E dopo un’estate di annunci, arrivò l’autunno delle riforme! Peccato, però, che non è tutto oro quello che luccica A poco più di un mese dall’emanazione del decreto Sblocca Italia Decreto Legge 12 settembre 2014, numero 133 , questo Speciale si propone di analizzare le novità proposte in materia di conferenza di servizi.
Sono due gli articoli della L. numero 241/1990 che il decreto Sblocca Italia concretamente intende modificare l’articolo 14-ter, per il quale si aggiunge, dopo il comma 8, il seguente «8-bis. I termini di validità di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati acquisiti nell'ambito della Conferenza di Servizi, decorrono a far data dall'adozione del provvedimento finale.» l’articolo 14-quater, al cui comma 3, dopo le parole «rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che» sono inserite le seguenti «ha natura di atto di alta amministrazione. Il Consiglio dei Ministri». Come si avrà modo di spiegare, i buoni propositi di semplificazione nutriti dal Governo sembra che a volte non tengano conto della necessaria qualità che dovrebbe assistere gli interventi normativi di riforma. Conferenza di servizi, croce e delizia dell’azione amministrativa. In altri termini, l’analisi delle novità proposte dal decreto Sblocca Italia specialmente con riferimento al novello comma 8-bis dell’articolo 14-ter, relativo ai “termini di validità” di tutti gli atti endoprocedimentali acquisiti nell'ambito della Conferenza di Servizi solleva il sospetto che, talvolta, il Governo sia caduto nella trappola della “riformite”, giungendo così a concepire degli autentici pasticci normativi. In un’indagine tra i pregi e i difetti del nuovo Decreto Sblocca Italia, il presente lavoro consegna al lettore una panoramica completa degli aspetti innovativi della tanto discussa conferenza di servizi, croce e delizia dell’azione amministrativa. Inquadriamo il problema. Dopo tanti annunci riformisti, il Governo Renzi inizia a fare davvero sul serio. Rilancio dell'economia, riorganizzazione del sistema giustiziale e snellimento delle procedure in materia di appalti pubblici sono queste le tre pedine mosse dal Governo per il rilancio della Nazione e sono questi i temi posti all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri nella seduta convocata in data 29 agosto 2014. Il programma per il rilancio dell’economia si muove attraverso le 45 disposizioni recate dal c.d. Decreto Sblocca Italia si tratta del d.l. numero 133/2014, recante “Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale numero 212 del 12 settembre 2014. La riforma della giustizia, invece, passa attraverso l’approvazione degli ambiziosi provvedimenti proposti dal Ministro della Giustizia Andrea Orlando, che in sette mosse – tra decreti legge e disegni di legge – aspira a dare un nuovo volto all’intero sistema giustiziale, toccando così i “delicati” argomenti della rapidità ed efficienza del processo civile, della responsabilità civile dei magistrati, della riforma dello statuto della magistratura onoraria e dei giudici di pace, dell’estradizione, del rafforzamento delle garanzie nel processo penale e del contrasto ai patrimoni illeciti. Lo snellimento delle procedure in materia di appalti pubblici, infine, cavalca l’onda riformista europea e si concreta nell’approvazione di disegno di legge per il conferimento al Governo della delega per l’attuazione della direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE e della direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE. Nel complesso delle riforme proposte dal Governo Renzi, il presente Speciale si sofferma sulle novità proposte dal decreto Sblocca Italia, studiando in particolare lo strumento procedimentale che, più di tutti, sembra sia stato individuato quale autentico catalizzatore del processo di rilancio dell’economia la conferenza di servizi. Struttura del Decreto Sblocca Italia. Il Decreto Legge numero 133/2014 c.d. Decreto Sblocca Italia è ispirato da ben 7 ragioni di straordinaria necessità e urgenza 1. accelerare e semplificare la realizzazione di opere infrastrutturali strategiche, indifferibili e urgenti 2. favorire il potenziamento delle reti autostradali e di telecomunicazioni e migliorare la funzionalità aeroportuale 3. tutelare l’ambiente attraverso la mitigazione del rischio idrogeologico, la salvaguardia degli ecosistemi, l'adeguamento delle infrastrutture idriche e il superamento di eccezionali situazioni di crisi connesse alla gestione dei rifiuti 4. garantire l'approvvigionamento energetico e favorire la valorizzazione delle risorse energetiche nazionali 5. attendere alla semplificazione burocratica 6. rilanciare i settori dell'edilizia e immobiliare, il sostegno alle produzioni nazionali attraverso misure di attrazione degli investimenti esteri e di promozione del Made in Italy 7. rifinanziare e concedere gli ammortizzatori sociali in deroga alla normativa vigente, al fine di assicurare un'adeguata tutela del reddito dei lavoratori e sostenere la coesione sociale. Muovendo da tali premesse che per vero hanno alimentato le polemiche di quanti hanno appunto contestato l’utilizzo dello strumento della decretazione d’urgenza per l’esecuzione di disparate categorie di intervento cfr. G. Losavio, Una legge illegale, in Rottama Italia, 2014, disponibile all’indirizzo www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/09/12/14G00149/sg , il d.l. numero 133/2014 si compone di 45 articoli, suddivisi nei seguenti 10 Capi Capo I Misure per la riapertura del cantieri articolo 1-4 . È questa la parte dedicata sia al c.d. “sblocca cantieri” relativo alle opere infrastrutturali ritenute di importanza strategica per il rilancio dell’economia sia al c.d. “sblocca Comuni” dove si adottano le apposite misure per favorire la realizzazione delle opere incompiute segnalate dagli Enti locali Capo II Misure per il potenziamento delle reti autostradali e di telecomunicazioni articolo 5-6 . Alle citate disposizioni va l’etichetta “sblocca reti”, prevedendosi – tra l’altro – delle apposite misure per agevolare la realizzazione di reti di comunicazione elettronica a banda ultralarga, per la semplificazione delle procedure di scavo e di posa aerea dei cavi, nonché per la realizzazione delle reti di telecomunicazioni mobili Capo III Misure urgenti in materia ambientale e per la mitigazione del dissesto idreogologico articolo 7-8 , con cui vengono apportate importanti modifiche al Decreto Legislativo 3 aprile 2006, numero 152, recante “Norme in materia ambientale” Capo IV Misure per la semplificazione burocratica articolo 9-16 . Si tratta della parte dedicata al c.d. “sblocca burocrazia”, dove si prevedono procedure semplificate per i cantieri minori, con la riduzione dei casi in cui è necessaria l'autorizzazione paesaggistica Capo V Misure per il rilancio dell’edilizia articolo 17-27 . Si tratta della parte maggiormente innovativa del decreto, dove non solo vengono introdotte delle importanti novità “sblocca edilizia” tra tutte, l’ampliamento della fattispecie della “manutenzione straordinaria”, l’introduzione delle figure degli interventi di conservazione e del permesso di costruire convenzionato , ma vengono altresì stabilite delle rilevanti misure per il rilancio del settore immobiliare e per l'incentivazione degli investimenti in abitazioni in locazione e, soprattutto, vengono introdotte delle rilevanti modifiche all’istituto della conferenza di servizi di cui agli articolo 14-ter e 14-quater della L. numero 241/1990, nell’ambito di una revisione degli strumenti di semplificazione amministrativa e di accelerazione delle procedure in materia di patrimonio culturale Capo VI Misure urgenti in materia di porti e aeroporti articolo 28-29 , dettate al fine di migliorare la funzionalità aeroportuale e la competitività del sistema portuale e logistico Capo VII Misure urgenti per le imprese articolo 30-32 . Vi rientrano le disposizioni “sblocca export”, che passa attraverso l’adozione di un “Piano per la promozione straordinaria del Made in Italy e l’attrazione degli investimenti in Italia”, la realizzazione di un segno distintivo unico per le produzioni agroalimentari Made in Italy e il potenziamento degli strumenti di contrasto all’Italian sounding nel mondo Capo VIII Misure urgenti in materia ambientale articolo 33-35 . Sono qui contenute le norme “sblocca Bagnoli”, che nel dare una prospettiva di riqualificazione e di sviluppo all’ex area industriale di Bagnoli-Coroglio NA , è comunque estensibile ad altre “aree critiche” sotto il profilo dell’inquinamento ambientale Capo IX Misure urgenti in materia di energia articolo 36-39 . È la parte dedicata allo “sblocca energia”, dove vengono previste misure che riconoscono la natura strategica delle infrastrutture di importazione, trasformazione e stoccaggio del gas. Capo X Misure finanziarie in materia di ammortizzatori sociali in deroga ed ulteriori disposizioni finanziarie per gli enti territoriali articolo 40-45 . Conferenza di servizi nel decreto Sblocca Italia le modifiche importanti sono 2. L’articolo 25 del decreto Sblocca Italia reca 2 importanti modifiche all’istituto della conferenza di servizi. La citata disposizione, inserita nel Capo V del decreto dedicato alle Misure per il rilancio dell’edilizia , interviene sia sugli effetti degli atti acquisiti nel procedimento di conferenza, sia sui mezzi di superamento del dissenso. Sono due gli articoli della L. numero 241/1990 che il decreto si propone in concreto di modificare l’articolo 14-ter, per il quale si aggiunge, dopo il comma 8, il seguente «8-bis. I termini di validità di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati acquisiti nell'ambito della Conferenza di Servizi, decorrono a far data dall'adozione del provvedimento finale» l’articolo 14-quater, al cui comma 3, dopo le parole «rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che» sono inserite le seguenti «ha natura di atto di alta amministrazione. Il Consiglio dei Ministri». Sono quindi 2 i binari entro i quali si muove il Legislatore del 2014. Per un verso, si è voluto forse “allungare” la validità degli atti endoprocedimentali che confluiscono nella conferenza di servizi e che poi rimangono assorbiti nel provvedimento finale adottato dall’amministrazione procedente, in questo modo evitando che il soggetto proponente si ritrovi a poter iniziare i lavori assentiti confrontandosi coi ridotti termini di validità dei singoli atti endoprocedimentali pericolo certo maggiore nel caso in cui i lavori della conferenza si protraggano per anni . Per altro verso, qualificando come atto di alta amministrazione la specifica deliberazione del Consiglio dei Ministri ex articolo 14-quater, si è voluto sottrarre la stessa al campo della “insindacabilità”, rischio invero inevitabile ove la suddetta deliberazione fosse stata intesa quale atto di natura politica. Al fine di meglio comprendere la portata innovativa delle disposizioni introdotte col Decreto Italia, tuttavia, conviene analizzare partitamente il contesto normativo entro il quale esse si innestano solo all’esito di tale analisi, infatti, sarà possibile cogliere appieno il senso della disciplina riformista e valutare, al contempo, i dubbi interpretativi che essa solleva. Si rinvia dunque agli appositi approfondimenti per la disamina delle relative questioni.