Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza numero 12601 del 12 maggio 2021 hanno risolto una ulteriore questione interpretativa connessa al c.d. divieto del terzo mandato consecutivo previsto per le elezioni forensi.
Questa volta al centro della questione l’operatività del divieto del terzo mandato consecutivo in una fattispecie particolare in cui i mandati “contestati” erano stati svolti, in un primo tempo, presso un ordine nella specie quello di Sala Consilina e, successivamente, presso l’ordine di Lagonegro che, a seguito della riforma della geografia giudiziaria , aveva accorpato il primo. Il punto controverso. Nel caso di specie, l’argomentazione utilizzata per resistere all’obiezione di ineleggibilità era stata quella che faceva leva sulla natura dell’ordine degli avvocati “post-accorpamento” come realtà nuova rispetto a quello “accorpato”. Secondo il CNF «il COA di Lagonegro, nella sua rinnovata costituzione rappresenta a tutti gli effetti un diverso ente giuridico rispetto a quello di Sala Consilina, eletto da un diverso e più ampio corpo elettorale e chiamato a svolgere la sua consiliatura in occasione del rinnovo avvenuto nel 2015 con conseguente legittimità dell’elezione non potendosi computare ai fini del divieto di legge i mandati svolti come Consigliere del soppresso Ordine di Sala Consilina». Viceversa, secondo i ricorrenti «la soppressione dell’Ordine di Sala Consilina, avvenuta come conseguenza della soppressione del Tribunale, aveva determinato l’incorporazione dello stesso, e dei suoi iscritti, in quello di Lagonegro, e non la formazione di una terza e autonoma entità giuridica». Il quadro normativo Orbene, anche in questo caso, la norma decisiva è l’articolo 3, comma 3, l. numero 113/2017 in base alla quale – per quanto qui di interesse – «i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato». Per le Sezioni Unite occorre dare seguito, anche in questo caso, all’interpretazione consolidata e “supportata” dalla Consulta secondo cui il limite rappresentato dal divieto di presentazione del candidato che abbia già espletato due mandati consecutivi risponde alla ratio di favorire la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati senza che possano valere “rendite di posizione” favorendo, quindi, «il fisiologico ricambio all’interno dell’organo, immettendo “forze nuove” nel meccanismo rappresentativo nella prospettiva di assicurazione l’ampliamento e la maggiore fluidità dell’elettorato passivo ». e accorpamento degli ordini. Quel principio applicato al caso di specie deve essere, quindi, declinato nel senso che «il divieto [di terzo mandato consecutivo] opera anche in caso di soppressione di un consiglio dell’ordine e di trasmigrazione dei relativi iscritti nell’albo di un altro consiglio, precludendo quindi al professionista che abbia già svolto le finzioni di componente presso il consiglio dell’ordine di provenienza, per il periodo consentito dalla legge, la candidatura alle elezioni per il rinnovo del consiglio dell’ordine di nuova iscrizione». Ed infatti, quell’ ineleggibilità «trova fondamento nell’esigenza di recidere il legame eventualmente instauratosi tra il singolo consigliere e i relativi elettori, suscettibile di recare pregiudizio non solo alla regolarità della competizione elettorale, ma anche alla correttezza e imparzialità nell’esercizio delle funzioni». Esigenza che certamente «non viene meno a seguito dell’ampliamento del corpo elettorale conseguente alla trasmigrazione nell’albo di un nuovo consiglio degli elettori iscritti a quello di un consiglio soppresso, atteso che nel nuovo bacino elettorale vengono a far parte anche gli elettori del precedente consiglio, potendo quindi risultare in concreto alterata la posizione di uguaglianza dei partecipanti alla competizione elettorale e condizionato il futuro esercizio delle funzioni di consigliere».
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza23 marzo – 12 maggio 2021, numero 12601 Presidente Tirelli – Relatore Sestini Fatti di causa Gli avvocati A.C. , D.B.E. , I.M.P. , La.Anumero , L.G. e S.G.N. , tutti candidati alle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lagonegro per il quadriennio 2019/2022, proposero reclamo avanti al Consiglio Nazionale Forense, ai sensi della L. numero 247 del 2012, articolo 28, per contestare i risultati delle elezioni in relazione alla posizione di alcuni candidati per cui si era verificata la violazione del divieto di terzo mandato consecutivo. In particolare, dedussero che l’eletto avv. C.G. si trovava nella situazione di incompatibilità prevista dalla L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3, in quanto aveva svolto tre mandati consecutivi 2006/2010, 2011/2014 e 2015/2018 dei quali i primi due presso l’Ordine di Sala Consilina che analoga incompatibilità sussisteva per gli avvocati P.L. e R.A. - che erano risultati primi dei non eletti, in quanto il P. aveva svolto due mandati consecutivi 2011/2014 e 2015/2018 , il primo dei quali presso l’Ordine di Sala Consilina, mentre il R. ne aveva svolti tre 2006/2010, 2011/2014 e 2015/2018 , dei quali i primi due presso l’Ordine di Sala Consilina. I reclamanti chiesero pertanto che il C.N.F. dichiarasse la nullità dell’elezione a Consigliere dell’avv. C. e l’incandidabilità degli altri due avvocati, riformulando la graduatoria ed escludendone sia l’avv. C. che gli avvocati P. e R. . Il C. resistette al reclamo, contestando la possibilità di considerare i mandati svolti presso l’Ordine di Sala Consilina, in quanto tale Ordine era stato soppresso a seguito della c.d. riforma della geografia giudiziaria, di talché solo un mandato quello relativo al quadriennio 2015/2018 era stato svolto presso l’Ordine di Lagonegro. Il C.N.F., rimessa alla Corte Costituzionale la questione della legittimità della L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3 e del D.L. numero 135 del 2018, articolo 11 quinquies come inserito dalla Legge di Conversione numero 12 del 2019 e fissata la nuova trattazione del ricorso all’esito della pronuncia numero 173/2019 dell’anzidetta Corte, ha rigettato il reclamo, osservando che la giurisdizione riservata a questo Giudice riguarda i risultati delle elezioni e si estende agli atti prodromici - nel caso di specie l’ammissione delle candidature - soltanto allorché l’atto sia immediatamente lesivo della posizione giuridica del reclamante. Nel caso di specie, dunque, la domanda proposta dai reclamanti volta all’accertamento dell’incompatibilità degli avvocati P. e R. , non eletti, risulta inammissibile a seguito della soppressione dell’Ordine di Sala Consilina, l’Ordine accorpante Lagonegro , nella sua rinnovata conformazione, rappresent a effettivamente un ente giuridico diverso rispetto a quello accorpato Sala Consilina , che non esiste più il COA di Lagonegro, nella sua rinnovata costituzione, rappresenta a tutti gli effetti un diverso ente giuridico rispetto a quello di Sala Consilina, eletto da un diverso e più ampio corpo elettorale e chiamato a svolgere la sua consiliatura in occasione del rinnovo avvenuto nel 2015 con conseguente legittimità dell’elezione non potendosi computare ai fini del divieto di legge i mandati svolti come Consigliere del soppresso Ordine di Sala Consilina . Hanno proposto ricorso avanti alle Sezioni Unite Civili di questa Corte, L. numero 247 del 2012, ex articolo 36, comma 6, gli avvocati A.C. , D.B.E. , I.M.P. e L.G. , affidandosi a due motivi illustrati da memoria ha resistito, con controricorso, l’avv. C.G. . Il P.M. ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo l’accoglimento del primo motivo, assorbito il secondo, con cassazione e rinvio. Ragioni della decisione 1. Il primo motivo denuncia - in riferimento all’articolo 360, comma 1, numero 3 - la violazione e la falsa applicazione della L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3, in relazione alla L. numero 247 del 2012, articolo 36, comma 6, nella parte in cui la sentenza impugnata ha ritenuto di escludere la sua applicazione nella fattispecie in esame, ritenendo candidabili ed eleggibili gli Avv.ti C. , R. e P. , per aver svolto i precedenti mandati presso un ordine soppresso e, quindi, per essere espressione di un diverso corpo elettorale . Premesso che la soppressione dell’Ordine di Sala Consilina, avvenuta come conseguenza della soppressione del Tribunale, aveva determinato l’incorporazione dello stesso, e dei sui iscritti, in quello di Lagonegro, e non la formazione di una terza e autonoma entità giuridica, i ricorrenti assumono che l’Ordine di Lagonegro ha aggiunto ai suoi gli iscritti ben più numerosi di Sala Consilina e che, a fronte dell’automaticità del transito dall’Ordine soppresso a quello accorpante, deve escludersi che gli iscritti e gli eletti al COA di Sala Consilina possano essere ritenuti appartenenti ad una nuova entità . Richiamata, quindi, Cass., S.U. numero 32781/2018, i ricorrenti sostengono che la norma sul limite del doppio mandato di cui alla L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3, deve essere interpretata esclusivamente alla luce della ratio evidenziata dall’anzidetta pronuncia, che è quella di assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo da garantire la par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione, nonché di evitare fenomeni di sclerotizzazione nelle relative compagini assumono pertanto che l’interpretazione data dal CNF alla L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3, viola apertamente la ratio del divieto di doppio mandato, favorendo il consolidamento di situazioni di potere . 1.2. Il motivo è fondato. 1.2.1. Va premesso che, ai fini dell’applicazione del divieto del terzo mandato consecutivo, si deve tener conto di quelli espletati, anche solo in parte, prima dell’entrata in vigore della L. numero 113 del 2017 esclusi soltanto quelli di durata inferiore al biennio in tal senso si sono espresse queste SS.UU. con la pronuncia numero 32781/2018, cui ha fatto seguito l’emanazione del D.L. numero 135 del 2018, articolo 11 quinquies, come modificato dalla Legge di Conversione numero 12 del 2019, il cui comma 1 recita della L. 12 luglio 2017, numero 113, articolo 3, comma 3, secondo periodo, si interpreta nel senso che, ai fini del rispetto del divieto di cui al predetto periodo, si tiene conto dei mandati espletati, anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati anteriormente all’entrata in vigore della L. 31 dicembre 2012, numero 247 al riguardo, è successivamente intervenuta la Corte Costituzionale, che, con sentenza numero 173/2019, ha affermato la legittimità della L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3, secondo periodo e del D.L. numero 135 del 2018, articolo 11 quinquies, come inserito dalla Legge di Conversione numero 12 del 2019. 1.2.2. La Corte Costituzionale ha evidenziato come la peculiare ed essenziale finalità della disciplina che limita l’accesso di taluni soggetti alla carica di consigliere dell’Ordine forense sia quella di valorizzare le condizioni di eguaglianza che l’articolo 51 Cost., pone a base dell’accesso alle cariche elettive uguaglianza che, nella sua accezione sostanziale, sarebbe evidentemente compromessa da una competizione che possa essere influenzata da coloro che ricoprono da due o più mandati consecutivi la carica per la quale si concorre e che abbiano potuto consolidare un forte legame con una parte dell’elettorato, connotato da peculiari tratti di prossimità. Il divieto del consecutivo mandato favorisce il fisiologico ricambio all’interno dell’organo, immettendo forze nuove nel meccanismo rappresentativo nella prospettiva di assicurare l’ampliamento e la maggiore fluidità dell’elettorato passivo , e - per altro verso - blocca l’emersione di forme di cristallizzazione della rappresentanza e ciò in linea con il principio del buon andamento della amministrazione, anche nelle sue declinazioni di imparzialità e trasparenza, riferito agli ordini forensi. 1.2.3. Tanto premesso e venendo a considerare la peculiarità del caso in esame, caratterizzato dal pregresso espletamento di mandati presso un Ordine successivamente soppresso e accorpato in altro Ordine presso cui è stato espletato l’ultimo mandato , deve richiamarsi il principio espresso da Cass., S.U. numero 2603/2021, secondo cui le disposizioni contenute nella L. numero 113 del 2017, articolo 3, comma 3, secondo periodo e del D.L. numero 135 del 2018, articolo 11 quinquies, comma 1, conv., con modif., dalla L. numero 12 del 2019 per effetto delle quali lo svolgimento di due mandati consecutivi di componente del consiglio dell’ordine degli avvocati, anche per una parte soltanto di ciascun quadriennio - ma per un periodo non inferiore ad un biennio - comporta l’ineleggibilità alla medesima carica per un ulteriore quadriennio, ancorché il duplice mandato sia stato in parte espletato in epoca anteriore all’entrata in vigore della L. numero 113 del 2017 , devono essere interpretate nel senso che il divieto da esse previsto opera anche in caso di soppressione di un consiglio dell’ordine e di trasmigrazione dei relativi iscritti nell’albo di un altro consiglio, precludendo quindi al professionista che abbia già svolto le funzioni di componente presso il consiglio dell’ordine di provenienza, per il periodo consentito dalla legge, la candidatura alle elezioni per il rinnovo del consiglio dell’ordine di nuova iscrizione ciò in quanto, per un verso, la predetta ineleggibilità - come osservato dalla Corte costituzionale nella sentenza numero 173 del 2019 - trova fondamento nell’esigenza di recidere il legame eventualmente istauratosi tra il singolo consigliere e i relativi elettori, suscettibile di recare pregiudizio non solo alla regolarità della competizione elettorale, ma anche alla correttezza e imparzialità nell’esercizio delle funzioni mentre, per altro verso, questa esigenza non viene meno a seguito dell’ampliamento del corpo elettorale conseguente alla trasmigrazione nell’albo di un nuovo consiglio degli elettori iscritti a quello di un consiglio soppresso, atteso che del nuovo bacino elettorale vengono a far parte anche gli elettori del precedente consiglio, potendo quindi risultare in concreto alterata la posizione di uguaglianza dei partecipanti alla competizione elettorale e condizionato il futuro esercizio delle funzioni di Consigliere . 1.2.4. Tale principio va, in questa sede, integralmente recepito, dovendosi ritenere - in continuità con Cass., SS.UU. numero 32781/2018 e alla luce di Corte Cost. numero 173/2019 - che, per effetto della trasmigrazione nell’ordine accorpante degli avvocati già iscritti presso l’ordine soppresso, non risulti reciso il legame instauratosi fra il consigliere dell’ordine soppresso e la precedente base elettorale, sussistendo pertanto quella possibilità di consolidamento di posizioni di potere e di alterazione delle condizioni di eguaglianza fra i partecipanti alla competizione elettorale che le disposizioni della L. numero 113 del 2017, articolo 3 e del D.L. numero 135 del 2018, articolo 11 quinquies come integrato in sede di conversione hanno inteso scongiurare. 1.2.5. A ciò consegue l’accoglimento del primo motivo e la cassazione della sentenza in relazione ad esso, con rinvio al C.N.F. che, in diversa composizione, procederà a nuovo esame della vicenda alla luce dei principi sopra richiamati. 2. Il secondo motivo censura la sentenza impugnata - in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, numero 3 - per violazione e falsa applicazione della L. numero 247 del 2012, articolo 28, comma 12 e della L. numero 113 del 2017, articolo 16, per aver erroneamente ritenuto non immediatamente lesiva la incandidabilità dei non eletti Avv.ti P. e R. . I ricorrenti contestano l’affermazione del C.N.F. secondo cui, pur estendendosi la sua giurisdizione anche agli atti prodromici ai risultati elettorali, la domanda volta all’accertamento dell’incandidabilità degli avvocati P. e R. - non eletti - risultava inammissibile in quanto concerneva un atto non immediatamente lesivo della posizione giuridica del reclamante premesso che i due avvocati risultavano i primi dei non eletti, i ricorrenti evidenziano che la mera possibilità di subentro dei primi non eletti in caso di dimissioni di un consigliere eletto configura una lesione attuale del diritto nella misura in cui assicurerebbe l’elezione L. numero 113 del 2017, articolo 16 a chi non aveva titolo a partecipare alla contesa elettorale . 2.1. Il motivo risulta assorbito a seguito dell’accoglimento del primo. Deve considerarsi, infatti, che la questione della idoneità dell’ammissione delle due candidature a ledere immediatamente la posizione giuridica dei reclamanti che il C.N.F. ha escluso in un contesto che vedeva confermata l’elezione dell’avv. C. e che precludeva, quindi, lo scorrimento della graduatoria e la nomina del primo dei non eletti è suscettibile di essere diversamente valutata a seguito dell’applicazione del principio affermato da Cass. SS.UU. numero 2603/2021, cui il Giudice dovrà provvedere in sede di rinvio invero, all’esito dell’esame della posizione dell’avv. C. , potrebbe porsi la necessità di valutare nuovamente la concretezza e l’attualità dell’interesse dei ricorrenti ad ottenere una pronuncia anche sulla dedotta inammissibilità della candidatura del P. , che potrebbe subentrare all’avv. C. nel caso in cui ne venisse dichiarata nulla l’elezione la materia del contendere risulta invece cessata quanto alla posizione del candidato R. , nel frattempo deceduto . 3. La novità della questione, definita sulla base di un principio affermato da questa Corte in epoca successiva alla proposizione del ricorso, giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite. P.Q.M. La Corte accoglie il primo motivo, dichiarando assorbito il secondo cassa la sentenza in relazione al motivo accolto e rinvia al Consiglio Nazionale Forense, in diversa composizione compensa integralmente le spese di lite.