per molto tempo e può anche risultare negativo per gli interessi generali perché, in virtù della sua intrinseca aleatorietà, può ribaltare gli esatti giudizi che dovrebbero invece trarsi dal vissuto professionale dei magistrati. 1.8. Sulla composizione delle Commissioni di concorso. Va innanzitutto annotata la marcata e non giustificata incidenza percentuale di esterni all'ordine giudiziario tre professori universitari di prima fascia in materie giuridiche , per i quali non è neppure escluso che siano dediti all'esercizio della professione forense. La selezione qualitativa non può concernere esclusivamente la preparazione tecnico-giuridica, ma deve fondarsi anche sulla valutazione dell'impegno, della laboriosità professionale, dell'equilibrio, insomma di tutte le doti che devono pretendersi da un giudice. Per queste considerazioni appare evidente che le opzioni che enfatizzano la partecipazione di docenti universitari, non tengono conto della peculiarità del giudizio che occorre esprimere in occasione del conferimento delle varie funzioni. Non può, poi, non rilevarsi che la gestione delle Commissioni di concorso rappresenterà un impegno rilevantissimo, verosimilmente a tempo pieno, per i magistrati componenti le stesse e che l'incidenza negativa sull'attività giurisdizionale sarà particolarmente avvertita in Cassazione al cui organico gli emendamenti attingono a piene mani per ogni commissione prevista. E infatti cinque magistrati di legittimità sono impegnati, per tre anni art 1.1, lett a, n 12-a , nella selezione degli aspiranti magistrati di legittimità art 1.1, lett a, n 11-o . Tre magistrati di legittimità sono impegnati nella Commissione di concorso per le funzioni giudicanti di secondo grado art 1.1, lett. a, n 11-k/h . Altri tre magistrati di legittimità sono dediti alla selezione dei magistrati requirenti di secondo grado art 1.1, lett a, n 11-l/i . Ancora cinque magistrati con funzioni direttive di legittimità fanno parte della speciale Commissione d'esame alle funzioni direttive in tutti gli uffici giudiziari art 1.1, lett a, n 11-p . La composizione delle commissioni enfatizza quindi un ruolo della Corte di cassazione del tutto estraneo all'assetto costituzionale della giurisdizione nel quale la cassazione è collocata al vertice del sistema delle impugnazioni e svolge la specifica funzione di controllo del rispetto delle regole processuali e della conformità a legge delle decisioni dei giudici di merito. E' estraneo invece ai compiti della cassazione qualsiasi ruolo di governo o anche solo di preminenza sulla magistratura di merito, come è stato nettamente affermato dal gruppo consultivo e dalle rappresentanze associative dei magistrati della Corte. Ciò di cui la cassazione ha bisogno è invece di interventi legislativi di natura processuale che le consentano di svolgere appieno le sue specifiche funzioni. Certamente è ampiamente riconosciuta la necessità che, per la selezione dei magistrati di legittimità, siano messi a punto criteri più puntuali, legati alla peculiarità del giudizio di legittimità, che ha in comune con la giurisdizione di merito, l'esigenza che siano garantite doti di diligenza, laboriosità, equilibrio ed esperienza, ma che richiede anche una speciale attitudine allo studio e alla ricerca e una particolare sensibilità per il bisogno di prevedibilità delle decisioni, che costituisce il moderno contenuto della funzione nomofilattica. Di tali peculiarità del giudizio di legittimità il maxiemendamento non si fa assolutamente carico, perché, innanzi tutto, sembra identificare le specifiche qualità del magistrato di legittimità esclusivamente nelle conoscenze teoriche, ignorando le altri doti che tale magistrato deve avere nello stesso grado di tutti gli altri appartenenti all'ordine giudiziario e che, per quanto è stato ampiamente osservato, esclude che il relativo accertamento possa essere svolto con lo strumento concorsuale. D'altra parte, la riproduzione anche per la cassazione della rigida distinzione tra magistrati giudicanti e requirenti, reclutati con concorsi distinti, denota la non conoscenza della sostanziale identità delle funzioni svolte da entrambi, di guisa che non è facilmente ipotizzabile in che cosa i due concorsi potrebbero differenziarsi. Trascura anche la peculiare funzione nomofilattica, che richiede oltre alla sistematica massimazione di tutte le decisioni circa sessantamila l'anno, tra civile e penale un attento studio della giurisprudenza della cassazione per prevenire o, comunque, segnalare i contrasti, il drastico ridimensionamento dell'ufficio del massimario, operato con il disegno di legge originario ma certamente non intaccato dalla marginale modifica relativa al requisito minimo di esperienza di cinque anni di funzioni di merito richiesto per la copertura dei posti di tale ufficio. Il maxiemendamento, infine, non affronta neppure il problema se le regole del divieto di permanenza ultradecennale nella trattazione della stessa materia se questo è il senso del divieto di permanenza ultradecennale nello stesso ufficio e nello stesso incarico e della temporaneità degli incarichi direttivi siano applicabili senza alcun adattamento o deroga ai magistrati di legittimità, per i quali non è facile individuare le esigenze sostanziali in vista delle quali quelle regole sono state giustamente previste per la magistratura di merito. 1.9. Il passaggio dalle funzioni requirenti a giudicanti e viceversa Le modalità del passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa sono ridelineate rispetto alla disciplina vigente. Ed infatti attualmente, ai sensi degli artt. 190 e 192 R.D. 12/41 il passaggio dei magistrati dalle funzioni giudicanti alle requirenti e da queste a quelle può essere disposto, a domanda dell'interessato, solo quando il Consiglio Superiore della Magistratura, previo parere del consiglio giudiziario, abbia accertato la sussistenza di attitudini alla nuova funzione. La disposizione di cui all'articolo c.2 deve essere raccordata con quanto previsto dall'articolo c.4 O.G. che, fissando una regola di carattere generale per i tramutamenti, stabilisce che la scelta degli aspiranti deve essere effettuata con riguardo alle attitudini di ciascuno di essi, al suo stato di famiglia e di salute, al merito e all'anzianità. Il maxi emendamento, modificando l'articolo lett. a del d.d.l. prevede invece, al punto 5, che l'assegnazione di posti vacanti nella funzione requirente o giudicante a magistrati svolgenti diversa funzione possa avvenire in presenza delle seguenti condizioni -- permanenza per almeno cinque anni nelle precedenti funzioni -- superamento di un concorso per titoli ed esami scritti e orali -- richiesta della sede in un ufficio giudiziario avente sede in un diverso distretto. Il concorso per il passaggio funzioni riguarderà, per il primo grado, il 25% dei posti annualmente vacanti, perché il restante 75% dei posti annualmente vacanti rispettivamente nella funzione giudicante o requirente sarà destinato ai tramutamenti di sede che non prevedono cambio funzione con una legittimazione di soli tre anni . La Commissione di concorso i cui componenti saranno nominati dal CSM verrà composta da cinque magistrati e tre professori universitari. La disciplina del passaggio di funzioni contenuta nelle disposizioni del maxi emendamento, letta alla luce del complessivo quadro ordinamentale - che prevede per l'accesso in magistratura una evidente diversificazione delle procedure concorsuali per i posti vacanti della magistratura giudicante rispetto a quelli della magistratura requirente - delinea un assetto ordinamentale che, ostacolando di fatto il passaggio da una funzione all'altra, sembra perseguire l'obiettivo di una vera e propria separazione delle carriere, senza, peraltro, collegare tale modifica istituzionale ad alcuna delle ragioni giustificative dell'intervento di riforma inadeguatezza del servizio giustizia a soddisfare le esigenze dei cittadini . Se, invero, la previsione di un apposito concorso può costituire un momento di verifica preliminare della specifica professionalità di chi si accinge a mutare funzione, non si comprende il senso delle ulteriori condizioni cui è subordinato il passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa. La limitazione dei posti suscettibili di essere assegnati a magistrati che provengano da funzioni diverse solo il 25% dei posti annualmente vacanti ed un prolungato limite di permanenza nelle precedenti funzioni cinque anni invece dei tre previsti dall'art. 194 ord. giud. non potrebbero contribuire all'efficienza del servizio, né all'esigenza di una migliore professionalità, ma appaiono dirette sostanzialmente a scoraggiare i magistrati da ogni ipotesi di mutamento di funzioni ed a spezzare, di conseguenza, il principio della unitarietà della giurisdizione. La stessa filosofia di fondo appare presente nella norma che impone al magistrato che intenda passare da una funzione requirente ad una giudicante, o viceversa, il mutamento di distretto, laddove potrebbero essere più utili, al fine di garantire e rafforzare il principio di imparzialità del giudice, previsioni e meccanismi diversi. E' pur vero che la Corte Costituzionale con la sentenza 37/2000 che ammetteva il referendum abrogativo relativamente ad una serie di norme dell'O.G. tra cui alcune contenute nell'articolo e nell'articolo O.G. riteneva tra l'altro la Costituzione pur considerando la magistratura come un ordine unico soggetto ai poteri dell'unico consiglio superiore, non contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni giudicanti o a quelle requirenti, o che impedisca di limitare o di condizionare più o meno severamente il passaggio dello stesso magistrato, nel corso della sua carriera, dalle une alle altre funzioni . Tuttavia la Corte precisava che il quesito non appariva in grado di realizzare, tanto meno in modo esaustivo, un ordinamento caratterizzato da una vera e propria separazione delle carriere dei magistrati addetti alla funzione giudicante e rispettivamente a quelle requirenti, e che invece restava estraneo al quesito il tema dei criteri per l'iniziale assegnazione del magistrato vincitore dell'unico concorso, e a seguito dell'unico tirocinio, alle une o alle altre funzioni. Una prima riflessione, quindi, induce a ritenere che la rimodulazione del passaggio funzioni, con la previsione di un sistema - il concorsoche sembra rinnovare una selezione tecnica, che già dovrebbe essere stata compiuta al momento dell'accesso, in uno alle nuove modalità del concorso in magistratura, configura un sistema in cui sembra incrinarsi il principio dell'unitarietà dell'ordine giudiziario. La nuova disciplina, come si è accennato, si articola in più direzioni che non appaiono convergenti o finalizzate alla realizzazione di un obiettivo unitario ma piuttosto appaiono volte a soddisfare esigenze diverse. Una maggiore distinzione delle funzioni e dei ruoli, infatti, può essere ritenuta adeguata a valorizzare una pluralità di dati, e in primo luogo una adeguata professionalità. La previsione del concorso, in linea di principio, sembra tendere a questo obiettivo, e pertanto si ritiene di dovere verificare le ricadute ordinamentali delle norme con riguardo a questa finalità. All'esercizio di funzioni diverse deve corrispondere un'adeguata professionalità da parte del magistrato. In tal senso il CSM è intervenuto recentemente con la circolare P-5157 del 14.3.2003, fissando criteri più incisivi per la valutazione delle attitudini e per la redazione del parere del Consiglio giudiziario richiesto dall'articolo c.2 O.G La professionalità del magistrato nel passaggio delle funzioni è, infatti, una esigenza reale del tutto condivisa dal CSM . Il meccanismo concorsuale previsto, tuttavia, anche in ragione della assoluta genericità della delega in ordine alle prove e ai titoli, non sembra poter consentire un funzionale screening degli aspiranti in ragione di un'adeguata professionalità del magistrato allo svolgimento delle funzioni diverse. Basti pensare che per l'accesso in magistratura il concorso, che ben consente una selezione di carattere tecnico, non è ritenuto sufficiente ad acquisire una iniziale professionalità, occorrendo un periodo di tirocinio. Nel caso de quo tuttavia, a meno di non ipotizzare che la modifica del concorso introduca ruoli e carriere separate, le prove del concorso di ingresso alla magistratura già offrono una valutazione tecnica del candidato e delle sua preparazione giuridica, e il tirocinio comune offre una generale cognizione sulla capacità professionali di giudice e di P.M. dell'uditore, che in sede di cambio funzione potranno essere riverificate alla luce di una specifica valutazione effettuata dal CSM. La verifica della professionalità e di un'attitudine a sviluppare una crescente professionalità nelle diverse funzioni sembra, pertanto, non poter essere che il frutto di un percorso di consapevolezza e di confronto con il futuro impegno lavorativo, che non si consumi nel tipico studio di preparazione ad un concorso, che non sottragga energie alle funzioni che si svolgono, ma segua un tracciato di formazione e riconversione, curato dal CSM, che abbia come punto costante di riferimento l'unitarietà della giurisdizione, e si avvalga di corsi di studio teorico-pratici, di simulazioni processuali, con un vaglio attitudinale che si avvalga di un' articolata attività istruttoria. Ma la modifica legislativa prospettata , laddove prevede il mutamento di distretto, sembra promuovere la separatezza delle funzioni anche in un'altra direzione, e cioè quale meccanismo che promuova le garanzie processuali. Questo profilo della riforma sposta su un piano ordinamentale un tema processuale e sembra avere come presupposto l'esigenza di conformare attorno al modello accusatorio la figura del giudice e del P.M., richiedendo un rafforzamento dell'imparzialità e ritenendo che il mutamento di distretto al momento del cambio funzione tale obiettivo possa realizzare. In proposito occorre ricordare come la Corte Costituzionale abbia sempre attribuito al P.M. una funzione non coincidente con quella della parte privata, non solo con sentenze emesse prima della riforma del 1988, nella vigenza del regime inquisitorio, ma anche successivamente. Si ricorda, così, come la Corte , con pronuncia n. 190/70 ha affermato come il P.M. non può essere considerato come parte in senso stretto. Magistrato appartenente all'ordine giudiziario, collocato come tale in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere, egli non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente a tutela dell'interesse generale all'osservanza della legge persegue, come si usa dire, fini di giustizia. Analogamente nella pronuncia n. 88 del 28 gennaio 1991 la Corte Costituzionale ha ritenuto che il P.M., al pari del giudice, è soggetto soltanto alla legge e si qualifica come magistrato appartenente all'ordine giudiziario, collocato come tale in posizione istituzionalmente indipendente rispetto ad ogni altro potere , che non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente a tutela dell'interesse generale all'osservanza della legge . Il mutamento di distretto, quindi, creerà sicuramente un irrigidimento dei ruoli, con una conseguente incrinatura del principio dell'unità della giurisdizione e di una comune cultura della giurisdizione nel giudice e nel p.m., circostanza che primariamente concorre all'attuazione dei principi dell'articolo Cost Il verificarsi delle incompatibilità previste dalla legge avrebbe invero ben potuto essere evitato attraverso l'impiego dello strumento della normazione secondaria , con l'adozione di più efficaci moduli organizzatori , nel rispetto del principio del giudice naturale. 1.10. La progressione economica e giuridica Lo sviluppo giuridico della carriera dei magistrati, così come oggi è delineato dall'ordinamento giudiziario, presenta, indubbiamente, alcuni caratteri anacronistici che dovrebbero essere modificati per recuperare maggiore razionalità ed efficacia. In particolare, ormai superata e priva di coerente giustificazione è l'attribuzione, solo nominale, di qualifiche astratte per i magistrati, che suscitano confusione perché in realtà sottendono esclusivamente un giudizio di idoneità a ricoprire in futuro determinate funzioni. E opportunamente nell' emendamento si interviene per eliminare le qualifiche astratte e per rimarcare l'indipendenza tra le funzioni esercitate in concreto ed il livello retributivo riconosciuto al magistrato applicazione necessaria del principio di pari dignità delle funzioni . 1.11. La valutazione di professionalità Il tema delle valutazioni di professionalità dei magistrati è uno di quelli su cui si sono puntati negli ultimi tempi i riflettori e da più parti soprattutto sui massmedia si è additato il sistema italiano attualmente basato su una serie di verifiche e di pareri durante il tirocinio e su pareri - che devono tener conto di una serie di parametri e indicatori di conoscenza predeterminati - in occasione della nomina a giudice di tribunale, della nomina a giudice d'appello, della nomina a magistrato di cassazione, del mutamento di funzioni, di trasferimenti come assolutamente inefficace. Sebbene una semplice analisi comparatistica riveli come il sistema italiano è certamente il più avanzato tra quelli delle magistrature professionali e come ovunque così come con riferimento ad altre professionali, dai docenti universitari ai medici si ricerchino con estrema difficoltà metodi e criteri obbiettivi di valutazione, sia il Csm che la magistratura associata sono impegnati nella ricerca di metodi migliorativi, che hanno costituito oggetto di specifiche e inascoltate proposte. E', comunque, indubbio che il sistema attuale di valutazione della professionalità, anche per come concretamente attivato ed esercitato nelle prassi, si palesa come insoddisfacente. I controlli effettivi della professionalità del magistrato, sono, oggi, di fatto, attenuati in ragione del principio della progressione pressoché automatica della carriera. Il sistema attuale consentirebbe, infatti, a qualsiasi magistrato di progredire in qualifica sulla base della sola anzianità, in presenza di un criterio di promozione fondato più che sulla verifica di doti e di capacità, sostanzialmente sull'assenza di demerito. Va, però, opportunamente precisato che nel sistema attuale a ruolo aperto l'attribuzione al magistrato della qualifica superiore si traduce nel riconoscimento in via generale della idoneità all'esercizio delle funzioni corrispondenti, ma non determina affatto il conferimento di queste ultime. Il magistrato continua ad esercitare le funzioni precedenti. L'attribuzione della qualifica superiore ha, quindi, di fatto, i soli effetti di incidere sulla progressione economica e di consentire al magistrato di concorrere nelle successive procedure di assegnazione dei posti corrispondenti. Ora, nella stragrande maggioranza di casi gli aspiranti al posto da coprire sono di gran lunga più numerosi delle vacanze, con l'effetto che è questa la fase in cui si determina in realtà la selezione, mediante la comparazione dei profili professionali dei candidati. La vera selezione e valutazione della professionalità del magistrato avviene, pertanto, al momento delle conferimento delle nuove funzioni. L'affermazione secondo cui la progressione in carriera è in larga misura automatica per effetto della sola anzianità di servizio, salve le eccezioni che pur vanno registrate, in cui il magistrato non è, per così dire, promosso, non rappresenta, pertanto, in maniera esatta la situazione, dal momento che poi, per il conferimento in concreto delle relative funzioni, il magistrato è sottoposto ad una valutazione comparativa e, quindi, ad una selezione che tiene conto di tutti i suoi profili professionali. Il sistema attuale presenta, quindi, un correttivo interno di non poco conto, in quanto, di fatto, opera, ai fini della assunzione di nuove funzioni, una selezione fondata sul merito. Pur con questa importante precisazione, deve, comunque, darsi atto che il sistema di valutazione della professionalità presenta punti deboli, che non consentono di far emergere adeguatamente i singoli aspetti della attività svolta, di apprezzare come sarebbe necessario le doti e le capacità del magistrato, e quindi di condurre una valutazione rigorosa e completa, capace anche di incentivare gli aspetti professionali più positivi. Certo, invocare semplicemente maggior rigore nel compito di valutazione da parte di tutti i soggetti chiamati a prendere parte alla procedura progressiva di giudizio - a partire dal dirigente dell'ufficio, per continuare con il Consiglio Giudiziario e infine con lo stesso CSM - non può soddisfare. L'inadeguatezza attuale ha ragioni strutturali. La situazione non può mutare senza un rinnovamento del sistema in relazione a tempi e contenuti delle valutazioni di professionalità, strumenti per procedervi, organi da coinvolgere. Sono necessarie valutazioni periodiche non troppo distanziate nel tempo, - il che invece avviene attualmente e viene riproposto negli emendamenti in esame - alle quali legare le progressioni economiche solo così si incentiva l'impegno continuativo dei magistrati, si costruiscono dei profili professionali attendibili e verificabili, si possono accertare tempestivamente i casi di inadeguatezza professionale colpevole o incolpevole e adottare interventi appropriati corsi di aggiornamento, richiami formali, segnalazione ai titolare dell'azione disciplinare, inizio di procedura di trasferimento di ufficio ex art. 2, ecc. fino alla decadenza dalle funzioni giudiziarie . E occorre incentivare le acquisizioni documentali rispetto ai puri giudizi, riformare le statistiche giudiziarie, estendere la valutazione alla qualità del lavoro, integrare le attuali fonti di informazione con altri canali. Tanto premesso, va osservato che, se il ddl, tanto nel testo originario che emendato, è presentato come teso a rendere finalmente effettive le valutazioni di professionalità, la realtà è ben diversa. Nell'esaminare la parte della proposta di riforma dedicata ai concorsi, si è già avuto ampiamente modo di illustrare come il nuovo sistema ruoti attorno a tre concorsi per titoli ed esami uno per il mutamento delle funzioni da giudicante a requirente, uno per l'accesso alle funzioni di legittimità ed uno per l'accesso alle funzioni di appello ed a vari altri concorsi per le funzioni direttive e per le funzioni semidirettive di primo e secondo grado, per le funzioni direttive, direttive superiori e apicali di legittimità che presuppongono l'espletamento del concorso per appello o cassazione e che si svolgono solo per titoli il concorso per gli uffici direttivi è nominalmente per titoli ed esami ma l'esame consiste in un mero colloquio . La finalità non è certo quella di creare un meccanismo di valutazione che garantisca il livello professionale di tutta la magistratura ma, evidentemente, quella di creare un circuito in cui i migliori - quelli che superano i concorsi - esercitano funzioni di appello, di legittimità, direttive e semidirettive. Infatti, in primo luogo risulta completamente dimenticata la gran massa dei magistrati, quelli che esercitano funzioni di primo grado che sono pari a 5939 e che, intervenendo in prima battuta nella crisi di spontanea cooperazione dei consociati nell'attuazione dei diritti o a fronte della commissione di reati, sono quelli che maggiormente devono essere professionalmente attrezzati e la cui prestazione dovrebbe essere più attentamente conosciuta, analizzata, sostenuta e finalizzata secondariamente il concorso si rivela strumento del tutto inidoneo alla valutazione di professionalità per struttura e contenuti gli esami - si spera a orientamento pratico - sono relegati a due soli casi i titoli sono indicatori di conoscenza addirittura minori, per quantità e qualità di quelli oggi in uso per la formulazione dei pareri e si incentrano attorno alla produzione scientifica, che niente può dire, se non e in parte per le funzioni di legittimità, della capacità di fare il magistrato . Per chi non fa i concorsi i magistrati di primo grado almeno nei primi 8 anni di funzioni e per chi li fa ma non ottiene, nonostante l'idoneità, il posto e saranno tanti, visto che i posti di appello sono in tutto 1151 quelli di cassazione 490 i direttivi 469 e i semidirettivi 780. e sempre meno saranno i posti scoperti vista l'elevazione dell'età pensionabile a 75 anni di età , ci sono soltanto 3 valutazioni di professionalità nell'intera carriera una carriera che può durare da 45 a 50 anni , al compimento del 13 , del 20 e del 28 anno, le quali vanno desunte dall'attività giudiziaria e scientifica, dalla produttività e dai pareri conseguiti nell'ambito dei corsi organizzati dalla scuola superiore delle professioni giuridiche . La circolare consiliare prevede parametri più numerosi, più attinenti alla realtà e più significativi. Non è chi non veda come la crescita della professionalità che il legislatore dichiara di voler assumere come obiettivo primario della riforma resti concretamente contraddetto da un impianto normativo che non favorisce la crescita complessiva di tutta la magistratura perché da una parte si prevedono molti concorsi destinati solo a coloro che vorranno concorrere e quindi ad una minoranza di magistrati e dall'altra si lascia la massa dei magistrati soggetta solo a poche valutazioni di professionalità, distanti nel tempo, così riproducendo l'attuale sistema da tutti ritenuto insufficiente. Devono, invece, essere ricercate forme in grado di salvaguardare ed elevare il complesso delle qualità professionali del magistrato, con l'obiettivo di dare maggiore efficienza e qualità al servizio giustizia. Su questa strada sembra porsi anche il progetto più ampio di riorganizzare l'attività di aggiornamento e di formazione professionale dei magistrati in forma necessaria e con una strutturazione più protesa agli aspetti deontologici ed ai valori propri della funzione giurisdizionale. Con il che si vuole sottolineare che la via da seguire è quella non di stravolgere, ma di completare il processo riformatore attuato dalle leggi degli ultimi decenni in conformità al disegno costituzionale, che, nonostante i suoi punti critici, ha comunque aiutato e favorito una crescita complessiva, culturale e professionale, della magistratura. 2. La dirigenza negli uffici giudiziari 2.1. Accesso alle funzioni direttive Seguendo l'impianto descrittivo dei concorsi innanzi evidenziato, può essere in limine osservato agevolmente che le differenze nello schema dell'accesso riguardanti rispettivamente le funzioni semi direttive e le funzioni direttive risiedono, quanto alle seconde, nella necessità del superamento del concorso per le funzioni di legittimità da un più lungo periodo di tempo e nella necessità di espletamento di un vero e proprio concorso in senso tecnico per titoli ed esami . Nel caso in questione il concorso consiste, alla luce del n. 8 , nella valutazione da parte della commissione di cui al successivo numero 11, lettera q , dei titoli, consistenti in lavori giudiziari e scientifici, nella valutazione della laboriosità del magistrato, nonché della sua capacità organizzativa ed in un successivo colloquio Appare evidente che, coordinando le disposizioni sin qui citate integralmente, la fase dell' esame , successiva a quella della valutazione dei titoli, si risolve soltanto in un colloquio essendo interdetto al legislatore delegato la previsione di un diverso sistema di esame. La commissione è, quindi, chiamata a compiere tre valutazioni prima di procedere al colloquio. Se per la prima valutazione dei titoli la norma precisa quale sia il materiale su cui esprimere il giudizio, manca ogni indicazione specifica per le altre due valutazioni. Si può solo presumere, ma la lacuna è rilevante e va colmata, che dovranno essere acquisite dalla commissione le statistiche sul lavoro svolto e i pareri dei capi degli uffici e del Consiglio giudiziario sulla capacità organizzativa e quindi sulle attitudini a svolgere l'incarico. Ma altri profili di incertezza connessi alla genericità della previsione vanno segnalati quanto all'ultimo atto della commissione e cioè al colloquio . Sul contenuto, gli obiettivi specifici, i parametri nulla dice la norma. Il termine usato consente solo di ritenere che l'adempimento non può che essere orale essendo interdetta al legislatore delegato la previsione di un diverso sistema di esame. E poiché concettualmente e secondo sistemi concorsuali già in vigore per altri settori delle amministrazioni, la prova del colloquio si caratterizza, rispetto ad altri esami orali, per una maggiore genericità, flessibilità, elasticità e per una minore specificità, è da presumere che il legislatore abbia con tale momento voluto offrire alla commissione la possibilità di accertare le capacità organizzative anche attraverso altri parametri rilevanti, quali il programma di intervento organizzativo, le capacità di coordinamento interno e altri profili allo stato indeterminati. Non è, però, chi non veda come la genericità di tale momento procedurale si traduca in ampia discrezionalità. Tale conclusione evidenzia bene come questo sia un punto critico della proposta, dal momento che attribuisce ad una commissione, quale quella di cui al n. 11 lett. Q, estranea all'organo di autogoverno, una valutazione per un verso così tipizzata e per l'altro di difficile controllo, essendo fondata su elementi che sfuggono alla sua cognizione. In tal caso, quindi, il sottrarre la valutazione di stretta discrezionalità tecnica al C.S.M., con l'attribuzione ad una commissione tecnica in senso proprio, si risolve paradossalmente nell'attribuire una scelta di mera discrezionalità . Emerge palese, pertanto, il rischio di un'attribuzione a tale commissione di prerogative appartenenti al CSM e dotate di autonoma tutela costituzionale. Va, poi, qui rimarcata una ulteriore e non secondaria incongruenza dei criteri direttivi fissati con riferimento alla commissione di concorso. Non è dato riscontrare, invero, alcuna disciplina riguardante le modalità di svolgimento dei lavori della commissione, il merito concreto della valutazione ed i criteri per la valutazione dei requisiti attitudinali. La carenza di qualsiasi riferimento alla determinazione delle modalità di svolgimento dell'attività della commissione, prescindendo dalle modalità dell'esame, è, infatti, in grado di incidere negativamente sul piano della cd. politica giudiziaria attinente ai tempi di copertura degli incarichi direttivi, così sottraendo ancora una volta al CSM attribuzioni proprie, costituzionalmente protette. Quanto, poi, al merito ed al contenuto concreto della valutazione non può non osservarsi come il riferimento diretto ai lavori giudiziari o scientifici del pari tradisce una indeterminatezza delle disposizioni, in quanto la sola considerazione di provvedimenti scritti o poco attinenti con l'attività giurisdizionale, come quelli scientifici, non consente l'individuazione di elementi tipici, ad esempio con riguardo alle funzioni requirenti, da cui inferire il profilo attitudinale dei candidati. Tale contesto denota un pericoloso vuoto, in quanto la regolamentazione di tali aspetti dovrebbe essere tesa a realizzare una disciplina necessariamente conforme agli artt. 101 e 104 cost Non solo, ma, così come già evidenziato con riferimento al sistema concorsuale della carriera, e come rappresentato in premessa, anche in questo caso l'indeterminatezza dei criteri direttivi è in grado di tradursi in una violazione dell'art. 76 cost. Ulteriore incongruenza può, inoltre, essere rinvenuta nella sproporzione fra la platea degli aspiranti agli incarichi direttivi e la relativa commissione, che, in assenza di qualsiasi specificazione, se non quella della sua durata, non può che considerarsi unica e non suscettibile di duplicazione, con la conseguenza che ben difficilmente l'attività, se svolta in modo serio e approfondito, potrebbe essere sufficiente a garantire la copertura in tempi ragionevoli dei posti vacanti. Tanto più che il principio della temporaneità degli incarichi direttivi introdotto con l'emendamento in discussione, unitamente alla già prevista possibilità di trattenimento in servizio fino al settantacinquesimo anno di età, indurranno ad una parossistica attività di avvicendamento ai vertici giudiziari con conseguente necessaria attività valutativa e di comparazione, nient'affatto garantita dal criticato sistema concorsuale. 2.2. Temporaneità degli incarichi direttivi Il punto 9 dell'emendamento n. 1 all'art. 1 del disegno di legge delega riproduce con alcune modifiche la disciplina del testo base dell'art 6. Alla lett. a dell'emendamento resta ferma la durata quadriennale dell'incarico direttivo e la rinnovabilità per un periodo ulteriore di due anni. La diversità della formulazione dei due testi normativi è legata al fatto che il sistema di attribuzione dell'incarico direttivo è nell'emendamento completamente diverso concorso per titoli ed esami affidato a commissione esterna al CSM rispetto al precedente regime non toccato dal testo originario della delega. Da qui l'esigenza avvertita dal Legislatore di precisare nell'emendamento che la proroga di due anni è legata ad una domanda dell'interessato e ad una valutazione positiva del CSM. Nella lett. a viene opportunamente depennata l'eccezione, presente nel testo base della delega e priva di alcuna giustificazione, rappresentata dalla sottrazione al regime delle temporaneità delle funzioni degli incarichi direttivi svolti presso la Corte di Cassazione, la Procura generale presso la stessa Corte nonché presso il Tribunale superiore delle acque pubbliche. Nella lett. b si prevede, come nel precedente testo, la possibilità per il magistrato, allo scadere dell'incarico direttivo, di concorrere per il conferimento di altri incarichi direttivi. Le novità sono legate esclusivamente ad alcuni diversi limiti proposti. E infatti nel testo base si prevedeva la possibilità di concorrere ad uffici direttivi solo se relativi ad un diverso distretto. Nel nuovo testo questo limite viene temperato per cui è prevista la possibilità di concorrere per il conferimento degli incarichi direttivi nello stesso distretto ma solo per incarichi direttivi di uguale grado in sedi poste fuori del circondario di provenienza. La lett. c dell'art 6 del testo originario della delega è stato completamente espunto dall'emendamento per cui viene a mancare una disciplina che regolamenti la collocazione dei magistrati che alla scadenza dell'incarico direttivo non abbiano formulato domanda di conferimento di altro incarico direttivo ovvero la cui domanda sia stata respinta. Sulla introduzione della temporaneità delle funzioni direttive ribadita nell'emendamento non può che esprimersi valutazione positiva. La stabilità indefinita dell'incarico direttivo soffre degli inconvenienti più volte sottolineati dai vari progetti di riforma e consistenti, in definitiva, nella possibilità di creazione di centri di potere sempre più radicati e visibili sul territorio, con seri rischi per l'indipendenza interna dei magistrati e per l'immagine di imparzialità che sempre deve assistere l'istituzione giudiziaria, oltre che nella difficoltà di rimozione dei dirigenti rivelatisi non pienamente idonei all'espletamento della funzione direttiva. E a rimedio di tali inconvenienti la magistratura invoca da tempo v. progetto di riforma dell'O.G. curato dall'ANM nel 1958 l'introduzione della temporaneità delle funzioni direttive. L'importanza di tale principio, anche sotto il profilo culturale, è evidente, in quanto tale da esaltare la configurazione costituzionale della magistratura quale ordine non strutturato gerarchicamente, e da apparire inoltre coerente con la concezione dell'ufficio come mero incarico, anziché quale status da acquisire stabilmente all'esito di un corsus honorum. Sulle ragioni giustificative dell'introduzione del principio, sulle quali si è già espresso il CSM nel parere del 13.6.2002, è sufficiente far richiamo a tale atto consiliare. Quanto alle modifiche apportate con l'emendamento, da una parte va recepito con favore il superamento della rigidità del limite relativo al distretto per il concorso per altro ufficio direttivo alla scadenza del precedente, dall'altra non può non sottolinearsi la carenza di criteri in merito alla ricollocazione del magistrato dirigente uscente, senza demerito ma soltanto per insufficienza di altri incarichi direttivi omologhi, in funzioni diverse da quelle direttive esercitate. Quanto alla durata dell'incarico e della proroga va opportunamente bilanciata l'esigenza sottesa alla misura limitativa con quella di continuità nella dirigenza e con la considerazione secondo cui lo svolgimento dei compiti direttivi permette l'affinamento delle doti attitudinali. Il che si traduce, in concreto, in maggiore efficienza del servizio che viceversa potrebbe non essere assicurata da una permanenza troppo breve nell'ufficio. E proprio la nuova formulazione dell'art. 111 Cost. con la costituzionalizzazione del principio di efficienza, conferma la correttezza della previsione di una temporaneità da configurare come fissazione di un termine di durata dell'incarico, alla scadenza del quale la conferma è condizionata dall'espletamento di una valutazione positiva, che rappresenta un forte incentivo per il dirigente in carica ad accrescere la propria professionalità specifica e la funzionalità dell'ufficio cui è preposto. La soluzione prevista dall'emendamento deve, quindi, misurarsi, per distribuire in maniera equilibrata il periodo massimo di dirigenza attuabile al vertice del medesimo ufficio, con l'esigenza, nel primo periodo di esercizio delle funzioni, di verificare l'attività direttiva concretamente posta in essere tenendo conto delle ragioni che militano a favore del principio scelto, e, nel secondo periodo di proroga, con l'esigenza di considerare il peso da attribuire, per ragioni di continuità ed efficienza del servizio, alla valutazione positiva conseguita dal dirigente alla scadenza del suo primo mandato. 2.3. Principi e criteri direttivi in ordine alla dirigenza Come da tempo si è osservato, da parte degli addetti ai lavori, è un fatto indubbio che solo un atteggiamento responsabile ed intelligente di reciproca collaborazione e di riconoscimento dei rispettivi ruoli e responsabilità da parte del capo dell'Ufficio giudiziario e del dirigente amministrativo, può essere veicolo di buon funzionamento ed efficienza dell'ufficio. Nel tempo è poi maturata la consapevolezza che non sia più condivisibile una posizione che non riconosca il ruolo che assolve il dirigente amministrativo, nell'ambito dell'ufficio giudiziario, perché da ciò potrebbe scaturire irresponsabilità e demotivazione anziché cooperazione reale e fattiva sinergia tra le diverse componenti dell'ufficio . D'altro canto va tenuto presente come per effetto della riforma dettata dal d.lvo 19 febbraio 1998 che ha istituito il giudice unico di primo grado, la figura del capo dell'ufficio si sia arricchita di una specifica professionalità attinente capacità gestionali e organizzatorie. In proposito si può altresì rilevare come la proposta tabellare di organizzazione dell'ufficio giudiziario art. 7 bis. R.D. 30 gennaio 1941 n. 12 , per la cui predisposizione il magistrato capo dell'ufficio assume un ruolo rilevante, oltre a garantire il rispetto del principio del giudice naturale e dei criteri di buona organizzazione, deve costituire un progetto organizzativo funzionale all'esigenza di assicurare qualità della risposta ed efficienza del servizio giudiziario. Così nella circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2002-2003, approvata il 20 aprile 2002, il C.S.M. ha posto in luce come le proposte tabellari avrebbero dovuto farsi carico di indicare i programmi organizzativi previsti per la definizione degli arretrati, quelli previsti per assicurare la trattazione degli affari più urgenti, i rimedi previsti per il riallineamento dei tempi di trattazione dei procedimenti. Ancora va osservato come la pubblica amministrazione ha costituito negli ultimi anni oggetto di importanti interventi normativi che hanno altresì ridelineato la figura del dirigente amministrativo, in una prospettiva di sempre maggiore efficienza dell'apparato pubblico attuato mediante la fissazione di obiettivi e la verifica dei risultati raggiunti, con autonomia gestionale. Questa breve premessa offre una contestualizzazione della normativa delegata contenuta nell'art 1 numero del d.d.l. 1296/S, nel testo coordinato con il maxi - emendamento, ritenuta necessaria al fine di valutarne le possibili ricadute ordinamentali e offrire un contributo di riflessione che consenta di indicare correttivi da apportare al procedimento decisionale al fine di evitare possibili momenti di impasse e valorizzare in modo funzionale le rispettive competenze del capo dell'ufficio e del dirigente amministrativo. Il d.d.l. nel dettare i criteri direttivi in materia di competenze dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari, in linea generale, traduce sul piano del diritto positivo alcuni principi che già appartengono alla prassi di settore. Innovativo nella scansione procedimentale, appare il punto 14 d che tra l'altro opera un richiamo all'art. 14 del d.lgs. 165/2001. Il d.d.l. prevede che entro 30 giorni dall'emanazione della direttiva del Ministro della Giustizia, ai sensi dell'articolo d.lgs. 165/01 e comunque non oltre il 30 gennaio di ciascun anno, il magistrato capo dell'ufficio giudiziario ed il dirigente dell'ufficio di cancelleria o segreteria predispongano, tenendo conto delle risorse disponibili ed indicando le priorità, il programma delle attività da svolgersi nel corso dell'anno. La disposizione appare pienamente apprezzabile nella finalità di promuovere una fattiva collaborazione che non può che essere auspicata. Tuttavia al fine di evitare farraginosità procedimentali nonché possibili situazioni di impasse, e di promuovere un' adeguata responsabilizzazione mirata sia del capo dell'ufficio, sia del dirigente amministrativo, che tenga conto delle rispettive competenze, la norma delegata potrebbe essere ridefinita al fine di una più chiara instaurazione e definizione del procedimento decisionale. Come si è accennato al capo dell'ufficio giudiziario spetta il compito di funzionale organizzazione dell'attività giurisdizionale che si delinei attraverso una progettualità per obiettivi, come richiesto nella formazione del progetto tabellare . Sembrerebbe quindi auspicabile che l'iniziativa del procedimento per la definizione del piano fosse incardinata nel capo dell'ufficio. Questi quindi potrebbe fissare, per una piena funzionalità della attività giurisdizionale, obiettivi e priorità del piano stesso definendo anche le direttive per l'attività amministrativa e la gestione. Il dirigente amministrativo a sua volta dovrebbe predisporre la proposta di piano per l'attuazione delle direttive che, se condiviso, verrebbe approvato e quindi adottato dal capo dell'ufficio. Dovrebbe quindi attribuirsi al dirigente amministrativo l'attuazione in concreto del piano. Resta comunque al capo dell'ufficio la verifica di congruità dei risultati rispetto alle previsioni di piano. Al capo dell'ufficio giudiziario vanno altresì attribuiti, in ordine all'attuazione del piano, poteri di inibizione motivata di singoli atti di gestione che possano compromettere la giurisdizione, nonché poteri di iniziativa e sostitutivi in caso di mancata adozione da parte del dirigente amministrativo degli atti necessari per l'attuazione del piano. La sequenza procedimentale delineata consentirebbe altresì di riprendere e attualizzare, alla luce del nuovo quadro normativo sopra delineato, alcuni passaggi presenti nell'Accordo tra A.N.M. e Organizzazioni sindacali del gennaio 1997 . Qualora vi fosse una mancata tempestiva attivazione nella definizione di obiettivi e priorità del progetto organizzatorio da parte del capo dell'ufficio giudiziario e nella predisposizione del relativo piano attuativo da parte del dirigente amministrativo, al fine di evitare situazioni di impasse, è opportuno individuare un centro di imputazione di poteri sostitutivi che può essere individuato nel capo dell'ufficio di grado superiore e nel relativo dirigente amministrativo. Va infine rilevato come sia incongruo e ultroneo il richiamo operato dalla norma all'articolo del d.lgs 165/01, in quanto l'esigenza di ancorare le diverse attività previste ad un elemento temporale, può ben essere realizzata autonomamente, ad es. con la indicazione come termine di scadenza del 30 gennaio di ogni anno. Né il riferimento all'articolo d.lgs.165/01 può avere altro significato atteso che le priorità della giurisdizione amministrata in un determinato ufficio giudiziario non possano che essere individuare dal capo dell'ufficio, come si è delineato. 3. La scuola e l'accesso alle professioni legali 3.1. La riforma del concorso per l'accesso alla magistratura. L'emendamento 1 all'articolo 2 del disegno di legge di delega amplia la previsione delle categorie di soggetti che possono essere ammessi ai concorsi per magistrati giudicanti e ai concorsi per magistrati requirenti . Solo in parte può dirsi che il concorso, o meglio, i concorsi per l'accesso alla magistratura si trasformano, in forza delle innovazioni dell'emendamento governativo, in un concorso cd. di secondo grado, e cioè riservato a categorie di soggetti che, in quanto vincitori in precedenza di un pubblico concorso, svolgono già un'attività professionale. La previsione di un concorso cd. di secondo grado, pur criticabile per certi aspetti, sarebbe quanto meno funzionale all'obiettivo di ridurre fortemente il numero dei potenziali candidati, in modo da rendere realistico un programma di sensibile accelerazione dei tempi di svolgimento della procedura concorsuale. Questo è peraltro lo scopo che il disegno di legge delega dichiara di voler perseguire, per espressa indicazione della relazione di accompagnamento, in uno con l'elevazione del livello di qualificazione dei candidati. Ambedue le finalità appena indicate non sembrano coerentemente ispirare le innovazioni dell'emendamento, che si muovono nel solco delle previsioni del disegno di legge delega, di cui già il Consiglio superiore della magistratura ha osservato, nel parere reso in data 12 giugno 2002, la scarsa aderenza agli obiettivi di riforma dichiarati, rilevando che l'individuazione dei possibili candidati avveniva solo in base al possesso di titoli e non in forza di precedenti esperienze lavorative. Ed infatti, l'emendamento, se da un lato modifica il requisito di ammissione, già contenuto nel testo del disegno di legge, del previo conseguimento dell'idoneità in un qualsiasi concorso bandito dalla pubblica amministrazione per laureati in giurisprudenza, prevedendo ora l'ammissione dei laureati in giurisprudenza che abbiano, in quanto vincitori del relativo concorso, una esperienza professionale di funzioni direttive nelle pubbliche amministrazioni di almeno tre anni, dall'altro mantiene la previsione, tra i requisiti di ammissione, del possesso di meri titoli abilitanti od accademici. Rimangono infatti ferme le disposizioni circa l'ammissione dei laureati in giurisprudenza con abilitazione all'esercizio della professione forense e dei laureati in giurisprudenza con il titolo di dottore di ricerca in materie giuridiche. Di quest'ultimo requisito di ammissione il citato parere consiliare al tempo ha anche criticato la totale incongruità rispetto alla professione di magistrato, specie per i casi in cui il dottorato nel concreto afferisca a materie eccentriche rispetto a quelle del concorso in magistratura . Questo profilo negativo della disciplina dell'accesso alla magistratura, che, come osservato dal parere consiliare, aveva riguardo anche al requisito di ammissione del conseguimento dell'idoneità in un concorso bandito da una qualunque pubblica amministrazione, è accentuato dalle innovazioni dell'emendamento. Ed infatti, la formulazione letterale della previsione circa lo svolgimento per almeno tre anni di funzioni direttive nelle pubbliche amministrazioni è tale che il requisito della laurea in giurisprudenza non è più collegato, nella veste di titolo necessario di partecipazione, al concorso bandito dalla pubblica amministrazione. Lo svolgimento delle funzioni direttive può essere così in connessione con il superamento di un concorso, a cui sono ammessi anche laureati in altre discipline, aumentando l'incongruità tra il requisito di ammissione al concorso in magistratura e gli specifici contenuti della professione di magistrato. Peraltro, il requisito del previo svolgimento di funzioni direttive si caratterizza per genericità e sostanziale irrilevanza ai fini di una preselezione mirata, dal momento che non si individua un particolare settore dell'attività della pubblica amministrazione, in cui possano apprezzarsi profili di una qualche omogeneità con la figura professionale del magistrato. Ad osservazioni critiche in qualche modo simili non si sottrae uno dei due nuovi requisiti di ammissione, introdotti dall'emendamento, che ha riferimento ai laureati in giurisprudenza in esito ad un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, che abbiano superato il concorso notarile. Il criterio del mero superamento del concorso notarile non valorizza il pur tenue carattere di omogeneità tra la professione notarile e quella di magistrato e fa leva esclusivamente sul dato della vincita di un concorso, le cui prove di esame sono spiccatamente differenti rispetto a quelle dell'attuale concorso per l'accesso alla magistratura e con ogni probabilità anche a quelle dei futuri concorsi, sì come saranno riformati dal disegno di legge e dall'emendamento in esame, che non potranno non proseguire lungo una linea volta a privilegiare la prova su materie in gran parte estranee alle ragioni della selezione notarile. L'altro nuovo requisito di ammissione, sempre riferito ai laureati in giurisprudenza in esito ad un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, e rappresentato dallo svolgimento per almeno tre anni delle funzioni di magistrato onorario, trova invece giustificazione nell'omogeneità dell'attività considerata con la professione di magistrato. Esso, però, al pari di tutti i requisiti di legittimazione al concorso, sino ad ora passati in rassegna, non si sottrae al rilievo critico di determinare un considerevole aumento dell'età media dei vincitori di concorso, da cui è facile ipotizzare deriveranno maggiori difficoltà nell'assicurare la copertura delle sedi giudiziarie, anche delle meno ambite e più periferiche. Nella Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia per l'anno 1994, il Consiglio superiore della Magistratura, trattando dei temi del reclutamento, ebbe modo di evidenziare che la introduzione di requisiti professionali o culturali specifici per la partecipazione al concorso non è senza inconvenienti anche sul piano meramente pratico, poiché porta ad un naturale invecchiamento del corpo della magistratura, con ulteriori conseguenti difficoltà in tema di distribuzione dei magistrati sul territorio . L'emendamento, infine, apporta un miglioramento del testo del disegno di legge di delega, recependo le critiche svolte in parte qua dal più volte citato parere consiliare del 12 giugno 2002. Il Consiglio superiore della magistratura aveva rilevato la mancata previsione, nel novero dei requisiti di ammissione al concorso fissati dal disegno di legge di delega, del conseguimento del diploma presso le scuole di specializzazione di cui all'art. 16 del decreto legislativo 17.11.1997, n. 398, che segnava l'abbandono del progetto riformatore appena varato, diretto alla valorizzazione di una formazione comune del giurista. L'emendamento colma siffatta lacuna di previsione ed aggiunge come ulteriore requisito di ammissione, coerentemente sul punto, il conseguimento dell'idoneità al termine del corso biennale di preparazione ai concorsi per l'ammissione in magistratura ed agli esami di idoneità alla professione di avvocato, organizzati e tenuti dalla istituenda Scuola superiore delle professioni giuridiche. 3.1.2. La previsione dei concorsi separati per l'accesso alla magistratura. L'emendamento 1 punto 4 innova fortemente l'impianto della disciplina predisposto dal disegno di legge di delega, disponendo che per l'accesso sia bandito un concorso, con distinte commissioni ed eventualmente con unico presidente, per posti distinti nella magistratura giudicante e in quella requirente, con distinte prove di esame su materie in parte comuni ed in parte diverse, in riferimento alla specificità funzionale. Si fa quindi onere al candidato di formulare, al momento della domanda, l'opzione per la funzione a cui intende accedere. L'unicità del concorso per l'accesso, mantenuta dal disegno originario di legge di delega, che pur introduce una spiccata diversificazione delle funzioni giudicante ed inquirente - requirente, cede il posto ad una duplicità di concorsi, che è resa palese, nonostante le espressioni del testo emendato continuino a riferirsi ad un concorso con posti distinti, dalla necessaria distinzione delle prove di esame, dalla diversità delle commissioni esaminatrici e dalla necessità che il candidato, sin dalla domanda, indichi le funzioni a cui intende accedere. D'altronde, è lo stesso emendamento 1 lett. aa all'art. 2 del disegno di legge di delega a fare espressa menzione di concorsi per magistrati giudicanti e concorsi per magistrati requirenti, confermando così l'opzione chiara per una netta diversificazione delle modalità concorsuali di accesso alla magistratura. La ragione giustificatrice di siffatta scelta sembra facilmente individuabile nella volontà di privilegiare una valutazione di attitudine specialistica alle funzioni, come dimostrato dalla previsione di materie di esame in parte diverse in relazione alla specificità della funzione prescelta dal candidato. Deve allora osservarsi che l'innovazione del duplice e diversificato concorso attenua l'efficacia valutativa delle specifiche attitudini, che l'attuale meccanismo di accesso, fondato sull'unico concorso e sull'unico tirocinio, è in grado di assicurare. Ed infatti il riscontro attitudinale in esito al compimento del periodo di tirocinio, finalizzato alla verifica dell'idoneità all'esercizio delle funzioni giudiziarie, secondo la previsione di cui all'art. 1 D.P.R. 17 luglio 1998 Regolamento per il tirocinio degli uditori giudiziari , ha di certo maggiori possibilità di successo nell'orientamento alle funzioni, per le quali si è concretamente sperimentato il possesso di attitudini specifiche, di quanto possa riconoscersi ad un sistema valutativo che si affida unicamente alle prove di esame teorico. È a tal proposito indubbio che il nuovo meccanismo di accesso non potrà che fare a meno di un periodo di tirocinio generico, aperto, per il vincitore di uno dei due concorsi separati, alla sperimentazione di entrambe le funzioni, giudicante ed inquirente - requirente, sicché l'unico vaglio di adeguatezza alle funzioni sarà costituito dal momento concorsuale, in cui è assai difficile introdurre, atteso anche il silenzio sul punto del disegno di legge di delega, efficaci strumenti di verifica di una qualche capacità di affrontare positivamente gli impegni della pratica professionale. Il sistema delineato dal progetto si pone in contrasto con quanto, invece, appare necessario ed utile favorire una pluralità di esperienze nella prima parte della carriera, al fine di favorire una successiva, più ponderata scelta professionale. Invero, l'anticipazione della specializzazione delle funzioni al momento dell'accesso, in assenza di qualsiasi verifica empirica delle motivazioni e delle attitudini, costituisce una previsione inadeguata e solo parzialmente temperata dall'eventuale successivo mutamento di funzioni, peraltro di disagevole praticabilità concreta. Il disegno di legge di delega, così come emendato, non dà poi alcuna indicazione su quali debbano essere le distinzioni tra le prove di esame, ed in particolare tra le materie su cui queste devono vertere, per rispondere all'esigenza di una mirata valutazione di adeguatezza alla specificità delle funzioni, a cui il candidato ha dichiarato di voler accedere. Alla genericità della previsione delle distinte prove di esame, non rimediabile in sede di emanazione dei decreti per assenza di una direttiva sul punto, si accompagna l'omessa diversificazione dei requisiti di ammissione per ciascuno dei due concorsi, che già si è detto essere particolarmente eterogenei tra loro ed almeno in parte scarsamente significativi in riguardo alla professione di magistrato. Se la diversificazione delle prove di concorso vuol rispondere all'esigenza di anticipare al momento del reclutamento una marcata specializzazione, non si comprende come mai non si abbia cura di strutturare separati requisiti di ammissione, in base alla maggiore omogeneità con le funzioni giudiziarie a cui il singolo concorso consente di accedere. Sembra così che si sacrifichi, in nome di una esasperata specializzazione professionale, il bisogno di mantenere la funzione inquirente - requirente nell'alveo della comune cultura della giurisdizione, oggi soddisfatto anche col consentire, immediatamente dopo il reclutamento, a tutti i magistrati di partecipare, pur solo come uditori, all'esercizio di entrambe le funzioni. Sul piano della compatibilità costituzionale del sistema del concorso diversificato per l'accesso non tutte le perplessità sono fugate dal tener a mente la precisazione della Corte costituzionale, - sentenza già menzionata n. 37 del 3/7 febbraio 2000 -, secondo cui la Costituzione non contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni giudicanti e a quelle requirenti . Ed infatti, da una lettura complessiva delle disposizioni dell'art. 106 cost. sembra ricavarsi che il concorso per l'accesso, a differenza degli altri eccezionali meccanismi di reclutamento nomina, anche elettiva, dei giudici laici e nomina per meriti insigni all'ufficio di consigliere di cassazione , è configurato come strumento di riscontro della piena adeguatezza attitudinale del magistrato così nominato, dal momento che l'accesso a funzioni determinate e quindi di settore si ha solo in caso di reclutamento mediante uno dei percorsi di eccezione alla regola concorsuale. Una disciplina dell'accesso alla magistratura, costruita su concorsi separati per una verifica attitudinale parziale riferita ad una soltanto delle due funzioni, o quella giudicante o quella inquirente - requirente, dà al precetto costituzionale del reclutamento per concorso una lettura, che non ne valorizza interamente le potenzialità di significato precettivo. 3.2. Le Scuole di specializzazione per l'accesso alle professioni legali Il testo del maxiemendamento modifica il d.d.l. 1296/S inserendo il diploma di specializzazione conseguito presso le Scuole di specializzazione per l'accesso alle professioni legali tra i requisiti di accesso al concorso in magistratura ciò costituisce un dato rilevante che tra l'altro recepisce le osservazioni formulate dal C.S.M. nel parere reso in ordine alla prima stesura del d.d.l Tuttavia le ulteriori novità introdotte richiedono una riflessione sulle prospettive delle Scuole e sull'adeguatezza del duplice percorso per la preparazione al concorso in magistratura previsto. Per valutare le ricadute ordinamentali della riforma occorre fare un passo indietro e ricordare come l'istituzione delle S.S.P.L. ha inteso valorizzare la comune cultura della giurisdizione che informa le professioni del magistrato, del notaio e dell'avvocato, e senza far venir meno il carattere di primo grado del concorso in magistratura, ha promosso una struttura deputata ad una formazione mirata, diramata sul territorio e istituita presso le Università sede della Facoltà di giurisprudenza, che, in ragione della modulazione dei piani didattici e delle diverse professionalità dei docenti, potesse rispondere all'esigenze di preparazione teorico-pratica dei laureati che intendessero accedere alle differenti professioni legali. D'altro canto il numero chiuso e le prove di ingresso consentono di operare una prima selezione tecnica degli aspiranti. Certo il loro avvio non è stato privo di problematiche. Il funzionamento iniziale delle scuole è stato complicato anche dalle riforme che hanno interessato l'assetto degli studi universitari prima il corso di laurea durava quattro anni, ora 3 + 2 e dalla prevista riduzione ad un anno della durata delle Scuole. In particolare non sono stati delineati in modo compiuto i rapporti tra le diverse Istituzioni chiamate a dar vita alle Scuole, in vista della definizione degli obiettivi e del profilo operativo . Appare ragionevole, quindi, ritenere che se si vuole conservare la valenza innovativa delle Scuole di specializzazione, e soprattutto l'idea di una formazione comune quale base per le diverse professioni legali, si rendono necessari dei cambiamenti, che mettano a frutto l'esperienza sinora maturata . Preliminare è una rinnovata riflessione su cosa si intenda, nella fase post - lauream, per formazione comune, necessaria - fra l'altro - per superare una cultura di separatezza e auotoreferenzialità delle diverse professioni legali. Essa si sostanzia in primis nel formare la cultura della giurisdizione, che è conditio sine qua non per tutte le professioni legali, qualunque sia la scelta professionale successiva. E poi si struttura in un metodo didattico corrispondente alla formazione del giurista pratico. Che significa, intanto, ragionare in termini di sistema normativo e non di mera esegesi o ricostruzione dogmatica dei singoli istituti. E poi scrittura e non solo oralità, tipica della didattica e dell'apprendimento nei corsi di laurea. E poi analisi dei casi con un'ottica interdisciplinare, da cui partire per approfondirne l'approccio e le implicazioni, e per risalire ai concetti e poi redazione di testi, di atti, con relativa motivazione, per apprendere le tecniche dell'argomentazione ed affinare il linguaggio giuridico. La trasversalità degli insegnamenti è altresì posta in luce dal diploma unico, spendibile alternativamente rispetto ai diversi accessi successivi ed alle rispettive prove. Ancora si osserva come rispetto al tirocinio, l'inveramento dell'idea di una formazione comune non può che significare che nelle scuole dovrebbero essere previsti congrui periodi di attività pratica ,superando la cesura fra lezioni teoriche da un lato e tirocinio o esperienza negli uffici giudiziari e negli studi professionali dall'altro. Ciò dovrebbe attuarsi affermando una metodologia didattica equidistante dagli estremi di una pratica cieca priva di orientamenti culturali e di teoria inutile, priva di spendibilità applicativa . Per affermare compiutamente questo metodo sembra indispensabile superare lo schema dell'articolazione didattica contenuta nel decreto ministeriale 21 dicembre 1999 n. 537, con una revisione delle rigidità curriculari e della attuale distribuzione del monte ore tra lezione accademica e tirocinio, della regolamentazione dell'esame di accesso e di quello finale, per fare solo alcuni esempi. Metodologicamente così rinnovate le Scuole di specializzazione potranno essere in grado di rispondere a pieno alla propria funzione. A questo punto non può non osservarsi come le modifiche contenute nell'emendamento al d.d.l., pur riaffermando l'importanza delle Scuole non ne promuovano una adeguata valorizzazione. Il nuovo sistema delineato dal combinato disposto dell'art. 2 c.1 e dell' articolo c.1 lett. m , anzi, incide fortemente su una persistente funzionalità delle Scuole di specializzazione per l'accesso alle professioni legali per due ordini di ragioni. Da un lato infatti la previsione di un corso di formazione presso la S.S.P.G. crea un duplicato che sembra non rispondere a principi di buon andamento dell'Amministrazione, in quanto determinerebbe una dispersione di risorse che invece sarebbe più razionale investire sull'esistente. D'altro canto la presenza capillare sul territorio delle S.S.P.L., offre la possibilità di accedere a detta formazione a un rilevante numero di aspiranti senza che gli stessi debbano accollarsi ulteriori spese di viaggio o soggiorno, cosa facilmente presumibile laddove, invece, si consideri che la S.S.P.G. avrebbe una sede centrale e tre sedi interregionali. La prevista duplicazione dei percorsi formativi alternativi per l'accesso alla magistratura pertanto depotenzia il portato delle Scuole che non avrebbero più il carattere di centrale punto di raccordo tra formazione universitaria e acceso alle professioni legali. 4. La formazione formazione iniziale e formazione permanente 4.1. Tirocinio e formazione professionale dei magistrati. L'art. 1 lett. b del d.d.l. prevede la delega al Governo a razionalizzare la normativa in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari e di aggiornamento professionale dei magistrati . Il testo originario dell'art. 3 del d.d.l., contenente i criteri direttivi per l'attuazione di detta delega, prevedeva l'istituzione di una Scuola della magistratura presso la Corte di Cassazione preposta all'organizzazione dell'attività di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari e di aggiornamento professionale dei magistrati anche ai fini delle progressione in carriera l'attribuzione alla Scuola di autonomia organizzativa e funzionale con utilizzazione di personale e risorse finanziarie a carico del Ministero della Giustizia l'affidamento della gestione a un Comitato direttivo composto da due membri designati dal Primo Presidente, sentito il PG, e da tre membri nominati dal C.S.M. di concerto col Ministro tra magistrati e avvocati con venti anni di esperienza un potere di proposta a fini di programmazione dell'attività didattica di C.S.M., Ministro, C.n.f., C.u.n., Consigli giudiziari e Consiglio direttivo della S.C. la strutturazione dell'azione formativa in corsi di aggiornamento, finalizzati al rilascio di un parere a contenuto valutativo valido a fini di carriera per sei anni, cui si accede, compatibilmente con le esigenze organizzative e funzionali degli uffici giudiziari, al massimo una volta ogni tre anni. Del tutto mancanti risultavano i criteri di attuazione della delega in ordine all'organizzazione dell'attività della Scuola ed in particolare all'estrazione e selezione del personale docente, all'organizzazione del tirocinio degli uditori. Gli emendamenti all'art. 3, pur mantenendo fermi alcuni elementi della costruzione fornitura di uomini e mezzi a carico del Ministero della Giustizia, natura abilitante dei corsi, frequenza a cadenze al massimo triennali subordinata alle esigenze dell'ufficio, validità del parere limitata a sei anni, proposte didattiche proveniente da svariati soggetti , ne mutano profondamente la struttura. Si prevede, infatti, l'istituzione di un ente autonomo denominato Scuola superiore delle professioni giuridiche, con una sede nazionale e tre sedi interregionali, cui è attribuito il triplice compito di preparazione ai concorsi per l'ammissione in magistratura ed agli esami di idoneità alla professione di avvocato lett. m , organizzazione del tirocinio e della formazione degli uditori giudiziari, organizzazione delle attività di aggiornamento dei magistrati e degli avvocati. Più in particolare, la Scuola dovrebbe organizzare corsi biennali per la preparazione ai concorsi ed agli esami suddetti, con accesso attraverso selezioni a cadenza annuale e passaggio dal primo al secondo anno previo conseguimento di un giudizio di idoneità, il cui superamento positivo consentirebbe la partecipazione al concorso in magistratura o all'esame per avvocato. Dovrebbe, inoltre, effettuare una programmazione annuale di corsi della durata non superiore a due mesi, tra cui in particolare corsi per la formazione alle funzioni di secondo grado e di legittimità. Niente dice la legge delega quanto all'azione formativa per gli uditori giudiziari e all'organizzazione del tirocinio. La gestione della Scuola dovrebbe essere affidata ad un Comitato Direttivo, la cui composizione e selezione è assai diversa dalla precedente 7 membri di cui 4 magistrati nominati dal C.S.M., uno dei quali esercente funzioni giudicanti di legittimità proposto dal Primo Presidente ed uno esercente funzioni requirenti di legittimità proposto dal Procuratore Generale un avvocato nominato dal C.n.f. un professore in materie giuridiche nominato dal C.u.n. un membro nominato dal Ministro della Giustizia. Non vi sono indicazioni sull'organizzazione della Scuola, sulla sua articolazione sul territorio, sulla gestione dell'attività didattica. La frequenza con giudizio positivo ai corsi per la formazione alle funzioni di secondo grado costituisce titolo di legittimazione per la partecipazione ai concorsi per l'acquisizione delle funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado e la frequenza positivamente valutata ai corsi di formazione alle funzioni di legittimità legittima la partecipazione ai concorsi per le funzioni giudicanti e requirenti di legittimità. La frequenza con esito positivo degli altri corsi costituisce uno degli elementi assieme all'attività giudiziaria e scientifica e alla produttività su cui si fondano le tre, dopo 13, 20 e 28 anni di carriera valutazioni periodiche di professionalità riservate ai magistrati che non abbiano partecipato ai concorsi per il conferimento delle funzioni di secondo grado o di legittimità o che, pur avendovi partecipato, non abbiano ottenuto i relativi posti art. 3 lett. t . Non sono previsti corsi di formazione in occasione del mutamento di funzione da giudicante a requirente e viceversa né per l'accesso ai concorsi per gli incarichi direttivi e semi-direttivi. Non sono specificate le attribuzioni della Scuola nel campo dell'aggiornamento professionale degli avvocati. Sulla preparazione al concorso in magistratura e all'esame per avvocato si rinvia al paragrafo sulla riforma del concorso per l'accesso alla magistratura e le Scuole di specializzazione per l'accesso alle professioni legali. 4.2. La formazione comune di magistrati e avvocati. L'art. 3 lett. a , nel testo emendato, enumera tra i compiti dell'istituenda Scuola, accanto all'organizzazione del tirocinio e della formazione degli uditori giudiziari ed all'aggiornamento dei magistrati con funzioni, anche l'aggiornamento professionale degli avvocati. Il C.S.M. da sempre individua nella formazione comune di magistrati e avvocati uno strumento indispensabile per favorire l'affermarsi di una cultura condivisa della giurisdizione e del processo saldamente fondata sui valori costituzionali e su un'etica delle professioni giuridiche atta a garantire la fiducia dei consociati. Per questo, il Consiglio ha promosso la creazione di un Osservatorio per le Scuole post-universitarie e collabora con l'Università, l'avvocatura ed il notariato nella ricerca e nella realizzazione di formule organizzative e didattiche per la formazione del giurista pratico ed a tal fine favorisce l'inserimento dei magistrati nel corpo docente delle Scuole e mette a disposizione il proprio ampio bagaglio di esperienza ed elaborazione nel campo della formazione. Per questo accoglie con molto favore l'ipotesi di una formazione professionale che si avvalga di una struttura unica e di percorsi e azioni omogenee e in parte unitarie, nel quadro di una comunione valoriale e di giovevole interscambio tra professioni. Tale importante opzione sul piano dei principi necessita, per la sua traduzione sul piano della realtà, di una attenta valutazione dei problemi in campo, delle risorse a disposizione e degli obbiettivi da perseguire. Il d.d.l delega si limita ad indicare la formazione degli avvocati come uno dei compiti della istituenda Scuola, senza niente prevedere su finalità, oggetto, articolazione e oneri finanziari di un'attività che dovrebbe rivolgersi a 150.000 professionisti disseminati sul territorio nazionale. E' dunque auspicabile una specificazione del contenuto della delega l'art. 1 lett. b non fa riferimento alla formazione degli avvocati , dei criteri per la sua attuazione e dei relativi oneri di spesa. 4.3. La formazione dei magistrati Il Consiglio Superiore della Magistratura è, nel nostro Paese, il soggetto con la maggiore e più qualificata esperienza nel campo della formazione del giurista pratico, provvedendo da metà degli anni '50 alla formazione teorica e pratica degli uditori giudiziari e, fin dai primi anni '70 e in modo gradualmente sempre più intenso, dei magistrati con funzioni. Proprio la complessità dell'azione formativa e l'impegno di uomini e mezzi che la stessa richiede hanno indotto il Consiglio a ritenere necessaria l'istituzione di una Scuola già nel 1985, in occasione della celebrazione del venticinquennale dell'istituzione v. Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia - 1985 - 2 quaderno si era affermata l'opportunità di creare, almeno per il tirocinio, una struttura stabile e centralizzata che provveda, sotto le direttive della Commissione Uditori del Consiglio, alla organizzazione e gestione delle fasi del tirocinio che si svolgono a livello nazionale e al coordinamento delle fasi distaccate nelle sedi giudiziarie p. 221 nella Relazione al Parlamento del 1991 dedicata a L'attuazione della VII disposizione transitoria della Costituzione. Orientamenti per la riforma dell'ordinamento giudiziario in Quaderni del C.S.M., n. 55 si auspicava la creazione di una Scuola della Magistratura con funzioni sia di selezione degli aspiranti magistrati che di formazione dei magistrati già in servizio l'auspicio è stato rinnovato, con particolare riferimento alla formazione iniziale e permanente, nella Relazione al Parlamento del 1994 interamente dedicata al reclutamento ed alla formazione professionale. Non essendo mai stata istituita una tale Scuola per esser rimaste le varie proposte di legge relative sempre lettera morta , il Consiglio l'ha creata in via di prassi ha istituito un'apposita Commissione, la Nona, dedicata al tirocinio e alla formazione professionale e ne ha supportato il lavoro con un Comitato scientifico composto da magistrati, professori universitari, professori che esercitano l'attività di avvocato, ha creato una rete di formatori decentrati su tutto il territorio nazionale, nella convinzione che soltanto un elevato livello di professionalità diffusa dei magistrati consente all'intervento giudiziario di essere davvero indipendente e autonomo , che soltanto un elevato livello di professionalità conferisce legittimazione all'intervento giudiziario , e che dai principi costituzionali di cui agli artt. 101 per cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge e 107, 3 comma per cui i magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni consegue che non possono essere suggeriti ai giudici indirizzi od orientamenti circa l'interpretazione delle leggi da alcun organo e da alcuna autorità dello Stato, né da poteri esterni né dallo stesso potere giudiziario e che pertanto il giudice, il quale si trova solo di fronte alla legge che deve interpretare senza alcun ausilio esterno, ha bisogno, più che ogni altro funzionario dello Stato, di una formazione permanente di altissimo livello, dovendo egli da solo ricercare ed acquisire gli strumenti della interpretazione delle leggi, ed assumersene la piena responsabilità Relazione al Parlamento, 1994 . Grazie a questa coraggiosa e determinata azione consiliare, la formazione della magistratura italiana ha raggiunto livelli qualitativi e quantitativi al passo con quelli di istituzioni di grande e risalente tradizione come l'E.N.M. - ogni anno si tengono a livello centrale oltre 60 incontri e seminari di formazione permanente assicurando a poco meno di 5000 magistrati la partecipazione ad almeno un corso e settimane di studio dedicate agli uditori giudiziari in tirocinio ordinario e mirato - in ogni distretto di Corte d'appello operano i referenti per la formazione decentrata, organizzando numerose iniziative sulla base di indicazioni del Consiglio e di esigenze formative espresse dal territorio - i corsi del C.S.M. sono diventati un luogo di riflessione ed elaborazione ed un punto di riferimento per tutti gli operatori del diritto le altre magistrature, l'università, il notariato, l'avvocatura dello Stato e quella del libero foro tutti danno un contributo importante come docenti, le richieste di partecipazione ed apertura dei nostri corsi in specie agli ordini professionali e alle altre magistrature aumentano geometricamente, non vi è rivista giuridica di prestigio che tra i contributi dottrinali non contenga costantemente relazioni e interventi svolti a incontri del C.S.M. - il Consiglio svolge un ruolo leader a livello internazionale per decisione unanime dell'Assemblea Generale della Rete Europea di Formazione Giudiziaria che raccoglie al suo interno tutte le strutture di formazione dei Paesi membri dell'UE , ne esprime il Segretario Generale, dando un importante contributo allo sviluppo e consolidamento della cooperazione giudiziaria ed all'estendersi della fiducia tra le magistrature dei diversi ordinamenti, che ne è presupposto imprescindibile - su richiesta del Consiglio d'Europa ha designato un magistrato italiano da assegnare alla Scuola della Magistratura d'Albania, col compito di assistere la Scuola nell'organizzazione dell'attività di formazione - ha ideato e realizzato numerosi progetti di formazione cofinanziati dalla Commissione Europea su temi di interesse comunitario ottenendo solo negli ultimi tre anni finanziamenti per oltre 750.000,00. Questi imponenti risultati incredibilmente liquidati nella relazione che accompagna il ddl come attuale frammentaria attività formativa , conseguiti col supporto di una struttura molto motivata ma ridottissima nel numero e pressoché artigianale laddove le altre strutture europee - l'ENM francese, il Centro de Estudios Judiciales spagnolo, la Deutsche Richterakademie - hanno a disposizioni immobili, uomini, strutture e mezzi paragonabili a quelli di università di dimensioni medio-piccole , sono la miglior testimonianza di una conoscenza acquisita attraverso l'esperienza, che il Consiglio, nel riconfermare il suo assoluto favore per l'istituzione di una Scuola della Magistratura, mette a disposizione per la sua realizzazione. 4.3.1. La Scuola della Magistratura gli organi. L'emendamento prevede due organi della Scuola il comitato direttivo e il presidente eletto dal comitato direttivo tra i suoi componenti. I compiti del Comitato sono di direzione della Scuola lett. c e di programmazione dell'attività didattica come si desume dal tenore della lett. d . Niente si dice dei compiti del presidente. In merito a questo assetto funzionale devono formularsi due ordini di osservazioni, relative alla tipologia degli organi ed alla loro adeguatezza rispetto alle attività di una Scuola ed agli obiettivi che la medesima deve perseguire. Sotto il primo profilo, il dato saliente è costituito dalla composizione del comitato direttivo, sette membri espressione di realtà istituzionali differenti e non omogenee tra loro il C.S.M., che seleziona e nomina due membri tra i magistrati ordinari, recita la lett. g, dovendo forse intendersi tra i magistrati di merito la Corte di Cassazione, il cui Primo Presidente ed il cui Procuratore Generale propongono al C.S.M. e in sostanza designano trattandosi di proposta secca ciascuno un magistrato di legittimità rispettivamente con funzioni giudicanti e con funzioni requirenti il Consiglio nazionale forense, che nomina un avvocato il Consiglio Universitario nazionale, che nomina un professore universitario in materie giuridiche il Ministero della Giustizia, che nomina un membro. Com'è evidente, ci troviamo di fronte a un organo estremamente composito rispetto al quale non è possibile individuare un referente e nel quale il legame tra rappresentato e rappresentante tra mandante e designato non può che essere estremamente labile. Si tratta di una soluzione che solleva gravissime perplessità, sotto il profilo della collocazione istituzionale della Scuola, dei contenuti, dell'efficienza e della compatibilità costituzionale. Infatti, una struttura con compiti di formazione della magistratura deve avere una collocazione istituzionale che tenga conto della posizione dalla Costituzione assegnata alla magistratura stessa e il suo organo direttivo deve rispecchiare tale collocazione. Inoltre, la formazione professionale è per sua natura un'attività finalisticamente orientata al raggiungimento di determinati obbiettivi culturali, organizzativi, gestionali e si presta, in specie con un'attività dalle caratteristiche dell'esercizio della giurisdizione, a divenire sia un potente fattore di crescita e miglioramento della qualità del servizio giustizia sia uno strumento di orientamento e omogeneizzazione delle soluzioni giurisprudenziali e di incanalamento delle attività in specie nel campo delle indagini penali verso il perseguimento di uno o di un altro tipo di reati il che è evidentemente favorito in un sistema caratterizzato da un lato dall'uso a fini di carriera della produzione giurisprudenziale e dall'utilizzo a fini valutativi della formazione e dall'altro dalla gerarchizzazione delle funzioni . Per questo è assolutamente necessario che la direzione della formazione non sia rimessa ad un organo che, per sua natura, non può esprimere alcuna linea culturale e tanto meno individuare gli obbiettivi primari della formazione del magistrato, in necessaria connessione con un'analisi attenta dello stato della giustizia e delle sue criticità e con la formulazione di ipotesi migliorative e l'individuazione dei mezzi per attuarle. Se guardiamo all'esperienza comparata, le Scuole della Magistratura si collocano per lo più, in sintonia con la posizione ordinamentale della magistratura, in situazione di dipendenza del Ministro della Giustizia variamente corretta da poteri di collaborazione di organi ove presenti assimilabili al nostro Consiglio Superiore della Magistratura. La Costituzione repubblicana nel disciplinare la magistratura individua due poli il Consiglio Superiore della Magistratura ed il Ministero della Giustizia. Il primo ha la funzione di garantire l'autonomia e l'indipendenza della magistratura da ogni altro potere interno ed esterno funzione cui concorrono anche l'enunciazione dei principi per cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge e i magistrati si distinguono tra loro soltanto per funzioni per questo l'art. 105 Cost. gli attribuisce tutti i compiti ed i poteri che attengono alla amministrazione della giurisdizione - assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni, provvedimenti disciplinari - che sono esercitati secondo i principi costituzionali e le norme dell'ordinamento giudiziario. Al secondo spettano l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giurisdizione . Sulla base di tale distinzione di poteri e competenze, deve ritenersi che la formazione iniziale e permanente - in quanto incidente sul modello di giudice, sull'organizzazione del lavoro giudiziale, sugli strumenti per l'interpretazione della legge, sull'autonomia e l'indipendenza del magistrato - sia materia riservata dalla Costituzione al Consiglio Superiore della Magistratura, spettando al Ministero l'organizzazione e il funzionamento del relativo servizio. Tale conclusione non induce a ritenere che la formazione debba continuare ad essere gestita in proprio dal C.S.M. ma che qualora si ritenga di realizzare una struttura autonoma per l'irrogazione della formazione al C.S.M. debbano competere il potere di indirizzo e di fissazione delle linee programmatiche generali ed il potere di verifica e controllo dell'attuazione degli indirizzi e degli obiettivi fissati. Assicurata la collocazione istituzionale della Scuola sottoponendola a tali poteri consiliari, la sua articolazione organica, per essere funzionale e garantire qualità e quantità di risultati - in relazione all'ampiezza e diversificazione dei compiti basti pensare ai compiti di formazione iniziale, permanente, per il mutamento delle funzioni - dovrebbe essere più ricca di quella tracciata dal ddl. Tenendo conto delle complessive esigenze gestionali di una struttura autonoma e facendo riferimento ad altri modelli esistenti ad esempio, l'Università ove si hanno un Consiglio di amministrazione ed una Conferenza dei Presidi, presieduti entrambi dal Rettore , sembrerebbe indispensabile la presenza di due organi, uno con funzioni di gestione amministrativa e contabile, composto in modo paritetico da membri designati dal C.S.M. e dal Ministro della giustizia, ed uno con funzioni di gestione tecnico-scientifica, a composizione pluralista con prevalente rappresentanza di magistrati, col compito di tradurre gli obbiettivi formativi in programma di formazione, di redigere i programmi di dettaglio individuazione dei singoli temi da trattare, delle formule didattiche, dei relatori e dei coordinatori dei lavori di gruppo , organizzare prendere contatti coi docenti per acquisirne la disponibilità e dare indicazioni sugli obiettivi formativi dell'azione nella quale si collocano e il loro ruolo nell'ambito della stessa, selezione e preparazione dei materiali di studio, selezione dei partecipanti e rapporti con gli stessi anche con finalità di interazione per l'individuazione dei temi controversi e gestire coordinamento del corso, tutoraggio, verifica dei risultati dell'azione formativa le singole azioni formative così come previste dal programma. Il raccordo tra i due organi dovrebbe essere assicurato da un direttore, nominato dal C.S.M. di concerto col Ministro della giustizia, con compiti di rappresentanza verso l'esterno, di direzione dell'attività della scuola, di controllo dell'esecuzione delle delibere di indirizzo del C.S.M., di relazionare a quest'ultimo sull'attuazione delle linee programmatiche. 4.3.2. La Scuola della Magistratura la tipologia dell'azione formativa. La complessiva lettura dell'art. 3 emendato fa emergere un progetto di formazione i cui elementi salienti possono così riassumersi sulla base di proposte provenienti dai vari soggetti sopra indicati, il Comitato direttivo realizza un programma annuale dell'attività didattica comprendente corsi per la formazione alle funzioni di secondo grado e di legittimità e altri corsi non meglio specificati i corsi hanno una durata non superiore a due mesi per accedere ai corsi per le funzioni d'appello e cassazione l'aspirante deve avere un'anzianità minima rispettivamente di otto e quindici anni, per gli altri corsi la fissazione dei criteri di ammissione è affidata al legislatore delegato il magistrato ha diritto al congedo retribuito per partecipare al corso cui sia ammesso solo se ciò sia compatibile con le esigenze organizzative e funzionali dell'ufficio al termine del corso viene rilasciato un parere con elementi di verifica attitudinale valido per sei anni la frequenza massima prevista è per ciascun magistrato quella di un corso ogni tre anni. Seppur è evidente che non è compito di una legge delega fissare in dettaglio i contenuti e gli obbiettivi dell'azione formativa compito che, come si è detto, deve spettare all'organo detentore dei poteri di indirizzo , il testo dell'art. 3 finisce per dire al contempo troppo e troppo poco troppo poco perché omette qualunque riferimento alla formazione degli uditori giudiziari i quali attualmente seguono obbligatoriamente tre corsi, civile penale e ordinamento giudiziario, nel tirocinio ordinario e un corso nelle specifiche funzioni prescelte nel tirocinio mirato oltre una nutrita serie di azioni formative a livello decentrato in connessione con la parte pratica del tirocinio, e, una volta assunte le funzioni, partecipano ad almeno tre incontri di studio e troppo perché nel prevedere espressamente due tipologie di corsi per l'acquisizione delle funzioni di appello e legittimità sembra escludere azioni formative generalizzate per il mutamento delle funzioni non solo da PM a giudice e viceversa, ma anche da civile a penale, da lavoro a minorile, da fallimentare a sorveglianza e così via e nel finalizzare l'azione ad una verifica attitudinale ne riduce la funzione a quella di un corso abilitante a far carriera , conclusione confermata dalla anomala durata di due mesi, che potrebbe forse essere funzionale alla formazione degli uditori, ma pare del tutto incongrua per la formazione permanente i programmi del C.S.M. prevedono corsi standard della durata da tre e cinque giorni e questo è il modulo adottato in tutti gli altri Paesi dell'UE e anche nei progetti finanziati dalla Commissione europea oltre a porre gravissimi problemi di funzionalità per qualunque ufficio tanto da temere che ci saranno sempre comprovate e motivate esigenze organizzative e funzionali tali da impedire la partecipazione ai corsi dei magistrati, ad eccezione di quelli predestinati a far carriera e a contrastare con le più elementari esigenze familiari tanto da divenire un insormontabile ostacolo per le donne magistrato, su cui gravano in gioventù la cura della prole e in età matura la cura degli anziani, come si è già avuto occasione di precisare in precedenza. Se la finalità che il legislatore intende perseguire è quella di garantire un livello professionalmente molto elevato della magistratura, in relazione ai compiti che la costituzione le assegna ed all'esigenza di offrire ai consociati una buona giustizia in tempi ragionevoli davanti ad un giudice terzo ed imparziale, è indispensabile prevedere criteri ampi, che lascino spazio alla necessaria discrezionalità tecnica nell'attuazione del disegno generale, ma che di questo traccino nettamente i confini e quindi gli obbiettivi, che devono essere quanto meno una formazione obbligatoria per gli uditori giudiziari prima e dopo l'assunzione delle funzioni articolata in attività pratiche e corsi teorici a orientamento professionale una formazione per i magistrati con funzioni che preveda la partecipazione almeno ad un corso ogni anno, secondo moduli compatibili con le esigenze lavorative e familiari una formazione per il mutamento delle funzioni percorsi formativi per l'accesso alle funzioni direttive e semidirettive, d'appello e di legittimità. Corsi abilitanti a distanza almeno di tre anni l'uno dall'altro finalizzati solo all'ascesa di un gradino della carriera, cui si partecipa solo se il dirigente dell'ufficio non oppone esigenze organizzative, sono corsi funzionali non al miglioramento del servizio giustizia ma al miglioramento dello status del singolo e con la formazione non hanno niente a che vedere e forse è per questo che il ddl preferisce parlare di aggiornamento . 4.3.3. La Scuola della Magistratura formazione e valutazione. Come già si è rilevato, l'art. 3 prevede una stretta connessione tra corsi di formazione o aggiornamento e valutazione alla fine del corso viene rilasciato un parere di verifica attitudinale, che è acquisito al fascicolo personale ed è utilizzato dal C.S.M. come elemento di valutazione del magistrato il parere è anche presupposto legittimante alla partecipazione ai concorsi per appello e cassazione ed è uno degli strumenti di valutazione per chi viene sottoposto alle valutazioni di professionalità, non avendo ottenuto il posto di secondo grado o di legittimità. Riservando al prosieguo alcune osservazioni su tali valutazioni e sottolineata l'assenza di criteri sulle modalità di tali verifica esame, test, giudizio di un tutor su base di domande chiuse o aperte, altro? , preme svolgere alcune osservazioni sulla relazione che intercorre tra formazione e valutazione. Formazione professionale e valutazione di professionalità sono ontologicamente differenti e devono tenersi distinte avendo ben presenti i diversi piani su cui operano, il loro oggetto, le finalità che attraverso le medesime si perseguono, le modalità di realizzazione. Le finalità della formazione, sommariamente, sono incrementare le capacità tecnico-giuridiche, suscitare consapevolezza dei termini culturali dei problemi e dei valori sottesi alle scelte operative, sviluppare il libero confronto ed il reciproco approfondimento tra gli orientamenti, rendere consapevole l'esercizio dell'autonomia e ancora, fornire la cassetta degli attrezzi con la quale affrontare e risolvere le situazioni, gestire i processi e le istruttorie infine, stimolare un'etica alta e un esercizio della professione in armonia coi principi deontologici che la regolano. La formazione, per sua natura, è rivolta al futuro, al miglioramento, all'innalzamento del livello della magistratura come corpo e come singoli, nell'interesse generale della giustizia e dei suoi utenti. I mezzi di realizzazione sono azioni formative, il cui contenuto ed i cui metodi sono conformati su tali finalità educative. La valutazione di professionalità in senso proprio ha per oggetto la valutazione della prestazione individuale, nei suoi aspetti tecnici e nei suoi aspetti di contesto comportamenti, autonomia, deontologia , in un quadro di controllo di gestione, di verifica dei risultati generali dell'azione, dell'attuazione degli obbiettivi e delle scelte operative, del miglioramento di qualità. Pur non potendo sottovalutare le difficoltà che le valutazioni di professionalità incontrano all'interno di un'amministrazione - qual è quella della giustizia - che ha fini generalissimi non traducibili in obbiettivi di produzione di beni o servizi, è certamente possibile migliorare l'attuale sistema di valutazioni, elaborando più evoluti indicatori di prestazione sulla base di standard di capacità e comportamento e indicatori di formazione e incrementando, nonché rendendo più certe, le fonti di conoscenza. Qual è la relazione tra i due mondi della formazione e della valutazione? E, soprattutto, è possibile effettuare valutazioni di professionalità in sede formativa? L'ordinamento giudiziario conosce la giustapposizione in un unico contesto di formazione e valutazione nel tirocinio degli uditori giudiziari, in cui soggetti che hanno superato la selezione concorsuale ma non hanno le funzioni giurisdizionali e quindi non svolgono la prestazione tipica del magistrato imparano il mestiere grazie ad un'azione formativa che si svolge su due livelli quello teorico degli incontri di studio e quello pratico dello svolgimento di attività corrispondenti alle funzioni giurisprudenziali gestione di udienza, assunzione di prove, redazione di provvedimenti, con apprendimento per imitazione da magistrati più anziani ed esperti che partecipano anche al processo di valutazione, esprimendo pareri parziali. Al di fuori di questo peculiarissimo contesto, l'abbinamento di formazione e valutazione può portare solo alla creazione di corsi abilitanti , attraverso i quali acquisire nuove capacità che abilitano allo svolgimento di funzioni diverse o agli avanzamenti di carriera, del tutto inidonei a valutare le capacità e le competenze già possedute e fondati sul principio del tutto opposto a quello dell'interesse dell'utente che è preposto all'idea di formazione su indicata dell'interesse del soggetto valutato. Ciò non significa, peraltro, irrilevanza della formazione a fini di valutazione infatti, la partecipazione a percorsi formativi tracciati dal C.S.M. potrebbe costituire uno dei vari indicatori di conoscenza, sulla base dei quali il Consiglio opera le valutazioni di professionalità. Ferme tali conclusioni, preme comunque sottolineare da un lato come un sistema che volesse utilizzare la partecipazione ai corsi in chiave valutativa dovrebbe prevedere le modalità attraverso le quali si realizzerebbe la valutazione, indicare il soggetto legittimato a operare la valutazione e gli strumenti di controdeduzione del destinatario dall'altro che qualunque meccanismo di valutazione deve essere escluso per la partecipazione ai corsi di formazione finalizzati all'affinamento e al miglioramento della professionalità in relazione alle funzioni in atto espletate. 4.3.4. La Scuola della Magistratura la struttura. Nella Relazione al Parlamento del 1991 cit. si affermava che per quanto riguarda gli aspetti organizzativi appare fondamentale che l'istituzione della Scuola avvenga sulla base di adeguati stanziamenti i quali consentano di fornire ad essa tutto ciò che è necessario quanto a locali, personale e strutture, evitandosi le soluzioni pasticciate cui si è fatto spesso ricorso in altre circostanze e che costituiscono un fattore di sicuro insuccesso di qualunque tipo di iniziativa. Sembra cioè evidente che, una volta che siano state decise le dimensioni, l'ubicazione e le altre caratteristiche della Scuola, si provveda alla costruzione di adeguati edifici ed alla predisposizione di quant'altro occorra, impiegando opportunamente tutto il tempo, tutto il denaro e tutte le energie umane che risultino necessarie, anche se ciò comporterà presumibilmente una pianificazione di non breve periodo . Si tratta di affermazioni pienamente condivisibili. Una Scuola, che abbia come compiti l'organizzazione del tirocinio e della formazione degli uditori giudiziari - e quindi di circa 500-600 giovani magistrati ogni anno, ipotizzando concorsi annuali per 250-300 posti e un tirocinio della durata di 18-24 mesi - e della formazione continua e permanente dei magistrati con funzioni - circa 9.500 -, necessita di una sede che offra uno standard abitativo accettabile per soggiorni brevi e prolungati fino a due mesi per i magistrati con funzioni per un numero assai elevato di persone, che sia dotata di una sala auditorium e di un numero sufficiente di aule attrezzate per lavori di gruppo, proiezioni, simulazione di attività giudiziarie e studio di casi, di attrezzature informatiche e per collegamenti telematici videoconferenze , di una biblioteca, di personale amministrativo quantitativamente e qualitativamente adeguato in Spagna, la sola scuola per gli uditori giudiziari dispone di 120 unità di personale . La Scuola deve godere, inoltre, di autonomia amministrativa, finanziaria e contabile, avere una dotazione adeguata di fondi e la possibilità di acquisire entrate ulteriori a quelle a carico dello Stato che possono essere costituite dai proventi di iniziative di formazione realizzate con e a favore di altri soggetti - quali dirigenti amministrativi, altre magistrature, magistrati stranieri, categorie professionali -, dai proventi della cessione a terzi di pacchetti formativi e dalla vendita delle pubblicazioni della Scuola, di contributi di enti pubblici o privati qualificati . Inadeguata appare la soluzione di cui al d.d.l. pur prevedendo l'istituzione della Scuola come ente autonomo e, quindi, deve ritenersi dotato di personalità giuridica , l'autonomia si limita al piano organizzativo e funzionale non si parla di autonomia finanziaria e contabile e ci si limita ad affermare che l'ente utilizza risorse finanziarie a carico del bilancio del Ministero della Giustizia, laddove sarebbe stato opportuno prevedere lo stanziamento di un apposito fondo nel bilancio dello Stato e la possibilità di ulteriori entrate. Se la scelta della localizzazione della scuola e dell'opzione più funzionale tra locazione, acquisto, ristrutturazione di immobili già di proprietà dello Stato deve essere rimessa al Governo, è indispensabile che siano chiariti nella legge delega gli obbiettivi formativi che si intende perseguire e commisurare ai medesimi ed al numero di soggetti da coinvolgere la previsione di spesa questa, nella relazione di accompagnamento al ddl nel testo originale che quindi non teneva conto né della nuova natura né dei nuovi compiti , è invece calcolata con una evidente sottovalutazione dei costi sia di impianto che di gestione e in particolare di quelli relativi alla partecipazione ai corsi dei destinatari della formazione e degli onorari dei docenti e soprattutto, il che è più grave, senza fare riferimento ad un piano gestione e di spesa. A titolo di esempio tra le spese di impianto non sono previsti né l'allestimento di camere né di una mensa, per i docenti si fa riferimento ai costi di 10 docenti per corso per 60 corsi, che è lo standard attuale dei corsi del C.S.M. articolati su 5 sessioni per totali due giorni e mezzo, senza tener conto che il riferimento nella legge delega è costantemente a corsi residenziali della durata massima di due mesi per le spese di viaggio e soggiorno dei partecipanti si omette la voce indennità di missione che in corsi di lunga durata è certamente dovuta - di cui non si fa una previsione numerica che dovrebbe riferirsi comunque a 60 corsi vista la previsione per i docenti - si calcola un importo di 1.291.142,25 mentre nel bilancio di previsione del C.S.M. per l'anno corrente sono stanziati per le spese di viaggio, vitto e soggiorno per 48 corsi di formazione permanente, 5 corsi aggiuntivi, 4 sessioni monotematiche, i corsi per il tirocinio ordinario e mirato di due concorsi 4.922.730,70 di cui 1.011.782,80 come spese di viaggio e 3.910.947,80 per le restanti spese . C'è da sperare che la differenza sia dovuta ad una previsione di spesa non oculata e non alla volontà di tagliare radicalmente la formazione dei magistrati ed il numero dei suoi partecipanti. Appare indispensabile una rinnovata riflessione sulla copertura finanziaria che si fondi su una relazione tecnica dettagliata, basata su dati previsionali che tengano conto del progetto di scuola che si ha in mente e che ben potrebbe avvalersi dell'esperienza di strutture analoghe, ad esempio analizzando il bilancio della Scuola del personale civile del Ministero degli interni o di Scuole della magistratura straniere, come quella francese o quelle spagnole. 5. Il P.M. separazione delle funzioni o delle carriere Il maxi emendamento al disegno di legge numero /S recante Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e conferimento delle funzioni di legittimità prevede la sostituzione dell'originario articolo 5 del disegno di legge delega per la riforma dell'ordinamento giudiziario, ridisegnando in maniera incisiva la figura ed il ruolo del pubblico ministero, senza tenere in adeguata considerazione il fatto che l'assetto attuale di tale istituto, con riferimento anche ad alcuni aspetti interessati dalla riforma, costituisce il frutto di una evoluzione normativa che ha inteso conformarlo al precetto costituzionale della autonomia e dell'indipendenza dei magistrati. Come si è detto, il pubblico ministero ha assunto la sua fisionomia attuale attraverso una lunga evoluzione normativa. Originariamente il pubblico ministero era configurato quale organo dell'Esecutivo nell'ambito giudiziario, ma la tendenza affermatasi a partire dall'emanazione della Carta Costituzionale, sia negli interventi normativi via via succedutisi, sia con le pronunce della Corte Costituzionale, è stata quella di delineare una figura di pubblico ministero pienamente inserito nella giurisdizione e, pertanto, indipendente ed autonomo da ogni altro potere dello Stato. L'attuale ordinamento giudiziario prevede che il pubblico ministero goda delle garanzie costituzionali dell'indipendenza esterna ed interna. L'indipendenza esterna attiene al rapporto fra il pubblico ministero e gli altri poteri dello Stato. La Corte costituzionale in numerose occasioni è intervenuta a chiarire il significato normativo di tale principio, alla luce dei precetti costituzionali di cui agli artt. 107 e 112. Con la sentenza 8 settembre 1995, n. 420, i giudici delle leggi hanno puntualizzato il significato e l'ambito della garanzia di indipendenza che la Carta costituzionale assicura anche ai magistrati del pubblico ministero. In particolare, la Corte ha sostanzialmente affermato che il pubblico ministero, secondo l'art. 112 Cost., è il titolare diretto ed esclusivo delle attività d'indagine finalizzate all'esercizio obbligatorio dell'azione penale. Esso, in base all'art. 107 Cost., è fornito di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere , con una garanzia costituzionale anzi accentuata nel vigente codice di procedura penale a causa dell'eliminazione di ogni contaminazione funzionale tra giudice e organo dell'accusa e della concentrazione in capo a quest'ultimo della potestà investigativa, radicalmente sottratta al primo. La sentenza della Corte costituzionale, appare in linea con la pregressa giurisprudenza costituzionale, nell'affermare che l'obbligatorietà dell'azione penale, sancita dal citato articolo, costituisce la fonte essenziale della garanzia dell'indipendenza del pubblico ministero v., significativamente, sent. n. 15 febbraio 1991, n. 88 e sent. 26 luglio 1979, numero , dove, in particolare, si è puntualizzato che l'obbligatorietà dell'azione penale concorre a garantire, non solo l'indipendenza del pubblico ministero nell'esercizio della propria funzione, ma anche l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale . Deve, pertanto, ritenersi che il pubblico ministero non debba subire interferenze esterne, non solo nel momento in cui decide sull'esercizio dell'azione penale, ma anche nella fase precedente delle indagini preliminari l'indipendenza del pubblico ministero, quindi, riguarda tutta l'attività che egli svolge nel procedimento penale, nel corso del quale è soggetto al solo controllo del giudice. L'indipendenza interna si riferisce, invece, ai rapporti tra il procuratore della Repubblica e i magistrati addetti all'ufficio della procura della Repubblica. Al riguardo, occorre avere come primario punto di riferimento il richiamato art. 107 Cost., laddove questo rimette la determinazione del contenuto delle garanzie di indipendenza alla legge ordinaria sull'ordinamento giudiziario. Le norme primarie di riferimento sono rinvenibili, in realtà, nel codice di procedura penale e nell' ordinamento giudiziario segnatamente, nella direttiva n. 68 della legge-delega 16 febbraio 1987, n. 61 nell'art. 70, commi 3-5, ord. giud., come modificato dall'art. 20 d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449 nell'art. 53 c.p.p. nell'art. 3 d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271 nell'art. 5 d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273. La direttiva n. 68 della legge-delega 16 febbraio 1987, n. 81, ha statuito la previsione che le funzioni di pubblico ministero in udienza siano esercitate con piena autonomia . In ordine al concetto di udienza , nella Relazione al progetto preliminare del vigente codice di procedura penale si afferma che essa deve essere intesa non come limitata all' udienza dibattimentale si è infatti usata la formula udienza che ricomprende anche il giudizio abbreviato e il giudizio per l'applicazione della pena richiesta dalle parti . Il concetto di udienza , ai fini che qui interessano, è quindi più ampio di quello di dibattimento, poiché è udienza anche quella di convalida dell'arresto o del fermo, quella davanti al tribunale del riesame, quella nella quale si assume l'incidente probatorio, quella in cui si decidono i procedimenti speciali, quella preliminare di rinvio a giudizio, e tutta una serie di altre situazioni di minore rilevanza ad esempio, artt. 406, 409, 467 l'utilizzo del termine è quindi dimostrativo, in via diretta, che in non trascurabili momenti della fase delle indagini preliminari il pubblico ministero svolge le sue funzioni con piena autonomia, come sostenuto anche dal Consiglio superiore nelle citate delibere. L'attuazione della direttiva n. 68 ha comportato numerosi interventi normativi. In linea con la direttiva della legge-delega è stato introdotto l'art. 53 c.p.p., dove si prevede che nell'udienza il magistrato del pubblico ministero esercita le sue funzioni con piena autonomia . Anche l'art. 70 ord. giud. è stato incisivamente modificato, a seguito dell'entrata in vigore dell'attuale codice di rito, con il D.P.R. 22 settembre 1988, n. 449. Il testo vigente stabilisce che i titolari degli uffici del pubblico ministero dirigono l'ufficio cui sono preposti, ne organizzano l'attività ed esercitano personalmente le funzioni attribuite al pubblico ministero dal codice di procedura penale e dalle altre leggi, quando non designino altri magistrati addetti all'ufficio comma 3 . La formulazione originaria prevedeva invece, che i procuratori generali, gli avvocati generali presso le sezioni distaccate di corte di appello e i procuratori della Repubblica esercitano le loro funzioni personalmente o per mezzo dei dipendenti magistrati addetti ai rispettivi uffici . Nel comma 4 dell'art. 70 ord. giud. è riprodotta, nella sostanza, la formula dell'art. 53 c.p.p. nel corso delle udienze penali il magistrato designato svolge le funzioni del pubblico ministero con piena autonomia e può essere sostituito solo nei casi previsti dal codice di procedura penale . Nella disposizione si precisa ancora che il titolare dell'ufficio trasmette al CSM copia del provvedimento motivato con cui ha disposto la sostituzione del magistrato . A tal proposito, nell'art. 5 d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273, in sede di attuazione, si puntualizza che la segnalazione de qua avviene in modo riassuntivo semestralmente quando la sostituzione del magistrato all'udienza sia motivata da suo impedimento o da ragioni di servizio. Il magistrato e le parti possono, comunque ed in ogni momento, dare notizia al CSM della avvenuta sostituzione . In tema, inoltre, va ricordato l'art. 3 d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, dedicato alla designazione del pubblico ministero, dove si prevede che i titolari degli uffici del pubblico ministero curano che, ove possibile, alla trattazione del procedimento provvedano, per tutte le fasi del relativo grado, il magistrato o i magistrati originariamente designati . Si richiamano, poi, le delibere consiliari rese in data 3 giugno 1992, 25 marzo 1993 e 14 aprile 1993, nelle quali si sono affermati i seguenti principi, ripresi con varie sfumature e sotto diversi profili, in successive delibere - il titolare dell'ufficio vanta un potere sovraordinato rispetto al sostituto unicamente quale conseguenza del potere di organizzazione e di direzione non è in sostanza più configurabile il pregresso modello gerarchico, come testimoniato anche dalla sostituzione del concetto di delega con quello di designazione art. 70, comma 3, ord. giud. , che meglio corrisponde al principio di eguaglianza dei magistrati tra di loro e conferisce al designato una propria competenza intesa in senso ampio nella distribuzione, interna all'ufficio, del lavoro - la potestà di direzione e di organizzazione preferibilmente da esercitare previo confronto con i sostituti addetti all'ufficio si esprime per linee di azione generale e non per interventi sul caso specifico - il sostituto è titolare di un 'autonomia normalmente piena in udienza artt. 53 c.p.p., 70, comma 4, ord. giud., 5 d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273 e di un'autonomia attenuata nei momenti diversi dall'udienza - l'autonomia nella fase diversa dall'udienza significa che la revoca della designazione rimane possibile, ma soggiace all'obbligo di motivazione sull'obbligo di motivazione, cfr., del resto, le precedenti delibere in data 23 aprile 1975 e 5 marzo 1986 all. 4 inoltre non ogni motivo rende legittima la revoca - la nozione di udienza , deve essere intesa come più ampia di quella di dibattimento e comporta che la piena autonomia che ad essa si ricollega faccia ingresso anche nella fase delle indagini preliminari - per la individuazione dei casi di revoca della designazione bisogna avere riguardo alla riconosciuta esistenza della potestà direttiva e di organizzazione del dirigente, nel senso che questi, nel concreto esercizio di detta potestà, può enunciare preventivamente, e possibilmente sentiti i componenti dell'ufficio, le linee di indirizzo e di comportamento alle quali ogni magistrato dovrà in linea di massima attenersi nelle varie materie e situazioni, specificando anticipatamente che l'inosservanza dei criteri enunciati potrà comportare la revoca della designazione per converso, il magistrato designato, nell'ipotesi in cui non condivida i criteri, potrà chiedere di essere sollevato dalla trattazione del singolo procedimento al quale detti criteri non condivisi dovrebbero applicarsi - in ogni caso la potestà direttiva e di organizzazione potrà sostanziarsi nell'enunciazione di linee di indirizzo di carattere generale, dovendosi invece escludere direttive afferenti la conduzione del singolo processo non solo nell'udienza, ma anche nella fase delle indagini preliminari - la revoca della designazione per l'udienza sarà possibile nei casi dettagliati nell'art. 53 c.p.p., ma anche quando il magistrato designato abbia formulato, o intenda formulare, richieste oggettivamente insostenibili o ingiustificabili sul piano tecnico, ovvero in contrasto con le direttive di ordine generale previamente emanate dal dirigente nell'esercizio della potestà direttiva e di organizzazione - in materia è riconosciuto al CSM un ruolo attivo, sostanziantesi, anche ai sensi del disposto dell'art. 5 d.lgs. n. 273/89, nel potere-dovere di vagliare la legittimità del provvedimento di revoca del titolare dell'ufficio, di raccogliere le eventuali controdeduzioni, di comunicare al predetto le proprie osservazioni ove si accerti l'illegittimità della revoca, l'organo di autogoverno valuterà caso per caso di informare i titolari dell'azione disciplinare ovvero se sussista un fatto rilevante ai fini dell'apertura di una procedura di trasferimento d'ufficio, ai sensi dell'art. 2 r.d.lgs. n. 511/46. Si segnala, poi, l'opera di approfondimento realizzata dall'organo di autogoverno in ordine al problema della verifica dei limiti normativi dell'autonomia del pubblico ministero designato nella fase delle indagini preliminari ovvero dei limiti entro cui è ammissibile la revoca della designazione da parte del capo dell'ufficio. L'orientamento del CSM, che sopra si è sintetizzato, è, al riguardo, improntato a garantire il massimo dell'autonomia possibile al sostituto designato e, per converso, a restringere fortemente il potere di revoca del capo dell'ufficio. Base di partenza del ragionamento articolato nelle richiamate delibere è rappresentata dall'introduzione del concetto di designazione il capo dell'ufficio non esercita le sue funzioni per mezzo di altri magistrati ai quali le delega, ma, ove non intenda esercitarle personalmente, designa un altro magistrato dell'ufficio art. 70, comma 3, ord. giud. . La delega, secondo i principi del diritto amministrativo, importava che l'autorità delegante non si privava dei propri poteri in ordine all'attività delegata, ma demandava al delegato solamente l'esercizio di detti poteri, conservando non solo la possibilità di revocare la delega anche se la revoca deve essere congruamente motivata e, in mancanza, il sostituto spogliato della trattazione di un determinato affare può richiedere la motivazione scritta del provvedimento ed eventualmente invocare l'intervento del CSM a tutela della sua indipendenza e della buona amministrazione della giustizia v., del resto, la delibera CSM in data 5 marzo 1986 , ma anche una concreta ingerenza - potere di direttiva e di sorveglianza - in tale attività. La designazione, al contrario, conferisce al designato una propria competenza intesa in senso ampio nella distribuzione, interna all'ufficio, del lavoro e sembra corrispondere meglio al principio di eguaglianza dei magistrati tra di loro, non potendo la diversità di funzioni prevista dal comma 3 dell'art. 107 Cost. - unico criterio di distinzione fra loro - giustificare una funzione meramente esecutiva di alcuni magistrati. La sostituzione della delega con la designazione ha i suoi riflessi anche in relazione al potere di revoca. La revoca della designazione rimane possibile e continua a soggiacere all'obbligo di motivazione, ma, nell'ottica della più accentuata autonomia, non ogni motivo rende legittima la revoca. I limiti della legittimità della revoca vanno individuati tenendo conto dell'esistenza di una potestà direttiva in capo al titolare dell'ufficio. Al riguardo, deve ammettersi che il dirigente enunci preventivamente, sentiti i componenti dell'ufficio, le linee di indirizzo e di comportamento, sul piano organizzativo, alle quali ogni magistrato dovrà in linea di massima attenersi nelle varie materie e situazioni, specificando anticipatamente che l'inosservanza dei criteri enunciati potrà eventualmente comportare la revoca dell'assegnazione. In tal modo le situazioni di possibile revoca saranno in parte notevole ricollegate a situazioni predeterminate e tipizzate per converso, l'autonomia del singolo sostituto sarà fatta salva, nell'ipotesi in cui questi non condividesse i criteri, dalla sua potestà di chiedere di essere sollevato dalla trattazione del singolo procedimento al quale detti criteri non condivisi dovessero applicarsi . In ogni caso, comunque, la potestà di direttiva del dirigente può esprimersi solo nell'indicazione delle linee di indirizzo a carattere generale. Non è in sostanza concepibile una direttiva afferente il singolo processo, anche perché sarebbe contraddittorio ipotizzare un vincolo a chiedere o a comportarsi in un dato modo davanti al giudice, quando poi nell'udienza il sostituto abbia a recuperare la piena possibilità di atteggiarsi liberamente artt. 53 c.p.p. e 70, comma 4, ord. giud. . I suddetti interventi consiliari, pur suscettibili di rimeditazioni ed aggiustamenti, dimostrano l'attenzione riservata dall'organo di autogoverno alla figura del pubblico ministero, nell'ottica della conservazione e del rafforzamento delle garanzie di autonomia e di indipendenza, pur nella meditata consapevolezza delle peculiari caratteristiche ordinamentali degli uffici requirenti. Il testo dell'art. 5 del maxi emendamento si inserisce nell'ambito di tutta la normativa innanzi riportata, creando una serie di problemi di non poco spessore di compatibilità non solo con i principi affermati dalla normativa previgente e dalle decisioni consiliari, ma anche con i principi costituzionali che si sono innanzi richiamati. Nel modello proposto appare riscontrarsi una verticizzazione dell'ufficio di procura, che vede il procuratore della repubblica come titolare esclusivo dell'azione penale, mentre il sostituto procuratore finisce per diventare una longa manus del procuratore capo. Nella norma non si parla, infatti, di designazione del sostituto da parte del procuratore capo, ma di semplice delega, così intendendosi che all'attribuzione delle funzioni connesse al concetto di designazione, si sostituisce un mero esercizio delle funzioni da parte del delegato, funzioni che rimangono comunque attribuite al delegante. Detta disposizione vuole, in sostanza, costituire una risposta alle problematiche effettivamente esistenti in ordine al ruolo del pubblico ministero, senza peraltro prevedere specifici interventi che effettivamente siano idonei a prevenire i rischi di eccessiva personalizzazione dell'attività del pubblico ministero, che può costituire l'esasperazione negativa del concetto di autonomia. In mancanza di tali concreti e specifici interventi, la questione potrebbe avere una valenza pressoché nominalistica, ma priva di effettività. E' evidente, infatti, che al di là della questione terminologica o definitoria, seppure importante, ciò che realmente conta è che il potere di attribuzione di funzioni, o di revoca delle stesse avvenga in base a criteri oggettivi e predeterminati e che sussista, pertanto, un controllo sui relativi provvedimenti. Appare pertanto necessario che la delega, ovvero la revoca della delega, siano sostanzialmente sottoposte al controllo esterno da parte del Consiglio Superiore, quale garante dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura, e da parte dei titolari di un'eventuale azione disciplinare, secondo le medesime modalità allo stato previste per la designazione e la revoca della designazione. In questo senso la possibilità di controllo da parte del CSM in base a criteri già esistenti renderebbe meno problematica la questione del mutamento terminologico. Per la salvaguardia del principio costantemente affermato dal Consiglio Superiore della magistratura secondo il quale la sostituzione del magistrato designato deve rispondere ad esigenze verificabili cfr. delibera del 25 marzo 1993 essa dovrà essere pertanto specificamente motivata e trasmessa immediatamente al C.S.M. ai sensi dell'art. 5 del D.P.R. del 28 luglio 1989, n. 273, dopo avere acquisito le osservazioni dei magistrati interessati, al fine di evitare che si verifichi un potere arbitrario assoluto da parte del dirigente dell'ufficio nell'organizzazione del capo dell'ufficio, nella scelte della trattazione degli affari, nella delega dei procedimenti o di singoli atti dei medesimi ai sostituti e nella revoca di tale delega. Si segnala, ancora, che l'art. 5 del maxi-emendamento prevede che il procuratore della repubblica possa delegare sulla base di criteri predeterminati uno o più magistrati del suo ufficio per la trattazione di procedimenti o di singoli atti dei medesimi, ma omette ogni riferimento al fatto che detti criteri debbano essere oggettivi , come affermato costantemente dalle delibere consiliari. Nelle circolari in materia di formazione delle tabelle si stabilisce che detti criteri non possano essere genericamente equitativi o rimessi alla discrezionalità incontrollata del dirigente. Nel momento in cui si afferma la derogabilità dei criteri - o in presenza di esigenze di servizio o in considerazione della specifica professionalità richiesta nella trattazione dei singoli affari - attraverso una adeguata motivazione, con indicazione espressa delle ragioni che la giustificano, implicitamente si riconosce sempre anche l'oggettività dei criteri. Tuttavia, il semplice riferimento al fatto che essi debbano essere predeterminati non è sufficiente a garantirne l'oggettività, per cui si renderebbe opportuna una precisazione ulteriore in sede di attuazione della legge delega, con riferimento anche al fatto che l'indicazione dei criteri specifici dovrebbe anche essere indicata nelle singole tabelle di organizzazione degli uffici. La lettera c dell'art. 5 prevede che il procuratore della repubblica presso il tribunale possa determinare i criteri a cui i magistrati delegati debbono attenersi nell'adempimento della delega. Tale disposizione appare sostanzialmente in contrasto con il principio della indipendenza del magistrato nell'effettuazione delle indagini, posto che pare attribuire la possibilità al procuratore dell'ufficio di poteri ben più incisivi della indicazione delle linee di indirizzo a carattere generale, sia con il principio della piena autonomia del pubblico ministero in udienza artt. 53 c.p.p., 70, comma 4, ord. giud., 5 d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273 , atteso che sarebbe contraddittorio ipotizzare un vincolo a chiedere o a comportarsi in un dato modo davanti al giudice, quando poi nell'udienza il sostituto abbia a recuperare la piena possibilità di atteggiarsi liberamente artt. 53 c.p.p. e 70, comma 4, ord. giud. . Altro problema che si pone nel sistema così configurato è quello della tutela nel caso di omissioni da parte del pubblico ministero. Ulteriore conseguenza negativa della riforma contenuta nel maxi emendamento deve essere senz'altro ravvisata nella sostanziale eliminazione della figura professionale del procuratore aggiunto. La verticizzazione assoluta delle competenze della procura nelle mani del procuratore della repubblica non pare lasciare alcuno spazio per configurare un ruolo specifico del procuratore aggiunto, secondo la fisionomia che si è configurata a seguito degli interventi normativi e nei provvedimenti consiliari, fondati sulle effettive esigenze organizzative degli uffici requirenti. Nel parere del Consiglio Superiore della magistratura sullo schema di decreto legislativo recante Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado espresso in data 26 novembre 1997 si evidenziava che l'inserimento delle procure presso le preture nelle procure presso i tribunali avrebbe comportato notevoli problemi organizzativi, atteso il numero di sostituti presenti soprattutto negli uffici di grandi dimensioni, per cui si sottolineava la necessità di valorizzare le competenze del procuratore aggiunto in relazione al suo ruolo di co-esercizio, di direttiva, di controllo e di programmazione. Emergeva, infatti, l'esigenza di impedire una forte concentrazione e verticalizzazione della struttura dell'istituzione, quale si avrebbe per effetto della concentrazione degli uffici, ove questa non fosse accompagnata da quelle misure dirette ad evitare la rarefazione delle posizioni di dirigenza intermedia, oltre che a favorire, in prospettiva, forme più efficaci e più estese di partecipazione . L'art. 70 ord. giud., come modificato prima dall'art. 20 d.lg. n. 51/1998 e, successivamente, dall'art. 4 d.lg. n. 138/1999, dispone che negli uffici di procura siano istituiti posti di procuratore aggiunto in numero non superiore a quello risultante dalla proporzione di un procuratore aggiunto per ogni dieci sostituti addetti all'ufficio. Inoltre è possibile istituire posti di procuratore aggiunto negli uffici di procura del tribunale del capoluogo del distretto, per specifiche ragioni riguardanti lo svolgimento dei compiti della direzione distrettuale antimafia. Secondo le direttive consiliari il procuratore aggiunto coordina la sezione affidatagli, designa all'interno di questa i sostituti che devono occuparsi dei diversi procedimenti, è responsabile dell'attività di singoli sostituti davanti a procuratore, al quale riferisce sui procedimenti per i quali è previsto che i sostituti debbano informarlo, informa il dirigente dell'ufficio sull'opportunità di coassegnazioni di magistrati di differenti sezioni, assicura uniformità di indirizzo, predisponendo protocolli di indagine per categorie di procedimenti e promovendo riunioni periodiche tra i sostituti. Svolge quindi compiti sia di collaborazione nella direzione dell'ufficio, anche nella gestione del modulo organizzativo per gruppi di lavoro - affermatosi per l'esigenza di specializzazione conseguente alla progressiva evoluzione di tutti i fenomeni sociali, economici e giuridici, che non può più essere affrontata con attribuzioni e competenze individuali e generiche -, sia di sorveglianza nell'attività dell'Ufficio, oltre che occuparsi dello svolgimento del lavoro giudiziario assegnatogli. Appare evidente che l'utilizzo dell'istituto della delega in luogo di quello della designazione non può che riferirsi a singoli atti o procedimenti, ma non consente la possibilità di delegare poteri organizzativi o di sorveglianza, che rimangono invece concentrati nelle mani del procuratore della repubblica. Le precedenti considerazioni autorizzano, pertanto, a ritenere che la prevista eliminazione del ruolo del procuratore aggiunto, con la concentrazione di tutti i compiti di coordinamento attualmente svolti dai magistrati con funzioni semidirettive nelle mani del procuratore della repubblica, oltre che irrealizzabile per motivi pratici non si vede come, ad esempio, il procuratore della repubblica possa vistare tutte le richieste di rinvio a giudizio formulate all'interno dell'ufficio e tutte le convalide di sequestro non sia condivisibile, perché rilancia una visione essenzialmente accentratrice e gerarchica delle funzioni del procuratore capo e tende ad eliminare quelle positive esperienze realizzate negli ultimi decenni si pensi alla creazione di pool investigativi distinti per materia che rimarrebbero prive della insostituibile opera di coordinamento assicurata dal procuratore aggiunto. Ulteriore problema è quello relativo alla figura del procuratore aggiunto assegnato alla direzione distrettuale antimafia, atteso che non risulta assolutamente chiara la collocazione di tale figura nell'ambito del nuovo sistema, aprendosi così il problema del coordinamento dell'attività svolta nell'ambito dei singoli distretti con l'attività della direzione nazionale antimafia. L'art. 5, lett. g prevede, poi, che gli atti dell'ufficio, che incidano o richiedano di incidere su diritti reali o sulla libertà personale, siano assunti previo assenso del procuratore della repubblica presso il tribunale. La disposizione non specifica se detti atti si riferiscano soltanto alle competenze del pubblico ministero in materia penale oppure se debbano intendersi riferite anche alle specifiche attribuzioni del pubblico ministero in materia civile. A parte la perplessità per l'impropria concentrazione di potere nella figura del procuratore capo, in precedenza già segnalata, ma ancora più grave di fronte alla disposizione di cui si tratta, in ogni caso appare veramente inverosimile che il procuratore della repubblica debba esprimere il proprio assenso per tutti gli atti suddetti, posto che, specie negli uffici di medie e grandi dimensioni, la possibilità di un effettivo controllo così capillare da parte del capo dell'ufficio appare del tutto irrealizzabile a fronte della enorme mole di atti e dei tempi ristretti nei quali, in buona parte dei casi, essi devono essere emessi. In ogni caso appare veramente inverosimile che il procuratore della repubblica debba esprimere il proprio assenso per tutti gli atti suddetti, posto che, specie negli uffici di medie e grandi dimensioni, la possibilità di un effettivo controllo così capillare da parte del capo dell'ufficio appare del tutto irrealizzabile a fronte della enorme mole di atti e dei tempi ristretti nei quali, in buona parte dei casi, essi devono essere emessi. Ma il ruolo del procuratore della repubblica appare ancora avere contorni incerti e profili di ambiguità laddove nell'art. 5, alla lett. a , si afferma che egli è il titolare esclusivo dell'azione penale e che la esercita sotto la sua personale responsabilità nei modi e nei termini stabiliti dalla legge, assicurando il corretto ed uniforme esercizio della stessa e delle norme sul giusto processo . Deve al riguardo premettersi che l'espressione letterale usata appare tautologica, in quanto pare semplicemente esprimere il concetto secondo il quale il procuratore della repubblica deve fare rispettare le leggi processuali ai suoi sostituti, e finisce per disegnare una responsabilità del capo dell'ufficio in relazione ad obblighi che non possono essere, anche per la mole di lavoro, osservati. Si evidenzia, infatti, che la titolarità esclusiva dell'azione penale in capo al procuratore della repubblica e l'esercizio della medesima sotto la sua personale responsabilità comporta necessariamente una personalizzazione dell'esercizio della medesima, e nelle scelte ad essa connesse, ed un conseguente svuotamento dell'ambito di scelta e di intervento dei sostituti procuratori, che non paiono avere alcuna autonomia nelle scelte relative all'attività di indagine o di udienza e dovrebbero sempre verificare se tale attività sia conforme alla volontà del procuratore capo. Orbene, a parte la già evidenziata irrealizzabilità di tale sistema, ne verrebbe sicuramente svilita la figura del sostituto procuratore della Repubblica e, di conseguenza, del ruolo del pubblico ministero. Inoltre non è dato comprendere cosa si intenda per corretto ed uniforme esercizio dell'azione penale e delle norme del giusto processo, rendendosi necessarie alcune precisazioni in ordine ai criteri ed ai limiti ai quali parametrare detta formula, che di per sé appare priva di concreto ed attuale significato. Al di là della genericità, infatti, tale formulazione si presta ad interpretazioni ambigue non appare chiaro cosa debba intendersi per uniformità, non essendo precisato il parametro al quale essa deve essere rapportata né appare chiaro se la locuzione esercizio dell'azione penale debba essere considerata in senso tecnico , oppure debba essere riferita anche al complesso delle attività di indagine che precedono l'esercizio dell'azione penale. Se questa fosse l'interpretazione che appare più logica, non può che essere valutata con riferimento alla previsione successiva di cui alla lettera f . Detta formula viene, infatti, ripresa nella lett. f del citato articolo, laddove si prevede che il procuratore generale della corte d'appello debba acquisire dalle procure del distretto dati e notizie al fine di verificare il corretto ed uniforme esercizio dell'azione penale, nonché il rispetto dell'adempimento degli obblighi di cui alla lettera a , che prevede che il procuratore della repubblica presso il tribunale sia il titolare esclusivo dell'azione penale e che la eserciti sotto la sua personale responsabilità nei modi e nei termini stabiliti dalla legge, assicurando il corretto ed uniforme esercizio della stessa e delle norme del giusto processo e sulla scorta di tali notizie relazioni annualmente, oltre che quando lo ritenga necessario, al procuratore generale presso la corte di cassazione. Detta disposizione, nella sua genericità, potrebbe essere interpretata come una ulteriore forma di controllo, dai limiti non definiti, da parte del procuratore presso la corte d'appello e, in ultima istanza, da parte del procuratore generale presso la Corte di Cassazione, sull'attività svolta dai singoli sostituti procuratori della repubblica, mediante l'acquisizione di dati utilizzabili sotto il profilo disciplinare. Né tale rischio appare attenuato dal fatto che detta relazione avvenga annualmente, posto che la precisazione ulteriore o qualora lo ritenga necessario sembrerebbe confermare la possibilità che tale strumento venga utilizzato anche al fine sopra prospettato. La lett. g del medesimo articolo attribuisce al procuratore generale presso la corte d'appello poteri sostitutivi e di avocazione, oltre che nel caso di accertata violazione dei termini di durata delle indagini preliminari, nei casi di reiterate violazioni di norme processuali, anche non tutelate da sanzioni processuali, e poteri di coordinamento in caso di indagini collegate o particolarmente complesse. Detta disposizione presenta le maggiori problematiche in relazione alle reiterate violazioni delle norme processuali. Innanzitutto non può che ritenersi che la locuzione reiterate vada riferita ad ogni singolo procedimento, atteso che l'accertamento delle violazioni è sotteso all'esercizio da parte del procuratore generale presso la corte d'appello dei poteri sostitutivi e di avocazioni. In secondo luogo la disposizione è troppo generica allorquando si riferisce alla violazione delle norme processuali, anche non tutelate da sanzioni processuali, in quanto nella pratica quotidiana sarebbe fin troppo facile individuare anche irrilevanti inosservanze di norme processuali, che si rendono talvolta addirittura necessarie per i problemi organizzativi interni si pensi, ad esempio, al caso dell'interrogatorio del P.M. senza l'assistenza del segretario e che potrebbero legittimare il procuratore generale presso la corte d'appello a disporre l'avocazione del procedimento in maniera del tutto arbitraria. Si imporrebbe, quindi, quantomeno una maggiore specificazione, o addirittura, una tipizzazione delle violazioni idonee a legittimare l'intervento del procuratore generale presso la corte d'appello, per non rischiare di creare un potere arbitrario assoluto di avocazione del procuratore generale. In sostanza, una lettura complessiva delle disposizioni dell'art. 5 appare volere introdurre una verticizzazione non solo degli uffici giudiziari, ma addirittura una verticizzazione a livello nazionale, che si concreterebbe in una struttura piramidale e gerarchizzata facente capo al procuratore generale presso la corte di cassazione, al quale i procuratori generali presso le singole corti d'appello relazionano in base ai dati acquisiti presso i singoli uffici, anche in relazione a specifici fatti o episodi, rischiando così, di creare un meccanismo di eccessiva ingerenza nell'attività dei singoli sostituti, in contrasto con il principio di autonomia e di indipendenza sancito dalla Carta Costituzionale in relazione alle funzioni giurisdizionali. L'art. 5, lett. e del maxi emendamento accentra nel procuratore della repubblica, che può a sua volta delegarli anche ad altro magistrato, anche i rap