Polizia penitenziaria e procedimento disciplinare: come dovrebbe funzionare il... funzionario (istruttore)

di Luigi Morsello

di Luigi Morsello * L'art. 21, comma 1, della legge 15.12.1990 Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria , demanda ad una norma delegata l'adozione di norme disciplinari adottate con il decreto legislativo n. 449/92, recante Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo d Polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti . L'A. ha esercitato per un anno le funzioni di Funzionario Istruttore dei procedimenti disciplinari a carico del personale di polizia penitenziaria della regione Lombardia, facendosi carico di numerosi problemi interpretativi, dovuti alla estrema semplificazione adottata dal legislatore delegato. In soccorso alle necessità interpretative interviene l'art. 24 della norma delegata, il quale dispone che per quanto non previsto in materia di disciplina e di procedura si applicano, in quanto compatibili, le corrispondenti norme contenute nel testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con il decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3. Norma salvifica, che fu necessario applicare continuamente, da una parte liberava l'interprete dalla necessità di far ricorso all'analogia, dall'altra obbligava a continue valutazioni di compatibilità del regime disciplinare del 1957. I compiti del Funzionario Istruttore sono descritti dall'art. 15, commi 2-6, che si riproducono 2. Le predette autorità provveditore regionale e dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, n.d.r. , ove ritengano che l'infrazione segnalata alle predette Autorità, n.d.r. comporti l'irrogazione di una delle predette sanzioni, dispongono che venga svolta inchiesta disciplinare affidandone lo svolgimento ad un funzionario istruttore che appartenga ad istituto, ufficio o servizio diverso da quello dell'inquisito e che sia di livello dirigenziale o inquadrato nella IX qualifica funzionale. 3. Per il funzionario istruttore valgono le norme sulla astensione e sulla ricusazione dei componenti i consigli di disciplina. 4. Egli provvede, entro dieci giorni, a contestare gli addebiti al trasgressore, invitandolo a presentare le giustificazioni nei termini e con le modalità di cui all'articolo 14, e svolge, successivamente, tutti gli altri accertamenti ritenuti da lui necessari o richiesti dall'inquisito. 5. L'inchiesta deve essere conclusa entro il termine di quarantacinque giorni, prorogabili una sola volta di quindici giorni a richiesta motivata dell'istruttore. Di sicuro giovamento nell'individuare la figura del Funzionario Istruttore è l'opera fondamentale di Pietro Virga Il Pubblico Impiego - ed. Giuffrè- 1985, pag. 214 e ss. , della quale si auspica un'edizione aggiornata, quanto mai necessaria. Il F.I. è figura centrale delle varie fasi del procedimento disciplinare, che sono a la fase degli accertamenti preliminari b la fase della contestazione degli addebiti c la fase dell'istruttoria d il procedimento avanti la Commissione di disciplina Regionale o Centrale e la fase della deliberazione, provvedimento conclusivo. Questo procedimento si applica alle tre ipotesi di sanzioni disciplinari di maggiore contenuto, e cioè 1 la riduzione dello stipendio 2 la sospensione dalla qualifica 3 la destituzione. L'ordinamento disciplinare prevede una sanzione meno grave, la censura, per applicare la quale il procedimento è molto semplificato e diviene quasi irrituale, de plano . La normativa dei procedimenti disciplinari prevede termini ordinatori aventi natura meramente sollecitatoria e termini perentori la cui inosservanza è sanzionata con l'estinzione del procedimento disciplinare . Va detto, in via preliminare, che in assenza di una specifica disposizione che espressamente preveda il termine come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell'amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, lo stesso deve intendersi come meramente sollecitatorio o ordinatorio ed il suo superamento non determina l'illegittimità dell'atto, ma una semplice irregolarità non viziante. La scadenza di un termine ordinatorio, mentre non fa venire meno il potere dell'amministrazione di provvedere a abilita l'incolpato ad attivare la tutela giurisdizionale contro l'inerzia o il silenzio dell'amministrazione b determina, in concorso con gli altri elementi della fattispecie, l'insorgenza della responsabilità civile dell'amministrazione e dei singoli funzionari c comporta, sulla base della previsione contenuta nel nuovo testo dell'art. 328 c.p., la responsabilità penale dei pubblici ufficiali per omissione di atti d'ufficio, assumendo rilevanza, ai fini dell'eventuale responsabilità contabile, amministrativa e disciplinare dei funzionari e costituendo elemento valutabile ai fini della responsabilità dirigenziale, in sede di verifica dei risultati della gestione. Consiglio Stato, sez. VI, 19 febbraio 2003, n. 939 . TERMINI ORDINATORI In giurisprudenza sono stati esattamente individuati. Sono ordinatori 1 I termini previsti dalle disposizioni in materia disciplinare per il compimento degli atti intermedi del procedimento, ove non sia prevista alcuna decadenza per la loro inosservanza, nè sia stabilita l'inefficacia degli atti compiuti dopo la loro scadenza, essendo garanzia sufficiente per l'incolpato quella del termine perentorio fissato per l'intero provvedimento disciplinare. T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 18 aprile 2005, n. 4174 Consiglio Stato, sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7459 2 Il termine di venti giorni per l'inizio del procedimento disciplinare, previsto dall'art. 24 comma 2 C.C.N.L. comparto ministeri autorizzato con d.P.C.M. 3 marzo 1995, non essendo comminate, per il suo inutile decorso, nè la decadenza del relativo potere nè l'inefficacia degli atti successivamente compiuti. T.A.R. Abruzzo Pescara, 3 maggio 1999, n. 413 T.A.R. Calabria Catanzaro, 3 febbraio 1999, n. 125 3 Il termine di 120 giorni dalla contestazione degli addebiti, previsto dall'art. 25 C.C.N.L. 3 marzo 1995 per il comparto del personale dei ministeri per la conclusione del procedimento disciplinare T.A.R. Campania Napoli, sez. III, 11 novembre 1996, n. 672 4 Il termine stabilito dall'art. 111 del t.u. 10 gennaio 1957 n. 3, per la trattazione orale del procedimento disciplinare Entro dieci giorni successivi a quello in cui gli atti sono pervenuti, il segretario della commissione dà avviso all'impiegato nelle forme previste dall'art. 104 che nei venti giorni successivi egli ha facoltà di prendere visione di tutti gli atti del procedimento e di estrarne copia. Trascorso tale termine il presidente della commissione stabilisce la data della trattazione orale che deve aver luogo entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma precedente e, quando non ritenga di riferire personalmente, nomina un relatore fra i membri della commissione T.A.R. Trentino Alto Adige, Bolzano, 20 dicembre 1995, n. 332 5 Il termine di dieci giorni per la comunicazione all'impiegato della sanzione disciplinare inflittagli Consiglio Stato, sez. V, 6 novembre 1992, n. 1209 T.A.R. Lazio, sez. I, 30 dicembre 1987, n. 2017 6 Il termine di quindici giorni previsto dall'art. 107 t.u. 10 gennaio 1957 n. 3, entro il quale, una volta pervenute le giustificazioni dell'interessato, gli atti del procedimento disciplinare debbono essere trasmessi alla commissione di disciplina, ha carattere meramente ordinatorio. T.A.R. Sicilia Palermo, 17 novembre 1982, n. 768 T.A.R. Lazio, sez. I, 23 dicembre 1981, n. 1102 Consiglio Stato, sez. VI, 30 ottobre 1979, n. 768 . TERMINI PERENTORI Anche questi termini sono stati esattamente individuati dalla giurisprudenza. Sono perentori 1 il termine di 90 giorni art. 120 d.P.R. 3/57 che non deve essere superato fra i vari atti di valido impulso procedurale in particolare, il termine perentorio di 90 giorni si interrompe ogni qualvolta, prima della scadenza, venga adottato un atto, anche interno, proprio del procedimento disciplinare e che non abbia carattere meramente dilatorio. Consiglio Stato, sez. V, 20 gennaio 2003, n. 175 Cons. giust. amm. Sicilia, sez. consult., 5 maggio 1999, n. 199 Consiglio Stato, sez. V, 21 giugno 2002, n. 3395 Consiglio Stato, sez. V, 10 giugno 1989, n. 371 - con questa massima si è esclusa anche l'insorgenza di cause di forza maggiore, quali l'impossibilità che l'organo collegiale possa funzionare 2 il termine di 90 giorni art. 110 d.P.R. 3/57 cit. entro il quale il funzionario istruttore deve concludere l'inchiesta, decorrente dalla nomina, non prorogato dall'ulteriore termine ordinatorio di 10 giorni previsto dall'art. 111 per la trasmissione degli atti al capo del personale dell'ufficio. Consiglio Stato, sez. V, 20 maggio 1994, n. 508 LEGGE 7 FEBBRAIO 1990 N. 19 Una sintetica analisi merita la legge in epigrafe, contenente modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti. Questa legge colma il vuoto normativo venutosi a determinare a seguito della sentenza della Corte costituzionale 14 ottobre 1988, n. 971, che dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 85 destituzione di diritto d.P.R. 3/57 cit. nella parte in cui non prevedeva, in luogo del provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare. Il legislatore tardò non poco a disciplinare i rapporti giuridici conseguenti alla cancellazione della destituzione di diritto dall'ordinamento giuridico La norme che interessa è l'articolo 9, che riguarda 1 art. 9, comma 2 la destituzione può sempre essere inflitta all'esito del procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei successivi novanta giorni. Quando vi sia stata sospensione cautelare dal servizio a causa del procedimento penale, la stessa conserva efficacia, se non revocata, per un periodo di tempo comunque non superiore ad anni cinque. Decorso tale termine la sospensione cautelare è revocata di diritto. L'art. 9 stabilisce due termini, di 180 e 90 giorni. Occorre chiarire se si tratta di termini ordinatori o perentori. La Corte costituzionale interveniva nuovamente in materia del c.d. 'patteggiamento' sentenza penale di condanna conseguita alla richiesta delle parti per affermare che a nel patteggiamento non si verifica quella compiutezza nella raccolta degli elementi di prova tipica del rito ordinario e non può escludersi che l'amministrazione, al fine di valutare i fatti in sede disciplinare, debba effettuare autonomi accertamenti e che, pertanto, in tale ipotesi, non è applicabile il termine di novanta giorni introdotto dall'art. 9 comma 2 legge 19/90, ma la disciplina generale posta dal d.P.R. 3/57 b nell'ipotesi di procedimento disciplinare per la destituzione del pubblico dipendente a seguito di condanna penale conseguente a giudizio che abbia accertato i fatti, il termine di sua conclusione di novanta giorni non contrasta col principio di ragionevolezza, in funzione dell'esigenza di termini brevi a tutela della sollecita definizione di una vicenda che altrimenti pregiudicherebbe, in danno dell'art. 97 cost., la certezza delle situazioni e la posizione del dipendente, e tenuto conto che l'amministrazione, trovandosi di fronte a fatti già accertati, ha a disposizione, prima di avviare il procedimento, altri centottanta giorni per decidere sull'attivazione dell'azione disciplinare. Corte costituzionale, 28 maggio 1999, n. 197 . Termini ordinatori, o sollecitatori 1 il termine di novanta giorni dalla ricezione da parte della p.a. della domanda di riammissione in servizio di un pubblico dipendente destituito di diritto per promuovere il procedimento disciplinare - previsto dall'art. 10 comma 2 legge 19/90, con la conseguenza che il suo superamento non comporta l'automatica invalidità ordinatoria ed il suo superamento non comporta l'automatica invalidità del procedimento disciplinare e del provvedimento sanzionatorio o il venir meno della potestà di verificare la rilevanza sul rapporto d'impiego dei fatti accertati in sede penale né, d'altra parte, detto termine è preordinato alla formazione del silenzio assenso dell'amministrazione in merito alla riassunzione in servizio dell'impiegato. T.A.R. Lazio, sez. III, 24 febbraio 2003, n. 1377 Termini perentori 1 il termine di 180 giorni entro cui deve essere iniziato o proseguito il procedimento disciplinare per destituzione a carico di dipendente pubblico condannato con sentenza penale irrevocabile, si sostituisce ad ogni contraria disposizione di legge e si sovrappone al potere regolamentare delle singole amministrazioni e delle parti contrattuali Consiglio Stato, sez. V, 23 gennaio 2004, n. 187 contra Consiglio Stato, sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4464 il termine che provoca la caducazione del potere dell'amministrazione esclusa l'ipotesi di superamento dei termini stabiliti dall'art. 9 comma 2 legge 19/90 è quello di novanta giorni di cui all'art. 120 d.P.R. 3/57, sempre che prima della sua scadenza non venga interrotto mediante l'adozione di un atto interno, proprio del procedimento disciplinare 2 Il termine di 90 giorni concesso per la conclusione del procedimento disciplinare dopo la riassunzione dello stesso a seguito di conoscenza del giudicato penale, che non decorre dall'inizio effettivo del procedimento stesso, ma dalla scadenza virtuale dei primi 180 giorni previsti ex lege per la riassunzione, sicché l'Amministrazione dispone del complessivo termine di 270 giorni per l'inizio e la conclusione del procedimento. Consiglio Stato a. plen., 14 gennaio 2004, n. 1 T.A.R. Toscana, sez. I, 6 dicembre 2004, n. 6260 3 il termine di 90 giorni previsto per la conclusione del procedimento disciplinare dall'art. 9 della legge 19/90 Consiglio Stato, sez. VI, 16 settembre 2003, n. 5249 id., id., 29 aprile 2003, n. 2167 . Ambito di applicazione 1 la norma di cui all'art. 9 della legge 19/90 - che fissa per l'avvio del procedimento disciplinare il termine di centottanta giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna penale - ha portata estensiva in tutto il settore del pubblico impiego, ed è quindi applicabile anche al personale della Polizia di Stato, in luogo della norma speciale di cui all'art. 9 d.P.R. 25 ottobre 1981 n. 737. Consiglio Stato, sez. IV, 14 aprile 2003, n. 1933 T.A.R. Lazio, sez. II, 2 aprile 2003, n. 2984 T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 14 marzo 2003, n. 351 . Ambito del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato 1 il termine, previsto dall'art. 9 comma 2 della legge 19/90 per la contestazione dell'addebito dopo la comunicazione della sentenza penale di condanna, cessa di avere efficacia, in relazione ai rapporti di impiego privatizzati, a decorrere dalla data di costituzione dell'ufficio competente per la contestazione disciplinare previsto dalla contrattazione collettiva, con la conseguente applicabilità, da tale data, dei soli termini contrattuali questi ultimi, peraltro, a seguito dell'entrata in vigore della l. 27 marzo 2001 n. 97, recante norme sul rapporto fra procedimento penale e procedimento disciplinare, convivono con i termini legali stabiliti dall'art. 5, comma 4, di tale legge, con la conseguenza che i termini contrattuali posti all'ufficio competente per la contestazione dell'addebito sono alternativi a quelli legali previsti per lo stesso ufficio a seguito della avvenuta comunicazione del passaggio in giudicato della sentenza penale di condanna del lavoratore incolpato. Cassazione civile, sez. lav., 24 luglio 2003, n. 11506 Nell'ipotesi di irrogazione della pena accessoria della interdizione perpetua dai PP.UU., la disciplina di cui agli art. 9 e 10 della legge n. 19 del 1990 non viene in rilievo con riguardo al caso in cui la sentenza penale di condanna abbia inflitto la pena dell'interdizione perpetua dei pubblici uffici, in virtù della fondamentale considerazione che, a fronte di una determinazione giudiziale che recide in modo radicale e definitivo il rapporto di servizio non è coerente che all'amministrazione venga dato il potere di adottare una autonoma misura disciplinare che, se non coincidente con la destituzione, sarebbe 'inutiliter' data. Consiglio Stato, sez. VI, 20 giugno 2003, n. 3675 LA POLIZIA PENITENZIARIA La procedura da seguire per la rilevazione delle infrazioni disciplinari è dettata dall'art. 10, il quale stabilisce che la competenza è di ogni superiore gerarchico. Il superiore che rileva l'infrazione deve a contestare, dopo essersi qualificato, la mancanza al responsabile b procedere alla sua identificazione c astenersi, di massima, dal richiamarlo in presenza di altre persone, tranne che le circostanze non impongano l'immediata repressione in tal caso deve riferirsi unicamente al particolare fatto del momento d dare le eventuali disposizioni atte ad eliminare o ad attenuare le conseguenze delle infrazioni e inoltrare rapporto sui fatti all'organo competente ad infliggere la sanzione. Sul punto a si inciampa sistematicamente nell'applicazione pratica della norma, perché si crede, erroneamente, che il verbo 'contestare' voglia significare contestare anche il successivo rapporto disciplinare scritto, che viene pertanto comunicato, talvolta anche mediante il rilascio copia, al dipendente che ne è oggetto. Tale errore è la logica conseguenza della mancanza di interpretazione sistematica della norma, mediante appropriate disposizioni interne. Infatti, il successivo art. 12, comma 1, stabilisce che per infliggere una sanzione, la contestazione degli addebiti deve essere fatta per iscritto, deve indicare succintamente e con chiarezza i fatti e la specifica trasgressione di cui l'incolpato è chiamato a rispondere copia del foglio contenente le contestazioni deve essere consegnata al trasgressore e altra copia, firmata dallo stesso, deve rimanere agli atti del procedimento. Emerge chiaramente che il verbo 'contestare' di cui sopra vuole significare solo l'obbligo del superiore gerarchico di contestare, cioè informare formalmente e verbalmente il responsabile che sta commettendo una infrazione disciplinare, con valenza di diffida dal persistere nel comportamento indisciplinato. Né altro significato si può dare al riguardo, posto che la contestazione degli addebiti è l'atto formale che dà inizio al procedimento disciplinare, che è dovuto dal superiore gerarchico che constata e rileva l'infrazione disciplinare ma Funzionario Istruttore. La contestazione degli addebiti, a sua volta, viene formulata a dal direttore del carcere o servizio penitenziario per l'irrogazione della sanzione della censura b dal funzionario istruttore per tutte le altre sanzioni disciplinari riduzione di stipendio, deplorazione, sospensione dal servizio, destituzione . L'ordinamento disciplinare della polizia penitenziaria è caratterizzato perché è sempre nominato un funzionario istruttore, salvo che per la sanzione della censura. Non si comprende il motivo di tale specialità, posto che - nello statuto degli impiegati civili dello Stato tale nomina è solo eventuale - sia gli Uffici dei Provveditorati regionale che quelli della Direzione Generale del personale sono in grado di istruire tranquillamente i procedimenti disciplinari. La conseguenza di tale anomalia è molto grave, in quanto comporta la polverizzazione degli orientamenti interpretativi da parte dei Consigli regionali e Centrali di disciplina organismi consultivi e dei titolari dell'azione disciplinare e cioè Provveditore regionale e Direttore Generale del personale, i quali adottano un provvedimento, motivato, conforme alle proposte dell'organo consultivo Consiglio di disciplina , dalle quali si possono discostare solo in senso più favorevole all'incolpato. La relativa istruttoria è disciplinata dall'art. 15, che non presenta particolari difficoltà interpretative. Si è già detto gli organi disciplinari consultivi sono due il Consiglio Regionale ed il Consiglio Centrale di disciplina, il primo con competenza per le sanzioni della riduzione di stipendio e della deplorazione, il secondo per quelle della sospensione dal servizio e della destituzione. Pertanto, la nomina del funzionario istruttore compete, rispettivamente, al Provveditore regionale e al Direttore Generale del personale. TERMINI ORDINATORI E PERENTORI L'art. 6, comma 4, prevede un termine perentorio che ricalca i termini previsti dalla legge 19/90, art. 9 di 180 giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna o del provvedimento di applicazione definitiva di una misura di sicurezza o di prevenzione, ed un termine di conclusione del procedimento disciplinare nei successivi novanta giorni. Al riguardo veniva sollevata eccezione di incostituzionalità, risolta nel modo che segue È manifestamente infondata la q.l.c., in riferimento agli art. 3 e 97 cost., dell'art. 6 comma 4 d.lg. 30 ottobre 1992 n. 449 Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell'art. 21, comma 1, della l. 15 dicembre 1990, n. 395 , nella parte in cui fissa il termine di novanta giorni per la conclusione del procedimento disciplinare. Il contenuto della norma denunciata è assimilabile a quello dell'art. 9 comma 2 l. n. 19 del 1990, la cui questione di legittimità è stata dichiarata infondata, nei sensi di cui in motivazione, con la sent. n. 197 del 1999. Corte costituzionale, 26 luglio 2000, n. 366 - Scaglietti c. Min. giust. e altro . IL FUNZIONARIO ISTRUTTORE - TERMINI Sono previsti nell'art. 15, il cui comma 4 assegna dieci giorni per la contestazione degli addebiti al trasgressore, con le modalità previste dell'art. 12 forma scritta, succinta, comunicazione al trasgressore in doppia copia, termine - ordinatorio - di dieci giorni per le giustificazioni scritte prorogato su istanza motivata . Questo termine è ordinatorio. L'inchiesta disciplinare comma 5 deve essere conclusa nel termine di quarantacinque giorni, prorogabili di quindici giorni su richiesta motivata del funzionario istruttore curiosamente il legislatore delegato attribuisce al termine istruttore la valenza di sostantivo. Anche i due termini temporali di conclusione dell'istruttoria sono atipici. L'A. ritiene che non possano considerarsi termini perentori, ma solo ordinatori. Ciò è possibile affermare in quanto la figura del funzionario istruttore è non solo centrale del procedimento disciplinare ma ineliminabile, è una costante di ogni procedimento disciplinare. L'A. ritiene che per questo motivo sono stati adottati termini atipici e per ciò stesso ordinatori, in quanto l'inerzia della Pubblica Amministrazione è sanzionata dalla regola generale stabilita dall'art. 120 del d.P.R. n. 3/57, richiamato per l'applicazione dall'art. 24, comma 5 cit. * ispettore generale dell'amministrazione penitenziaria