Edilizia residenziale pubblica, le controversie tra socio e cooperativa agevolata finiscono dal giudice ordinario

Le Sezioni unite abbandonano l'orientamento precedente che riconosceva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e affermano invece che l'attribuzione deve ritenersi fondata sulle comuni regole correlate al diritto soggettivo

La giustizia ordinaria allarga la sua giurisdizione all'edilizia residenziale pubblica, incassando le controversie tra socio e cooperativa che usufruisce di contributi erariali. Con la sentenza 12215/06 - depositata il 24 maggio e qui leggibile tra gli allegati - le Sezioni unite civili della Cassazione, infatti, hanno attuato un vero e proprio revirement all'intero della giurisprudenza di legittimità, abbandonando l'orientamento precedente che riconosceva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed affermando, invece, che in tema di cooperative edilizie -anche agevolate - il riparto della giurisdizione deve ritenersi fondato sulle comuni regole correlate alla posizione soggettiva prospettata nel giudizio diritto soggettivo o interesse legittimo . Gli ermellini spiegano che le ragioni di questo cambiamento di rotta sono dovute, da un alto, al nuovo assetto normativo di progressiva privatizzazione, che assegna alla cooperativa edilizia un ruolo diverso, di soggetto al quale sono riservati spazi agevolativi in favore dei cittadini per l'acquisto della prima casa dall'altro, al superamento conseguente alla sentenza della Corte costituzionale 204/04 leggibile negli arretrati on line dell'8 luglio 2004 del criterio di delimitazione della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario basato sul principio della ripartizione della materia. In pratica, si è distinta la fase pubblicistica - caratterizzata dall'esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici, e, corrispondentemente, da posizioni di interesse legittimo del privato - da quella di natura privatistica, nella quale la posizione dell'assegnatario assume natura di diritto soggettivo, in forza della diretta rilevanza della regolamentazione del rapporto tra ente ed assegnatario . Di conseguenza, sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fase mentre sono riconducibili alla giustizia ordinaria le liti in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto. Nell'applicare questo principio al caso in esame, infatti, le Sezioni unite hanno riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario nella controversia attinente alle vicende del rapporto sorto per effetto del provvedimento di assegnazione, tendente a far valere, attraverso la contestazione della delibera di esclusione, la titolarità del diritto soggettivo del ricorrente alla conservazione del godimento dell'immobile .

Cassazione - Sezioni unite civili - sentenza 27 aprile-24 maggio 2006, n. 12215 Presidente Carbone - Relatore Proto Svolgimento del processo Con atto notificato il 17 settembre 1992 il signor Giuseppe Barrano convenne davanti al Tribunale di Caltagirone la Società Cooperativa Edilizia Morgantina Arl, proponendo opposizione avverso la delibera del consiglio di amministrazione del 30 luglio 1992 con la quale era stato escluso, come socio, della cooperativa. Con sentenza del 4-19 ottobre 2001 il Tribunale dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in base alla considerazione che le controversie attinenti alla qualità di socio di cooperativa edilizia siciliana regionale sono sottratte alla giurisdizione ordinaria, essendo il rapporto tra socio e cooperativa tutelabile davanti al giudice amministrativo secondo le previsioni del Rd 1165/38, applicabile alla Regione alla stregua dell'articolo 4 del Dpr 683/77. Il giudizio fu riassunto davanti al giudice amministrativo Sezione distaccata di Catania , che, con sentenza 7 ottobre-7 novembre 2003 declinò la propria giurisdizione, sul rilievo che il Barrano avrebbe dovuto previamente contestare la perdita della propria qualità di socio dinanzi alla competente commissione di vigilanza per l'edilizia economica e popolare. Il conflitto negativo di giurisdizione è denunciato dal Barrano con ricorso per cassazione ai sensi dell'articolo 362 Cpc. La Società Cooperativa Morgantina non ha svolto attività difensiva. Motivi della decisione 1.1. Il ricorrente, nel denunciare con il primo motivo, il conflitto di giurisdizione tra il giudice ordinario e quello amministrativo, deduce la violazione e la falsa applicazione dell'articolo 53, lettera e del D.Lgs 112/98, in relazione all'articolo 360 n. 1 Cpc, e sostiene che erroneamente, a seguito della soppressione delle funzioni giurisdizionali delle commissioni per l'edilizia economica e polare, è stata esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie di cui all'articolo 131 del Rd 28 aprile 1165. 1.2. Il conflitto deve essere risolto dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario alla stregua delle seguenti considerazioni. 1.3. Il funzionamento e le attività delle cooperative edilizie già disciplinate nell'articolo 2 della legge 254/03 e, successivamente, nell'articolo 5 del Tu 2318/19, sull'edilizia popolare ed economica hanno trovato organica regolamentazione nel Rd 1165/38 approvazione del Tu delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica d'ora in poi, Tu , contenente norme sui requisiti dei soci e sulla perdita della qualità di socio sulla prenotazione sull' assegnazione e il trasferimento degli alloggi sull'approvazione dei progetti, sul collaudo e sulla manutenzione dei fabbricati nonché sulle cause di decadenza dal contributo e sulla destinazione del patrimonio in caso di scioglimento della cooperativa. In questa normativa la posizione del socio si articola in più fasi - l'assegnazione dell'alloggio concretatesi nella consegna al socio e nell'obbligo di questi di occuparlo a pena di decadenza , la stipulazione del contratto di mutuo edilizio individuale in virtù del quale l'assegnatario acquista la proprietà dell'alloggio , il riscatto mediante il quale il proprietario acquista il potere di disporre dell'alloggio e in una gamma di situazioni giuridiche soggettive aspettativa, interesse legittimo e diritto soggettivo sottoposte a tutela differenziata. Precisamente, la cognizione delle controversie attinenti alla prenotazione e all'assegnazione degli alloggi, alla posizione e alla qualità di socio o ai rapporti sociali tra socio e cooperativa, è attribuita alle commissioni di vigilanza in primo grado alla commissione regionale e, in secondo grado, alla commissione centrale , le cui decisioni sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato, nel casi previsti dall'articolo 26 del Tu approvato con Rd 1054/24 articolo 31 competenza, questa, prevista come enuncia il capo II del titolo VII del Tu per le cooperative a contributo erariale mentre, per le altre cooperative, è competente il giudice ordinario, ancorché esse abbiano volontariamente recepito la disciplina pubblicistica Su, 14542/01, in motiv. . Stipulato il contratto di mutuo edilizio individuale, con il quale il socio acquista la proprietà dell'alloggio, vengono meno i poteri della commissione Su, 9350/97, ex multis . È in questo quadro che si forma e si consolida Su, 516/91 1912/92 4905/93 7189/94 ex plurimis l'orientamento secondo cui, ai sensi dell'articolo 131 Rd 1165/38, la giurisdizione è attribuita al giudice amministrativo ratione materiae, a prescindere cioè dal fatto che le posizioni dedotte in causa abbiano natura di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo orientamento riaffermato tra le altre, Su 14542/01 e 637/02 nella sopravvenienza del D.Lgs 80/1998 recante disposizioni di giurisdizione amministrativa, in attuazione dell'articolo 11, comma 4, legge 59/1997 , che - stabilendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici, di edilizia e di urbanistica articoli 33 e 34 - ha ampliato il criterio distintivo delle competenze giurisdizionali ancorato ai blocchi di materie, e ritenuto ininfluente, al fine della soluzione della questione di giurisdizione, stabilire se la giurisdizione attribuita al giudice amministrativo fosse o non correlata alla competenza contenziosa delle commissioni di vigilanza - è stato ulteriormente ribadito Su 1175/00 e 637/02, nonché 637/02 cit. anche dopo l'entrata in vigore del D.Lgs 112/98, col quale sono state soppresse le funzioni giurisdizionali delle commissioni di vigilanza. 1.4. Il Collegio ritiene, tuttavia, che questo indirizzo deve essere riconsiderato alla luce del nuovo assetto normativo della materia e dei recenti interventi della giurisprudenza costituzionale in tema di ripartizione di giurisdizione. 1.5. La cooperazione di abitazione, concepita nel Tu, come strumento statuale di attuazione di politiche sociali per la casa attraverso il c.d. contributo erariale dello Stato in conto capitale od interessi, la definizione rigorosa dei requisiti di ammissione e delle modalità di assegnazione, la fissazione dei corrispettivi per l'assegnazione, i controlli affidati al ministero dei Lavori pubblici dell'attività della cooperativa, lo scopo mutualistico , che avevano indotto la dottrina a qualificare la cooperativa come un soggetto privato di interesse pubblicistico, è rimasto tale fino alla legge 1179/65 con cui è stato convertito in legge il Dl 1022/65, recante norme per l'incentivazione dell' attività edilizia , che ha sostituito il contributo erariale con un'agevolazione concessa sui mutui. Con questa legge per la cooperativa di abitazione si delinea, infatti, un sistema, non più informato, come quello anteriore, al contributo erariale, ma ad una logica di agevolazione del credito in luogo di un intervento nel settore dell'edilizia economica e popolare, vi è un sostegno a favore dell'edilizia convenzionata e in generale dei cittadini per l'acquisto della prima casa. La cooperativa diventa, insomma, uno dei vari soggetti privati al quale sono riservati spazi agevolativi. Un'ulteriore svolta si registra con la legge 179/92 recante norme per l'edilizia residenziale pubblica che, di fatto, riconosce come è stato puntualmente rilevato in dottrina , un ruolo diverso alla cooperativa edilizia - non più rinchiuso nella prospettiva causale dell'assegnazione dell'abitazione - ormai aperta a nuove prospettive di impresa come attività di recupero del patrimonio edilizio. Questo processo di progressiva privatizzazione è consacrato nell'articolo 53 del D.Lgs 112/98 sul conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, già richiamato retro, sub 1.3. , che ha soppresso le funzioni giurisdizionali delle commissioni centrale e regionali di vigilanza per l'edilizia popolare ed economica funzioni cui sulla base della lettera della legge stante il testuale riferimento dell'articolo 131, ult. comma, del Tu all'articolo 26 del Rd 1054/24 appariva strettamente correlato come ha osservato la già citata sentenza 1175/2000 il ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Il processo di privatizzazione trova, poi, definitiva attuazione con l'articolo 16 della legge 136/99 sul sostegno ed il rilancio dell'edilizia residenziale pubblica e per gli interventi in materia di opere a carattere ambientale , che, con norma di carattere interpretativo, ha stabilito la non applicablità del Tu, a partire dalla legge 1179/65, agli interventi realizzati dalle cooperative edilizie di abitazione ammessi a beneficiare delle agevolazioni previste dal titolo 110 dello stesso Dl e dalle successive leggi di finanziamento, nonché dalle agevolazioni previste per i programmi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 457/78 e successive leggi di finanziamento, alla legge 179/92 e successive modificazioni e alla presente legge norma intervenuta quando ormai, nella elaborazione giurisprudenziale, il contributo erariale era considerato del tutto equivalente, ai fini della pronunzia sulla giurisdizione, alla sovvenzione pubblica espressa in forme agevolative diverse - quali il pagamento degli interessi sui mutui cfr., tra le altre, Su, 14542/01 e 16095/03 ovvero il finanziamento regionale v., ex multis, Su, 1173/00 e 14542/01 - da interpretarsi, quindi, in coerenza con il quadro sistematico, estendendone l'ambito applicativo alle cooperative a contributo erariale, ancorché le cooperative di cui al capo 110 titolo VII del Tu non siano esplicitamente richiamate nel testo della disposizione. 1.6. Questa conclusione cui consegue l'applicabilità alle cooperative edilizie dei principi elaborati per le cooperative non regolate da specifiche normative - è anche in linea con la più recente giurisprudenza costituzionale e, in particolare, con la sentenza 204/04, la quale, chiarito che per l'istituzione di un comparto di giurisdizione esclusiva conforme all'articolo 103, comma 1, Cost. deve sussistere, oltre all'obbiettivo ed apprezzabile intreccio di situazioni soggettive di diritto e di interesse, un diffuso potere autoritativo e/o di supremazia dell'amministrazione, ha superato il criterio cui era informato l'articolo 7 della legge 205/00, contenente disposizioni in materia di giustizia amministrativa di delimitazione della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario basato sul principio della ripartizione della materia. 1.7. Nel nuovo assetto il riparto della giurisdizione è, dunque, fondato sulle comuni regole correlate alla posizione soggettiva prospettata nel giudizio. Sicché, distinta la fase di natura pubblicistica - caratterizzata dall'esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici, e, corrispondentemente, da posizioni di interesse legittimo del privato -da quella di natura privatistica - nella quale la posizione dell'assegnatario assume natura di diritto soggettivo, in forza della diretta rilevanza della regolamentazione del rapporto tra ente ed assegnatario - sono da attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fase mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto cfr. Cassazione 1731/05 . 1.8. Nella fattispecie si configura la seconda ipotesi, in quanto la controversia non inerisce alla fase pubblicistica, ma attiene alle vicende del rapporto sorto per effetto del provvedimento di assegnazione, e tende a far valere, attraverso la contestazione della delibera di esclusione, la titolarità del diritto soggettivo del ricorrente alla conservazione del godimento dell'immobile. 1.9. Deve essere, dunque, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, e, cassate entrambe le sentenze impugnate, la causa va rimessa al giudice ordinario già adito. 2. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese dell'intero giudizio. Resta cosi assorbita la censura svolta con il secondo motivo, relativa alle spese processuali delle pregresse fasi del giudizio. PQM La Corte, pronunciando sul ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa le sentenze impugnate e compensa le spese dell'intero giudizio.