Decreto Bersani: l'irragionevole aumento del contributo unificato nei giudizi amministrativi

di Donatello Genovese

di Donatello Genovese * L'art. 21, 4 comma, del decreto legge 4 luglio 2006 n. 223 recita 6-bis. Per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato il contributo dovuto e' di euro 500 per le istanze cautelari in primo e secondo grado, per i ricorsi previsti dall'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, aggiunto dall'articolo 2 della legge 21 luglio 2000, n. 205, per quelli previsti dall'articolo 25, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e per i ricorsi di ottemperanza il contributo dovuto e' di euro 250 . Nel testo della legge di conversione approvato dal Senato nella seduta del 26 luglio 2006 l'art. 21 del decreto è stato così riformulato 6bis. Per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato il contributo dovuto è di euro 500 per i ricorsi previsti dall'articolo 21bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, aggiunto dall'articolo 2 della legge 21 luglio 2000, n. 205, per quelli previsti dall'articolo 25, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241, per i ricorsi aventi ad oggetto il diritto di cittadinanza, di residenza, di soggiorno e di ingresso nel territorio dello Stato, e per i ricorsi di esecuzione della sentenza o di ottemperanza del giudicato il contributo dovuto è di euro 250. L'onere relativo al pagamento dei suddetti contributi è dovuto in ogni caso dalla parte soccombente anche nel caso di compensazione giudiziale delle spese e anche se essa non si è costituita in giudizio. Ai fini predetti, la soccombenza si determina con il passaggio in giudicato della sentenza. Non è dovuto alcun contributo per i ricorsi previsti dall'articolo 25 della citata legge 241 del 1990 avverso il diniego di accesso alle informazioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005 n. 195 di attuazione della direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale . La nuova formulazione della disposizione elimina giustamente l'autonoma ed aggiuntiva tassazione delle istanze cautelari in primo e secondo grado nel processo amministrativo, che appariva irragionevole e sperequata, considerato che per il processo civile restava ferma la regola per la quale il contributo unificato non è dovuto per il processo cautelare attivato in corso di causa art. 10, 5 comma, T.U. sulle spese di giustizia - D.P.R. 115/2002 . Apprezzabile è pure la previsione di un contributo unificato in misura ridotta 250 euro per i ricorsi dinanzi al giudice amministrativo avverso il silenzio della pubblica amministrazione, per i ricorsi in materia di accesso agli atti amministrativi salvo che per quelli in materia ambientale, che ne vengono esentati , per i ricorsi aventi ad oggetto il diritto di cittadinanza, di residenza, di soggiorno e di ingresso nel territorio dello Stato e per i ricorsi di esecuzione della sentenza o di ottemperanza del giudicato, evidentemente in considerazione della specialità del rito e/o dell'attinenza ad interessi primari degli amministrati. Resta, invece, la previsione di un contributo unificato di iscrizione a ruolo in misura fissa, di ben 500 euro, per le cause dinanzi agli organi della giustizia amministrativa, indipendentemente dal valore della controversia, in deroga alla regola, sancita per le cause civili, ed in precedenza anche per quelle amministrative, dall'art. 13 del T.U. sulle spese di giustizia D.P.R. 115/2002 , secondo la quale la misura del contributo dovuto è normalmente rapportata al valore della lite da un minimo di 30 euro per i processi di valore fino a 1.100 euro, ad un massimo di 1.110 euro per i processi di valore superiore a 520.000 euro ed è fissa per i soli processi di valore indeterminabile pari ad euro 340 . L'innovazione viene così motivata nella relazione al disegno di legge n. 741 di conversione del decreto legge presentata al Senato La previsione di un contributo di importo fisso per i processi amministrativi si giustifica per il fatto che la maggior parte dei ricorsi davanti al giudice amministrativo presumibilmente circa il 90 per cento sono diretti ad ottenere l'annullamento di un atto e, pertanto, sono di valore indeterminabile. Inoltre, pur quando si tratta di ricorsi diretti al conseguimento di un bene della vita, spesso il petitum è espresso in forma generica. Questa consuetudine si spiega in quanto nel processo amministrativo il valore della causa è irrilevante ai fini processuali. In realtà il valore sostanziale delle vertenze supera spesso il limite che si riferisce alle cause di valore indeterminato. La contribuzione in misura fissa semplifica il controllo da parte dell'ufficio preposto alla ricezione del ricorso, che richiederebbe, altrimenti, un esame del ricorso e del fascicolo e determinerebbe, per conseguenza, un rilevante e non sostenibile aggravio di lavoro . Ebbene, tale giustificazione appare fragile e pretestuosa, ove si consideri che a se è vero che la maggior parte dei ricorsi davanti al giudice amministrativo sono diretti all'annullamento di un atto e, pertanto, dovrebbero considerarsi di valore indeterminabile, almeno secondo un certo orientamento giurisprudenziale v. Cassazione civile, sez. II, 19 agosto 2003, n. 12178 , esistono nondimeno numerose ipotesi nelle quali il valore della causa è determinabile, perché, ad esempio, si discute della legittimità della pretesa di una somma di danaro da parte della pubblica amministrazione si pensi ai ricorsi per la determinazione dell'entità dell'oblazione nel condono edilizio o degli oneri relativi al permesso di costruire o si chiede la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni b anche nei ricorsi diretti all'annullamento di un atto amministrativo esistono risvolti patrimoniali ed è spesso ben possibile risalire al valore reale della controversia si pensi all'ipotesi dell'impugnazione degli atti del procedimento di aggiudicazione di un appalto, ove il valore può essere determinato con riferimento all'importo a base d'asta c in ogni caso appare ingiustificata la previsione di un importo di 500 euro per le liti di valore indeterminabile dinanzi al giudice amministrativo, quando le controversie di valore indeterminabile dinanzi al giudice civile tribunali, corti d'appello e Corte di cassazione restano assoggettate ad una contribuzione sensibilmente inferiore pari a 340 euro . Certamente non possono essere invocate ragioni legate alla collegialità del lavoro del giudice amministrativo, dato che tale situazione ricorre anche nel processo civile, almeno nei giudizi di appello e di legittimità. Né nel processo amministrativo il giudice è soggetto ad un lavoro più gravoso rispetto a quello del giudice civile, considerato che la trattazione dei ricorsi, nella quasi totalità dei casi, si risolve in non più di due udienze quella cautelare e quelle di merito , al contrario di quanto accade nei giudizi civili di primo e di secondo grado d è assurdo, poi, che la contribuzione in misura fissa venga legata alle esigenze del controllo da parte dell'ufficio preposto alla ricezione del ricorso segreterie dei TAR e del Consiglio di Stato , onde evitare un rilevante e non sostenibile aggravio di lavoro per tale ufficio, quando dovrebbe essere considerato primario l'interesse dell'utente della giustizia e le stesse ragioni ricorrerebbero anche per le cancellerie del giudice civile il cui lavoro, invece, non viene semplificato . e E evidente, pertanto, che la nuova regola non trovi alcuna logica giustificazione e si appalesi del tutto ingiusta ed iniqua, essendo manifestamente irragionevole sottoporre alla medesima tassazione, ad esempio, giudizi nei quali si faccia questione della legittimità dell'ordine di demolizione di una baracca o di rimozione di una recinzione, del valore di poche migliaia di euro, e giudizi nei quali si discuta della legittimità dell'aggiudicazione di appalti di svariati milioni di euro si pensi all'appalto per il ponte sullo Stretto di Messina . f In linea generale, la nuova normativa determina un notevole aggravio del prelievo fiscale a carico della sola parte ricorrente nei giudizi amministrativi, a danno delle classi meno abbienti, traducendosi in una autentica restrizione all'accesso alla giustizia si pensi alle situazioni dei ricorrenti avverso le graduatorie per l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale . g Si ricorda che, prima dell'introduzione del contributo unificato, avvenuta nell'anno 2002, la tassa fissa di iscrizione a ruolo dei ricorsi dinanzi al giudice amministrativo era pari ad attuali 90 euro L. 180.000 e che per celebrare un processo amministrativo tutte le parti raramente spendevano in bolli più di L. 500.000, pari ad odierni 250 euro. h Dunque il legislatore, nel volgere di pochi anni, finisce col raddoppiare il prelievo fiscale a carico dell'utente della giustizia, pur in presenza di un servizio spesso inadeguato, considerata l'esasperante durata dei giudizi. i Appare evidente, allora, l'incostituzionalità delle suindicate disposizioni del decreto legge n. 223/2006, pur nel testo modificato dal Senato, per violazione dei principi di ragionevolezza, di parità di trattamento, di uguaglianza, di tutela del diritto alla difesa e di garanzia del diritto dei non abbienti di agire in giudizio, sanciti dagli artt. 3 e 24 della Costituzione della Repubblica Italiana. j Ciò posto, resta da chiedersi quali possono essere i rimedi avverso questa ingiusta ed oppressiva forma di tirannia fiscale, a scapito dei più deboli. k A mio avviso la reazione più incisiva dovrebbe consistere nel dichiarare e corrispondere il contributo unificato in rapporto al valore della lite, nella misura prevista dagli scaglioni di cui al primo comma dell'art. 13 del D.P.R. 115/2002, e quindi attendere l'iniziativa recuperatoria dell'ufficio per contestare dinanzi al giudice competente l'integrazione richiesta, sollevando la questione di legittimità costituzionale della nuova disposizione. l E' da considerare, al riguardo, che l'ufficio incaricato della gestione delle attività connesse alla riscossione è quello presso il magistrato dove è depositato l'atto cui si collega il pagamento o l'integrazione del contributo unificato art. 247 D.P.R. 115/2002 . m La segreteria del giudice amministrativo dovrebbe, entro trenta giorni dal deposito dell'atto cui si collega il pagamento o l'integrazione del contributo, notificare alla parte nel domicilio eletto, nelle forme degli atti processuali civili, l'invito al pagamento dell'importo dovuto, con espressa avvertenza che, in caso di mancato pagamento entro un mese, si procederà ad iscrizione a ruolo, con addebito di sanzioni ed interessi al saggio legale art. 248 D.P.R. 115/2002 . n In caso di mancato pagamento, la segreteria dovrebbe chiedere l'iscrizione a ruolo del contributo unificato non versato art. 249, che rimanda ai precedenti artt. 213 e ss., del D.P.R. 115/2002 , dando, così, adito all'esecuzione esattoriale. o Ciò posto, va subito detto che non è pacifico, in giurisprudenza, quale sia il giudice dotato di giurisdizione in materia. p Secondo un primo indirizzo, il contributo unificato, in quanto fattispecie sostitutiva dell'imposta di bollo, ha natura di prestazione imposta rientrante nel concetto di tributo ne consegue che sussisterebbe la giurisdizione delle commissioni tributarie avverso l'invito di pagamento emesso a titolo di integrazione del contributo versato per l'iscrizione a ruolo di una causa Comm. trib. prov. di Foggia, sez. XI, 15 aprile 2003, n. 100 . q Secondo altro orientamento, invece, i rapporti tributari che possono essere dedotti dinanzi alle Commissioni tributarie sono soltanto quelli che attengono ai tributi applicati dall'Amministrazione finanziaria dello Stato e dagli enti locali. Ne resterebbero di conseguenza esclusi tutti quei rapporti che, se pure hanno natura tributaria in senso lato, discendono da soggetti diversi. In particolare resterebbe escluso dalla giurisdizione delle commissioni tributarie il contributo unificato sugli atti giudiziari in quanto applicato dal Ministero di giustizia e la cui riscossione può essere sospesa, a norma degli artt. 28 e 29 del D.Lgs. n. 46/1999, del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 226 del D.P.R. 115/2002 Comm. trib. prov. di Cagliari, sez. II, 1 luglio 2003, n. 431 . r A mio avviso sembra più corretta la prima opinione, atteso che 1 la natura tributaria del contributo unificato è stata recentemente affermata dalla Corte Costituzionale sent. 11 febbraio 2005, n. 73 La natura di entrata tributaria erariale del predetto contributo unificato si desume infatti, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa che lo disciplina a dalla circostanza che esso è stato istituito in forza di legge a fini di semplificazione e in sostituzione di tributi erariali gravanti anch'essi su procedimenti giurisdizionali, quali l'imposta di bollo e la tassa di iscrizione a ruolo, oltre che dei diritti di cancelleria e di chiamata di causa dell'ufficiale giudiziario art. 9, commi 1 e 2, della legge n. 488 del 1999 b dalla conseguente applicazione al contributo unificato delle stesse esenzioni previste dalla precedente legislazione per i tributi sostituiti e per l'imposta di registro sui medesimi procedimenti giurisdizionali comma 8 dello stesso art. 9 c dalla sua espressa configurazione quale prelievo coattivo volto al finanziamento delle spese degli atti giudiziari rubrica del citato art. 9 d dal fatto, infine, che esso, ancorché connesso alla fruizione del servizio giudiziario, è commisurato forfetariamente al valore dei processi comma 2 dell'art. 9 e tabella 1 allegata alla legge e non al costo del servizio reso od al valore della prestazione erogata. Il contributo ha, pertanto, le caratteristiche essenziali del tributo e cioè la doverosità della prestazione e il collegamento di questa ad una pubblica spesa, quale è quella per il servizio giudiziario analogamente si sono espresse, quanto alle caratteristiche dei tributi, le sentenze n. 26 del 1982, n. 63 del 1990, n. 2 del 1995, n. 11 del 1995 e n. 37 del 1997 , con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante 2 secondo l'art. 2, 1 comma, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, recante disposizioni sul processo tributario come modificato prima dall'art. 12 della L. 448/2001 e poi dall'art. 3-bis del D.L. 205/2003, conv. in L. 248/2005 , appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio. Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui all'articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica 3 la circostanza che l'art. 10 del medesimo D.Lgs. 546/1992 preveda la capacità di essere parte nel processo tributario, oltre che del ricorrente, soltanto dell'ufficio del Ministero delle finanze o dell'ente locale o del concessionario del servizio di riscossione, non esclude la possibilità che al processo partecipino uffici diversi, in considerazione dell'allargamento dell'oggetto della giurisdizione tributaria attuato con l'art. 12 della L. 448/2001 e l'art. 3-bis del D.L. 205/2003, conv. in L. 248/2005, a cui la disposizione dell'art. 10 non è stata adeguata per mera dimenticanza del legislatore 4 l'art. 226 del D.P.R. 115/2002, laddove richiama gli artt. 28 e 29 del D.Lgs. 46/1999 non appare risolutivo, poiché quest'ultimo articolo prevede la giurisdizione residuale del giudice ordinario per le entrate tributarie diverse da quelle elencate dall'articolo 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 e per quelle non tributarie , mentre il contributo unificato, come detto sopra, è un tributo, rientrante a pieno titolo nella previsione dell'art. 2 del D.Lgs. 546/1992. 5 Ciò detto, ritengo, però, che non possa essere seguito il primo indirizzo giurisprudenziale laddove afferma essere impugnabile dinanzi al giudice tributario l'invito al pagamento del contributo unificato di cui all'art. 248 D.P.R. 115/2002, poiché quest'ultimo non può considerarsi un atto assimilabile all'avviso di accertamento di cui all'art. 19, lett. a, del D.Lgs. n. 546/1992, ma sembra essere un mero invito . 6 Invece il ricorso dovrebbe potersi proporre avverso l'iscrizione a ruolo del contributo unificato e la cartella di pagamento art. 19, lett. d, del D.L.gs. 546/1992 . 7 Nulla, impedisce, peraltro, nel dubbio, di impugnare in sede tributaria entrambe le categorie di atti e di chiedere la riunione dei ricorsi. * Avvocato