Raccolta di scommesse per l'estero? Legittimo il no del questore

Smentito il Tar Abruzzo su un'autorizzazione negata a Caserta. Le norme comunitarie rinviano ai limiti previsti dalle leggi nazionali

Scommesse per conto di una società estera, la Questura può negare all'intermediario nazionale di gestirle senza violare il Trattato comunitario. A chiarirlo è stata la sesta sezione del Consiglio di Stato con la decisione 5644/06 depositata lo scorso 27 settembre e qui leggibile nei documenti correlati . Palazzo Spada ha accolto il ricorso del ministero dell'Interno e della Questura di Caserta che si erano visti annullare dal Tar Abruzzo il provvedimento con cui aveva negato a due donne l'autorizzazione per gestire l'attività di intermediazione nel settore delle scommesse per conto di società estere. La Questura sosteneva ,del resto, che la licenza per l'esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti cui la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione. Il Tribunale aveva accolto il ricorso sostenendo che la normativa nazionale vigente in materia di scommesse e di concorsi pronostici articolo 88 Rd 773/31 ed articolo 4 legge 410/89 realizzava un regime di monopolio in favore dello Stato italiano e quindi non poteva avere applicazione poiché incompatibile con i principi comunitari della libertà di stabilimento articolo 43 Trattato Ue e della libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione europea articolo 49 . Di diverso avviso i giudici di piazza Capo di Ferro. Del resto, hanno chiarito i consiglieri di Stato, la legislazione italiana volta com'è a sottoporre a controllo preventivo e successivo la gestione delle lotterie, delle scommesse e dei giuochi d'azzardo, si propone non già di contenere la domanda e l'offerta di giuoco, ma di canalizzarla in circuiti controllabili al fine di prevenire la possibile degenerazione criminale . Per cui, ha aggiunto Palazzo Spada, non vi è alcun dubbio sull'adeguatezza e proporzionalità di un sistema così articolato, essenzialmente basato sulla riserva pubblica e la possibilità di concessione ad altri soggetti, nonché sulla soggezione dei concessionari ad autorizzazione di polizia . Infatti, hanno concluso i magistrati amministrativi, la stessa comunitaria ha più volte riconosciuto il potere discrezionale di ogni Stato membro di scegliere per il perseguimento del suo scopo o la strada del divieto delle scommesse e dei corsi pronostici o quella, alternativa, della concessione della relativa gestione a soggetti più o meno rigidamente controllati . cri.cap

Consiglio di Stato - Sezione sesta - decisione 14 luglio-27 settembre 2006, n. 5644 Presidente Varrone - Estensore Luce Ricorrente ministero dell'Interno Fatto Con sentenza 866/05, del 29 giugno/20 ottobre 2005 il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo annullava il provvedimento del Questore di Caserta che negava a Avenia Giuseppina e Di Matteo Luisa l'autorizzazione alla gestione dell'attività di intermediazione nel settore delle scommesse per conto di società estera. Contro l'indicata sentenza il ministero dell'Interno proponeva appello al Consiglio di Stato chiedendo, con ricorso notificato il 29 dicembre 2005, la riforma dell'impugnata decisione con il rigetto del ricorso proposto in primo grado. Il ricorso, nella resistenza della parte appellata e con l'intervento ad adiuvandum di Sisal Spa e Match Point Spa chiamato per l'udienza odierna, all'esito, è stato trattenuto in decisione. Diritto 1. Assumendo di essere titolari di un centro di raccolta e di trasmissione di dati relativi alle scommesse per conto della Stanley international betting di Liverpool, autorizzata dal Governo britannico ad operare nel settore, Avenia Giuseppina e Di Matteo Luisa comunicavano alla Questura di Caserta, ai sensi dell'articolo 19 della legge 241/90, di avere dato avvio all'attività di relativa intermediazione, e chiedevano il rilascio della licenza di cui all'articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. L'autorizzazione era negata dalla Questura che vietava, anzi, la prosecuzione dell'intrapresa iniziativa l'articolo 88 del Rd 773/31, così come modificato dall'articolo 37 della legge 388/00 finanziaria per il 2001 , disponeva, infatti, che la licenza per l'esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati e tale non erano i richiedenti da parte di Ministeri o di altri enti cui la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione. Ai sensi, inoltre, dell'articolo 4bis della legge 401/89, come introdotto dall'indicata legge 388/00, le sanzioni penali di cui allo stesso articolo sono applicate a chiunque, privo di concessione, autorizzazione o licenza ai sensi dell'articolo 88 del Tu delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con Rd 773/31, e successive modificazioni, svolge in Italia qualsiasi attività organizzata al fine di accettare o raccogliere o comunque favorire l'accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere da chiunque accettate in Italia o all'estero. 2. La Corte di giustizia dell'Unione europea con sentenza del 20 ottobre 1999, in C-67/98 e del 6 novembre 2003, in C-243/01 aveva poi, ritenuto che le disposizioni del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi non ostano a una normativa nazionale, come quella italiana, che riserva a determinati enti il diritto di esercitare scommesse sugli eventi sportivi, ove tale normativa sia effettivamente giustificata da obiettivi di politica sociale tendenti a limitare gli effetti nocivi di tali attività e ove le restrizioni da essa imposte non siano sproporzionate rispetto a tali obiettivi, e che spetta al giudice nazionale verificare se tale normativa, alla luce delle sue concrete modalità di applicazione, risponda realmente agli obiettivi tali da giustificarla e se le restrizioni che essa impone non risultino sproporzionate rispetto a tali obiettivi. Inoltre con la sentenza 42187/03, depositata il 5 novembre successivo, la terza sezione penale della Cassazione aveva stabilito che l'attività svolta dalla società britannica doveva ritenersi assoggettabile alla disciplina sanzionatoria di cui al già richiamato articolo 4 delle legge 401/89, con sentenza delle sezioni unite della Cassazione penale 23272/04, era stato affermato che la normativa italiana in materia di gestione delle sommesse e dei concorsi pronostici, anche se caratterizzata da innegabile espansione dell'offerta, persegue finalità di controllo per motivi di ordine pubblico che, come tali, possono giustificare le restrizioni che essa pone ai principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. 3. Il provvedimento del Questore era, tuttavia, annullato dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, secondo cui la normativa nazionale vigente in materia di scommesse e di concorsi pronostici articolo 88 Rd 773/31 ed articolo 4 legge 410/89 posta a base dell'impugnato diniego, poiché realizzava un regime di monopolio in favore dello Stato, non poteva avere applicazione in quanto incompatibile con i principi comunitari della libertà di stabilimento articolo 43 Trattato UE e della libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione europea articolo 49 . Secondo i giudici di primo grado, la funzione di controllo per motivi di ordine pubblico, virtualmente idonei a giustificare ex articolo 46 del Trattato le restrizioni nazionali agli anzidetti principi comunitari, risultava nella realtà ampiamente superata e smentita da una politica legislativa di notevole incentivazione dell'offerta, alla quale è sotteso il dichiarato, effettivo e prevalente interesse d'incrementare il gettito fiscale in favore dell'erario. Il divieto contemplato dalle norme interne era, in particolaresempre secondo il Tribunale amministrativo regionaleda un lato, del tutto indiscriminato, riguardando eventi e giochi che travalicano quelli prestabiliti sotto l'egida del Coni e dell'Unire soggetti abilitati al rilascio delle concessioni e dall'altro contrastante con i principi costituzionali enunciati negli articoli 3, 10, 11, 15 e 41 della Costituzione, oltre che in violazione del principio della proporzionalità più di una volta evocato nella giurisprudenza della Corte di giustizia europea i motivi d'interesse generale, ove effettivamente sussistentisecondo i giudici di primo gradonon dovrebbero mai superare la soglia di stretta necessarietà che consente di raggiungere l'obiettivo perseguito, posto che il controllo sull'attività in questione per motivi di ordine pubblico, da una parte, e l'interesse fiscale, dall'altra, ben possono essere realizzati in sede di rilascio dell'autorizzazione di polizia invano richiesta nel caso di specie . 4. L'indica decisione è errata e va riformata. Come, infatti, è stato più volte affermato in giurisprudenzae contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale amministrativo regionalela vigente normativa nazionale in materia di scommesse non si pone in contrasto con alcuno dei richiamati principi di diritto comunitario, né viola alcuno dei diritti costituzionalmente garantiti cui hanno fatto riferimento i giudici di primo grado. La politica espansiva delle scommesse, richiamata dall'impugnata sentenza, pur contraddicendo lo scopo sociale di limitare la propensione al gioco, è, tuttavia, coerente con quello di evitarvi, per quanto possibile, le infiltrazioni criminali sicché, la stessa non è incompatibile con i motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, che a norma degli articoli 46 e 55 del Trattato Ce, sono altrettanto se non di più idonei a giustificare restrizioni ai principi di libero stabilimento e di libera prestazione dei servizi. La legislazione italiana, in particolare, volta com'è a sottoporre a controllo preventivo e successivo la gestione delle lotterie, delle scommesse e dei giuochi d'azzardo, si propone non già di contenere la domanda e l'offerta di giuoco, ma di canalizzarla in circuiti controllabili al fine di prevenire la possibile degenerazione criminale. Indipendentemente, quindi, da quanto osservato dai giudici di primo grado in ordine alla modalità di realizzazione della comparazione che dovrebbe effettuarsi in sede di rilascio dell'autorizzazione tra l'interesse fiscale e quello attinente all'ordine pubblico, non vi è alcun dubbio sull'adeguatezza e proporzionalità di un sistema così articolato, essenzialmente basato sulla riserva pubblica e la possibilità di concessione ad altri soggetti, nonché sulla soggezione dei concessionari ad autorizzazione di polizia infatti, la stessa giurisprudenza comunitaria ha più volte riconosciuto il potere discrezionale di ogni Stato membro di scegliere per il perseguimento del suo scopo o la strada del divieto delle scommesse e dei corsi pronostici o quella, alternativa, della concessione della relativa gestione a soggetti più o meno rigidamente controllati Cassazione, Su, 26 aprile18 maggio 2004 . A ciò va aggiunta la considerazione che la delineata normativa nazionale non ha alcun carattere discriminatorio giacché il sistema di accesso alle concessioni di cui all'articolo 2, comma 6, del Dm 174/98 ed all'articolo 2, comma 8, del Dpr 169/98, non distingue tra società italiane e società estere interessate alla gara per le concessioni ed inoltre, ai sensi dell'articolo 22, comma 11, della legge 289/02 legge finanziaria 2003 , alle procedure concorrenziali per l'affidamento delle concessioni di cui ai citati regolamenti del 1998 possono partecipare anche le società di capitali e che, con la riforma del diritto societario italiano a far data dal 1 gennaio 2004, è stata perfezionata la parificazione giuridica del regime delle società italiane a quello delle altre società europee aperte che fanno appello al mercato del capitale di rischio CdS, Sezione sesta, 5898/05 . Normativa, peraltro, anche ripresa e meglio articolata con l'articolo 38 del Dl 223/06, convertito in legge 248/06. 5. Né a conclusione diversa rispetto a quella indicata possono indurre i rilievi della parte resistente, secondo cui il caso all'esame del collegio non può essere risolto alla stregua delle precedenti soluzioni giurisprudenziali stanti la diversità della forma e natura dei provvedimenti richiesti alla Questura e l'asserita evoluzione della problematica successivamente all'indicata sentenza delle sezioni unite penali della Cassazione. Nel caso di specie, la richiesta di autorizzazione sarebbe stata presentata in stretta aderenza alle indicazioni della menzionata sentenza della Cassazione, allegando la documentazione attestante il possesso dei requisiti previsti dal Tulps le esigenze di tutela dell'ordine pubblico, quindinella rappresentazione della resistente potevano essere assicurate e garantite dall'amministrazione in sede di rilascio della chiesta autorizzazione. Del restosottolinea ancora la parte appellataanche successivamente all'indicata sentenza delle sezioni unite penali della Cassazione, molti giudici di merito si sarebbero pronunziati in senso opposto alla soluzione ivi adottata, disapplicando le norme interne in materia di scommesse clandestine per contrasto con i principi comunitari di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. Inoltre, il Tribunale di Teramo e di Termoli avrebbero di nuovo rimesso la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia comunitaria presso cui si sarebbe già tenuta l'udienza di trattazione orale. La terza e la quarta sezione penale della Cassazione avrebbero, poi, rinviato a nuovo ruolo alcuni processi avanti ad esse pendenti in attesa della nuova decisione della Corte comunitaria. Ed ancora, la Commissione della Comunità avrebbe dato avvio, in data 4 aprile 2006, ad una procedura di richiamo del Governo italiano a presentare le proprie osservazioni in merito ad un'asserita violazione degli obblighi imposti dal Trattato. Tutto ciò- sempre nella prospettazione della resistentese non alla reiezione dell'appello, dovrebbe comportare, quanto meno, la remissione della questione alla Corte di giustizia comunitaria ai sensi dell'articolo 234 del Trattato Ce o la sospensione del giudizio in attesa della nuova decisione della Corte indicata, o comunque dovrebbe imporre di sollevare questione di legittimità costituzionale della normativa richiamata per violazione degli articoli 3, 10, 11, 24 e 41 della Costituzione. 6. Il fatto, invero, che le resistenti, unitamente alla Stanley internazional betting, abbiano allegato all'istanza di autorizzazione la documentazione necessaria a comprovare il possesso dei requisiti di cui al testo unico di pubblica sicurezza, non haad avviso del collegioalcuna incidenza in ordine alla valutazione della compatibilità del delineato sistema interno con quello comunitario. Come già rilevato in precedenza, l'ordinamento nazionale del settore, ancorché implicante una restrizione alla libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, è, tuttavia, compatibile con il Trattato comunitario, dato che trova giustificazione in esigenze di ordine e di sicurezza pubblica di cui agli articoli 46 e 55 del Trattato medesimo, i quali a tali libertà consentono agli Stati di derogare per ragione di ordine pubblico. E la compatibilità con il Trattato comunitariocome pure precedentemente rilevatosussiste ancorché sia stato previsto un meccanismo di sostanziale riserva pubblica nella gestione delle scommesse, nella considerazione che lo stesso consente di canalizzare il fenomeno dei giochi pronostici in circuiti controllabili al fine di prevenire la possibile degenerazione criminale, senza comportare, nel contempo, alcuna limitazione alla concorrenza dal momento che è stata prevista la piena liberalizzazione dell'accesso alle concessioni. Sembra, inoltre, di chiara evidenza come non spetti al giudice di sostituirsi al legislatore nell'individuazione delle modalità operativa che garantiscono al meglio la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica commisurandola, eventualmente, al perseguimento di altri interessi anch'essi di rilievo pubblicistico per il caso di specie, quelli fiscali e di ritenere, quindicome ha fatto il Tribunale amministrativo regionaleche il controllo, ai fini della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, dovrebbe essere realizzato al momento del rilascio dell'autorizzazione di pubblica sicurezza, anziché prevedendo una riserva della gestione dell'attività in favore dello Stato o di suoi concessionari. 7. È, inoltre, pacifico in dottrina e giurisprudenza che l'articolo 177, comma 3, del Trattato Ce va interpretato nel senso che le giurisdizioni nazionali, le cui decisioni non sono impugnabili secondo l'ordinamento interno, non sono tenute all'obbligo del rinvio pregiudiziale alla Corte comunitaria ove la disposizione comunitaria di cui è causa ha già costituito oggetto d'interpretazione da parte della Corte ed ove la disposizione comunitaria s'imponga con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi Corte giust. Ce, 6 ottobre 1982 . Il rinvio pregiudiziale della causa alla Corte di giustizia europea, ai sensi dell'articolo 177 del Trattato istitutivo della Cee, volto ad ottenere l'interpretazione delle norme comunitarie, trova la sua giustificazione nell'esigenza di assicurare la corretta ed uniforme applicazione del diritto comunitario in tutti i paesi membri di modo che l'obbligatorietà del rinvio viene meno quando la questione sia materialmente identica ad altra già sollevata e già decisa in via pregiudiziale, ed in ogni ipotesi in cui la risposta al quesito si imponga con tale evidenza da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio interpretativo Cassazione Sezione prima, 1804/00 . Il che è quanto avvenuto per il caso esaminato rispetto al quale, come già rilevato, la Corte di giustizia comunitaria ha in più occasioni già avuto modo di chiarire che la normativa comunitaria - che è poi l'unica la quale può essere oggetto di rinvio pregiudizialeva interpretata nel senso che le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi possono essere derogate dagli Stati membri per ragioni di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e nel senso che non spetta ad essa Corte ma al giudice nazionale verificare se la normativa interna, alla luce delle sue concrete modalità di applicazione, risponda realmente ad obiettivi tali da giustificarla e se le restrizioni che essa propone non risultino sproporzionate rispetto all'obiettivo perseguito. A ciò va aggiunto chein base alla stessa prospettazione della parte resistenteal fine della risoluzione della controversia in esame non vi è necessità di fare applicazione di alcuna norma di diritto comunitario di dubbia interpretazione, riguardando la questione devoluta al collegio la sola verifica dell'adeguatezza e proporzionalità del delineato sistema interno in materia di giochi e scommesse rispetto alla proclamata esigenza di tutela dell'ordine e la sicurezza pubblica questione interpretativa la quale, come più volte ribadito dalla Corte comunitaria, è di pertinenza esclusiva del giudice nazionale. Adeguatezza e proporzionalità chead avviso del collegiocosì come ritenuto dalle sezioni unite della Cassazione penale e per le ragioni precedentemente richiamate, risultano pienamente rispettate. La mancanza delle condizioni per disporre un rinvio alla Corte di giustizia comunitaria esclude, inoltre, la possibilità della sospensione del giudizio in corso, sia con riferimento all'ipotesi di cui al richiamato articolo 177 del Trattato, che tale rinvio presuppone, sia con riferimento all'articolo 295 del Cpc chead avviso del collegio-non può avere applicazione nei casi in cui si faccia questione di rinvio pregiudiziale alla Corte indicata. Potendo, inoltre, l'ordine e la sicurezza pubblica costituire un limite all'iniziativa economica che, pur essendo libera, non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale, e stante la già richiamata liberalizzazione all'accesso alla concessione per la gestione delle considerate attività, appare, poi, evidente che non sussiste violazione dei principi costituzionali cui ha fatto riferimento il Tribunale amministrativo regionale. Va considerato, infine, che alcuna rilevanza per la verifica della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado ha il rappresentato scostamento di alcune decisioni di giudici penali rispetto all'indirizzo delle sezioni unite della Cassazione, né la sollecitazione della Commissione europea al Governo italiano per le proprie osservazioni in merito ad un'asserita violazione degli obblighi imposti dal Trattato. Va, da ultimo, rilevato, che le ricorrenti Avenia Giuseppina e Di Matteo Luisa lamentano la lesione di un loro preteso interesse sostanziale che tuttavia differisce da quello considerato nelle richiamate sentenze della Corte di Giustizia. Invero, le ricorrenti intendono svolgere attività di intermediazione per conto ed in nome di società estere che non hanno inteso avvalersi del diritto di stabilimento in Italia per lo svolgimento della suddetta attività. Tale interesse è privo di tutela, in quanto la legislazione nazionale relega il gioco e la scommessa a livello di obbligazione naturale, privi di tutela giuridica in caso di mancato adempimento dell'obbligazione da parte del promittente. L'Autorità amministrativa non è, pertanto, legittimata ad autorizzare lo svolgimento di un'attività che non consentirebbe al vincitore del gioco o della scommessa di evocare in giudizio la controparte, nel caso di mancato adempimento della propria obbligazione naturale di pagamento del premio o della scommessa. La riserva allo Stato di tale tipo di attività fu sì che l'unica deroga ammessa a tale principio civilistico riguarda la possibilità che l'attività venga svolta da un soggetto munito di concessione o di autorizzazione rilasciate dalle prescritte Autorità nonché, come si è dinanzi precisato, da un soggetto incaricato dal concessionario o dal titolare della autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione. Il principio di tipicità degli atti o provvedimenti amministrativi, unito a quello che relega il gioco e le scommesse nell'ambito delle obbligazioni naturali, fa sì che le suddette attività possono assumere rilevanza sul piano normativo, per qualsiasi soggetto privato, solo se svolto nei precisati limiti vale a dire da chi è munito dei prescritti requisiti, così come precisati nella richiamata normativa primaria. L'attività di intermediazione, in altri termini, è giuridicamente rilevante in questo campo solo se svolta in nome e per conto di un soggetto concessionario autorizzato ed in tale misura può essere assentito dalla pubblica Autorità. 8. L'appello va, conseguentemente, accolto, con la riforma dell'impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto in primo grado e la compensazione delle spese processuali ricorrendovi giusti motivi per la complessità della lite. PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, accoglie l'appello ed in riforma dell'impugnata sentenza rigetta il ricorso proposto in primo grado al Tribunale amministrativo regionale. Spese compensate. Ordina che la decisione venga eseguita in via amministrativa. 6 N.R.G. 571/2006 FF