La rilevanza nel processo penale italiano del ""listing"" e ""delisting"" di terroristi o di gruppi terroristici negli elenchi dell'Onu e dell'Unione europea

di Alberto Pioletti

di Alberto Pioletti * La sentenza 35427/05 pubblicata on line negli arretrati del 15 ottobre 2005 e in D& G fascomma /2005 con il commento di E. Rosi costituisce la prima vera pronunzia ove la Cassazione si sofferma espressamente sul valore probatorio dell'inserimento di un'organizzazione terroristica nelle liste delle istituzioni internazionali. Per la verità già in altre occasioni cfr., in particolare, Cassazione 9 febbraio 2005 sentenza 386/05 , la giurisprudenza di legittimità aveva fatto un riferimento al valore probatorio dell'inserimento nelle liste delle Nazioni Unite o dell'Unione europea si trattava tuttavia di un riferimento solo indiretto ove il giudice di legittimità si limitava a censurare il tribunale per non aver dato alcun conto, nella valutazione dei gravi indizi di colpevolezza, dell'inserimento dell'organizzazione terroristica, o dei soggetti alla stessa appartenenti, nelle liste internazionali. E, se pur vero che il giudizio della Cassazione si era concluso con l'annullamento dell'ordinanza impugnata, è altresì vero che questo era solo uno dei motivi, e non certo il più evidente, che aveva portato la Suprema corte ad adottare tale decisione. Nella sentenza in esame invece la Cassazione espressamente riconosce il valore, quanto meno indiziario, dei documenti attestanti l'inserimento di un soggetto o di un'organizzazione in una lista delle Nazioni Unite o dell'Unione europea. Sul sistema delle liste terroristiche, sull'evoluzione normativa delle fonti che ne disciplinano il funzionamento nonché sulla legittimità loro riconosciuta dal tribunale di prima istanza delle Comunità europee v. S. DAMBRUOSO, Contro il terrorismo internazionale più spinta sulla cooperazione, in Guida al dir., 2005, fascomma , 88 e A. BALSAMO, Una misura presa nell'interesse collettivo che incide sul semplice utilizzo del bene, in Guida al dir. - diritto comunitario e internazionale, 2005, fascomma , 62,. Più in generale, sul complesso apparato normativo finalizzato alla repressione del terrorismo v. E. ROSI, Lotta al terrorismo globale Onu e Ue colpiscono i finanziatori - Confische e misure anti-riciclaggio per bloccare l'attività dei gruppi criminali, in Dir. e giustizia, 2004, fascomma , 47 . Il complesso sistema creatosi a cavallo degli attentati terroristici del settembre 2001 è disciplinato progressivamente in una serie di risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite su cui v. pagina web del consiglio di sicurezza delle N.U. . In particolare con le risoluzioni 1333/2000 e 1390/2002 sono andate affinandosi le originarie funzioni attribuite dalla risoluzione 1267/1999 al neo istituito comitato sanzioni del Consiglio di Sicurezza. Da organismo originariamente creato al solo scopo di congelare i beni e le risorse finanziarie dei talibani e delle altre organizzazioni ad esso legate, è infatti divenuto organo attorno a cui il ruota l'intero sistema delle liste terroristiche e da cui, per altro, deriva anche la disciplina comunitaria. Appare pertanto utile analizzare sinteticamente le modalità di funzionamento del sistema anche al fine di valutarne l'opportunità del suo utilizzo probatorio nel processo penale italiano. Ai sensi del paragrafo 4 della risoluzione 1267/1999 e 8 della risoluzione 1333/2000 ciascuno Stato parte - o altra organizzazione regionale - fornisce informazioni su persone o organizzazioni da ritenersi legate a Usama bin Laden o al gruppo terroristico Al-Qaida. Sulla base di tali informazioni avviene l'inserimento nella lista c.d. consolidated list . Il paragrafo 2 della risoluzione 1390/2002 ha inoltre previsto che la lista verrà aggiornata dal Comitato a seguito della ricezione delle relative informazioni da parte di ciascuno Stato membro. In nessuna delle citate risoluzione viene tuttavia specificato se il Comitato compia una propria attività istruttoria prima di tale inserimento anzi, come specificato nelle linee guida adottate nel novembre del 2002 su cui v. pagina web del Comitato sanzioni della nazioni Unite il Comitato dovrà esaminare la richiesta con una certa urgenza provvedendo, se del caso, all'aggiornamento della lista. Unico requisito previsto è la necessità per lo Stato richiedente di accompagnare la richiesta di listing con una relazione che spieghi le ragioni su cui si fonda. L'ordine di inserimento della lista non costituisce dunque in alcun modo una sorta di classifica del grado di pericolosità della persona o dell'organizzazione terroristica inserita negli elenchi internazionali poiché l'unico criterio seguito dal Comitato è quello cronologico del tempo in cui avviene la richiesta di inserimento. Ugualmente, il fatto che uno stesso nominativo o una stessa organizzazione la ritroviamo collocata, in una lista, in una determinata posizione ed, in una successiva, in una posizione diversa, non deve certamente intendersi come un indice di acquisizione o di perdita di maggiore o minore pericolosità, ma deriva esclusivamente dalla circostanza che, a seguito dell'aggiornamento delle liste, è venuta a modificarsi la precedente collocazione. Solo di recente con la risoluzione 1617/05, il Consiglio di Sicurezza ha inteso specificare l'originaria genericità delle prime disposizioni definendo le modalità di estrinsecazione dell'atto o dell'attività rilevante a far scattare l'obbligo di informazione per lo Stato parte e, ad integrazione di quanto già previsto nel paragrafo 17 della risoluzione 1526/2004, prevedendo l'obbligo per lo Stato proponente di accompagnare la propria richiesta con una sorta di relazione statement of the case che specifichi le basi su cui la richiesta di fonda. Ai sensi del paragrafo 19 della risoluzione viene infine costituita una squadra di controllo monitoring team le cui competenze sono dettagliatamente specificate nell'allegato alla medesima risoluzione e che, in pratica, si sostanziano in una attività di supporto sia per il Comitato sanzioni che per gli Stati parte, propedeutica all'inserimento nelle liste. Le risoluzioni delle Nazioni Unite regolano anche le modalità attraverso cui gli interessati possono chiedere la cancellazione dalla lista. La procedura per il delisting è certamente più complessa di quanto non lo sia quella per l'inserimento la richiesta di cancellazione non può essere infatti presentata direttamente dalla persona o dall'organizzazione interessata, occorrendo invece farlo attraverso il governo dello Stato di residenza o di cittadinanza dell'istante a cui dovranno essere indicate le ragioni sulle quali la richiesta si fonda. Sarà quindi compito dello Stato di residenza contattare quello che aveva proposto l'inserimento iniziando così una sorta di negoziato bilaterale il governo di designazione potrà infatti eventualmente chiedere a quello di residenza un supplemento di informazioni sui cui la richiesta di delisting si fonda. Conclusa questa fase i due governi potranno presentare la richiesta di cancellazione congiuntamente, se quello proponente si sia effettivamente convinto delle ragioni dell'altro, o, in caso contrario, la richiesta sarà presentata singolarmente dal governo di residenza. Sarà in ogni caso il Comitato sanzioni a decidere sulla richiesta di cancellazione ma solo se è raggiunto il consenso tra tutti i suoi partecipanti se così non è la questione verrà rimessa al Consiglio di sicurezza ove, tuttavia, occorrerà ugualmente raggiungere l'unanimità perché la cancellazione possa essere disposta. Certamente più complesso ma, per certi versi, più attento al rispetto delle garanzie difensive è il sistema costituitosi nell'ambito dell'Unione europea che, con le due posizioni comuni 2001/930/PESC e 2001/931/PESC, ha inteso intraprendere una propria autonoma azione contro il terrorismo istituendo un meccanismo che prevede, tra l'altro, la creazione di una lista europea di terroristi non solo incentrata sulla rete di Al Qaeda ma aperto anche alle organizzazioni terroristiche endogene come ad esempio l'ETA spagnolo o le BR-PCC italiane . Nei confronti di queste ultime, tuttavia, l'inserimento nelle liste non comporta il congelamento di beni ma solo una particolare forma di assistenza tra Stati membri nel quadro della cooperazione di polizia e giudiziaria. Ai sensi dell'articolo 1 par. 4 della posizione comune 2001/931/PESC, l'inserimento nella lista consegue alla trasmissione all'organo incaricato di informazioni precise da cui risulta che l'autorità giudiziaria o quella di polizia abbia iniziato un procedimento penale o abbia esercitato l'azione penale per un reato di terrorismo. Appare dunque evidente che il generico sospetto di svolgere attività terroristica non è qui più sufficiente a permettere l'inserimento nella lista occorrendo invece l'effettiva verificazione di un atto terroristico per altro definito nei paragrafi precedenti del medesimo articolo e che per questo vi sia stata una condanna o quanto meno sussistano prove o indizi seri e credibili che quella persona o quel gruppo abbiano partecipato alla sua commissione. Per altro appare chiaro che la valutazione della serietà degli indizi debba essere compiuta di regola dall'autorità giudiziaria e, solo nei sistemi ove è l'autorità di law enforcement ad avere dominio assoluto del potere investigativo come esempio nel diritto anglosassone , tale valutazione potrà essere compiuta dagli organi di polizia. È infine previsto il riesame semestrale delle liste anche allo scopo di verificare se il mantenimento di un nome o di un gruppo continui ad essere giustificato. In Italia i descritti obblighi internazionali sono stati recepiti con il decreto legge 369/01 conv., con modificazioni, nella legge 431/01 , che ha istituito, in seno al ministero dell'economia e delle finanze, il Comitato di sicurezza finanziaria CSF presieduto dal direttore generale del tesoro e di cui fanno altresì parte i rappresentanti del ministero dell'Interno, della Giustizia, degli Affari Esteri, della Banca d'Italia, della Consob e dell'Ufficio Italiano dei cambi. Ai sensi dell'articolo 1 del decreto al Comitato di sicurezza finanziaria vengono trasmessi i provvedimenti attraverso cui, ai sensi del Dl 353/01 convertito nella legge 415/01 , vengono irrogate le sanzioni per la violazione delle misure previste dal regolamento Ce 467/2001 le informazioni riconducibili alle materia di competenza degli enti rappresentati nel Comitato anche in deroga alle disposizione sul segreto d'ufficio ogni informazione nella disponibilità dell'autorità giudiziaria ritenuta utile alla realizzazione dei fini che il decreto intende realizzare congelamento dei beni terroristici . I compiti e le modalità di azione del Comitato sono stati successivamente specificati, ma solo con riguardo alle liste comunitarie, dal regolamento interno del 14 febbraio 2002. La norma, oltre a prevedere l'obbligo per l'autorità giudiziaria di trasmettere al Comitato i dati di cui dispone per l'esatta identificazione delle persone già inserite nelle liste comunitarie, conferma la necessità per il Comitato di esaminare tutti gli elementi informativi raccolti ponendo particolare attenzione all'eventuale instaurazione di un procedimento penale e la conseguente adozione di un provvedimento giurisdizionale. Da ultimo occorre ricordare che il recente Dl 144/05 convertito, con modificazioni, nella legge 155/05 , recante misure urgenti per il contrasto al terrorismo internazionale, ha previsto l'obbligo per il presidente del Comitato di sicurezza finanziario di segnalare al Procuratore della Repubblica territorialmente competente la proposta di inserimento fatta al Comitato sanzioni delle Nazioni Unite con l'evidente intento di permettere in tal modo l'inizio del procedimento per l'applicazione delle misure antimafia il cui ambito applicativo è stato esteso, dal medesimo articolo 14, proprio a quei soggetti che siano stati segnalati dal CSF al Comitato sanzioni. Le evidenti differenze di disciplina che contraddistinguono i procedimenti di iscrizione nelle due diverse liste porta a configurare una sorta di doppio binario soprattutto per ciò che concerne i rapporti col diritto interno. Ad un sistema certamente più autonomo rispetto all'assetto ordinamentale interno che contraddistingue il procedimento delle Nazioni Unite, si contrappone infatti quello sicuramente più rigido e, soprattutto, più attento alla tutela dei diritti del singolo che è invece proprio del procedimento in sede di Unione europea. Per altro non sembra possano sussistere dubbi sul fatto che la richiesta di inserimento nelle liste ONU possa avvenire anche a prescindere dell'esistenza, in Italia, di un procedimento penale a carico dei medesimi soggetti o, comunque, se pur un procedimento penale esiste o è esistito, il suo esito difficilmente potrà rilevare sulle sorti dell'iscrizione nelle liste o sul mantenimento degli iscritti nelle stesse. Non altrettanto può invece dirsi riguardo all'inserimento nelle liste dell'Unione europea ove, richiedendosi l'effettiva verificazione dell'atto terroristico e, soprattutto, prove o, quanto meno, indizi certi a carico dei soggetti di cui si chiede l'iscrizione, non appare certo possibile slegare la richiesta di iscrizione dall'esistenza di un procedimento penale né, tanto meno, ipotizzare la permanenza nelle liste a seguito di un esito negativo del procedimento penale. Difficilmente cioè l'archiviazione del procedimento potrà impedire la cancellazione del nome della persona o del gruppo in sede di riesame semestrale. La diversa disciplina di iscrizione non può infine non ripercuotersi sulla rilevanza probatoria che il giudice italiano dovrà attribuire all'inserimento in una delle due liste. Lontani dal poter affermare che l'iscrizione possa vincolare l'esito del procedimento penale interno, le maggiori garanzie e, soprattutto, la più attenta istruttoria che precede l'inserimento nella lista dell'Unione europea rispetto a quella delle Nazioni Unite, non può non tradursi in un più limitato valore probatorio di quest'ultima. MASSIMA Sono utilizzabili, al fine di determinare la sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza per l'applicazione di una misura cautelare personale, i documenti redatti dal consiglio dell'Unione europea in base all'articolo 15 del trattato Ue che, anche se non costituiscono prova della natura terroristica di un' organizzazione, possono tuttavia essere acquisiti come base di indagine circa i fini perseguiti dalla stessa, in quanto sono prova del fatto storico che un organismo internazionale ha adottato misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden e degli organismi a questo associati. *Magistrato