Ordinamento giudiziario, la controriforma cancella concorsi, accesso e separazione

Il Guardasigilli presenta al plenum le modifiche al D.Lgs. Cambiano la progressione in carriera, l'esame di ingresso e l'obbligo di scelta tra le funzioni. I componenti del Csm tornano a 30. Intanto dalle commissioni un documento critico sull'indulto

Sparirà il concorsificio per la progressione in carriera, cambierà l'esame di accesso in magistratura e non ci sarà più l'obbligo della scelta definitiva tra funzione giudicante e requirente. Ieri pomeriggio il ministro della Giustizia, Clemente Mastella, ha presentato al plenum del Consiglio superiore della magistratura le sue priorità, iniziando proprio dalle modifiche del decreto legislativo su accesso e progressione in carriera per i magistrati 160/06 , l'unico ad essere sospeso di tutti i decreti delegati contenuti nella riforma dell'ordinamento giudiziario. Modifiche che sono piaciute ai consiglieri togati dell'organo di autogoverno, seppure appena accennate per il discorso integrale vedi tra i documenti correlati . Presto, ha annunciato Mastella, verrà presentato un disegno di legge che conterrà queste modifiche. Per la progressione il Guardasigilli propone valutazioni periodiche, a tempi ravvicinati, che se si concluderanno con esito negativo potranno portare anche al blocco della progressione economica o alla destinazione d'ufficio ad altra funzione oppure, nell'ipotesi in cui non si superino più valutazioni successive, anche alla rimozione del magistrato. Ma tra le intenzioni del ministro c'è anche quella di modificare la legge Castelli del 2002 che ha rivisto l'assetto dello stesso organo di autogoverno, riportando a 30 i consiglieri. Per l'emergenza della durata eccessiva dei processi, Mastella ha informato che è già al lavoro la commissione di studio sull'organizzazione degli Uffici giudiziari da lui stesso presieduta e composta da ex presidenti della Corte costituzionale e della Corte di cassazione e da vicepresidenti del Csm come Virginio Rognoni, oltre che da docenti universitari. Obiettivo, elaborare proposte per recuperare la ragionevole durata dei processi. Si riprenderà anche la famosa sperimentazione degli standards di produttività, il famoso cruscotto per la misurazione dei flussi giudiziari che prese il via già nella XIII legislatura per proseguire durante la scorsa seppure a rilento . Cambierà anche la ex Cirielli di cui si attendono a giorni le motivazioni con le quali la Corte costituzionale ha ampliato al primo grado i nuovi termini di prescrizione con l'eliminazione del cosiddetto doppio binario, un argomento del quale si è occupata soprattutto la commissione per la riforma del Codice di procedura penale vedi articolo in pagina . Al ministro Mastella premeva soprattutto cambiare il clima ed uscire dallo scontro istituzionale registratosi durante la scorsa legislatura obiettivo fino a questo momento riuscito a giudicare dai toni della discussione di ieri pomeriggio. Quello che però non convince il Csm, così come è emerso ieri dagli interventi, è la mancanza di strategia di questo esecutivo e la sua tenuta durante la discussione Parlamentare. Vanno bene le modifiche all'ordinamento giudiziario su accesso e progressione, ma che cosa succederà in Parlamento, si chiedono i consiglieri Antonio Patrono Magistratura indipendente e Ciro Riviezzo Movimenti riuniti ? Ministro parta dal processo, è stato il suggerimento arrivato da Giuseppe Maria Berruti, di Unicost. Se farà solo la decima parte di quello che oggi ci ha preannunciato - ha detto Berruti - sarà un grande ministro, ma parta dal processo, che è il luogo nel quale si incontrano Stato e cittadino, dove però si manifesta la prepotenza del primo . Per Livio Pepino di Magistratura democratica, pur nella consapevolezza che questo ministrasi sia speso molto per ricreare un clima di dialogo e bloccare i passaggi peggiori della riforma dell'ordinamento giudiziario, prevale però un senso di delusione e preoccupazione. Delusione perché la sospensione dell'ordinamento giudiziario è stata parziale e non accompagnata da indicazioni in positivo che ad oggi non si sono tradotte in atti parlamentari lo stesso disegno di legge di modifica non si è ancora concretizzato . Preoccupazione perché non si vede un progetto per la giustizia Si sta navigando a vista - ha detto Pepino - manca un progetto organizzativo che ponga rimedio alla politica dello sfascio attuata dal suo predecessore . Ai suggerimenti e alla critiche, a dire il vero molto pacate, dei consiglieri, il ministro ha risposto prendendo a prestito una dichiarazione famosa di un suo amato e odiato collega di governo che ci azzecco io con tutto quello che mi ritrovo dalla passata legislatura . Nella sua replica, infatti, Mastella, ha respinto a gran voce sia la situazione di sfascio ereditata, per la quale non si sente responsabile, sia la questione dell'indulto. ora l'indulto non ha più padri né madri, sembra quasi che in parlamento non l'abbia votato nessuno, che sia stata un'iniziativa del ministro della Giustizia, ma così non è, è stata un'iniziativa parlamentare votata dal parlamento . Dell'indulto il ministro ha voluto parlare poco, nonostante all'ordine del giorno del plenum di oggi c'è un documento molto critico votato ieri dalle commissioni VI e VII leggibile tra i documenti correlati . Un documento nato dalla richiesta fatta dallo stesso ministro per deflazionare i processi in atto che si chiuderanno comunque con un nulla di fatto per via della misura di clemenza. Una iniziativa che però il parere delle commissioni rimanda al legislatore, mentre nero su bianco spiega gli effetti disastrosi dell'approvazione di un indulto senza un provvedimento di amnistia, una cosa mai fatta prima il parere è leggibile tra i documenti correlati . Mi si accollano anche i problemi dei depositi giudiziari - ha detto Mastella - ma la funzionalità del sistema giustizia è un parto molto lungo, non arriva nell'immediato, che c'entro io che sono arrivato da poco. Io tento solo di fare il meglio, di giocare il mio ruolo di umile operaio con rilievo costituzionale . Mastella ha chiesto quindi collaborazione, a tutti i consiglieri, salutati singolarmente al termine dell'incontro. Il clima è buono i rapporti istituzionali sono riallacciati, bisognerà però vedere adesso che cosa il ministro riuscirà a strappare ad un Parlamento dove la sua maggioranza gioca con numeri molto ristretti. Maggioranza dimostratasi in questi primi mesi anche altamente litigiosa e più che le iniziative del ministro è questo quello che preoccupa i consiglieri di Palazzo dei Marescialli. p.a.

Intervento del ministro della Giustizia Clemente Mastella al plenum straordinario del Consiglio superiore della magistratura Roma, 7 novembre 2006 LA POLITICA DEL GOVERNO IN TEMA DI ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA Signor Vice Presidente, signore consigliere, signori consiglieri, nel giugno scorso, quando per la prima volta partecipai ai lavori del C.S.M. mi presentai a voi auspicando l'inizio di un dialogo che avrebbe dovuto alimentarsi di frequenti occasioni di confronto, dando inizio così ad una nuova stagione in cui quello spirito di leale collaborazione fra Consiglio e Ministero, tante volte evocato come presidio indispensabile per una corretta ed efficiente gestione della macchina giudiziaria nel nostro Paese, potesse finalmente tradursi in una reale sinergia idonea a restituire efficienza e credibilità al nostro sistema giustizia. Sinceramente vi ringrazio, pertanto, per l'invito rivoltomi a partecipare all'odierna seduta, giacché esso mi consente di realizzare nei fatti quei propositi, aprendo il confronto su un tema che riveste una posizione di assoluta centralità nella politica che il mio Dicastero intende attuare. Ma prima di entrare nel vivo della discussione un caloroso saluto ed un particolare ringraziamento mi sia consentito rivolgere al Vice Presidente Senatore Mancino che già in questo primo scorcio di consiliatura, ha mostrato di saper gestire il difficile ruolo che a lui compete, con mano sicura e grande equilibrio, e soprattutto con piena consapevolezza dell'importanza che i temi della giustizia e del suo funzionamento rivestono per ogni cittadino. Come ho avuto modo di riferire già alle Camere, il mondo della giustizia prospetta notevoli complessità e sempre più spinosi problemi, che le varie strategie di intervento sin qui seguite non sono riuscite a risolvere, e talvolta hanno addirittura aggravato. L'apparato giudiziario si presenta come una macchina lenta ed arretrata, che stenta ad articolare la gestione delle risorse secondo modelli propri della cultura dell'organizzazione. La conseguenza più evidente e nefasta di un simile stato di cose ben si coglie nella più volte deprecata e condannata lentezza dei nostri processi. Al cospetto di una situazione così difficile son convinto doversi respingere la facile suggestione della necessità di ricorrere a riforme di ampio respiro, difficilmente realizzabili nell'attuale condizione parlamentare. Ritengo invece preferibile mirare più decisamente alla riorganizzazione del sistema, attraverso l'adozione di provvedimenti amministrativi e l'elaborazione di piani di sviluppo, e in questa prospettiva puntare su limitate innovazioni legislative strettamente funzionali al bisogno di recupero di efficienza, sulla falsariga di quanto consiglia nel suo programma-quadro la Commissione Europea per l'efficacia della giustizia , istituita nell'ambito del Consiglio d'Europa. Né con questa impostazione è in contrasto il mio impegno di questi primi mesi di governo per la sospensione della riforma Castelli in tema di ordinamento giudiziario e l'elaborazione di opportune successive modifiche, soprattutto con riferimento alla disciplina della carriera dei magistrati, giacché a nessuno può certamente sfuggire come un ordinamento attento a realizzare i principi costituzionali di indipendenza ed autonomia della magistratura, ma al tempo stesso a coniugarli doverosamente con l'imprescindibile esigenza dell'effettività della tutela giurisdizionale, costituisca premessa fondamentale di qualsiasi utile intervento in tema di organizzazione senza una attenta ed adeguata selezione dei magistrati, una costante attenzione alla loro formazione professionale, un controllo continuo sullo sviluppo della loro professionalità, una scelta dei dirigenti degli Uffici funzionale alla individuazione dei più idonei tra gli aspiranti, è infatti ben difficile ipotizzare un recupero di efficienza del nostro apparato giudiziario. Ed è appunto su queste premesse che, dopo l'approvazione della legge sulla sospensione del decreto legislativo n. 160/2006, ho intenzione di presentare in tempi rapidi un disegno di legge organico che si occupi di modificare definitivamente la disciplina della carriera dei magistrati. A questo proposito posso già da ora anticipare che il progetto al quale sto lavorando prevede, con riferimento all'accesso in magistratura, sempre strutturato come concorso di secondo grado, prove più rigorose di selezione, con l'aggiunta ai tre elaborati tematici attualmente previsti, di una quarta prova consistente nella redazione di una sentenza, che consenta di accertare la padronanza delle tecniche argomentative, la sensibilità ad una congrua motivazione e la capacità di inquadrare correttamente la situazione concreta nell'astratta previsione normativa. Prevede inoltre l'abolizione dell'obbligo iniziale di scelta definitiva tra funzioni giudicanti e requirenti nonché la soppressione delle procedure di progressione in carriera per concorsi. Penso, infatti, che valutazioni periodiche, a tempi ravvicinati, possono con più efficacia soddisfare l'esigenza di controllo della professionalità dei magistrati, senza sottrarli al lavoro giudiziario, ma anzi valorizzando proprio l'efficace esercizio delle funzioni svolte. Tali valutazioni potranno concludersi, in caso di esito negativo, con il blocco della progressione economica o con la destinazione d'ufficio ad altra funzione, ed anche, in ipotesi, con la rimozione dei magistrati che non superino più valutazioni successive. Le verifiche dovranno essere articolate sui rapporti dei capi degli uffici, sul riscontro di produttività, sui corsi di aggiornamento presso la scuola della magistratura, sull'autorelazione esplicativa, su segnalazioni pervenute dall'ordine degli avvocati. Si dovrà trattare di acquisizioni a futura memoria, tutte informatizzate, da utilizzare quando maturano i tempi per la progressione in carriera o il conferimento di altre funzioni. In questa prospettiva, peraltro, è mia intenzione, proprio nell'ottica della leale collaborazione e della sinergia prima richiamata, verificare preventivamente gli eventuali aspetti di problematicità che tale tipo di impostazione normativa possa presentare per lo svolgimento delle attività di competenza del Consiglio Superiore della Magistratura. Pur senza escludere il passaggio dalla funzione giudicante alla requirente, o viceversa, doveroso ritengo invece mantenere una marcata distinzione tra le due funzioni il passaggio dall'una all'altra funzione dovrà infatti a mio avviso essere consentito soltanto a seguito della frequenza di un corso di qualificazione professionale e di un giudizio di idoneità specifica, evitando il ricorso a pareri di stile e valutando specificamente e con attenzione i parametri di compatibilità fra il profilo di professionalità specifica e le nuove diverse funzioni richieste. Non può, dunque, non rilevarsi come nell'impianto della riforma che sto progettando il ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura esca in varia misura rafforzato, nel pieno rispetto dei principi costituzionali che presidiano l'autonomia e l'indipendenza della magistratura. Ed è anche in conseguenza di ciò che ritengo altresì necessario nuovamente modificare la legge istitutiva del Consiglio Superiore, per riportare a 30 unità la relativa composizione. Il C.S.M. ha compiti notevoli e di grande complessità e delicatezza che, nell'ultima consiliatura, non hanno trovato un'adeguata dinamica proprio a causa della riduzione del numero dei consiglieri tanto più che la platea del corpo giudiziario è andata notevolmente ampliandosi negli ultimi anni con l'innesto di un crescente numero di magistrati onorari. La stessa struttura amministrativa del Consiglio Superiore, inoltre, deve continuare ad avvalersi della professionalità di magistrati nelle segreterie e nella composizione dell'Ufficio Studi e Documentazione, evitando, quindi, che un difetto di coordinamento fra norme possa portare a ritenere soppressa la figura dei magistrati addetti al Consiglio. Per quanto più strettamente attiene al tema dell'organizzazione giudiziaria dico subito che la sfida volta al miglioramento dell'attuale situazione risulta assai ardua poiché la situazione economica ereditata dalla precedente legislatura sconta una riduzione delle risorse per la gestione ordinaria del servizio Giustizia pari al 51,22 per cento negli ultimi 4 anni 2002- 2006 . So bene che l'organizzazione giudiziaria di un paese non può essere misurata soltanto in termini di rapporto fra risorse destinate e PIL, tuttavia lo stato delle cose esistente mi induce a dover riconoscere che il retaggio del passato ha condotto il sistema a interrogarsi sulle sue stesse possibilità di sopravvivenza, prima ancora che fare i conti con un'oggettiva esigenza di razionalizzazione delle spese. Ciò posto, quanto all'emergenza di maggior rilievo, che è quella della durata dei processi, la consapevolezza della complessità della situazione mi è apparsa subito talmente evidente da ritenere necessario ricercare i rimedi più opportuni con la collaborazione dei più prestigiosi esperti del mondo giudiziario. Ho costituito così una ristretta Commissione di studio sull'organizzazione degli Uffici Giudiziari, da me stessa presieduta, e composta da ex Presidenti della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione, da Vice Presidenti dello stesso C.S.M. e da valenti docenti universitari, con l'obiettivo di elaborare le proposte più idonee al fine di recuperare la ragionevole durata dei processi. Fin dall'inizio del mio mandato ho inoltre assunto iniziative dirette a responsabilizzare i capi degli uffici, i dirigenti amministrativi e l'intero corpo giudiziario ho fatto raccogliere protocolli di intesa fra magistrati e avvocati in vari tribunali prestando in tal modo attenzione ai cosiddetti circuiti virtuosi , con l'intento di predisporre ed inviare risoluzioni di indirizzo a tutti gli uffici giudiziari ho messo allo studio programmi di resa per singoli settori, con conseguenti responsabilità per capi e dirigenti, anche attraverso l'opera preventiva dell'Ispettorato ho ripreso la questione degli standards di produttività, tema questo assai spinoso per la difficoltà di misurazione ponderale dei vari tipi di attività. Il diverso ruolo svolto dal Ministero e dal Consiglio Superiore della Magistratura nella prospettiva di un recupero di efficienza del nostro sistema giudiziario, in termini di organizzazione e funzionamento dei servizi da un lato e disciplina, strutturazione ed assegnazione agli uffici giudiziari dall'altro, comporta la necessità di una forte sinergia fra le due istituzioni coinvolte. Questa sinergia aveva trovato una significativa espressione in passato nel progetto per la costituzione di indicatori per la misurazione dei flussi giudiziari, ed è per questo che tale progetto intendo riprendere e potenziare, per arrivare ad un sistema di indici e di indicatori che consenta finalmente di conoscere la realtà gestionale ed i carichi di lavoro per effettuare adeguate assegnazioni e programmazioni. A tal riguardo posso in definitiva senz'altro assicurare che il mio impegno, nel mentre sarà massimo al fine di ottenere quanto assolutamente indispensabile per togliere gli uffici giudiziari dalla situazione di penuria e carenza delle risorse più elementari nella quale oggi essi versano, non sarà da meno, proprio in considerazione della condizione di difficoltà nella quale siamo costretti ad operare, sul fronte delle doverose iniziative da assumere per razionalizzare l'organizzazione degli uffici e l'ottimizzazione delle risorse esistenti. Ed è proprio in coerenza con questo impegno che nel settembre scorso, preoccupato dell'inutile dispendio di energie e di risorse che si sarebbe verificato negli uffici giudiziari con la trattazione di procedimenti penali suscettibili di concludersi con sentenze di condanna vanificate nei loro effetti sanzionatori dal provvedimento di indulto recentemente approvato dal Parlamento, segnalai a voi l'opportunità di emanare direttive che consentissero ai capi degli uffici l'adozione generale di criteri di priorità, sulla falsariga di quanto previsto dall'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998, volti a scongiurare quel pericolo. Leggo sulla stampa di oggi di perplessità sorte al riguardo, nell'ambito della discussione avviatasi nelle articolazioni consiliari competenti, e dell'auspicio da alcuni formulato per la soluzione del problema sul piano legislativo, con l'adozione di un provvedimento di amnistia. So bene come l'esperienza del passato abbia visto quasi sempre i due provvedimenti di clemenza accompagnarsi tra loro, e come la scelta del nostro Parlamento, nell'estate scorsa, di approvare solo l'indulto, sia stata causa di seri inconvenienti per gli Uffici giudiziari, del resto da me per primo segnalati con l'iniziativa innanzi ricordata ma ho il dovere di dire subito al riguardo, con la chiarezza che mi è imposta dal rispetto dell'obbligo di leale collaborazione con il C.S.M. che, specie dopo le aspre polemiche in cui sono stato coinvolto per la concessione dell'indulto, e gli attacchi spesso ingenerosi ed irresponsabili su questo tema mossi da alcuni magistrati alla mia persona, benché si trattasse di una legge di iniziativa parlamentare, che non ritengo opportuno assumere nessuna ulteriore iniziativa in proposito, con il rischio di trovarmi ancora una volta isolato, politicamente e istituzionalmente. Riprendendo, quindi, il tema oggetto dell'odierno incontro, utile ritengo segnalare che gli Uffici del Ministero stanno su mia indicazione predisponendo una serie di interventi tesi ad agire sui tempi processuali e la produttività, anche attraverso modifiche normative, favorite tra l'altro dalle riflessioni che provengono dalle commissioni per la riforma del codice penale e del codice di procedura penale da me istituite. Nell'ambito appunto della giurisdizione penale, e con riferimento alle riforme necessarie per ricondurre il sistema ad un assetto più aderente ai parametri costituzionali fissati dall'art. 111 Costituzione, si sta pensando a specifici interventi proprio sull'organizzazione dell'esercizio della giurisdizione, oltre a misure che, senza stravolgere l'impianto del processo, consentano di accorciarne i tempi semplificandone lo svolgimento con opportune correzioni della disciplina in tema di notifiche, difensori, impedimenti, nullità, inutilizzabilità. E così, ad esempio, necessario mi sembra individuare criteri di collegamento tra il processo, il pubblico ministero che ha esercitato l'azione penale e il Gip o il tribunale che tratterà lo stesso, in modo tale che sia lo stesso p.m. che ha eseguito le indagini ad essere presente in udienza e che lo stesso p.m. sia affiancato sempre dallo stesso vice procuratore onorario tra le buone prassi segnalate dagli osservatori sulla giustizia penale ritengo opportuno insistere per l'istituzionalizzazione di udienze apposite per l'audizione dei testi, ovvero per la chiamata dei processi secondo fasce orarie prestabilite altrettanto importante sarebbe predisporre strumenti e supporti informatici anche per la redazione delle sentenze in modo contestuale, con conseguente sgravio delle cancellerie dagli adempimenti post dibattimentali. Su questo versante il ruolo che potrà svolgere il C.S.M. con l'eventuale predisposizione di una disciplina secondaria di carattere regolamentare mi sembra non meno importante. La stessa composizione numerica delle sezioni all'interno dei tribunali potrebbe essere rapportata alla valutazione dei flussi dei procedimenti in entrata ed in uscita per ogni anno giudiziario. Una commissione flussi risulta del resto già adesso prevista all'interno dei Consigli giudiziari per valutare in senso non formale il progetto organizzativo redatto in occasione della predisposizione delle tabelle. Conoscere l'attività di una sezione significa anche poter allocare le risorse umane e materiali nel modo più funzionale. E una risposta tempestiva ed efficace del rito penale ordinario comporterà necessariamente un incremento nel ricorso ai riti alternativi, con una conseguente riduzione dei tempi processuali nel suo insieme. Nella medesima prospettiva ritengo potrebbe muoversi l'auspicata modifica della legge n. 251 del 2005 c.d. ex Cirielli. La riforma dovrebbe interessare l'eliminazione del cd. doppio binario nella valutazione del fenomeno prescrizionale - a seguito del quale il recidivo reiterato è divenuto destinatario non solo di pene assai più elevate, ma anche di periodi prescrizionali più lunghi e di un trattamento penitenziario molto più severo - ed il ripristino della corretta considerazione delle circostanze attenuanti ed aggravanti nella valutazione del termine di prescrizione, nonché, più in generale, nella riconduzione di quest'ultimo alla reale rilevanza sociale della fattispecie criminosa. Ma le modifiche, anche per adeguare la normativa alle recenti pronunzie della Corte costituzionale del giugno e dell'ottobre 2006, potrebbero altresì riguardare l'adeguamento dei termini della prescrizione del reato alla successione delle fasi e dei gradi del processo. In particolare, per i gradi di giudizio successivi al primo, potrebbe prevedersi che il termine di prescrizione continui a decorrere esclusivamente nel caso di impugnazione da parte del P.M., mentre resti sospeso nel caso di impugnazione dell'imputato. Questa soluzione consentirebbe infatti di ottenere l'oggettivo vantaggio di scoraggiare impugnazioni dilatorie e la conseguente strumentale ricerca del rinvio del processo, funzionale al conseguimento di una sentenza di estinzione del reato per prescrizione. Sul versante della giurisdizione civile, invece, alcuni interventi che potranno vedere la luce in tempi brevi prevedono - forme di accentuazione della disciplina processuale che impone alle parti di comportarsi secondo lealtà - una spiccata razionalizzazione delle attività processuali mediante la previsione della c.d. udienza di programma, volta alla definizione di un calendario degli adempimenti vincolante per le parti e impegnativa per lo stesso giudice - la realizzazione di strutture filtro per il più rapido esame delle controversie seriali o di agevole soluzione - la possibile riforma delle impugnazioni e dei meccanismi di liquidazione delle spese processuali, al fine di evitare che l'indebito allungamento dei tempi del processo possa tradursi anche in fattore di crescita dei compensi spettanti al difensore. Il processo civile non può essere considerato una gara nella quale ciascuno, abusando degli strumenti processuali, possa essere indotto a volgere slealmente a proprio vantaggio i tempi del procedimento. In tale ottica, ad una espressa previsione di un obbligo di leale collaborazione per l'intera durata del processo, potrebbero corrispondere sanzioni processuali più incisive, con equilibrate modifiche agli artt. 416, 91 e 96 del codice di procedura civile. Non solo, ma la previsione di un'attività organizzativa di filtro che, presso ciascun ufficio giudiziario, si traduca in una ragionata preventiva classificazione delle cause iscritte a ruolo, potrebbe comportare, ad esempio, una diversa e più rapida decisione, magari con rito camerale, per le controversie meno complesse, con oggettivo vantaggio anche per le altre. Anche sotto il profilo della informatizzazione degli uffici gli interventi dovranno essere più incisivi e la progettazione più efficace. Nel tempo si sono andate sviluppando a macchia di leopardo iniziative diverse in vari uffici giudiziari che, spesso artigianalmente e senza programmazione, hanno utilizzato applicativi per l'automazione di alcune fasi della gestione del contenzioso. Una simile forma di sviluppo è ovviamente poco coerente con l'esigenza di assicurare scelte strategiche unitarie. Un recente studio in materia ha evidenziato come, anche in ambito europeo, vi sia uno scarso scambio di informazioni sulle scelte strategiche effettuate, sugli applicativi utilizzati e sulle soluzioni adottate per risolvere le problematiche connesse all'informatizzazione. E', quindi, mia intenzione procedere con programmi organici, a cominciare dalla diffusione del Processo Civile Telematico già sperimentato in Italia in alcune sedi-pilota. L'attivazione del Processo Civile Telematico, come limitata alla prima fase di gestione dei decreti ingiuntivi in quattro sedi giudiziarie, ha permesso di rilevare gli effetti concreti che la procedura di gestione telematica degli atti potrebbe avere sugli avvocati e sulle cancellerie, in termini di maggior o minore impegno di lavoro rispetto alle modalità tradizionale di gestione degli stessi atti. I risultati sono stati incoraggianti. Infatti, per ciò che riguarda gli avvocati, l'effetto più immediato è dato dall'ottimizzazione dei tempi, non essendo più necessario spostarsi da e verso il Tribunale per depositare la documentazione cartacea, con consequenziale eliminazione dell'attesa agli sportelli per le operazioni di deposito e verifica dello stato della pratica. Sul fronte dei servizi di cancelleria, poi, la sperimentazione ha evidenziato un significativo abbattimento dei tempi di lavoro e, di conseguenza, dei costi operativi. A proposito del personale che assicura i servizi amministrativi della giustizia, devo anche in questa sede ricordare che l'organizzazione della giustizia poggia in misura rilevante proprio sul personale amministrativo una ricchezza in termini di risorse umane e professionali a lungo trascurata in passato e che io intendo invece valorizzare. Si tratta di personale che risulta ingiustamente mortificato dalla mancata realizzazione della riqualificazione professionale. E', questo, un problema delicato che ho immediatamente deciso di affrontare, nel rispetto del principio di imparzialità e in coerenza con le decisioni della Corte costituzionale, in modo da salvaguardare la duplice esigenza del riconoscimento professionale e del riassetto dell'amministrazione. Particolare attenzione intendo infine prestare al difficile e delicato tema delle nuove competenze e responsabilità previste dal Decreto Legislativo 25 luglio 2006 n. 240 in tema di decentramento, che ho ritenuto necessario proporre all'approvazione del Governo, pur nella consapevolezza della necessità di alcuni interventi correttivi, al fine di non lasciare vanamente scadere la delega al riguardo concessa dal Parlamento. E' infatti opportuno evitare ogni conflittualità tra i dirigenti amministrativi ed i magistrati capi degli uffici e puntare, in questa fase di prima applicazione della nuova normativa, su momenti di confronto che possano aiutarci a ricercare le soluzioni migliori ai tanti problemi interpretativi che la riforma prospetta, oltre ad indicare quelle modifiche migliorative che dovessero risultare necessarie. A questo proposito sicuramente utile sarebbe pensare ad un seminario organizzato congiuntamente con la partecipazione dei magistrati capi degli uffici e dei dirigenti amministrativi, che, nel solco di esperienze già positivamente promosse in passato dal Consiglio Superiore, possa rappresentare un prezioso momento di dialogo e di confronto tra diverse esperienze, anche nell'ottica di favorire l'espansione di quelle prassi virtuose già in precedenza richiamate. Una iniziativa in tal senso costituirebbe oltretutto un immediato e concreto esempio del mutato clima dei rapporti fra Ministero e CSM, vera e propria pietra angolare per la realizzazione di una giurisdizione che sia non soltanto costituzionalmente orientata, nel rispetto del principio di separazione dei poteri e di autonomia ed indipendenza della magistratura, ma anche concretamente efficace a tutela dei diritti di quel cittadino che deve essere sempre al centro della nostra attenzione. Nella consapevolezza della non esaustività delle proposte sin qui formulate, e in attesa che la fase di analisi prontamente avviata possa tradursi in ulteriori inziative, è in spirito di piena e leale collaborazione che vi ho sin qui esposto le mie idee, non solo pronto a confrontarmi apertamente con voi su di esse, ma anche sinceramente lieto di registrare con profondo interesse ogni ulteriore suggerimento dovesse giungermi da una così qualificato consesso. E' con grande attenzione, quindi, che mi appresto a questo punto ad ascoltare i vostri interventi.

Consiglio Superiore della Magistratura Bozza di risoluzione in tema di indulto e iniziative di competenza del Consiglio 7 novembre 2006 1. Con nota in data 12 settembre 2006, il Ministro della Giustizia, premesso che a seguito della legge n. 241 del 31 luglio 2006 recante Concessione di indulto è stata, da più parti, prospettata la possibilità di differenziare, rispetto agli altri, la tempistica dei processi penali destinati ad esaurirsi senza la concreta inflazione di una pena , ha sollecitato il Consiglio superiore della magistratura ad assumere le eventuali iniziative di competenza per concorrere a realizzare, nell'esercizio della giurisdizione, metodologie funzionali ed efficaci per l'effettività della resa . 2. Per dare risposta adeguata a tale nota il Consiglio ha ritenuto di procedere a una verifica della situazione degli uffici in conseguenza dell'indulto - intervenuto, per usare le parole del Ministro, in un quadro operativo gravato da notevoli ritardi nell'esercizio della giurisdizione - attraverso l'audizione dei presidenti delle Corti di appello e dei procuratori generali dei più grandi distretti del Paese Torino, Milano, Roma, Napoli e Palermo , nei quali si concentra la maggioranza degli affari. L'esito delle audizioni può così sintetizzarsi a1 in tutti i distretti il numero dei procedimenti per reati esclusi dall'indulto sia nella fase delle indagini preliminari che in quella dibattimentale è esiguo, oscillando, a seconda dei distretti, fra il 3 e il 9% del totale a2 nei periodi esaminati a campione relativi al 2005 , l'entità delle condanne inflitte è stata, in misura oscillante tra l'80% e il 92% del totale, pari o inferiore a tre anni di pena detentiva o a 10.000 euro di pena pecuniaria a3 alla luce di tali dati, è ragionevole prevedere che una aliquota prossima all'80% dei procedimenti attualmente pendenti per reati commessi fino a tutto il 2 maggio 2006 si concluderà, in caso di condanna, con l'applicazione di una pena interamente condonata a4 tale aliquota corrisponde, in termini assoluti, a numeri ingenti. Per quanto riguarda il circondario del Tribunale di Torino nel quale è stata fatta l'elaborazione più completa dei dati il numero dei procedimenti in questione è - sommando quelli pendenti presso la procura della Repubblica circa 34.000 e quelli stimati in carico al Tribunale - di circa 40.000 a5 è stato previsto che tale mole di procedimenti non possa essere interamente definita prima di cinque anni a6 tutti i presidenti di corte e i procuratori generali - anche quelli che hanno voluto sottolineare la propria contrarietà all'indulto - hanno rappresentato l'esistenza, nei rispettivi distretti, di una situazione egualmente drammatica, definendola inevitabile in assenza di un provvedimento di amnistia almeno per i reati minori commessi sino a tutto il 2 maggio 2006 a7 per far fronte a detta situazione alcuni presidenti di Corte e procuratori generali hanno segnalato l'avvenuta adozione o lo studio in atto di provvedimenti finalizzati a privilegiare la trattazione dei procedimenti per reati non compresi nell'indulto1, mentre altri hanno escluso in radice tale possibilità, ritenendola inutile o lesiva delle prerogative dei magistrati preposti ai singoli affari. 3. È in questo contesto che si colloca la nota del Ministro della Giustizia citata in premessa, che richiama, tra l'altro, l'art. 227 del decreto legislativo n. 51 del 1998 relativo alla istituzione del giudice unico di primo grado e l'avvenuta adozione da parte dei dirigenti di alcuni uffici di criteri di priorità nella gestione degli affari, anche a regime . La questione relativa al potere dei capi degli uffici di fissare, nella trattazione degli affari, criteri di priorità come sono stati definiti, con termine onnicomprensivo, interventi in realtà eterogenei contenenti, prevalentemente, misure di carattere organizzativo è risalente ed è stata oggetto, oltre che di ampio dibattito politico e dottrinale, di ripetuti interventi del Consiglio superiore soprattutto in sede di approvazione delle cosiddette tabelle . Il primo provvedimento contenente in modo esplicito la determinazione di criteri per la trattazione degli affari, adottato congiuntamente dal presidente della Corte d'appello e dal procuratore generale di Torino, risale all'8 marzo 1989 ed è stato seguito - a dimostrazione dell'impegno di molti dirigenti per rendere razionale e proficuo il lavoro giudiziario - da numerosi analoghe determinazioni relative sia agli uffici giudicanti2 che a quelli inquirenti3. Del tutto pacifico è stato peraltro sin ab initio che, in sede di definizione di tali criteri non è consentita un'opera che si traduca in assoluto nella esclusione dell'azione penale per fatti che la legge considera reati 4. Tale impostazione ha trovato conferma, come meglio si dirà più avanti, in esplicite prese di posizioni del Consiglio superiore e deve, ancora oggi, essere ribadita5. 4. Anche l'ulteriore problema sollevato nella nota in esame, riguardante l'eventuale competenza del Consiglio superiore della magistratura ad assumere iniziative finalizzate - sulla base della ratio della disciplina di cui all'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998 - a differenziare i tempi di trattazione dei procedimenti destinati ad esaurirsi senza la concreta applicazione delle pena in quanto estinta ai sensi della legge n. 241 del 2006, non ha carattere di assoluta novità. Sono note, infatti, alcune risalenti iniziative consiliari tese a rendere più sollecita la trattazione dei procedimenti per delitti di particolare allarme sociale luglio 1977 e dei procedimenti nei confronti di magistrati 11 giugno 1981 . Nel primo caso si sollecitò il potenziamento del settore penale attraverso una redistribuzione dei magistrati e una ridefinizione del rapporto tra il numero dei giudici assegnati al settore civile e di quelli assegnati al settore penale e si segnalò l'opportunità di una programmazione dello svolgimento del lavoro penale in modo tale da consentire la sollecita trattazione dei processi più gravi, affermando, peraltro, espressamente che non può essere impartita una direttiva generale che potrebbe apparire quasi una giustificazione ufficiale e un incentivo all'estinzione dei reati minori per prescrizione . Con la seconda risoluzione il Consiglio sottolineò che anche i procedimenti penali nei confronti di magistrati richiedono la trattazione più sollecita per l'evidente inerenza al bene dell'Amministrazione della giustizia , ma non mancò di ribadire che spetta, naturalmente, alla responsabilità dei magistrati titolari dei processi penali di disciplinare i tempi di trattazione nell'ambito delle norme vigenti . Dopo tali iniziative, il Consiglio intervenne con specifiche indicazioni agli uffici, in attuazione dell'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998 sul giudice unico di primo grado. Il sistema delineato da tale articolo comportò l'adozione di determinazioni di tipo organizzativo l'introduzione di meccanismi finalizzati ad assicurare una migliore transizione verso il nuovo assetto degli uffici di primo grado si concretizzò nella previsione di moduli la cui concreta individuazione venne affidata, dalla circolare 8 aprile 1999, a una conferenza degli uffici costituita dai dirigenti degli uffici giudicanti e requirenti del distretto. Alla conferenza degli uffici venne attribuito il compito di elaborare soluzioni organizzative e operative dirette ad assicurare la più sollecita definizione dei processi pendenti punto 6, lettera c con specifico riferimento agli uffici del pubblico ministero, la circolare - ferma restando la procedura incentrata sulla citata conferenza - prospettò molteplici soluzioni organizzative volte alla gestione dell'arretrato esistente presso le procure pretorili punto 7, lettera h . Nel solco di questa impostazione, la circolare per la formazione delle tabelle per il biennio 2000-2001 delibera del 24 dicembre 2000 , stabilì, al punto 58.1, che la determinazione dei criteri di priorità indicata in via transitoria dall'art. 227 non deve interferire con i criteri predeterminati per l'assegnazione degli affari venne così confermato il carattere transitorio della disciplina di cui all'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998, finalizzata alla gestione della fase di passaggio verso il nuovo assetto degli uffici di primo grado. Identiche previsioni sono state riprodotte nelle circolari per la formazione delle tabelle per i bienni 2002-2003 punto 58.1 , 2004-2005 punto 57 e 2006-2007 punto 57.1 . Anche la disciplina dei criteri di priorità dettata dal Consiglio superiore in esecuzione dell'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998 si colloca dunque - come i precedenti interventi consiliari - sul piano dell'organizzazione dell'attività giudiziaria e, in quanto tale, si distingue da quella che è stata definita la selezione finalistica delle notitiae criminis o dei procedimenti. In altri termini, l'ambito di intervento del Consiglio nel settore della gestione degli affari giudiziari è sempre stato circoscritto alla sfera dell'organizzazione dell'attività giudiziaria, con esclusione di iniziative tese ad autorizzare - di diritto o di fatto - la mancata trattazione di alcuni procedimenti. Ciò consegue al ruolo che la Costituzione assegna al Consiglio preposto alla amministrazione della giurisdizione ma privo di ogni potere diretto sul concreto esercizio della stessa ma è ancor più evidente ove, come nel caso di specie, l'iniziativa prospettata sia destinata a individuare i processi per reati condonati e ad accantonarli inevitabilmente in attesa della maturazione della prescrizione . Infatti b1 i procedimenti interessati non sono, in questo caso, individuabili sulla base di un riferimento temporale analogo a quello previsto dall'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998, non potendo all'evidenza essere considerato tale il tempus commissi delicti ai fini dell'applicazione dell'indulto b2 se è vero che esistono rilevanti tipologie di reati per i quali l'indulto risulta prima facie applicabile, è parimenti vero che per numerose categorie di illeciti penali l'estinzione integrale della pena non può che essere riferita al caso concreto oggetto dell'accertamento giurisdizionale, il che rende non praticabile l'adozione di criteri sufficientemente obiettivi e trasparenti per la gestione differenziata dei relativi procedimenti. 5. Alla stregua di quanto precede, i dirigenti degli uffici inquirenti e giudicanti possono e devono, nell'ambito delle loro competenze in tema di amministrazione della giurisdizione, adottare iniziative e provvedimenti idonei a razionalizzare la trattazione degli affari e l'impiego, a tal fine, delle scarse risorse disponibili. Addivenire a scelte organizzative razionali, nel rispetto del principio della obbligatorietà dell'azione penale art. 112 Cost. e di soggezione di ogni magistrato esclusivamente ala legge art. 101, secondo comma, Cost. , risponde ai principi consacrati dall'art. 97, prima comma, della Costituzione - riferibile anche alla amministrazione della giustizia - che richiama i valori del buon andamento e della imparzialità della amministrazione con riferimento alle scelte che gli uffici adottano nella loro unità. Tali scelte sono correttamente collocabili nell'ambito del sistema tabellare, assicurando in tal modo predeterminazione, uniformità e trasparenza, e dimostrano la capacità e volontà dei dirigenti degli uffici di non rassegnarsi a una giurisdizione che produce disservizio, assumendosi la responsabilità di formulare progetti di organizzazione che, sulla base dell'elevato numero degli affari da trattare e preso atto delle risorse umane e materiali disponibili, esplicitino le scelte di intervento adottate per pervenire a risultati possibili e apprezzabili. In questo quadro spetta al Consiglio superiore stimolare la crescita di una cultura e di una prassi in tal senso, anche attraverso un'opera di raccolta dei diversi criteri organizzativi adottati svolgere una capillare attività di informazione e divulgazione sul territorio dei dati acquisiti verificare tempestivamente la correttezza e congruità delle soluzioni adottate dagli uffici giudiziari. Ma tali iniziative, data la ripartizione delle competenze tra poteri dello Stato e considerate le caratteristiche anche costituzionali della organizzazione giudiziaria, sono strutturalmente inidonee a dare risposte risolutive e uniformi all'esigenza di selezionare i procedimenti pendenti al fine di garantire comunque la trattazione di quelli il cui esito possa concretamente rispondere al principio di effettività , almeno quando ciò significhi l'inevitabile accantonamento e la consegna alla prescrizione degli altri. L'esigenza prospettata nella nota ministeriale indicata in epigrafe può essere stabilmente e correttamente soddisfatta, nel nostro sistema costituzionale, solo mediante un appropriato intervento legislativo. Il doveroso rispetto delle prerogative e dei poteri di iniziativa del Parlamento impone al Consiglio di astenersi da specifiche indicazioni o valutazioni sul punto e di limitarsi a due rilievi di carattere generale. Il primo consiste nella considerazione che i diciassette indulti concessi nel periodo repubblicano prima di quello in esame6 sono stati tutti accompagnati da corrispondenti amnistie sedici volte i provvedimenti sono stati contestuali in un caso decreto presidenziale 22 dicembre 1990, n. 394 l'indulto è stato concesso otto mesi dopo l'amnistia decreto presidenziale 12 aprile 1990, n. 75 , ma anche allora i due provvedimenti hanno riguardato reati commessi nello stesso arco temporale sino a tutto il 24 ottobre 1989 . Solo in occasione del recente indulto concesso con legge 31 luglio 2006, n. 241 pur particolarmente esteso, anche in termini comparativi non v'è stata una parallela previsione di amnistia. Tale costante reiterazione non è, ovviamente casuale, benché l'abbinamento dei due istituti non sia tecnicamente necessitato. L'amnistia infatti, estinguendo il reato, rende superfluo l'accertamento della responsabilità7 e, quindi, il processo al contrario, l'indulto si limita a elidere in tutto o in parte la pena inflitta ed ha come necessario presupposto l'accertamento della responsabilità e, dunque, la celebrazione del processo, potenzialmente in tutte le sue fasi. Le conseguenze sono evidenti. Quando la giustizia penale ha tempi rapidi e gli uffici sono privi di arretrato, la trattazione dei processi per reati condonati mantiene una consistente utilità sociale non solo si addiviene all'accertamento dei fatti e delle relative responsabilità, ma restano fermi gli ulteriori effetti penali della condanna, l'eventuale risarcimento per la persona offesa e la possibilità di revoca dell'indulto nei casi previsti dalla legge. Quando invece la giustizia penale è lenta e gli uffici hanno arretrati rilevanti, la trattazione di tutti i processi per reati interamente condonati finisce, di fatto, per allontanare - anche in modo significativo - la definizione di quelli nei quali la pena eventualmente inflitta è destinata a essere effettivamente scontata, con grave danno per la collettività e, segnatamente, per le parti offese sta qui la ragione della contestuale concessione della amnistia, che consente di limitare la trattazione dei processi per reati interamente coperti da indulto ai soli casi in cui permane un significativo interesse sociale per esempio, per la natura del fatto o per gli interessi lesi . Il secondo rilievo concerne il fatto che il precedente legislativo evocato nella nota ministeriale quello di cui all'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998 è solo parzialmente appropriato ché, in allora, si trattava di prevedere misure organizzative idonee ad assicurare - come recita la norma in questione - la rapida definizione dei procedimenti pendenti , mentre ora l'esigenza è quella - opposta e già sottolineata - di accantonare una mole consistente di affari, consegnando i relativi reati alla prescrizione8. 1 In particolare, il presidente della Corte di appello di Milano - riprendendo una analoga iniziativa del presidente del Tribunale della stessa città - ha inviato ai presidenti di sezione della Corte, il 17 ottobre 2006, una nota nella quale li invita a privilegiare nella formazione dei ruoli di udienza - anche indipendentemente dalla data del commesso reato e da quella dell'iscrizione del procedimento - i processi a carico di persone detenute o sottoposte ad altre misure cautelari e, comunque, quelli concernenti reti di maggiore gravità, allarme sociale e più concreta offensività non rientranti nel provvedimento di indulto o per i quali le pene applicabili siano presumibilmente eseguibili, ovvero nei quali siano da soddisfare interessi civili o di natura pubblicistica non altrimenti tutelabili . 2 In particolare si segnalano, per gli uffici giudicanti, le disposizioni adottate in occasione della istituzione del giudice unico di primo grado tra le quali merita ricordare, per la sua ampiezza, la circolare 7 maggio 1998 del presidente del Tribunale di Roma . 3 Tra i provvedimenti più noti adottati con riferimento agli uffici inquirenti meritano di essere segnalati le direttive 16 novembre 1990 del procuratore della Repubblica presso la Pretura di Torino, 4 ottobre 1993 del procuratore della Repubblica presso la Pretura di Padova, 27 maggio 1999 del procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Torino. 4 Così la citata direttiva 16 novembre 1990 Procura Repubblica presso Pretura Torino. 5 Il Consiglio ha prestato particolare attenzione in sede di controllo sui decreti con cui sono stati stabiliti criteri di priorità, giungendo talora anche alla mancata approvazione degli stessi, per errori in diritto o per incongruità delle opzioni effettuate si veda, per esempio, il caso della mancata approvazione, nel plenum del 24 aprile 2002, del decreto di fissazione delle priorità per la definizione dei procedimenti pendenti adottato dal procuratore della Repubblica di Patti . 6 Questa la sequenza dei relativi decreti presidenziali precedenti alla legge 31 luglio 2006, n. 241 22 giugno 1946, n. 4 1 marzo 1947, n. 92 25 maggio 1947, n. 513 9 febbraio 1948, n. 32 27 dicembre 1948, n. 1464 26 agosto 1949, n. 602 23 dicembre 1949, n. 929 19 dicembre 1953, n. 922 11 luglio 1959, n. 460 24 gennaio 1963, n. 5 4 giugno 1966, n. 332 25 ottobre 1968, n. 1084 22 maggio 1970, n. 283 4 agosto 19978, n. 413 18 dicembre 1981, n. 744 16 dicembre 1986, n. 865 22 dicembre 1990, n. 394. 7 Né ciò si risolve in danno per l'imputato che può rinunciare all'amnistia e che, in ogni caso, deve essere assolto ai sensi dell'art. 129 del codice di rito se dagli atti risulta evidente che il fatto non sussiste, o non costituisce reato, o non è stato da lui commesso. 8 La differenza rilevata non è solo di fatto ché il varo di un provvedimento che suoni come giustificazione ufficiale e incentivo all'estinzione dei reati minori per prescrizione il passo è tratto dalla citata delibera consiliare del luglio 1977 pone problemi di possibile contrasto con il principio di obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art. 112 Costituzione, non superabile con il richiamo all'analogo effetto conseguente all'amnistia, trovando quest'ultima, a differenza di ogni altro intervento legislativo con analoghi effetti, specifica copertura nell'art. 79 Costituzione.